ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Strasbourg den SWD(2013) 69 final ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN OM DE FRAMTIDA HANDELSFÖRBINDELSERNA MELLAN EUROPEISKA UNIONEN OCH FÖRENTA STATERNA Följedokument till Rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett omfattande handels- och investeringsavtal, kallat det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar, mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater {COM(2013) 136 final} {SWD(2013) 68 final} SV SV

2 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN OM DE FRAMTIDA HANDELSFÖRBINDELSERNA MELLAN EUROPEISKA UNIONEN OCH FÖRENTA STATERNA Följedokument till Rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett omfattande handels- och investeringsavtal, kallat det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar, mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater INLEDNING Europeiska unionen och Förenta staterna är världens största globala aktörer inom handel och investeringar. EU är den största ekonomin i världen och står för 25,1 % av världens BNP samt 17,0 % av världshandeln, och Förenta staterna är den näst största ekonomin med cirka 21,6 % av världens BNP och 13,4 % av världshandeln 1. Den bilaterala handelns andel av de två ekonomiernas totala handel har dock minskat under det senaste decenniet. Denna relativa nedgång är särskilt kraftig om man tittar på EU:s varuhandel. Mellan 2000 och 2011 ökade EU:s varuexport till omvärlden med i genomsnitt 7,6 % per år, medan EU:s export till Förenta staterna endast ökade med 1 %. Därigenom minskade Förenta staternas andel av den totala varuexporten från EU från 28,1 % år 2000 till 16,9 % år Berörda parter klagar på hinder för handel och investeringar som hämmar den transatlantiska marknadens ekonomiska potential. Även om transatlantiska tariffära handelshinder är relativt låga, så innebär ändå tullar kostnader som inte är försumbara. Världshandelsorganisationen (WTO) gör bedömningen 2 att Förenta staternas och EU:s genomsnittliga MGN-tullar uppgår till 3,5 % respektive 5,2 %, och både Förenta staterna och EU har särskilt höga tullar inom sektorer av ekonomiskt intresse för den andra parten. Viktigare är att skillnader i bestämmelser för varor och tjänster fungerar som hinder för handel och investeringar. Inom ramen för avancerade regelverk, ofta med liknande syften, kan skillnader i tillvägagångssätt leda till betydande extrabördor för företag i EU och Förenta staterna. Enligt de offentliga samråd som kommissionen har genomfört gäller detta särskilt för små och medelstora företag, som rapporterar att de förlorar möjligheter till sysselsättning och tillväxt. En ekonomisk analys (Ecorys 2009) pekar på att handelskostnadsekvivalenterna 3 vanligen ligger på mer än 10 % (av motsvarande tullar) och mer än 20 % inom många sektorer. Tillträde till Förenta staternas marknad för offentlig upphandling är ett annat område där europeiska företag rapporterar om svårigheter. Förenta staterna har gjort begränsade juridiskt bindande internationella åtaganden på detta område, dels enligt WTO:s avtal om offentlig Källa: Världsbankens World Development Indicator, löpande priser: Den ytterligare kostnaden för handel över Atlanten, i förhållande till försäljning på den inhemska marknaden. SV 2 SV

3 upphandling (nedan kallat avtalet om offentlig upphandling), dels i bilaterala frihandelsavtal. Endast 32 % (178 miljarder euro) 4 av Förenta staternas marknad för offentlig upphandling är öppen för företag från EU, enligt de åtagandena som Förenta staterna nyligen accepterat enligt avtalet om offentlig upphandling. Med tanke på den stora ekonomiska interaktionen och storleken på marknaden i EU respektive Förenta staterna, kan handel och investeringar skapa stora fördelar för företag och konsumenter i EU och Förenta staterna om de befrias från dessa restriktioner, och skapa arbetstillfällen och tillväxt på båda sidor av Atlanten. MÅL FÖR ATT ÖKA HANDEL OCH INVESTERINGAR MELLAN EU OCH FÖRENTA STATERNA På grundval av expertundersökningar och offentliga samråd presenteras i konsekvensbedömningen följande specifika operativa mål ur ett europeiskt perspektiv. När det gäller varuhandel och därmed sammanhängande investeringar, bör EU:s mål vara att undanröja alla tullar, även om alternativ för de känsligaste produkterna bör övervägas. Ett avskaffande av tullarna skulle ha särskilt stor betydelse för de sektorer (t.ex. bearbetade jordbruksprodukter, textil och beklädnad, läder och skor) där tullar fortfarande utgör ett betydande handelshinder. Ännu