Från bra till bättre Utvärdering av försöket med intraprenader i Göteborgs Stad Lisbeth Lindahl, 31 mars 2017 GR:s nätverk, chefer äldreomsorg och hälso- och sjukvård
Utvärderingsuppdraget FoU i Väst/GR fick en förfrågan om utvärdering av Göteborgs Stad, stadsledningskontoret samt SDF Askim-Frölunda-Högsbo våren 2016 Utvärdering av det treåriga försöket med intraprenader i Göteborgs Stad finns inskrivet i det beslut om intraprenader som togs av kommunfullmäktige år 2013. 2
Syftet med intraprenader i Göteborgs Stad Syftet med intraprenadverksamheten i Göteborg formulerades som att: Uppmuntra till att utveckla idéer i verksamheterna och därmed uppnå en bättre kvalitet. Ge möjlighet till ökat engagemang samt större inflytande för brukare samt delaktighet och inflytande för personalen. Dra lärdomar som kan överföras till hela organisationen. Stödja ett långsiktigt ekonomiskt tänkande. 3
Bakgrund Alternativa driftsformer: entreprenad, kooperativ och intraprenad. Vad menas med begreppet intraprenad? Intraprenörskap en härmning av entreprenörskap Entreprenören är en innovatör och mönsterbrytare Hur länge har det funnits intraprenader i Sverige? 4
Bakgrund Andra kommuner med intraprenadverksamhet: Västervik, Hudiksvall, Örebro, Tjörn, Umeå, Luleå. Hudiksvall: Enligt regelverket får intraprenaden (I) ta med sig max 80 % av ett överskott och max 4 % av budgeten per år. Vid underskott får I ta med sig 100 % av det. Tjörn: De boende ingår i ledningsgruppen på varje äldreboende. Har två boenden på intraprenad och ytterligare ett på gång. Har överfört värdegrunden till övriga äldreboenden. Umeå: Har haft intraprenader i cirka 10 år. Hälften finns kvar. En förskola omvandlades till ett personalkooperativ. Har överfört kunskaper till den ordinarie kommunala verksamheten för ökat självstyre. 5
Konklusioner från uppsatser om intraprenad forts. Fördelar med intraprenad Ökad ekonomisk medvetenhet Ökad delaktighet, engagemang och gemenskap bland personalen (Petterson & Eriksson, 2005; Westlund, 2006; Panfilova, 2004: Gomer & Karlsson, 2008; Lejfalk & Norling, 2013; Nilsson & Andersson, 2015) Upplevelse av att kunna påverka sitt schema (L & N) Diskuterar arbetsmetoder och förhållningssätt (Hudiksvall) Större påverkansmöjligheter för personalen (L & N) Organisationen har utmanats, breddad kompetens hos personalen, kommunen mer attraktiv som arbetsgivare (N & A, 2015) Nackdelar med intraprenad Om ansvaret över ekonomin blir ett överkrav (L & N) Om verksamheten drivs utan den kompetens som krävs för vidare utveckling (L & N) Vårdtagarna kan i lägre grad bestämma vem som ska ge hjälp (L & N) Ev. mindre stöd från chefen (L & N) Oro för underskott (L & N) Krav på chefen att vara drivande (L & N) Ökad arbetsbelastning på andra delar, Vi-mot-dom-kultur, otydliga verksamhetskontrakt, minskat självbestämmande över tid ((N & A, 2015) 6
Intraprenader i Göteborg Gerdas Gård (Äldreboende) Granlidens äldreboende Boendet Kvartetten (Funktionshinder) Samtliga i Askim-Frölunda- Högsbo 7
Syfte och metod 8
Syfte med utvärderingen Syftet var att: beskriva förutsättningarna för att skapa och utveckla intraprenader, undersöka intraprenadformens betydelse för arbetet mot god kvalitet i verksamheten, undersöka om det finns möjlighet att överföra kunskaper från intraprenadverksamheterna till övrig kommunal verksamhet, samt belysa konsekvenserna av en utvidgad intraprenadverksamhet i större skala i kommunen. 9
Internt perspektiv Askim-Frölunda-Högsbo ledningsgrupp områdeschefer enhetschefer personal Externt perspektiv Stadsledningskontoret (Äldre, hälso- och sjukvård) Andra pilotstadsdelar (Angered och Centrum) Andra kommuner med intraprenad (Tjörn o Umeå)
Intraprenader som ingick i utvärderingen Äldreomsorg Funktionshinder Boende Kvartetten 11
Metod: Källor 1. Fokusgrupper och intervjuer 2. Registerdata och protokoll 3. Läsning av referenslitteratur 12
