Granskning av kommunens lokalförsörjningsprocess

Granskning av kommunens lokalförsörjningsprocess Granskningsrapport Burlövs kommun Antal sidor 11 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 2 2 Inledning/bakgrund 3 2.1 Syfte och revisionsfrågor 3 2.2 Avgränsning 3 2.3 Revisionskriterier 4 2.4 Projektorganisation/granskningsansvariga 4 2.5 Metod 4 3 Resultat av granskningen 4 3.1 Organisation 4 3.2 Strategier, mål och mått för lokalförsörjningen 5 3.3 Identifiering av lokalbehov och eventuell avveckling av lokaler 5 3.4 Framförhållning/planeringshorisont i lokalförsörjningen (fokus skola) 6 3.5 Samordning mellan beställare/hyresvärd och de olika verksamheterna 7 3.6 Utvärdering av effektivitet i lokalutnyttjandet och lokalkostnader 8 3.7 Helhetssyn kring kommunens samlade behov av lokaler 8 4 Slutsats och rekommendationer 9 4.1 Svar på revisionsfrågor 9 1 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

1 Sammanfattning KPMG har av Burlövs kommuns revisorer fått i uppdrag att översiktligt granska kommunens lokalförsörjningsprocess. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2017. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen och berörda nämnder har ett ändamålsenligt system för styrning och uppföljning av lokalförsörjningsprocessen. På grundval av de iakttagelser som vi gjort i denna granskning bedömer vi att kommunens lokalförsörjningsprocess är ändamålsenlig. Vi bedömer att det finns en framförhållning och en plan för kommunens expansion och framtida investeringar i lokaler. Detta gäller framför allt för utbildnings- och kulturnämndens verksamheter som i hög grad påverkas av prognostiserad befolkningsutveckling. Det görs analyser över lokalbehovet baserat på befolkningstillväxten och sökandemönster inom skola och förskola och det finns en helhetssyn i och med att kommunens centrala lokalgrupp arbetar aktivt och över förvaltningsgränserna. Vi bedömer även att det är ändamålsenligt att lokalförsörjningsprocessen är integrerad med kommunens budgetprocess. Även detta bidrar till att ge en helhetsbild över kommande investeringar. Dock kan vi konstatera att det saknas en lokalförsörjningsplan för respektive nämnd med undantag för utbildnings- och kulturnämnden, något som respektive nämnd ska ta fram enligt gällande riktlinjer från kommunstyrelsen. Mot bakgrund av vår granskning bedömer vi att svaren på samtliga revisionsfrågor är tillfredsställande och ändamålsenliga. Utifrån vår granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Ta fram en lokalförsörjningsplan för hela kommunen såsom det är beslutat av styrelsen. Att se till att varje enskild nämnd har en aktuell lokalförsörjningsplan. 2 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

2 Inledning/bakgrund Vi har av Burlövs kommuns revisorer fått i uppdrag att översiktligt granska kommunens lokalförsörjningsprocess. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2017. För att uppnå ett effektivt lokalutnyttjande krävs att det finns riktlinjer för samarbetet mellan de som förvaltar fastigheterna samt de verksamheter som är i behov av lokaler. Ett fungerande lokalsamordningsarbete kräver att verksamheterna har god planering och framförhållning samt tydlighet i sina behov. Tydliga mål och kunskap om behovet av lokaler, kvaliteter, funktioner och investeringsbehov samt kostnader för lokalerna är viktiga delar för att uppnå framgångsrik och kostnadseffektiv lokalplanering. Revisorerna har i sin risk-och väsentlighetsanalys identifierat lokalförsörjningsprocessen som ett viktigt område att granska. 2.1 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen och berörda nämnder har ett ändamålsenligt system för styrning och uppföljning av lokalförsörjningsprocessen. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Finns politiskt beslutade strategier och mål för lokalförsörjningen? Hur följs dessa strategier och mål upp? Finns en ändamålsenligt utformad organisation för kommunens lokalhantering och lokalförsörjning? Finns en tydlig och formaliserad process för behovsanalys och upprättande av lokal- och investeringsplaner för anskaffning/anpassning/avveckling av lokaler? Är roller och ansvar tydliga i denna process? Vilken framförhållning/planeringshorisont finns i lokalförsörjningen för att strategiskt möta framtida lokalbehov? Finns en fungerande samordning mellan beställare/hyresvärd och de olika verksamheterna? Genomförs utvärderingar och kontroller som syftar till att säkerställa att lokalutnyttjandet optimeras på ett kostnadseffektivt sätt? 2.2 Avgränsning Granskningen omfattar kommunstyrelsen och berörda nämnder. 3 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

