FÖRHANDSBEDÖMNING AV DE SPRÅKLIGA KONSEKVENSERNA AV EN EVENTUELL KOMMUNSAMMMANSLAGNING MELLAN KORSHOLM OCH VASA Utredningsrapport våren 2018 Siv Sandberg Siv.sandberg@abo.fi
1. Vad är en språkkonsekvensbedömning och varför görs den? Förhandsbedömningen av de språkliga konsekvenserna kartlägger regelverk, handlingsutrymme och risker med tanke på finska och svenska språkens ställning efter en eventuell kommunsammanslagning mellan Korsholm och Vasa. Språkkonsekvensbedömningen behöver uppdateras när kommunernas slutliga strategiska vägval inför sammanslagningen är kända. Denna rapport innehåller en förhandsbedömning av de språkliga konsekvenserna av en eventuell kommunsammanslagning mellan Korsholm och Vasa. Processen initierades av Korsholms kommun 2017. Kommunerna tillsatte en gemensam förhandlingsorganisation i början av 2018. Förhandsbedömningen har skrivits innan kommunernas riktlinjer för den nya kommunens organisation är kända (se närmare i avsnitt 2). Det kan därför vara nödvändigt att uppdatera språkkonsekvensbedömningen när det finns mer konkret information om enligt vilka principer man tänker utforma den nya kommunens organisation. Syftet med konsekvensbedömningar av beslut är att samla kunskap om följderna av olika alternativa lösningar. En språkkonsekvensbedömning utvärderar verkningarna av ett förestående beslut med tanke på de enskilda medborgarnas språkliga rättigheter, personalens ställning och myndigheternas arbete. Enligt Justitieministeriets anvisningar ska en språkkonsekvensbedömning genomföras tidigt i en beslutsprocess, så att beslutsfattarna har tillräcklig kunskap om effekterna av olika vägval. Kommunstrukturlagen (29.12.2009/1698, 8) föreskriver att tvåspråkiga kommuner som planerar en kommunsammanslagning ska avtala om språkförhållandena i sammanslagningsavtalet: Om en sammanslagning gäller en tvåspråkig kommun, ska kommunerna i sammanslagningsavtalet komma överens om enligt vilka principer servicen och förvaltningen i den nya kommunen ska ordnas för att de finskspråkiga och de svenskspråkiga invånarnas språkliga rättigheter ska tryggas. Språkplaneringen i samband med en kommunsammanslagning kan inte begränsas bara till det tidsbundna sammanslagningsavtalet. Syftet behöver vara att de överenskommelser kommunerna gör om språket ska ge avtryck i den nya kommunens förvaltningsstadga och andra styrdokument. Dessutom behöver strategiska vägval om t.ex. servicenätet analyseras med avseende på hur de påverkar finska och svenska språkens ställning. De tre tidshorisonterna beskrivs i tabell 1. Ett uttryckligt syfte med den här rapporten är att analysera vilka omständigheter och åtgärder som på 20 30 års sikt påverkar tvåspråkigheten i en sammanslagen kommun. Det sker genom att analysera lärdomar från sammanslagningen mellan Borgå och Borgå landskommun 1997. Tabell 1: Fyra tidshorisonter i språkplaneringen Språkplanering som en del av sammanslagningsprocessen Beredning och förhandlingsprocess Sammanslagningsavtalet Den nya kommunens styrdokument Långsiktiga beslut och överenskommelser Nulägesanalys Konsekvensbedömning Principer Övergångsbestämmelser Förvaltningsstadga Personalpolitik Språkprogram Strategi Servicenät 1
2. Kommunsammanslagningar som föremål för språkkonsekvensbedömning En kommunsammanslagning är en komplex process med många separata beslut som kan ha betydelse för finska och svenska språkens ställning. Kommunerna har stort spelrum när det gäller att utforma den nya kommunens organisation, servicenät och strategi. Vägvalen behöver utvärderas med tanke på hur de påverkar finska och svenska språkens ställning. En kommunsammanslagning är en komplex beslutsprocess. En kommunsammanslagning har vissa automatiska effekter som följer av lag, men i stor utsträckning beror utfallet av en sammanslagning på de beslut de sammangående kommunerna fattar under förhandlingsprocessen och hur de sedan implementeras. Enligt Språklagen (423/2003), Kommunstrukturlagen (1698/2009), Kommunallagen (410/2015), Vallagen (714/1998), Kyrkolagen (1054/1993) och annan relevant lagstiftning innebär en sammanslagning mellan Korsholm och Vasa automatiskt följande: Den nya kommunen blir tvåspråkig med finska som majoritetsspråk Vid kommunalval utgör hela kommunen en valkrets En sammanslagen kommun måste behandla sina invånare och sin personal på lika grunder, vilket innebär att skatter, avgifter, anställningsvillkor och regelverk behöver förenhetligas Den sammanslagna kommunens hela befolkning och totala omständigheter läggs till grund för beräkningen av statsandelar En kommunsammanslagning påverkar den kyrkliga indelningen, så att de evangelisklutherska församlingar som finns inom kommunens område måste bilda en gemensam samfällighet som administrativt är underställd Lappo stift. Verksamhetsmässigt hör svenskspråkiga församlingar fortfarande till Borgå stift. De sammangående kommunerna har ett stort spelrum när det gäller att bl.a. utforma den nya kommunens strategi, personalpolitik, servicenätverk och politisk-administrativa organisation. Vägvalen har potentiell betydelse också för finska och svenska språkens ställning och det är viktigt att utvärdera dem med tanke på hur de påverkar språkförhållandena (se tabell 2). 2
Tabell 2: Sammanfattning av olika aspekter som behandlas inför en kommunsammanslagning och deras betydelse för finska och svenska språkens ställning i den nya kommunen. Kan användas som checklista i den fortsatta planeringen (se kapitel 7) Frågor med relevans för finska och svenska språkens ställning i en sammanslagen kommun (exempel) Kommunens strategi Hur beaktas tvåspråkigheten i kommunens framtidsinriktade planering? Kommunens politiska och administrativa organisation Principerna för skötseln av kommunens ekonomi Enligt vilka principer byggs den nya kommunens politiska och administrativa organisation upp (t.ex. centralisering decentralisering, funktionellt enspråkiga eller funktionellt tvåspråkiga lösningar)? Vilka principer gäller för användningen av finska och svenska i förvaltning och beslutsfattande? Finns det tillräckliga resurser för att upprätthålla fungerande service och förvaltning på finska och svenska? Hur hanteras eventuella variationer på språklig grund (t.ex. olika kostnadsnivå i finsk- och svenskspråkiga skolor)? Personalpolitiken Hur beaktas kravet på kunskaper i finska och svenska i personalrekrytering, kompetenskrav och personalutbildning? Tjänsteproduktion och servicenät Markanvändning och byggande Enligt vilka principer byggs den nya kommunens tjänsteproduktion upp (t.ex. centralisering decentralisering, funktionellt enspråkiga eller funktionellt tvåspråkiga lösningar)? Hur påverkas servicen på finska och svenska av eventuella förändringar i de existerande kommunernas servicestruktur? Hur beaktas byarnas och stadsdelarnas språkliga karaktär i markplanering och byggande? Hur planerar man för språklig service om befolkningsökning skapar behov av att bygga ut nya bostadsområden? Koncernpolitiken I vilka samkommuner, bolag och andra samfund ska den nya kommunen vara delägare? Hur befrämjar kommunen tvåspråkigheten i koncernsamfundens verksamhet? Gäller också upphandlad service. 3