Metod: Deltagare Fokusgrupper med personal på intraprenader Antal pers. Enhetschefer för intraprenader 2 Områdeschefer för intraprenader 2 Ledningsgrupp AFH 5 Sektorschefer (nuvarande och f d) i Angered och Centrum Stadsledningskontoret, Äldre och hälsooch sjukvård Andra kommuner med intraprenad 2 Totalt 26 9 4 2 13
Resultat 14
1. Skapandet av de första intraprenaderna i Göteborgs Stad 15
Tidsaxel etableringen av intraprenader 2011, okt: A-C Fogelström (L) motionerar om att ta fram riktlinjer för intraprenad i äldreomsorgen samt utse en/flera stadsdelar för försöksverksamhet. 2011, okt: ärendet på remiss till tre stadsdelar (C, A, N H) 2012, feb: TU med sammanställning av remissinstansernas yttranden. 2012, sep: beslut i KS om framtagande av riktlinjer samt att AFH, Centrum och Angered får i uppdrag att inleda försök utifrån S, MP och V:s yrkanden (betonar personalens medverkan). 2013: diskussioner i alla tre stadsdelar och förberedelser för skapande av intraprenader i AFH 2013, nov: beslut om införande av två intraprenadförsök i AFH Gerdas gård och Boende Kvartetten (avtal klara) 2014, jan: Gerdas gård och Boendet Kvartetten blir intraprenad 2015, jan: Granlidens äldreboende blir intraprenad. 2016: intraprenadförsöket utvärderas 16
Skapandet av de första intraprenaderna i Göteborgs Stad Förberedelser inför införandet Den förra stadsdelsdirektören och en enhetschef i AFH var engagerade i frågan Verksamheter som var intresserade fick skicka in en verksamhetsidé Delar av ledningsgruppen och ansvarig tjänstemän från stadsledningskontoret åkte på studiebesök (Örebro) för att inhämta kunskaper om intraprenad. Personal på Gerdas gård gjorde studiebesök på Tubberödshus Personal på Boendet Kvartetten ringde till Örebro. 17
Skapandet av de första intraprenaderna i Göteborgs Stad, forts. Förberedelser Inledde med ett visionsarbete på Boendet Kvartetten På Gerdas gård ställde chefen en fråga Skulle du själv vilja bo här som gammal? 18
Skapandet av de första intraprenaderna i Göteborgs Stad, forts. Vad hände? Svårigheter Tveksamhet och oro bland personalen på bägge ställen Två medarbetare sa upp sig på Gerdas gård, ytterligare tre pratade om det*. Möjligheter Entusiasmerande chefer Cheferna upplevde ett stöd från ledningen (stadsdelsdirektören, nämnden) *) av drygt 80 personer 19
3. Associationer till intraprenad 20
Associationer till intraprenad Halvmessyr Undantag/egen fil/räkmacka Utanför Eldsjälar AFH Trovärdighet Ny driftsform Insyn Glädje och nyfikenhet Slippa system/färre regler Uppmärksamhet Utveckling För brukarnas och personalens bästa Långsiktighet Flexibilitet Budgeten Förtroende/tillit Möjligheter Kreativitet/innovationer Samarbete/gemenskap Självständighet/egenmakt Driva eget/intraprenörsanda Delaktighet/inflytande Frihet 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 21
4. Förutsättningar för intraprenad 22
Förutsättningar för intraprenad Formella faktorer Aspekter Innehåll Juridiska Regler och avtal (ansvar och befogenheter) Ekonomiska Politiska Byråkratiska Incitament, långsiktighet, ersättningsnivåer Beslut på central och lokal nivå (Blocköverskridande) Beslut från de högsta tjänstemännen på lokal nivå 23
Förutsättningar för intraprenad, forts. Regelverket Regelverket skapar inga generella hinder Inga undantag har sökts/beviljats Ledningsgruppen vill ha krav på ekonomisk rapportering i regelverket. Från ledningshåll finns det reflektioner kring konsekvenserna av att intraprenaden är mer självständig, vilket får konsekvenser för information och styrning. Avtalen De intervjuade är i stort sett nöjda med avtalen 24
Förutsättningar för intraprenad, forts. Informella faktorer Attityder, förvaltningskultur Stöd från ledningen (framför allt områdeschef, sektorschef, stadsdelsdirektör) Organisationskultur som premierar eget tänkande Insyn/transparens (för personalens del) Personella faktorer Eldsjälar Ledare som vill driva en egen verksamhet Coachande ledarskap förtroende för medarbetarna Engagerade medarbetare som vill ta mer ansvar vara mer delaktiga. 25