viktigare är att EU bör sträva efter att undanröja eller minska de handelskostnader som uppkommer genom regleringshinder för handeln. I den utsträckning dessa regleringshinder beror på berättigade, icke-diskriminerande och proportionella bestämmelser och från oundvikliga skillnader mellan regelverken bör EU sträva efter att minska skillnaderna i de fall detta är möjligt. Detta bör tillämpas på regelverken för industri och jordbruk och kan uppnås med hjälp av en rad olika metoder som kompletterar varandra, inbegripet konvergens mellan Förenta staternas standarder och internationella standarder, harmonisering av standarder och tekniska föreskrifter mellan Förenta staterna och EU eller ömsesidigt erkännande av likvärdighet mellan standarder, tekniska föreskrifter, granskningar och kontroller. Eftersom inte alla skillnader mellan regelverken kan avlägsnas i ett svep bör EU sträva efter ett levande avtal som möjliggör en gradvis minskad skillnad mellan regelverken, med fastställda mål och tidsfrister. Dessutom bör förstärkta institutionella mekanismer inrättas för att förbättra regleringssamarbetet redan på planeringsstadiet. När det gäller tjänstehandeln och därmed sammanhängande investeringar, bör EU sträva efter att binda den befintliga nivån av autonom liberalisering och att säkerställa den för framtiden genom att införa en spärr som omfattar både befintlig och framtida liberalisering. Dessutom bör EU sträva efter att uppnå reellt nytt marknadstillträde genom ett effektivt öppnande av centrala tjänstesektorer, t.ex. transportsektorn. EU bör också åtgärda regleringshinder genom ett närmare samarbete kring regelverken och genom att fastställa gemensamma regelverk, och därmed garantera en mer öppen konkurrens och lika villkor för företag från EU i de tjänstesektorer där tillträdet är begränsat. I allmänhet bör EU säkerställa tillämpningen av icke-diskriminering genom ovillkorlig nationell behandling. När det slutligen gäller offentlig upphandling bör EU:s mål vara att förbättra europeiska företags tillträde till offentlig upphandling i Förenta staterna, bland annat genom att 1) öka tillträdet till federal upphandling (t.ex. genom att inkludera ytterligare upphandlande enheter och undanröja Buy America-bestämmelser knutna till federala medel), 2) öka tillträdet på amerikansk delstatsnivå, både genom ett ökat antal delstater och genom att bredda det tillträde 4 En uppskattning gjord av Europeiska kommissionen som grundar sig på amerikanska statistiska rapporter till sekretariatet för avtalet om offentlig upphandling, rapporter från US Federal Procurement Data System och den amerikanska statistikbyrån. SV 3 SV

4 som för närvarande ges genom avtalet om offentlig upphandling, så att den allmännyttiga sektorn omfattas i sin helhet, Buy America-bestämmelser avlägsnas och europeiska företag behandlas likvärdigt med lokala leverantörer och 3) övertyga Förenta staterna att successivt undanröja handelshinder för gränsöverskridande upphandling (att avlägsna Buy Americabestämmelser och sektoriella undantag, särskilt när det gäller kollektivtrafik samt små och medelstora företag). ALTERNATIV Olika alternativ analyseras i konsekvensbedömningen: A. Ett nollalternativ som inte innebär någon betydande förändring, och som skulle möjliggöra måttliga framsteg, framför allt avseende regleringsfrågor för varuhandel med Transatlantiska ekonomiska rådet, högnivågruppen för samarbete om regelgivning och pågående sektoriella dialoger som de viktigaste plattformarna. B. Enskilda avtal om endast tullar, endast tjänstehandel eller endast offentlig upphandling. C. Ett heltäckande alternativ som innebär förhandlingar om ett omfattande handels- och investeringsavtal mellan EU och Förenta staterna som täcker tullar, regleringshinder för varuhandel, tjänstehandel, investeringar och offentlig upphandling samtidigt. Inom detta alternativ har också två möjliga scenarion undersökts, ett försiktigt och ett mer långtgående. EKONOMISKA KONSEKVENSER Ett avtal om endast tullar skulle i allmänhet innebära fördelar för EU. Med tanke på de politiska förutsättningarna för förhandlingarna skulle de mest handelsbegränsande tullarna (de som har den största effekten på den bilaterala handeln) bibehållas eller fasas ut sist. Scenariot med ett avtal om endast tullar utgår därför från ett mer begränsat avskaffande av 98 % av alla tullar, jämfört med det mål om ett fullständigt avskaffande av alla tullar som aviserades inom högnivågruppen. I realiteten kan även en omfattning på 98 % vara en för hög uppskattning på grund av att förhandlingar om