3. Kommunerna och deras befolkning Språkförhållandena efter en sammanslagning mellan Korsholm och Vasa blir 60 % finskspråkiga, 33 % svenskspråkiga och 7 % med annat modersmål. Den svenskspråkiga minoriteten 28 7888 personer (2016) är den näst största i Finland. När den nya kommunens organisation och service byggs upp är det viktigt att beakta att språkförhållandena varierar kraftigt mellan olika delar av kommunen. Korsholms kommun är idag en tvåspråkig kommun med svenska som majoritetsspråk. Av totalbefolkningen i slutet av år 2016 (19 380 invånare) hade 69 % svenska och 29 % finska som modersmål. Två (2) procent av befolkningen hade ett annat modersmål än finska eller svenska. Mellan åren 1980 och 2016 utökades Korsholms totala befolkning från 13 693 till 19 380. Den finskspråkiga minoriteten i kommunen har vuxit från 2 684 personer år 1980 (20 %) till 5 595 personer (29 %) år 2016. Vasa är en tvåspråkig kommun med finska som majoritetsspråk. Av totalbefolkningen i slutet av år 2016 (67 620 invånare) hade 69 % finska och 23 % svenska som modersmål. Åtta (8) procent av befolkningen hade ett annat modersmål än finska eller svenska. Antalet invånare med ett annat modersmål än finska eller svenska har ökat kraftigt under 2000-talet. Den svenskspråkiga minoritetens storlek drygt 15 000 personer har i absoluta tal hållits relativt konstant sedan 1980- talet, men de svenskspråkigas relativa andel sjunkit från 26 till 23 procent. Under 2000-talet har antalet personer med ett annat modersmål än finska eller svenska vuxit kraftigt i Vasa. En sammanslagning av Korsholm och Vasa skulle resultera i en stad med 87 000 invånare, av vilka 60 % har finska som modersmål, 33 % har svenska som modersmål och 7 % har ett annat modersmål än finska eller svenska. Till antalet (28 788) skulle den svenskspråkiga minoriteten i nya Vasa vara den näst största i hela landet (figur 1). 4
Helsingfors NYA VASA Esbo Raseborg Vasa Borgå Korsholm Jakobstad Åbo Pedersöre Pargas Närpes Sibbo Kyrkslätt Nykarleby Lovisa Karleby Vanda Vörå Kronoby Larsmo Kimitoön Malax Hangö Kristinestad Grankulla Ingå Korsnäs Sjundeå Lojo Lappträsk Pyttis Kaskö Mörskom 15416 18208 20131 28788 10867 13328 14839 8566 9888 10175 7682 6616 6580 6529 6278 6039 5631 5425 5228 4765 4720 4701 3718 3707 3201 2965 1874 855 1655 1797 415 378 190 36197 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 Figur 1: Tvåspråkiga kommuner i Finland ordnade enligt antalet svenskspråkiga 2016. Källa: Statistikcentralen (nya Vasa = Korsholm + Vasa) Åldersfördelningen i de finsk- och svenskspråkiga befolkningsgrupperna inom den planerade kommunen är relativt likadan och relativt gynnsam (figur 2). Av båda kommunernas aktuella planer för småbarnspedagogik framgår ett behov av att bygga ut ny kapacitet för barnomsorg på båda språken. I den äldsta åldersgruppen (80 år och äldre) är andelen svenskspråkiga aningen högre än i hela befolkningen. 80 - (n=4 574) 56 44 0 65-79 (n=12 281) 62 37 1 45-64 (n=20 530) 63 32 5 24-44 (n=23 023) 58 30 12 15-24 (n=11 822) 61 30 9 0-14 (n=14 765) 58 34 8 Alla (n=87 000) 60 33 7 0 20 40 60 80 100 120 Finska Svenska Övriga språk Figur 2: Språkfördelningen i nya Vasa (Korsholm + Vasa) enligt åldersgrupp 2016. Källa: Statistikcentralen. 5
Tabell 3: Befolkningen enligt delområde och språk i Korsholm och Vasa 2016. Källa: Statistikcentralen. Område Befolkning Finskspråkiga Svenskspråkiga Övriga språk Korsholm totalt 19 380 29 % 5 595 69 % 13 328 2 % 457 Replot-Björköby 2 098 11 % 231 88 % 1 846 1 % 21 Norra Korsholm 3 214 26 % 840 72 % 2 302 2 % 72 Kvevlax 3 544 14 % 480 84 % 2 993 2 % 71 Smedsby 5 725 46 % 2 612 50 % 2 889 4 % 224 Södra och östra 2 058 46 % 956 53 % 1 083 1 % 19 Korsholm Solf 2 694 17 % 458 81 % 2 189 2 % 47 Vasa totalt 67 620 69 % 46 742 23 % 15 416 8 % 5 462 Centrum 14 592 64 % 9 266 21 % 4 365 7 % 961 Vöråstan 3 397 57 % 1 926 21 % 704 23 % 704 Vasklot 334 64 % 214 34 % 112 2 % 8 Brändö 5 793 65 % 3 769 26 % 1 518 9 % 506 Gerby 10 995 63 % 6 910 32 % 3 491 5 % 594 Hemstrand 4 554 70 % 3 206 23 % 1 049 7 % 299 Roparnäs 8 871 82 % 7 309 10 % 855 8 % 707 Korsnäståget 7 380 75 % 5 531 11 % 782 14 % 1 067 Höstves 397 63 % 251 33 % 131 4 % 15 Sunnanvik 3 853 81 % 3 122 11 % 425 8 % 306 Sundom 2 497 25 % 629 73 % 1829 2 % 39 Lillkyro 4 543 97 % 4 387 2 % 87 2 % 69 Den nya staden består av stadsdelar, byar och bostadsområden med varierande språkförhållanden (tabell 3): i huvudsak finskspråkiga områden som Lillkyro, Roparnäs och Sunnanvik, starkt svenskspråkiga områden som Replot-Björköby, Kvevlax, Solf och Sundom och utpräglat tvåspråkiga miljöer som Smedsby och Gerby. Enligt de Språkbarometerundersökningar som genomförts under 2000-talet använder både den finskspråkiga minoriteten i Korsholm och den svenskspråkiga minoriteten i Vasa i stor utsträckning sitt modersmål offentligt. I Språkbarometerundersökningen 2016 angav 78 procent av de finskspråkiga i Korsholm att de oftast försöker få service på sitt modersmål. Av de svenskspråkiga i Vasa uppgav 72 procent att de oftast försöker få service på sitt modersmål. Det betyder i klartext att både finska och svenska fungerar väl som offentliga språk. I miljöer där det ena språkets absoluta eller relativa position är svag, leder det ofta till att medlemmar av den mindre språkgruppen inte ens försöker få service på sitt modersmål. Språkbarometerundersökningarna visar också att svenskspråkiga i Vasa och finskspråkiga i Korsholm i huvudsak ger en positiv bedömning av servicen på modersmålet (Lindell 2016). I sammanslagningsprocessen är det viktigt att beakta att den nya kommunens samlade och formella tvåspråkighet består av en mosaik av individer, boendemiljöer och arbetsplatser: tvåspråkiga, övervägande finskspråkiga, övervägande svenskspråkiga och ett växande inslag av andra språk. Fungerande tvåspråkighet hos den kommunala organisationen innebär att de olika situationerna beaktas på sina egna villkor. 6