Förutsättningar för intraprenad, forts. Informella faktorer De informella faktorerna verkar ha haft stor betydelse! Men de formella skapade de grundläggande förutsättningarna. Intraprenader ställer krav på mod och kreativitet hos intraprenadchefen. (områdeschef) 26
Förutsättningar för intraprenad, forts. Varför blev det just AFH? Både pull- och push-faktorer förklarar Stadsdelsomvandlingen 2011 skapade ett förändringstryck för AFH. AFH hade det tuffaste uppdraget när de slogs samman. För Askim hade en relativt bra tilldelning medan det inte var så i Frölunda och Högsbo. Här fanns en äkta entreprenör i stadsdelen och en stadsdelsdirektör med eget intresse för intraprenad. Att nämnden var med på det (S ihop med M) Förvaltningskultur med vana vid att tänka utanför boxen (Askim och Frölunda) 27
Förutsättningar för intraprenad, forts. Varför inte Angered eller Centrum? Top-down beslut inget reellt intresse från dessa två stadsdelar. Centrum och Angered valdes ut för att de var de minst negativa. Inte tillräckligt stort intresse vid tidpunkten för försöket Bristande intresse från nämnden i Centrum. Saknade resurser och stabilitet: vakans på chefsposter och personalbrist. Krav på nedskärningar vid tidpunkten för försökets införande vilket påverkade personal som först var positiva (Centrum) 28
Förutsättningar för intraprenad, forts. Varför inte Angered eller Centrum? Kritiska till att just äldreomsorgen pekades ut för försöket. Intraprenad är inte en äldreomsorgsfråga. Varierande intresse för intraprenad bland dagens verksamhetschefer. Det här bör man kunna göra inom ramen för den ordinarie verksamheten. Nu ställer politikerna frågan i Angered. 29
Förutsättningar för intraprenad, forts. Generella hinder för verksamhetsutveckling Göteborg är speciellt jämfört med andra kommuner (chefsperspektiv) Styrning från två håll (centralt och stadsdelen) I mindre kommuner har man ofta en egen nämnd för vård- och omsorg samt större frihetsgrader. 30
5. Konsekvenser av intraprenad 31
Ökad frihet Slippa möten (chefer) Sparade mellan 10-14 tim/månad Slippa vissa system (Time care, Rappet) Slippa frustration hos personal, spara tid Lite mer pengar att röra sig med Utflykter, fler aktiviteter Anställa ny personal Kontaktpersoner 32
Ökat inflytande/ansvar Personalen har fått större helhetsansvar Ökade befogenheter Ökat ekonomiskt tänkande Större möjligheter att lyssna på brukarna/de boende Förut hade vi satt in från sju till fyra, men nu tar vi sju till tretton, för att den personen [vikarien] kan inte beställa. / / Förut hade vi inte tänkt på det 33
Närvarande chef Coachande chef Chef som rycker in och hjälper till praktiskt vid behov Chefen som förebild Känner jag att jag inte fixar upp det kan jag gå till chefen och då brukar det bli en bra lösning Ibland räcker det att man går ner till NN för att man ska komma på en lösning. / / Förut var cheferna dom som satt här nere. Det var vi-och-dom. 34
Ökat samarbete och gemenskap Deras arbetsplats - ett tydligt vi Ökat samarbete mellan boenden (på Kvartetten) Ökat samarbete mellan avdelningar (på Gerdas gård) Inflytandet påverkar Att ingå i gemensamma grupper skapar ett kontinuerligt samarbete Mycket bättre sammanhållning, förut var det vi och dom. Man gick inte in och hjälpte varann över avdelningsgränserna. Vi var tillsagda att inte göra det. Nu är det självklart Det känns bättre när man känner fler. / / Förut var det så att man visste allt om hur man jobbade där man var, men kunde ingenting när man kom utanför. 35
Nytänkande Vaktmästare på heltid Eget gym med personlig tränare Förändring av den fysiska miljön: Kristallkronor, hotellfrukost och hönor Fler aktiviteter - på och utanför boendet Optimerad bemanning utifrån behoven (exempel kl.10-19) Lär av varandra Odling Afrikansk fest 36
Sjukfrånvaro 2013-2015 Sjukfrånvaro (1-14 dgr) i intraprenaderna jämfört med i stadsdelen år 2013-15 (%). Boendet Kvartetten AFH Boende personligt stöd Gerdas Gård AFH Särskilt boende 2015 1,9 2,4 2,5 2,9 2014 1,8 2,3 2,6 2,7 2013 2,1 2,4 2,6 2,9 Lägre korttids-sjukfrånvaro i intraprenaderna jämfört med motsvarande verksamheter i stadsdelen (AFH). Tendens till lägre sjukfrånvaro över tid i Boendet Kvartetten. 37