2.3 Revisionskriterier Revisionskriterierna i denna granskning utgörs av följande: Kommunallagen 6 kap Tillämpbara interna regelverk, policys och beslut 2.4 Projektorganisation/granskningsansvariga 2.5 Metod Granskningen har utförts av Göran Acketoft, certifierad kommunal revisor under ledning av Ida Brorsson, kundansvarig och certifierad kommunal revisor. Rapporten är saklighetsgranskad av samhällsbyggnadschef och fastighetschef. Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentstudier och intervjuer/avstämningar med berörda tjänstemän. Kommunstyrelsens presidium har beretts tillfälle att kommentera utkast till denna rapport. 3 Resultat av granskningen 3.1 Organisation Kommunens verksamhetslokaler förvaltas av fastighetsavdelningen som tillhör samhällsbyggnadsförvaltningen. Fastighetsavdelningen projekterar, bygger, underhåller och förvaltar kommunens byggnader och idrottsanläggningar. Strävan är att bemanna organisationen så att kompetensen i så hög grad som möjligt är heltäckande. Om förvaltningen t.ex. köper extern kompetens till ett årligt belopp som överstiger vad en heltidsanställning kostar, så gör förvaltningen en framställan till kommunfullmäktige om att anställa för att ha kompetensen inom organisationen. Varje enskild nämnd/förvaltning ansvarar för sin lokalplanering och tar fram lokalförsörjningsplaner. I kommunen finns en central lokalgrupp. Gruppen träffas 5-6 gånger om året för att diskutera tillgänglighet och behov av lokaler. Gruppen utgör en lokalstrategisk funktion där kommunens förvaltningschefer, kommundirektör, fastighetschef och ekonomichef ingår. I gruppen finns även planeringsavdelningen på samhällsbyggnadsförvaltningen representerad. 3.1.1 Bedömning Lokalkostnader är en stor del av kommunens budget. Att hushålla med lokaler är därför viktigt. Att det finns någon form av lokalstrategisk funktion i kommunen som ansvarar för detta är därför nödvändigt. Detta finns i Burlövs kommun och vi bedömer att organisationen är ändamålsenlig. 4 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

3.2 Strategier, mål och mått för lokalförsörjningen De strategier som finns utgörs av Rutiner för budgetering, redovisning och uppföljning av investeringar. Rutinen togs fram i augusti 2016 då budget för 2017 redan var beslutad. Från och med budget 2018 gäller rutinen. Dokumentet är politiskt beslutat i kommunstyrelsen 2016-10-31, 142, med diarienummer KS/2016:813. Mål och mått återfinns i budget och utgörs i huvudsak av driftsmått såsom t.ex. energikostnader per kvadratmeter och underhållskostnader per kvadratmeter. Några uttalade politiska strategier för specifikt lokalförsörjningen utöver rutinen ovan finns inte. Kommunen har ett tak för investeringar som ligger på 90 miljoner kronor per år. Målet för Burlövs kommun är att ha en låg skattesats, ha kontroll på kostnadsnivåer och att vända på alla stenar innan en investering i t.ex. lokaler görs. Kommunen identifierar, river och säljer fastigheter som det saknas behov av och sänker på så vis behovet av underhåll och därmed kostnader för underhåll. En uttalad strategi från förvaltningens sida är att i första hand vädersäkra kommunens byggnader och man har därför prioriterat tak och yttre underhåll. På sikt innebär detta lägre underhållskostnader och mer resurser över till nya lokaler. I valet mellan att bygga själv eller externt förhyra har kommunen ett pragmatiskt förhållningssätt. Beslut tas vid varje tillfälle och det alternativ som bedöms vara mest ekonomiskt fördelaktigt väljs. 3.2.1 Bedömning Vi bedömer att de strategier, mål och mått som kommunen har är tillräckliga och ändamålsenliga. Strategier och mål bör vara tydligt politiskt beslutade. 3.3 Identifiering av lokalbehov och eventuell avveckling av lokaler I Rutiner för budgetering, redovisning och uppföljning av investeringar finns angivet att varje nämnd ska ta fram en lokalförsörjningsplan för sin verksamhet. I den centrala lokalgruppen är planeringsavdelningen med och ger input till nämndernas planer i form av t.ex. befolkningsprognoser. Lokalförsörjningsplanen tas sedan upp till politisk behandling i nämnden som fastställer den för att sedan vidarebefordra till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. När varje nämnd tagit fram sin lokalförsörjningsplan ska dessa sammanställas till en lokalförsörjningsplan för hela kommunen. Detta görs i samråd i den centrala lokalgruppen där de olika nämndernas behov diskuteras och prioriteras. Detta innebär att man som enskild förvaltning måste förbereda sina ärenden för att argumentera för en investering. Detta i sin tur har resulterat i det blir färre återremisser från kommunstyrelsen. 5 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