4. Tidigare bedömningar av de språkliga konsekvenserna av en sammanslagning mellan Korsholm och Vasa Tidigare utvärderingar visar att det finns goda praktiska förutsättningar för att förvaltningen och servicen på finska och svenska ska fungera efter en kommunsammanslagning mellan Korsholm och Vasa. En större utmaning är att hantera befolkningens varierande erfarenheter, värderingar och prioriteringar när det gäller språkens ställning. De språkliga konsekvenserna av en kommunsammanslagning mellan Korsholm och Vasa har berörts i tidigare kommunindelningsutredningar (Niemi-Iilahti och Sandberg 2009, Bondas 2011, Enestam och Repo 2014). Den mest omfattande bedömningen av de språkliga konsekvenserna gjordes inom ramen för Vasaregionens KSSR-projekt 2008 2009 (Herberts 2009, Niemi-Iilahti & Sandberg 2009). Niemi-Iilahti och Sandberg (2009) gör följande bedömning av de språkliga konsekvenserna av en sammanslagning mellan Korsholm, Lillkyro och Vasa 1 : Kommunen skulle bli tvåspråkig med finska som flertalets språk. Förutsättningarna för förvaltning, service och beslutsfattande på svenska är goda på kort och lång sikt, eftersom de svenskspråkiga skulle utgöra över 27 000 personer. För finskspråkiga i Korsholm skulle tillgången till service på eget språk förbättras. Risken är att språkfrågan tillspetsas inom den nya kommunen, något som borde förebyggas genom långsiktig språkplanering och politiska överenskommelser. Herberts (2009) pekar i sin bakgrundsutredning på att de praktiska förutsättningarna för att organisera god service på två språk är goda i Vasaregionen och konstaterar att utvecklingen också utan kommunsammanslagningar gått i riktning mot en större tvåspråkighet i kommunernas organisation. Han lyfter fram möjligheten att skapa vinn-vinn-lösningar som ger fördelar för båda språkgrupperna och på behovet att beakta variationer i den språkliga strukturen inom kommunen. Tvåspråkigheten kan förverkligas flexibelt, med beaktande också av de lokala och kulturella särdragen. Herberts konstaterar emellertid också att förlusten av svenska som majoritetsspråk kommer att upplevas som en tröskelfråga bland en del av befolkningen, beslutsfattarna och tjänstemännen i Korsholm och att anpassningen till en minoritetssituation kan vara utmanande. Sammantaget pekar de tidigare utredningarna på vikten av att förstå språkfrågans komplexitet när man bereder en kommunsammanslagning. Det handlar inte enbart om att praktiskt se till att det finns förutsättningar för tjänsteproduktion och förvaltning på två språk, utan också i högsta grad om att utöva ledarskap i en fråga där befolkningens värderingar, erfarenheter och förväntningar går kraftigt i sär. 1 Kommunsammanslagningen mellan Lillkyro och Vasa genomfördes 1.1.2013 7
5. Formella språkkonsekvenser och praktiskt spelrum vid en kommunsammanslagning Tabell 3: Sammandrag över huvudreglerna för språkanvändning i en tvåspråkig kommun. Källa: Henriksson 2012 Uppgifter Huvudprincip för språkanvändning Tjänster till allmänheten Båda språken, personens eget språk, språket som personen valt Hörande Personens eget språk Brev, inbjudan, anmälningar Mottagarens språk Mötesspråk Båda språken Möteskallelse Fullmäktige Båda språken Andra organ Språk som fastslagits i förvaltningsstadgan Protokoll Fullmäktige Båda språken Andra organ Språk som fastslagits i förvaltningsstadgan Beslut i sakägarmål Partens eget språk Skyltar, platsnamn, märken, signaler Båda språken Information, utlysningar m.m. Båda språken Personalens språkkrav Språkkrav som förutsätts för uppgiften, båda språken Statens skrivelser till kommunerna Kommunens majoritetsspråk Myndighetsbrevväxling i sakägarärenden Behandlingsspråk 5.1. Konsekvenser för individen Var och en har rätt att använda sitt modersmål i kontakt med en tvåspråkig kommun. Kommunen har skyldighet att betjäna allmänheten på finska och svenska. Vid beredningen av sammanslagningen ska kommunerna se till att det finns faktiska och praktiska förutsättningar för service och förvaltning på båda språken. Både Korsholm och Vasa är idag tvåspråkiga kommuner. Enligt språklagen har var och en rätt att använda finska eller svenska i kontakt med en tvåspråkig myndighet. En tvåspråkig kommun eller annan myndighet ska betjäna allmänheten på finska och svenska (Språklag 423/2003, 10, 23) I kontakter med statliga myndigheter och tvåspråkiga kommunala myndigheter har var och en rätt att använda finska eller svenska. Myndigheterna skall dessutom ordna möjlighet för den som skall höras, att bli hörd på sitt eget språk, finska eller svenska. Myndigheterna skall i sin verksamhet självmant se till att individens språkliga rättigheter förverkligas i praktiken. 8
En tvåspråkig myndighet skall betjäna allmänheten på finska och svenska. Myndigheten skall både i sin service och i annan verksamhet utåt visa att den använder båda språken. När en tvåspråkig myndighet tar kontakt med enskilda individer eller juridiska personer skall myndigheten använda deras eget språk, om den vet vilket det är eller utan oskäligt besvär kan få reda på det, eller använda både finska och svenska. På ett principiellt plan förändrar inte kommunsammanslagningen individens lagstadgade språkliga rättigheter. Den lokala tillämpningen av språklagstiftningen, som den tar sig uttryck i förvaltningsstadgan, är i stort sett identisk i Korsholm och Vasa. En kommunsammanslagning som förändrar de språkliga majoritetsförhållandena kan däremot påverka de faktiska och praktiska förutsättningarna att förverkliga individernas språkliga rättigheter. I sammanslagningsavtalet mellan kommunerna och i den nya kommunens styrdokument är det viktigt att säkerställa att det finns praktiska förutsättningar för att förverkliga individernas språkliga rättigheter och att identifiera riskerna när det gäller förverkligandet av språkliga rättigheter. 