endast tullar skulle ge färre möjligheter för EU och Förenta staterna att kompromissa med medgivanden och förmåner inom andra områden som t.ex. tjänstehandel och upphandling, där särskilt EU har stora intressen (och som kräver de största interna insatserna från den amerikanska sidan). Baserat på dessa antaganden skulle ett avtal om endast tullar medföra att EU:s BNP ökade med 0,10 % vilket skulle motsvara en årlig ökning av nationalinkomsten med 15 miljarder euro till år 2027 jämfört med nollalternativet. Med tanke på tjänstehandelns betydelse i den bilaterala handeln mellan EU och Förenta staterna (269 miljarder euro under 2011) har detta alternativ analyserats utöver alternativet med endast tullar. På samma sätt som vid ett avtal om endast tullar skulle ett avtal om endast tjänstehandel innebära en begränsning av möjligheterna till kompromisser. Bedömningen bygger därför på en försiktig uppsättning antaganden. Baserat på dessa antaganden skulle EU:s BNP öka med 0,01 % vilket motsvarar en årlig ökning av nationalinkomsten på 2,5 miljarder euro år 2027 jämfört med nollalternativet. Efter det att förhandlingarna på politisk nivå avslutades i december 2011 antog parterna i avtalet om offentlig upphandling formellt en reviderad version av avtalet samt ytterligare åtaganden beträffande marknadstillträde den 30 mars 2012, men dessa har ännu inte genomförts. Även om de fördes inom ramen för WTO, var förhandlingarna om avtalet om offentlig upphandling i praktiken bilaterala förhandlingar, avseende endast offentlig upphandling. Förenta staterna utökade tillträdet på central nivå, bl. a. till vissa federala SV 4 SV

5 myndigheter, men EU:s slutliga mål att avsevärt öka marknadstillträdet på den amerikanska delstatsnivån kunde inte nås. Eftersom omfattningen och innehållet i åtagandena från de amerikanska delstaterna inte kunde utvidgas, är det osannolikt att något nämnvärt ytterligare marknadstillträde för företag från EU skulle vara möjligt att uppnå med ett alternativ med endast offentlig upphandling, utan möjligheter till potentiella kompromisser på andra handelsområden där Förenta staterna, och särskilt delstaterna, kan ha aktiva intressen på EUmarknaden. Följaktligen är de ekonomiska konsekvenserna av ett avtal om endast offentlig upphandling begränsade. På grundval av den databas som använts för att generera en ekonomisk modell skulle EU:s BNP årligen öka med 0,02 % och leda till en inkomstökning för EU på 3,6 miljarder euro till 2027 jämfört med nollalternativet. Enligt alternativet med ett omfattande handels- och investeringsavtal med försiktiga antaganden, inklusive en spridningseffekt på 20 %, skulle enligt den modell som använts BNP årligen öka i EU med 0,27 % (år 2027) jämfört med nollalternativet. Den uppskattade vinsten i nationalinkomst skulle för EU uppgå till en ökning på 48 miljarder euro. Det mesta av vinsten från sänkningen av regleringskostnaderna härrör direkt från den bilaterala liberaliseringen. Spridningseffekter har endast en marginell inverkan på resultaten 5. Enligt det mer långtgående scenariot skulle enligt modellen EU:s BNP öka med 0,48 % jämfört med nollalternativet. För EU skulle den beräknade vinsten uppgå till en ökning av nationalinkomsten på 86 miljarder euro. Nedanstående tabell visar konsekvenserna av de olika alternativen. Översikt över de ekonomiska konsekvenserna av alternativen Alternativ BNP (kvantitetsindex), förändring i % Nationalinkomst, miljarder euro Avtal om endast tullar Europeiska unionen 0,10 15,376 Avtal om endast tjänstehandel Europeiska unionen 0,01 2,540 Avtal om endast offentlig upphandling Europeiska unionen 0,02 3,360 Omfattande handels- och investeringsavtal (försiktigt scenario) Europeiska unionen 0,27 48,385 Omfattande handels- och investeringsavtal (långtgående scenario) Europeiska unionen 0,48 86,453 5 En känslighetsanalys som genomförts visar att en hypotetisk spridningseffekt på 10 % antas leda till en BNP-ökning på 0,25 %. SV 5 SV