Brukarnöjdhet Hur nöjd eller missnöjd är du sammantaget med ditt äldreboende? (2015) Gerdas Gård Särskilt boende AFH Särskilt boende Göteborg Andel positiva svar 96 % 80 % 79 % Källa: Socialstyrelsen. Vad tycker de äldre om äldreomsorgen? 2015 38
Brukarnöjdhet forts. Hur nöjd eller missnöjd är du sammantaget med ditt äldreboende? (Gerdas gård) Andel positiva svar Gerdas gård Andel positiva svar AFH 2013 2014 2015? 94 % 96 % 73 % 75 % 80 % Källa: Socialstyrelsen. Vad tycker de äldre om äldreomsorgen? 2015 39
Måluppfyllelse - äldreomsorg MÅL: Äldres livsvillkor ska förbättras Staden ska verka för hög personalkontinuitet personalens engagemang och arbetsmotivation RESULTAT: Gerdas gård bidrar till bättre livsvillkor för sina boende genom ökat inflytande Personalkontinuiteten har stärkts Engagemanget och motivationen har stärkts 40
Måluppfyllelse personer med funktionsnedsättning MÅL: livsvillkoren för personer med fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsnedsättning ska förbättras vilket ska uppnås genom att staden ska arbeta för bättre tillgänglighet, sysselsättning och ett inkluderande förhållningssätt. RESULTAT: Ökad guldkant för brukarna Personalen kan bättre hörsamma individuella behov Bättre personalkontinuitet med egna vikarier 41
Måluppfyllelse heltids- och timanställda MÅL: Stadens norm ska vara att erbjuda alla tillsvidareanställning och heltid, samtidigt ska alla anställda i staden möjlighet att arbeta deltid. Av den arbetade tiden i Göteborgs Stad ska max fem procent utföras av timavlönad personal. RESULTAT: All personal har erbjudits heltid, flera har självvald deltid. (89 % heltid på Gerdas gård, 58 % på Boendet Kvartetten) Andel timanställda är 15 % (GG) respektive 12 % (BK) 42
Ekonomiskt resultat Gerdas gård Boende Kvartetten 2016* 2015 2014 Ackumulerat resultat *) Enligt prognos 2016-10-03 +1000-400 -792 +273 +548 +323 +756 +196 43
5. Utmaningar 44
Utmaningar För intraprenaderna: När verksamheten inte går med plus utan minus För stadsdelen: Om antalet intraprenader ökar i omfattning Ledning och styrning (planering, uppföljning, ekonomi) Minskat underlag för gemensamma funktioner? För hela staden: Ökade frihetsgrader leder till ökad fragmentering av välfärdssektorn Risk för minskat hela-staden-perspektiv 45
Olika perspektiv på vad intraprenad är Utifrån: Intraprenaderna bygger på och innebär en konkurrens mellan verksamheter Inifrån: Det ökade inflytandet skapar incitament till ökat ansvar vilket genererar nytänkande Kortare beslutsvägar och frizon inom ramen för den byråkratiska organisationen frigör kraft Vad är vitsen om alla blir intraprenader? 46
5. Slutsatser 47
Slutsatser Regelverket för intraprenader fungerar i stort sett bra. Ett förslag på förändring handlar om ökat krav på ekonomisk uppföljning av intraprenaderna. Reglerna för hur stadsdelarna förfogar över sitt sparade kapital bör ses över för att möjliggöra intraprenader. De främsta hindren mot skapandet av intraprenader är av informell karaktär (attityder, brist på chefer som vill axla rollen). Intraprenader ställer nya krav på förvaltningens ledning/styrning (pga. minskad överblick och enhetlighet). 48
Slutsatser forts. Intraprenader bidrar till god kvalitet genom att driftsformen främjar en kultur som ger chefer, personal och brukare ett ökat inflytande. Det finns möjligheter att överföra lärdomar från intraprenaderna till övrig kommunal verksamhet (men inte allt, en del handlar om incitament). 49
Slutsatser forts. Negativa effekter av intraprenader i större skala är en ökad fragmentisering av offentlig sektor, vilket påverkar möjligheterna till samordning/samverkan. Positiva effekter av intraprenader är att dessa bidrar till effektivisering (mer för pengarna), främjar god kvalitet, kan underlätta kompetensförsörjningen genom att kommunen framstår som en attraktivare arbetsgivare. 50
Tack för er uppmärksamhet! 51