I nuläget är det endast utbildnings och kulturnämnden som har arbetat fram en lokalförsörjningsplan (daterad 2017-02-27). En långsiktig investeringsplan innefattande även lokaler för kommunen som helhet, är framtagen för åren 2014-2024. Planen stämmer överens med den av fullmäktige antagna långtidsbudgeten. Att enbart utbildnings- och kulturnämnden tagit fram en lokalförsörjningsplan beror på att det inte har identifierats något lokalbehov i övriga nämnder, åtminstone inte i närtid. Utbildnings- och kulturnämndens lokalförsörjningsplan bygger på befolkningsprognoser samt antaganden om elevunderlag till såväl förskolor som skolor. För skolor görs även antaganden om söktrycket inom kommunen och utifrån. Vad gäller anpassning och avveckling av lokaler görs inom utbildnings- och kulturförvaltningen även pedagogiska och arbetsmiljömässiga överväganden i samband med upprättandet av lokalförsörjningsplanen. Fastighetsavdelningen kan ha rent byggnadstekniska synpunkter på om en lokal ska renoveras eller rivas och kan därmed framföra synpunkter på om nuvarande lokal ska ersättas med nya lokaler. 3.3.1 Bedömning Vi bedömer att det genomförts tillräckliga och ändamålsenliga analyser/utredningar som ligger till grund för framtida lokalbehov. Vi bedömer vidare att utbildnings- och kulturnämndens lokalförsörjningsplan är genomarbetad och grundar sig på relevanta prognoser med utgångspunkt från befolkningsutveckling och sökandeströmmar. I huvudsak är det utbildnings- och kulturnämnden som har framtida lokalbehov. Men oavsett detta rekommenderar vi att varje nämnd enligt beslut tar fram en lokalförsörjningsplan då förutsättningarna faktiskt kan ändras. 3.4 Framförhållning/planeringshorisont i lokalförsörjningen (fokus skola) I utbildnings- och kulturnämndens lokalförsörjningsplan sträcker sig planeringen fram till och med år 2026. Det framhålls i planen att en del faktorer är osäkra men att man från nämndens sida anser att planavdelningen ändå ska förbereda detaljplanering på olika utpekade ställen i kommunen för att skapa en handlingsberedskap om behoven skulle ändras fortare än beräknat. Störst framtida behov finns av grundskolor F-6 i Arlöv. Men även behovet av förskolor har identifierats. Om befolkningstillväxten fortsätter enligt prognos behövs en ny skola i Arlöv redan år 2021. Nedanstående tabell är ett utdrag ur kommunens långsiktiga investeringsplan som visar identifierade behov av lokaler inom utbildnings- och kulturnämnden. Som framgår är det tunga investeringar planerade för åren 2020, 2021, 2023 och 2024. Kommunen har idag inga lån och har en soliditet på ca 80 procent. 6 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