5.2. Konsekvenser för personalen Vid en sammanslagning ska kommunerna förenhetliga principerna för personalpolitiken, inklusive de språkkrav som ställs på personalen. Kommunens språkkrav ska ställas så att de garanterar fungerande service på finska och svenska, men formuleras så att de beaktar varierande språklig verklighet i olika delar av kommunens organisation och inte i onödan utestänger goda sökande. Det är viktigt att de anställda kan använda sitt modersmål i kontakt med arbetsgivaren (ledning, HR, personaladministration). En kommunsammanslagning innebär ett behov av att förenhetliga personalpolitiken, inklusive de språkkunskapskrav som ställs på personalen. Kommunerna preciserar själva de språkkrav som ställs på de anställda. En tvåspråkig kommun behöver personal som kan betjäna kommuninvånarna på deras modersmål. Sammanslagningen av kommuner med olika språkliga utgångslägen utgör i grunden en möjlighet att utnyttja personalresurserna på ett sätt som förbättrar servicen till de finskoch svenskspråkiga kommuninvånarna. Både Korsholm och Vasa har i jämförelse med andra tvåspråkiga kommuner ställt höga språkkrav på de kommunala tjänstemännen (Harjula 2017). Den största skillnaden mellan Korsholms och Vasas språkkrav för ledande tjänstemän är att Korsholm förutsätter utmärkta kunskaper i svenska och goda kunskaper av de ledande tjänstemän som utnämns av fullmäktige. Vasa förutsätter goda kunskaper i båda språken av tjänstemän i ledande ställning. När språkkraven för den nya kommunen utformas behöver man beakta både behovet av att trygga tillgången till tjänstemän och anställda med tillräckliga kunskaper i finska och svenska, men också utvärdera risken för att man utestänger goda sökande från endera språkgruppen, ifall språkkraven formuleras alltför strikt. Tvåspråkigheten behöver inte nödvändigtvis förverkligas hos varje individ, men behöver fungera på enhetsnivå. Hur stora sammanslagningens konsekvenser blir för personalen hänger samman med hur man väljer att organisera den nya kommunens verksamhet. I vilken grad kommer man att organisera funktioner på språklig grund och i vilken mån skapas enheter där de flesta behöver kunna båda språken? De största förändringarna för personalens arbete kommer sannolikt att uppstå inom kommunens administration, medan förändringarna inom den operativa verksamheten, t.ex. skola och 9
småbarnspedagogik, inte nödvändigtvis blir så stora, eftersom verksamheten redan idag i båda kommunerna är uppdelad enligt språk. Erfarenheterna från tidigare sammanslagningar av kommuner och myndigheter visar att det är viktigt att fästa vikt vid övergångarna mellan olika nivåer i organisationen för att se till att förvaltningen i praktiken fungerar på två språk. Det gäller t.ex. ledningsfunktioner, personaladministration, personalutbildning, kommunikation och annan intern praxis, Det är god praxis i en tvåspråkig kommun att de anställda kan använda sitt modersmål i kontakten med arbetsgivaren. 5.3. Konsekvenser för den politiska organisationen Förtroendevalda har rätt att använda sitt modersmål i allt beslutsfattande. Kommunen bestämmer själv i vilken utsträckning andra organs än fullmäktiges handlingar görs tillgängliga på båda språken. Inför sammanslagningen behövs tillräcklig utbildning och andra stödinsatser för att beslutsfattandet i praktiken ska fungera på två språk. I en tvåspråkig kommun ska fullmäktiges föredragningslistor och protokoll göras tillgängliga på båda språken. Förtroendevalda har rätt att i allt beslutsfattande i en tvåspråkig kommun använda finska eller svenska språket och att vid behov få inlägg på det andra språket översatta. Kommunens förvaltningsstadga ska i en tvåspråkig kommun göras upp på båda språken. Om arbetsspråket och möteshandlingarnas språk i andra organ än fullmäktige bestämmer varje kommun i förvaltningsstadgan. Korsholm och Vasa tillämpar samma praxis när det gäller att göra möteshandlingar tillgängliga på båda språken. Styrelsens och tvåspråkiga nämnders föredragningslistor och protokoll finns tillgängliga på båda språken. Undantaget utgörs av tydligt enspråkiga organ, t.ex. områdesnämnden i Lillkyro. Fullmäktigemötena simultantolkas i båda kommunerna. Styrelse- och nämndmöten simultantolkas inte, men ordföranden eller den föredragande tjänstemannen har ansvar för att sammanfatta inlägg och frågor för att säkra att alla förtroendevaldas rätt att bli förstådda. Olikheter i sammanslagna kommunernas förvaltningskultur och arbetssätt har i många fall visat sig skapa praktiska problem och missförstånd när den nya kommunens verksamhet kommit igång. Inför en sammanslagning är det därför viktigt att analysera olikheterna i hur de politiska organen arbetar i de kommuner som ska gå samman och att genom bl.a. utbildningar för förtroendevalda och tjänstemän utforma en fungerande modell för den nya kommunen. Det gäller inte bara språkanvändningen, utan också arbetssättet generellt. 5.4. Konsekvenser för förvaltningens interna arbetsspråk Kommunen bestämmer själv om den interna språkanvändningen inom kommunens organisation. Uppgörandet av ett språkprogram eller ett motsvarande dokument kan vara ett hjälpmedel för att ta fram regler för hur förvaltningen ska fungera flexibelt på två språk. 10
Det finns inga bindande föreskrifter om på vilket språk den interna kommunikationen inom en tvåspråkig organisation ska ske (Henriksson 2012). Arbetsspråket omfattar en mängd olika situationer, t.ex. språkanvändningen på interna möten, skriftlig kommunikation, intern service till de anställda (t.ex. löne- och HR-funktioner). Eftersom en tvåspråkig kommun i sin kontakt med kommuninvånarna ska använda båda språken är det följdriktigt att båda språken är en naturlig del av också av kommunens interna arbete. Det är god praxis att anställda får använda sitt modersmål i kontakt med arbetsgivaren. I praktiken finns det en mångfald olika språkliga situationer redan i de existerande kommunerna. Inom språkligt uppdelade bildningsförvaltningen fungerar både operativ verksamhet, administrativ ledning och politiskt beslutsfattande på det ena språket. Inom andra sektorer kan ledningen fungera på båda språken, men den operativa verksamheten fungerar bara på det ena språket, eller tvärtom. Med tanke på att den nya kommunen är geografiskt och språkligt heterogen är det viktigt att bejaka mångfalden i de konkreta arbetssituationerna, men också att fastslå vilka principer som bör gälla för hela organisationen. Kommunen kan fastslå principer för det interna arbetsspråket i förvaltningsstadgan eller i något annat dokument. I sina personalstrategiska dokument har Korsholms t.ex. kommun slagit fast värdegrunden KLAR, där K står för Kommunikation: Vi kommunicerar öppet och ärligt på två språk. I den nya kommunen kan uppgörandet av ett språkprogram vara ett sätt att skapa en gemensam förståelse för hur kommunen arbetar på två språk. Nedskrivna riktlinjer är viktiga för att upprätthållandet av tvåspråkigheten inte ska bli beroende av enskilda individer, men för att de riktlinjerna ska fungera krävs en tydlig ansvarsstruktur och mekanismer för regelbunden uppföljning. 