6 MILJÖKONSEKVENSER 6 En bedömning har gjorts av de eventuella effekterna från en minskning av handelshindren mellan EU och Förenta staterna på miljön. Inverkan på klimatförändringarna är mätt som förändringar i de globala koldioxidutsläppen. De försumbara förväntade handelseffekterna från nollalternativet kommer att ha motsvarande försumbara effekter på miljön. Enskilda avtal om endast tullar, endast tjänstehandel eller endast offentlig upphandling kan realistiskt sett bedömas ha begränsad negativ inverkan på miljön. Ett avtal om endast tullar kan till och med leda till en minskning av koldioxidutsläppen med 0,02 %, till följd av minskad produktion i tredjeländer. Även enligt det alternativ som förväntas öka handeln mest kommer inverkan på de globala utsläppen vara begränsad (11 miljoner ton koldioxid, 0,07 % av de nuvarande årliga utsläppen, i det mest långtgående scenariot jämfört med nollalternativet). De största förändringarna förväntas i Förenta staterna (3,9 miljoner ton) och EU (3,6 miljoner ton), på grund av tillväxten inom dessa ekonomier, och i Kina (4,3 miljoner ton) på grund av ökad utkontraktering. I andra delar av världen förväntas antingen en ökning eller en minskning av utsläppen, men effekterna är begränsade. En uppskattning av intensiteten av naturresursanvändningen baserad på sektoriella förhållanden mellan insats och produktion tyder på endast en mycket ringa ökning (0,01 %) av intensiteten 7. SOCIALA KONSEKVENSER I linje med de förväntade begränsade eller försumbara ekonomiska konsekvenserna av separata avtal inom enskilda områden, kan ett avtal om endast tullar förväntas ha en positiv inverkan på lönerna för kvalificerade och okvalificerade arbetstagare i EU, men en betydligt mindre inverkan än ett omfattande handels- och investeringsavtal (0,12 % jämfört med 0,30 % 0,50 %). Samtidigt skulle avtal om endast tjänstehandel eller endast offentlig upphandling, utan avtal på andra områden, bara ge försumbara fördelar när det gäller löner. Med ett omfattande avtal skulle lönerna för kvalificerad och okvalificerad arbetskraft i EU öka. Löner för okvalificerade arbetstagare inom EU förväntas öka med mellan 0,30 % (försiktigt scenario) och 0,51 % (långtgående scenario), jämfört med nollalternativet. Lönerna för kvalificerade arbetstagare inom EU förväntas öka med mellan 0,29 % (försiktigt scenario) och 0,50 % (långtgående scenario). De förväntade fördelarna är således mycket likartade för kvalificerad respektive okvalificerad arbetskraft, men det är värt att notera att i motsats till en vanligt förekommande uppfattning skulle även okvalificerad arbetskraft få fördelar i form av högre löner 8. REKOMMENDERAT ALTERNATIV Det finns uppenbara skäl för EU att inleda förhandlingar om ett långtgående och omfattande handels- och investeringsavtal Det bör noteras att EU i enlighet med WTO:s regler i sina handelsavtal vanligtvis inbegriper allmänna undantag med avseende på miljön och folkhälsan som lagligen får åsidosätta handelsregler. EU och Förenta staterna kommer alltså att behålla sitt politiska manöverutrymme när det gäller dessa frågor. I den modell som används beror intensiteten av naturresursanvändningen på förhållandena mellan insats och produktion inom de olika sektorerna, och i den utsträckning som detta leder till förändringar i storleken av jordbruks-, skogsbruks- och fiskerisektorerna. En ökning av jordbruks-, skogsbruks- och fiskerisektorerna leder till en mer intensiv användning av naturresurser; en minskning av dessa sektorer skulle leda till en mindre intensiv användning av naturresurser. Detta kan förklaras med en stark produktionsökning inom sektorer som bedriver fysisk tillverkning, t.ex. bilindustrin (kraftig tillväxt i EU) eller maskinsektorn (kraftig tillväxt i Förenta staterna). SV 6 SV

7 Som fastställs i konsekvensbedömningen och i samstämmighet med de olika expertundersökningar som utförts 9, kan den största ekonomiska vinsten komma från en minskning av de icke-tariffära åtgärderna. En större minskning av icke-tariffära åtgärder underlättar en ökning av den ekonomiska tillväxten och leder därmed till större välfärdsvinster och fler affärsmöjligheter och arbetstillfällen, även för små och medelstora företag. Det långtgående scenariot är därför att föredra om det bedöms utifrån effektivitet, ändamålsenlighet och samstämmighet, samtidigt som det har fördelar när det gäller administrativ förenkling. Som en följd av ett långtgående handels- och investeringsavtal mellan EU och Förenta staterna skulle alla regioner i världen uppnå välfärdsvinster i form av ökad nationalinkomst. Dessa globala välfärdsvinster skulle, om de används i miljövänliga syften, enkelt kunna uppväga eventuella begränsade negativa effekter på miljön. Även om det står klart att vissa länder och regioner drar större fördelar i relativa ekonomiska termer om handelshinder nedmonteras bilateralt, förväntas ett långtgående handels- och investeringsavtal mellan EU och Förenta staterna höja den totala världsinkomsten med 238 miljarder euro varav 86 miljarder euro i tredjeländer. Ett sådant initiativ kan rimligen beskrivas som ett väsentligt bidrag till världsekonomin. *** 9 Ecorys 2009 och CEPR SV 7 SV