Objekt/År 2 017 2 018 2 019 2 020 2 021 2 022 2 023 2 024 Ombyggnation Humlemadskolan 5 000,0 15 000,0 Ny förskola Arlöv 35 000,0 Ny skola åk F-6 Åkarp 80 000,0 80 000,0 Ny skola Kronetorp åk F-9 100 000,0 100 000,0 Nytt ridhus 7 000,0 Vårboskolan NO-salar 1 000,0 Nytt Badhus i Arlöv inkl idrottsplats 100 000,0 150 000,0 Alla belopp i kkr 3.4.1 Bedömning Vår bedömning är att det finns en god framförhållning vad gäller planeringen av framtida investeringar i lokaler. För att slippa modullösningar är det som utbildningsoch kulturnämnden påpekar i sin lokalförsörjningsplan, en god idé att redan i ett tidigt skede detaljplanera för byggande av förskolor och skolor. 3.5 Samordning mellan beställare/hyresvärd och de olika verksamheterna Beställare och hyresvärd finns inte som begrepp i Burlövs kommun. Kommunen tillämpar inte, såsom är vanligt i många kommuner, internhyressystem. En samordning av lokalbehovet sker istället i kommunens lokalgrupp. Investeringar i lokaler inkl. eventuell utrustning får nämnderna ta ur sin egen budget alternativt lyfta frågan till kommunfullmäktige via den ordinarie budgetprocessen. Eventuella avtal om t.ex. extern förhyrning överstigande en miljon kronor under en treårsperiod ska alltid beslutas i kommunfullmäktige. Samordningen via lokalgruppen uppges enligt de intervjuade spara pengar åt kommunen. Under flyktingkrisen 2015-16 hyrde kommunen in tre modulenheter. Miljöoch byggnämnden beviljade tillfälligt bygglov och paviljonger finns även på plats för förskoleverksamhet där det kan tänkas finnas behov av platser i framtiden. Lokalgruppen för minnesanteckningar vid sina träffar. Där framgår tydligt att lokalanvändning och användning av paviljonger ständigt är under ifrågasättande. 3.5.1 Bedömning Vi bedömer att samordningen mellan olika verksamheters behov av lokaler är ändamålsenlig. På det sätt som Burlövs kommun hanterar lokalfrågorna saknas det egentliga incitament att hushålla med lokaler. Dock bedömer vi att den samordning som sker inom lokalgruppen tillsammans med den prövning i budgetprocessen som sker säkerställer att det inte slösas med lokalyta. 7 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

3.6 Utvärdering av effektivitet i lokalutnyttjandet och lokalkostnader Effektiviteten i lokalutnyttjandet mäts inte systematiskt. Vid nybyggnation beräknas dock t.ex. antal elever, antal förskolebarn etc. per kvadratmeter för att få ett så effektivt utnyttjande som möjligt. Vid nybyggnation av skolor förs en diskussion med utbildningsoch kulturförvaltningen så att skolorna blir anpassade efter den pedagogik som bedrivs. Synpunkter har framförs om medborgarhusets ventilation och trångboddhet. I utbildnings- och kulturnämndens lokalförsörjningsplan görs antaganden om antal elever i varje skola på grundval av fulla klassrum. Målet är, om möjligt, att utnyttja lokalerna till fullo. Att fylla alla klassrum är dock inte möjligt på grund av den ålderssammansättning som eleverna har samt förekomsten av elever med behov av att emellanåt komma ifrån den vanliga klassrumsundervisningen. Driftkostnaderna för lokaler mäts mer regelbundet och systematiskt. I de flesta lokaler finns moderna övervakningssystem för driften. Kommunen har som mål att bli fossilfri: Den sista oljepannan är utrangerad och byggnader som fortfarande värms med fossil fjärrvärme planeras få moderna uppvärmningssystem. Från och med 2016 har energikostnaderna minskat med omkring 1,5 miljoner kronor per år. En biogasupphandling har nyligen genomförts. 3.6.1 Bedömning Vi bedömer att utvärderingen av effektiviteten i lokalutnyttjandet och lokalkostnaderna är ändamålsenlig. Att mäta lokalutnyttjandet i form av elever per kvadratmeter i en redan byggd skola är relativt meningslöst. Skolan står där den gör. Vid nybyggnation tas hänsyn till utnyttjandet av antal kvadratmeter. Vad gäller medborgarhuset rekommenderar vi att en utredning görs rörande de åsikter om ventilation och trångboddhet som framförts. 3.7 Helhetssyn kring kommunens samlade behov av lokaler De funktioner som vi i denna granskning har intervjuat anser att kommunen har en helhetssyn på lokalbehovet. Det har inte alltid varit så men under senare år har man strävat efter att få in alla äskanden om investeringar i den ordinarie budgetprocessen vilket, menar man, bidragit till en mer samlad bild av lokalbehovet och en bättre styrning av investeringskostnader. Vi har även tagit del av minnesanteckningar från lokalgruppens möten vilka vittnar om ett givande och tagande i diskussioner om vad som behöver prioriteras vad gäller investeringar i lokaler. 8 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