5.5. Konsekvenser för den språkliga indelningen I en tvåspråkig kommun med finska som majoritetsspråk är finska huvudspråket för skriftväxling med statliga myndigheter. Kommunen kan bidra till att upprätthålla svenska som avancerat offentlig språk genom att i sin egen verksamhet använda båda språken parallellt. Om Korsholms kommun uppgår i Vasa minskar antalet tvåspråkiga kommuner med svenska som majoritetsspråk från 15 till 14. Kommunernas majoritetsspråk har konsekvenser framför allt för kommunikationen mellan myndigheter och för upprätthållandet av svenska som samhällsbärande språk. Den nya kommunens majoritetsspråk blir finska, vilket innebär att kommunens formella skriftväxling med statliga myndigheter sker på finska. Justitieministeriet rekommenderar att ministerier och statliga myndigheter kommunicerar med tvåspråkiga kommuner på båda språken, eftersom texterna redan finns tillgängliga på båda språken. Det är ett generellt problem att ministeriernas och de statliga myndigheternas service och kommunikation på svenska försämrats, vilket påtalats bland annat i Språklagsberättelsen 2017 och av Ålands landskapsregering 2018. Det gäller i synnerhet den löpande kommunikationen i praktiska frågor. Trots att de språkliga majoritetsförhållandena förändras, ligger det i tvåspråkiga kommuners intresse att i kontakter med ministerier och statliga myndigheter framhålla behovet av fungerande myndighetsservice på båda språken. När det gäller utmaningen att upprätthålla svenska som ett samhällsbärande språk kan kommunen genom att använda både finska och svenska i alla delar av besluts- och beredningsprocessen t.ex. 11
genom att producera substanstexter på båda språken bidra till att användningen av svenska på avancerad nivå inte snävas in. 5.6. Förändringen i sig utgör en separat utmaning Det förändrade språkliga utgångsläget för invånare, personal och förtroendevalda i Korsholm behöver hanteras som en separat utmaning. Särskilt viktigt är det med fungerande kommunikation och tillräckliga utbildningsinsatser. Det förändrade utgångsläget för svenskspråkiga invånare, personal och förtroendevalda i Korsholms kommun är en utmaning som behöver identifieras och hanteras separat. Den som befinner sig i majoritetsposition behöver sällan identifiera de principer enligt vilka olika saker organiseras, eftersom det är så självklart att allt fungerar på det egna modersmålet. När majoritetsförhållandena ändras behöver många till synes självklara och vardagliga saker tydliggöras och kommuniceras för att skapa förutsägbarhet. Den nya kommunens trovärdighet när det gäller att ge service på båda språken testas i övergångsskedet. Det behöver reserveras tillräckliga resurser för att se till att kommunens information till invånarna fungerar oklanderligt på två språk redan från början och det behöver finnas tillräcklig utbildning för personalen och de förtroendevalda. 6. Vad händer med språkförhållandena i en sammanslagen tvåspråkig kommun på lång sikt? Borgå som exempel 2 Kommunsammanslagningen mellan Borgå och Borgå landskommun 1997 används som jämförelseobjekt för att identifiera faktorer som på längre sikt kan påverka finska och svenska språkens ställning i en tvåspråkig sammanslagen kommun. Nivån på den språkliga servicen i Borgå är tjugo år efter sammanslagningen fortsättningsvis god, även om det skett en del försämringar i personalens språkkunskaper och svenska språkets ställning i offentliga sammanhang. Exemplet pekar på behovet av att avtala om och följa upp den språkliga servicen, trots att utgångsläget för service på finska och svenska är gott. En annan lärdom är att det finns behov av realistiska bedömningar av hur den språkliga servicen påverkas ifall det finns ett tryck på att förändra servicenäten. Som en del i utredningsuppdraget ingick att analysera tidigare genomförda kommunsammanslagningar, för att få en bild av vilka omständigheter som påverkar förutsättningarna för fungerande tvåspråkighet på längre sikt. Det mest relevanta exemplet med tanke på Vasaregionen är sammanslagningen mellan Borgå och Borgå landskommun 1997. Sammanslagningen skedde mellan två kommuner som har strukturella likheter med Vasa och Korsholm: en vidsträckt landsbygdskommun med inslag av skärgård och en gammal stad med liten 2 Beskrivningen bygger på Borgå stads dokument, forskningsrapporter (Puustinen 1998, Haveri och Majoinen 2000), Språkbarometermaterial samt på intervjuer med politiker och tjänstemän i Borgå stad vintern 2018 12
geografisk yta. Den svenskspråkiga minoritetens andel av befolkningen är ungefär lika stor (30 %) som i Vasaregionen sammanlagt. Regionalt skiljer sig städernas utgångspunkter åt. Borgå finns i Nyland som är övervägande finskspråkigt och påverkas i ökande utsträckning av den stora befolkningskoncentrationen till huvudstadsregionen. I landskapet Österbotten är språkfördelningen jämn mellan finska och svenska och befolkningsutvecklingen har präglats av stabilitet. 6.1. Kommunsammanslagningen Kommunsammanslagningen mellan Borgå stad och Borgå landskommun verkställdes 1.1.1997 efter en snabb process som tog fart sommaren 1995. Kommunsammanslagningsfrågan var inte ny, utan hade aktualiserats med jämna mellanrum sedan 1970-talet (Puustinen 1998, Haveri & Majoinen 2000). Vid sammanslagningen var kommunerna ungefär jämnstora (22 343 respektive 21 313 invånare), med identiska språkförhållanden. Den svenskspråkiga minoriteten utgjorde 37 procent av stadens och 38 och procent av landskommunens befolkning. Båda kommunerna hade tidigare svenskspråkig majoritet. I Borgå stad ändrade de språkliga majoritetsförhållandena under 1960-talet, i landskommunen på 1970-talet. Stora industrietableringar, snabb inflyttning och byggande av nya bostadsområden förändrade landskommunens traditionella karaktär under 1970- och 1980-talen. Hantering av språkförhållandena inför kommunsammanslagningen Villkoren för kommunsammanslagningen reglerades genom sammanslagningsavtalet (Borgå stad och landskommun 1996) och en mer detaljerad plan för genomförandet av sammanslagningen (Borgå stad och landskommun 1995). Varken sammanslagningsavtalet eller den detaljerade genomförandeplanen innehöll något omnämnande om enligt vilka principer servicen till de finsk- och svenskspråkiga invånarna skulle ordnas i den nya kommunen. Den då gällande lagstiftningen förutsatte inte någon sådan reglering. Enligt intervjuer med tjänstemän och politiker i Borgå 2018 bidrog kommunernas identiska storlek och likadana språkförhållanden till att man inte såg något behov av särskilda avtal. Som ett arv från tiden när kommunerna hade svenskspråkig majoritet var de svenskspråkiga överrepresenterade i tjänstemannakåren, vilket innebar att stadens service och förvaltning fungerade på två språk utan att man behövde avtala särskilt om det. I den offentliga debatten inför kommunsammanslagningen förekom det en del diskussion om språkfrågorna, i synnerhet i landskommunen (Puustinen 1998). Överenskommelser om servicen efter kommunsammanslagningen Sammanslagningsavtalet utgick från att bevara en servicenivå som minst motsvarar nivån vid tiden för sammanslagningen. Servicenätet för den regionalt upprätthålla servicen skulle hållas på samma nivå som definierats i budgeten för år 1996 och byggas ut i enlighet med lokal efterfrågan och ekonomiska möjligheter (grundskolans lågstadier, dagvårdsservicen, den öppna vårdens service för åldringar, ungdomsservice och bibliotekstjänster samt hälsovårdstjänster). Det innebär att den sammanslagna kommunen tog över de tidigare kommunernas existerande servicenät, utan analys av vilka anpassningsåtgärder som kan krävas på sikt. Sammanslagningsavtalet nämner utbyggnad, men inte eventuell avveckling av servicenätet. I synnerhet i Borgå landskommun var det skolnät som existerade vid kommunsammanslagningen asymmetriskt, med många små svenskspråkiga byskolor och färre och större finskspråkiga skolor. 13
6.2. Utvecklingen 1997 2018 Befolkningsutvecklingen efter kommunsammanslagningen Under åren 1995 till 2016 växte befolkningen i Borgå från 43 314 till 50 143 invånare. Befolkningstillväxten har i huvudsak skett bland finskspråkiga och personer med andra modersmål än finska eller svenska. De svenskspråkigas antal har minskat med ungefär 800 personer och deras andel av befolkningen har sjunkit från 37 till 30 procent. Den regionala dynamiken i regionen har förändrats under 2000-talet, så att Borgå i allt större utsträckning förhåller sig till och påverkas av Helsingfors metropolregion. Vid kommunsammanslagningen var Borgå ännu huvudort i landskapet Östra Nyland. Östra Nylands förbund lades ner och kommunerna anslöt sig till Nylands förbund 2011. 60000 50000 40000 58 3000015649 79 15715 238 705 15816 15633 1050 15377 1391 1992 3137 15277 15148 14839 20000 22588 24038 25875 26976 28540 30313 31627 32167 10000 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2016 Finska Svenska Övriga Figur 3: Befolkningsutvecklingen i Borgå 1980 2016 Servicenätets utveckling efter kommunsammanslagningen Mellan åren 2005 och 2017 minskade antalet grundskolor i Borgå från 36 till 27 (Statistikcentralen, Utbildning 2017). Antalet finskspråkiga grundskolor har minskat från 17 till 15 och antalet svenskspråkiga grundskolor från 19 till 12. Enligt gällande planer ska antalet skolbyggnader minska fram till 2026. På svenskt håll omfattar det framtida skolnätet 9 grundskolor. Den procentuellt större minskningen av antalet svenskspråkiga skolor har sin bakgrund i den asymmetri som rådde redan vid kommunsammanslagningen: det svenskspråkiga skolnätet i landskommunen var uppbyggt runt många små byskolor, medan skolorna på finskt håll var färre och större. Elevantalet i de svenskspråkiga skolor som lades ner under åren 2008 2010 varierade mellan 4 och 40. Bakgrunden till förändringarna av servicenätet inom skola och barnomsorg är mångfacetterad: minskade årskullar, förändrade bosättningsmönster, nya pedagogiska principer och minskat kommunalekonomiskt rörelseutrymme. I vissa fall har problem med skolbyggnadernas skick tvingat fram förändringar (Borgå stad 2013 och 2016). Geografiskt innebär utvecklingen att svenska skolor och dagvårdsenheter i allt större utsträckning koncentrerats till centrum och de västra stadsdelarna, medan servicenätet i de östra delarna av staden glesats ut. 14
Parallellt med planeringen av servicenätverken har Borgå stad antagit en plan för byutveckling, vars syfte är att förhindra splittring av bosättningsstrukturen och stöda en hållbar utveckling. Enligt planen anvisas ny bosättning i första hand till centrumområdet och sex så kallade servicebyar, som har tillräckligt invånarunderlag, fungerande trafikförbindelser och existerande kommunal service, t.ex. skolor. Stadens löfte om att utveckla byn garanterar emellertid inte att stadens nuvarande tjänster ska finnas kvar i byn ända till 2030. Beslut om enskilda tjänster, bibehållande eller utveckling av tjänsterna eller tjänsternas innehåll fattas alltid separat (Borgå stad 2014, 2016). I den pågående diskussionen om utvecklingen av servicenätet har man påtalat vissa motstridigheter mellan bystrukturprogrammet och sektorplaneringen. Tvåspråkighet i förvaltningen efter kommunsammanslagningen Borgå stad antog år 2010 ett språkprogram med övergripande riktlinjer för användningen av finska och svenska i stadens förvaltning. Språklig jämställdhet är en av Borgå stads strategiska riktlinjer. Målet med språkprogrammet är att klienten får den service som staden ansvarar för jämställt antingen på finska eller svenska och att minst den nuvarande språkliga nivån tryggas i det föränderliga samhället och att en levande tvåspråkighet ska vara en målsättning och verksamhetsprincip både för administration, service, offentliga tillställningar och också för andra sammanhang. Programmet uppgjordes enligt modellen för balanserade styrkort och innehåller delaspekterna a) effektivitet och betjäningsförmåga, b) processer och strukturer, c) ekonomi och resurser och d) utbildning och personal. Regelbunden uppföljning är en viktig del av programmet. Av bakgrundsmaterialet till språkprogrammet 2010 framgår att servicen på finska och svenska på många punkter fungerar bra i Borgå. Kundenkäter visar att invånarna i huvudsak får service på sitt modersmål inom social- och hälsovården. I de politiska organens arbete tillämpar kommunen en högre nivå än språklagen kräver när det gäller att göra möteshandlingarna tillgängliga på båda språken. Bakgrundsanalysen identifierar också en rad problem. De är kopplade till rekrytering av personal till sådana tjänster där det krävs god förmåga att i tal och skrift använda vartdera språket och till rekrytering av helt svenskspråkig personal inom undervisningssektorn. I upphandlingen av tjänster kan det vara svårt att garantera fungerande service på båda språken. Det kan också vara svårt att upphandla svenskspråkig utbildning för personalen. Enligt de intervjuer som gjordes med politiker och tjänstemän i Borgå vintern 2018 fungerar stadens organisation fortfarande bra på finska och svenska, men det gick också att identifiera en rad försämringar när det gäller svenskans ställning i förvaltningen. Kunskapen i svenska bland stadens tjänstemän har minskat gradvis till följd av pensionsavgångar och andra förändringar, vilket innebär att färre personer i praktiken tar ansvar för att förverkliga tvåspråkigheten. Behovet av översättningar ökar, men översättningsresurserna är knappa. Svenskans symboliska position uppfattas ha försvagats, t.ex. när det gäller hur språket används vid offentliga tillställningar och i vilka nätverk kommunen ingår. Den mest laddade frågan när det gäller den språkliga servicen i Borgå har under senare år gällt omorganiseringen av andra stadiets yrkesutbildning och huruvida lokala eller språkliga hänsyn ska komma först när man bygger upp nya större enheter. Den språkliga minoritetens bedömning av språkförhållandena i Borgå idag Enligt Språkbarometern 2016 försöker 66 procent av de svenskspråkiga i Borgå alltid eller för det mesta få service på sitt eget språk (jfr Vasa 72 procent). Hälften (50 %) av respondenterna från Borgå 15
uppfattar att relationerna mellan finsk- och svenskspråkiga i kommunen i huvudsak är goda (jfr Vasa 54 %). De svenskspråkiga i Borgå är delade i sin uppfattning om hur relationerna mellan finsk- och svenskspråkiga utvecklats under de senaste åren: den största gruppen respondenter (40 %) upplever att relationerna blivit sämre, medan 37 procent anser att relationerna blivit sämre och 8 procent att de blivit bättre. Resten kan inte ta ställning (jfr Vasa: bättre 15, oförändrade 44, sämre 30) (Lindell 2016). Av de svenskspråkiga respondenterna i Borgå svarade hela 87 procent ja eller kanske på frågan om det behövs särskilda åtgärder för att trygga den svenska servicen i hemkommunen i framtiden. I de konkretiserande öppna svaren lyfter de svenskspråkiga i Borgå framför allt fram vikten av att betona och kontrollera språkkunskaper när staden rekryterar ny personal. Kaskö Hangö VASA Lappträsk Lovisa Sibbo Borgå Sjundeå Mörskom Kyrkslätt Grankulla Karleby Åbo Esbo Helsingfors Vanda Pyttis Lojo 18 25 24 23 30 37 35 47 43 43 54 77 73 72 72 69 66 66 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Figur 4: Försöker du i allmänhet få service på ditt eget språk?. Andel (%) som svarat ja, alltid eller ja, oftast. Svenskspråkiga i kommuner med finskspråkig majoritet. Källa: Språkbarometern 2016. 6.3. Lärdomar av fallet Borgå Tidsperspektivet. Beskrivningen av fallet Borgå visar att trycket på att förändra servicenätverket och verksamhetsprinciperna uppstod ungefär tio år efter sammanslagningen. Trots att saker fungerar väl just nu finns det ett behov Den lagstiftning som gällde när Borgå och Borgå lk gick samman 1997 förutsatte inga överenskommelser om den språkliga service och kommunerna såg inget behov av formella överenskommelser. När staden antog sitt språkprogram drygt 10 år senare (2010) kunde man iaktta vissa försämringar av svenska språkets ställning i förvaltningen, trots att huvudintrycket fortfarande är att tvåspråkigheten i Borgå fungerar väl. Lärdomen är att det finns behov av att dokumentera och komma överens om principerna för service på finska och svenska redan inför kommunsammanslagningen. Det gör det lättare att följa upp utvecklingen och vidta åtgärder. 16
Behovet av principer för att hantera förändringssituationer och heterogenitet Sammanslagningsavtalet mellan Borgå och Borgå landskommun utgick i huvudsak från att bevara det existerande nätet av lokala verksamhetspunkter. Den nya kommunen övertog ett heterogent servicenät, där det fanns skillnader både mellan hur staden och landskommunen organiserade verksamheten och mellan hur verksamheten organiserades på finskt och svenskt håll. Hela 2010-talet har Borgå varit inne i processer vars syfte varit att koncentrera och rationalisera det servicenät kommunen övertog i samband med kommunsammanslagningen. Utvecklingen mot större enheter har inneburit en nedskärning och centralisering i synnerhet av det svenskspråkiga skolnätet som bestod av många och små skolor. I förberedelserna för en kommunsammanslagning är det realistiskt att utgå ifrån att det på sikt kommer att uppstå ett tryck att genomföra förändringar i de existerande servicenäten. Olika förändringsscenarier behöver stresstestas mot bakgrund av hur de påverkar tillgången till service på finska och svenska. 7. Sammanfattning och rekommendationer 7.1. Sammanfattning Ur en språklig synvinkel går det att identifiera både för och nackdelar med en eventuell kommunsammanslagning mellan Korsholm och Vasa (se SWOT-analysen i tabell 4). På den positiva sidan går det att identifiera ett antal resursfaktorer. Språkgrupperna är både i absoluta tal och relativt sett förhållandevis stora, vilket gör att det finns ett tillräckligt befolkningsunderlag för ett brett serviceutbud på båda språken. De jämna språkförhållandena i den omgivande regionen i kombination med utbildningsutbudet gör att tillgången till språkkunnig personal är bättre än t.ex. i södra Finland. Båda kommunerna har redan idag en hög ambitionsnivå när det gäller service på finska och svenska. En sammanslagning kan, rätt genomförd, utnyttjas så att de samlade resurserna används för att förbättra kvaliteten på servicen på finska och svenska. Tabell 4: SWOT-analys förutsättningarna för en sammanslagning mellan Korsholm och Vasa ur språklig synvinkel Interna faktorer Externa faktorer Underlättar Styrkor (S) Tillräckligt befolkningsunderlag Servicen på två språk fungerar redan bra i båda kommunerna De regionala (språk)förhållandena skapar ett bra utgångsläge för att rekrytera språkkunnig personal Möjligheter (O) Strategiska fördelar Använda samlade resurser för att förbättra serviceutbud och -kvalitet på båda språken Försvårar Svagheter (W) Stora variationer i hur invånare och beslutsfattare ser på språkfrågan Strukturella och organisatoriska olikheter Hot (T) Språkfrågan blir föremål för ytterligare politiska strider Ogenomtänkt implementering kan försvaga svenskans ställning på sikt 17
Riskerna är förknippade med olikheterna i kommunernas utgångsläge, med den starka politiseringen av språkfrågan och med hur kommunsammanslagningen verkställs i praktiken. Kommunernas olika utgångsläge (storlek, stad landsbygd, språkförhållanden) ställer stora krav på hur sammanslagningen bereds och förverkligas. Övergången från majoritets- till minoritetsspråksläge är alltid en risk när det gäller svenska språkets ställning. Hur sammanslagningen bereds och verkställs och hur både den praktiska och den politiska sidan av språkfrågan hanteras har därför en stor betydelse för att minska riskerna med en sammanslagning. 7.2. Rekommendationer 1. Kommunerna har stort spelrum när det gäller att hantera skyldigheten att ge service på finska och svenska. En självklar utgångspunkt för sammanslagningen mellan Korsholm och Vasa måste vara att ha en klart högre ambitionsnivå än lagen kräver. 2. Service på finska och svenska berör kommunens verksamhet som helhet. Språkplaneringen bör därför finnas med som en naturlig del av hela planerings- och verkställighetsprocessen och från början inriktas på att leda till lösningar som håller på lång sikt. Tabell 5: Språkplanering som en del av sammanslagningsprocessen Språkplanering som en del av sammanslagningsprocessen Beredning och förhandlingsprocess Sammanslagningsavtalet Den nya kommunens styrdokument Långsiktiga beslut och överenskommelser Nulägesanalys Konsekvensbedömning Principer Övergångsbestämmelser Förvaltningsstadga Personalpolitik Språkprogram Strategi Servicenät Berednings- och förhandlingsprocessen 3. I språkfrågan är befolkningens erfarenheter, värderingar och prioriteringar olika. Dialogen med invånarna är därför viktig. Om det inte finns förtroende för att beslutsfattarna kommer att ta invånarnas olika utgångslägen på allvar finns det risk för att processens legitimitet blir lidande. 4. När kommunerna framskrider i planeringen av den nya kommunens organisation och servicenät behöver lösningarna utvärderas med tanke på hur de påverkar servicen på finska och svenska (se punkterna 5 8 och checklistan i tabell 2). Sammanslagningsavtal och övergångsbestämmelser 5. Övergången från två kommuner till en är kritisk när det gäller invånarnas förtroende för den nya kommunens förmåga att ge service på finska och svenska. Den kräver därför genomtänkt implementering och tillräckliga resurser Kommunikation till invånarna 18
Servicens organisering, i synnerhet när service omlokaliseras eller förändras Personalutbildning Utbildning för förtroendevalda och andra åtgärder som underlättar de politiska organens arbete Den nya kommunens organisation och styrdokument 6. Innehållet i förvaltningsstadgan och andra styrdokument behöver avspegla de faktiskt olika språkliga utgångspunkter som finns inom kommunen Den interna organiseringen och den språkliga profilen hos olika enheter Formuleringen av språkkraven på personalen (säkra hög nivå på service på båda språken, men inte i onödan stänga ute sökanden från endera språkgruppen) De anställdas rätt att använda sitt modersmål i kontakt med arbetsgivaren (ledning, HR, löneadministration, stödfunktioner) Principer för de politiska organens arbete på två språk och åtgärder som stöder beslutsfattarnas rätt att använda sitt modersmål i mötessituationer Symbolpolitiken: hur finska och svenska används i offentliga sammanhang 7. Ett språkprogram eller motsvarande dokument kan användas som ett redskap för att skriva ner principerna för hur kommunen arbetar på två språk. För att programmet ska fylla sin funktion krävs det: Bred beredning tillsammans med olika personalgrupper Processer för hur programmet förankras och kommuniceras t.ex. till nyanställda Klar ansvarsstruktur Mekanismer för uppföljning och förbättring Långsiktiga beslut och överenskommelser 8. I planeringen av den nya kommunens servicenät är det viktigt att kartlägga och utvärdera också sådana realistiska scenarier som på sikt kan påverka förutsättningarna att ge service på finska och svenska: Finns det olikheter i hur den finska och svenska servicen organiseras idag som på sikt kan skapa ett tryck på att förenhetliga (jfr Borgå)? Påverkar det tillgången till service på finska och svenska Hur påverkas servicen på finska och svenska av ett eventuellt behov av att rationalisera kommunens servicenät inom de 10 åren? Hur påverkar en stor befolkningsförändring möjligheterna att ge service på finska och svenska? 19
Referenser Bondas Harry (2011): Särskild kommunindelningsutredning: Vasa stad, Lillkyro kommun och Korsholms kommun. Borgå stad och Borgå landskommun (1996): Avtal om ordnande av förvaltningen och servicen i det sammanslagna Borgå. Borgå stad och Borgå landskommun 1995. Plan för kommunsammanslagning. Borgå stad. Språkprogram 31.3.2010. Språkarbetsgruppens förslag. Borgå stad. Utredning av svenska skolnätet i Borgå 9.1.2013. Borgå stad. Program för bystrukturen. Stadsfullmäktige 11.6.2014. Borgå stad. Bildningsnätet 2026. Utredning av bildningsnätet 2016. Borgå stads språkprogram. Uppföljning 2016. Dahl Emma (2011): Tvåspråkighet i statens regionförvaltning. En rapport om språkligt beteende i fyra myndighetscentraler. Publikationer från Vasa universitet. Rapporter 168. Enestam Jan-Erik och Repo Ossi (2014): Särskild kommunindelningsutredning: Storkyro, Laihela, Korsholm, Korsnäs, Vörå, Kristinestad, Närpes, Kaskö, Malax, Vasa. Isotalus Antti m.fl. (2007): Kokkolan ja Kaarlelan kuntaliitos - Sammanslagningen av Gamlakarleby och Karleby 1977 2007 Harjula Mikael (2017): Bindande språkkrav i tvåspråkiga kommuner 1950 2015. Opublicerat manuskript. Helsingfors universitet (används med författarens tillåtelse) Haveri Arto och Majoinen Kaija (2000): Muutosprosessit ja johtajuus kuinka kunnat yhdistyvät? Suomen Kuntaliitto, Acta 123. Henriksson Linnéa (2012): Två förvaltningsspråk. En utredning om två förvaltningsspråk i kommuner. FInlands Kommunförbund. Henriksson Linnéa (2015): Språk i strategier: Spelar strategier någon roll för svensk service?. I Sjöblom Stefan och Sandberg Siv: Makten att kombinera. Utmaningar, vägval och handlingskraft i Svenskfinland. Svenska Kulturfonden. Herberts Kjell (2009): Språkliga konsekvenser av nya kommunstrukturer. Vasaregionens KSSR-projekt 2009, del 2. Justitieministeriet (2012): Förhandsbedömning av språkliga konsekvenser vid beredning av förändringar i lagstiftning och administration. Utredningar och anvisningar 68/2012. Justitieministeriet (2016): Anvisning för bedömning av språkliga konsekvenser. Utredningar och anvisningar 46/2016. Lindell Marina (2016): Språkbarometern 2004 2016. Forskningsrapport. Justitieministeriets utredningar och anvisningar 52/2016. Lundström Niklas (2009): Piru irti Pohjanmaalla. Tarkastelussa Vaasan ja Mustasaaren kuntaliitos pirullisena ongelmana. Aluetieteen pro gradu tutkielma. Vaasan yliopisto. 20