3.7.1 Bedömning Vi bedömer att utifrån det arbetssätt som kommunen har när det gäller lokalfrågor så finns det en helhetssyn över det samlade behovet av lokaler i kommunen. 4 Slutsats och rekommendationer På grundval av de iakttagelser som vi gjort i denna granskning bedömer vi att kommunens lokalförsörjning är ändamålsenlig. Vi bedömer att det finns en framförhållning och en plan för kommunens expansion och framtida investeringar i lokaler. Detta gäller framför allt för utbildnings- och kulturnämndens verksamheter som i hög grad påverkas av befolkningstillväxten. Det görs analyser över lokalbehovet baserat på befolkningstillväxten och sökandemönster inom skola och förskola och det finns en helhetssyn i och med att kommunens centrala lokalgrupp arbetar aktivt och över förvaltningsgränserna. Vi bedömer även att det är ändamålsenligt att lokalförsörjningsprocessen är integrerad med kommunens budgetprocess för att säkerställa kostnadskontroll och ökad styrning och uppföljning av kommunens samlade investeringsbehov av lokaler. Även detta bidrar till att ge en helhetsbild över kommande investeringar. Dock kan vi konstatera att det saknas en lokalförsörjningsplan för respektive nämnd med undantag för utbildnings- och kulturnämnden, något som respektive nämnd ska ta fram enligt gällande riktlinjer från kommunstyrelsen. 4.1 Svar på revisionsfrågor Finns politiskt beslutade strategier och mål för lokalförsörjningen? Hur följs dessa strategier och mål upp? Några politiska strategier finns inte antagna med avseende på kommunens lokalförsörjning. Dock finns ett beslutat investeringstak per år. Vi bedömer det som att politiken är restriktiv med investeringar och kräver goda underlag för att bevilja en investering. Finns en ändamålsenligt utformad organisation för kommunens lokalhantering och lokalförsörjning? Vi bedömer att organisationen med lokalgruppen där alla förvaltningar/nämnder är representerade är ändamålsenlig. Finns en tydlig och formaliserad process för behovsanalys och upprättande av lokaloch investeringsplaner för anskaffning/anpassning/avveckling av lokaler? Är roller och ansvar tydliga i denna process? Nämnderna ska upprätta lokalförsörjningsplaner och det finns en rutin för budgetering, redovisning och uppföljning av investeringar som följs. Lokalförsörjningsprocessen är 9 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated

integrerad med ordinarie budgetprocess. Vi bedömer detta som ändamålsenligt. Vi rekommenderar dock att samtliga nämnder i enlighet med kommunstyrelsens beslut upprättar lokalförsörjningsplaner för att dokumentera sin lokalsituation. Vilken framförhållning/planeringshorisont finns i lokalförsörjningen för att strategiskt möta framtida lokalbehov? Nuvarande planeringshorisont sträcker sig till år 2024. Planerade investeringar i lokaler återfinns i kommunens investeringsplan. Vi bedömer att det finns en god framförhållning i lokalförsörjningen. Finns en fungerande samordning mellan beställare/hyresvärd och de olika verksamheterna? Samordning mellan de olika verksamheterna sker i lokalgruppen. Vi bedömer samordningen som ändamålsenlig. Genomförs utvärderingar och kontroller som syftar till att säkerställa att lokalutnyttjandet optimeras på ett kostnadseffektivt sätt? Det görs inga mätningar av lokaleffektivitet i befintliga lokaler. Vid nyinvesteringar i t.ex. skolor tas hänsyn till antal elever per kvadratmeter och liknande. Frågor om befintliga lokaler kan utnyttjas innan beslut om nyinvesteringar behandlas i lokalgruppen. Vi bedömer förfarandet som ändamålsenligt. Utifrån vår granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Ta fram en lokalförsörjningsplan för hela kommunen såsom det är beslutat av styrelsen. Att se till att varje enskild nämnd har en aktuell lokalförsörjningsplan. KPMG, dag som ovan Göran Acketoft Certifierad kommunal revisor 10 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated