1 Internrevisionen REVISIONSRAPPORT Jan Sandvall 2009-04-30 Dnr B5 296/09 Granskning av inköpsprocessen
Innehållsförteckning Avsnitt Rubrik Sida 1 Inledning 3 1.1 Bakgrund 3 1.2 Urval 3 2 Beskrivning av inköpsprocessen 4 2.1 Allmänt 4 2.2 Lagen om offentlig upphandling 5 2.3 Inköps- och upphandlingspolicy 5 2.4 Regler för inköp 6 3 Noteringar och förbättringsområden 8 3.1 Revisionens noteringar i ett COSO-perspektiv 12 4 Sammanfattning 14 2
1 Inledning I revisionsplanen för 2009 ingår att granska inköpsprocessen med inriktning mot intern styrning och kontroll. Området har i Göteborgs universitets riskanalys definierats såsom ett kritiskt område i den bemärkelsen att en bristande intern styrning och kontroll kan leda till betydande ekonomisk skada och/eller goodwill-förlust för universitetet. Granskningen har syftat till att undersöka den interna styrningen och kontrollen, dels avseende effektiviteten i inköpsprocessen och dels avseende följsamheten mot lagar och förordningar. 1.1 Bakgrund Vid Göteborgs universitet finns inom ekonomiavdelningen enheten upphandling och inköp, nedan benämnd UI, vilken hanterar inköps- och upphandlingsfrågor. UI arbetar utifrån målsättningen att alla inköp vid Göteborgs universitet ska följa gällande lagstiftning, ske affärsmässigt och i övrigt följa gällande riktlinjer. Upphandlingar regleras i Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). LOU ligger till grund för det interna regelverk för inköp som gäller vid Göteborgs universitet. Universitet är en decentraliserad organisation vilket innebär att det yttersta ansvaret för att inköp är auktoriserade och upphandlade i enlighet med det interna regelverket ligger hos respektive enhet såsom fakultet, institution eller avdelning. I LOU:s mening är däremot Göteborgs universitet den upphandlande enheten. I Sverige har antalet överprövningar av genomförda upphandlingar ökat kraftigt sedan en ändring av LOU 2002. Varje överprövning tar mycket resurser i anspråk och kan innebära att upphandlingen får göras om. Efter att upphandlingen är avslutad kan en leverantör som anser sig ha lidit skada föra talan om skadestånd mot den upphandlande enheten vid tingsrätt. Även denna risk har ökat under de senaste åren. Risken för att genomförda upphandlingar kan utsättas för överprövning, eventuellt tillsammans med ett skadeståndsanspråk, måste hanteras och beaktas vid utformandet av regelverk och rutiner. En annan dimension är att universitetets målsättning är att varor, tjänster och entreprenader ska anskaffas till en kostnad som långsiktigt är mest ekonomiskt fördelaktig för universitetet. Universitetets upphandlingsplan pekar på att detta inte varit fallet fullt ut i ett historiskt perspektiv. 1.2 Urval Urvalet av enheter har bl.a. omfattat följande: Institutionen för fysik Institutionen för kemi IT-avdelningen Fastighetsavdelningen Centrum för finans 3
Högskolan för fotografi Högskolan för scen och musik Institutionen för globala studier Nationella sekretariatet för genusforskning Granskningen har inneburit inläsning av dokumentation, intervjuer med berörda samt kontroll av underlag i form av fakturor och avtal. 2 Beskrivning av inköpsprocessen 2.1 Allmänt Den decentraliserade inköpsverksamheten ställer krav på ett tydligt regelverk och enhetliga rutiner. Syftet med detta är att: Höja kvaliteten i inköpsarbetet. Sänka universitetets totala inköpskostnader. Ställa miljökrav vid upphandlingarna. Förbättra kontrollen över universitetets inköp samt, Följa de lagar och förordningar som reglerar området. Huvudansvaret för universitetets upphandlingsverksamhet ligger centralt hos UI. Avrop och beställningar enligt upphandlade avtal samt direktköp kan dock göras självständigt av institutioner eller motsvarande. Upphandlingschefen sluter, på delegation, universitetsgemensamma avtal. På institution/enhet ligger attestansvar för inköp hos prefekt eller motsvarande enligt gällande delegationsordning. I universitetets inköpsverksamhet finns tre olika roller vilka är inköpsansvarig, beställare och inköpssamordnare. Inköpsansvarig är en central roll i inköpsverksamheten. Varje institution eller motsvarande ska utse en eller flera inköpsansvariga som samordnar institutionens inköp. Inköpsansvarig ska, liksom beställare, alltid ha ett beställar-id. Den inköpsansvarige ansvarar för: o Att ett godkännande av inköpet sker innan beställning görs. o Att samordning för flera anställda, avdelningar och enheter görs, när så är möjligt. o Att ge råd om leverantörer, priser och miljömärkning. o Att hålla sig informerad om avtal och regler för avrop och upphandling. Beställare är den som har behörighet att göra inköp för eget behov. Beställaren ansvarar för: o Att ett godkännande av inköpet sker innan beställning görs. o Att gällande avtal och regler för avrop och upphandling av varor och tjänster följs. Inköpssamordnare finns endast på fakultetsnivå och kan vid behov även vara inköpsansvarig på fakultetskansli eller motsvarande. Inköpssamordnaren ska: o Sammanställa förteckning över samtliga inköpsansvariga och beställare vid fakultet eller motsvarande och vidarebefordra denna information till UI. o Vara kontaktperson mellan UI och inköpsansvariga på institutioner eller motsvarande. 4
Ett beställar-id är en kod som styr den elektroniska fakturans flöde i EFH-processen. Ett beställar-id måste uppges till leverantör vid varje beställning. Tilldelningen av dessa beslutas av prefekt eller motsvarande. Vid alla inköp av varor, tjänster eller entreprenader anses det vara allmänhetens medel som disponeras. Det gäller oavsett om det är anslagsmedel, externa medel eller övriga intäkter som finansierar köpet. Mot bakgrund av detta finns det krav på att alla inköp vid universitetet ska ske enligt de lagar, regler, förordningar och policybeslut som finns inom området offentlig upphandling. 2.2 Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling är det regelverk som, tillsammans med flera olika EGdirektiv, styr offentlig upphandling. LOU beskriver detaljerat procedurreglerna för upphandling. LOU reglerar även överprövning och skadestånd. Det finns olika typer av upphandlingsprocedurer och vilket förfarande som ska användas styrs främst av värdet på det som ska anskaffas. Formerna för offentliggörande av en upphandling är centralt i förfarandet. En upphandling där det sammanlagda värdet understiger 1,2 Mkr ska annonseras på allmänt tillgänglig annonsplats. Universitet annonserar sådana upphandlingar hos Allego och OPIC. Överstiger det sammanlagda värdet 1,2 Mkr ska upphandlingen i de flesta fall offentliggöras inom hela EU-området. Detta sker genom annonsering i en gemensam databas i Luxemburg benämnd TED (Tenders Electronic Daily). LOU reglerar också överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd m.m. I detta sammanhang kan även nämnas de övergripande EG-rättsliga principerna för offentlig upphandling. Icke-diskriminering Likabehandling Transparens Proportionalitet Ömsesidigt erkännande Det regelverk som universitetet följer baserar sig bl.a. på ovanstående principer samt direktivet 2004/18/EEG. 2.3 Inköps- och upphandlingspolicy Den gällande inköps- och upphandlingspolicyn är tillämplig avseende all anskaffning av varor, tjänster och entreprenader inom universitetet och omfattar samtliga institutioner, avdelningar och enheter. Policyn fastställdes av rektor den 21 november 2005. Utgångspunkten är att verksamhetens behov och mål är styrande för universitetets inköp av varor och tjänster. Inköp och upphandlingar ska genomföras på så sätt att varor, tjänster och entreprenader, med rätt kvalitet och med minsta möjliga miljöpåverkan, anskaffas till en 5
kostnad som långsiktigt är mest ekonomiskt fördelaktig för universitetet. Policyn ska säkerställa att inköp och upphandlingar sker i enlighet med riktlinjer och gällande lagstiftning. Samtliga organisatoriska enheter inom universitetet ska vid inköp avropa enligt upphandlade avtal. Regeln är tvingande. Prefekt eller motsvarande ansvarar för att institutionens, avdelningens eller enhetens anskaffning av varor, tjänster och entreprenader sker i enlighet med universitetets riktlinjer och gällande lagstiftning. 2.4 Regler för inköp På universitetets hemsida finns information om vad som ska beaktas vid inköp. Där finns även en avtalsdatabas där man kan söka efter avtal inom det aktuella området. Vidare finns där en inköpshandbok vilken uppdateras regelbundet samt allmän information om inköp och upphandling. Förfarandet vid ett inköp kan kortfattat beskrivas enligt följande: Avrop kan göras lokalt på institution eller motsvarande och innebär att beställare och inköpsansvarig köper/avropar/beställer enligt de ramavtal och direktköpsavtal som finns tillgängliga i avtalsdatabasen. Den som avropar ska i första hand använda sig av ramavtal. Finns inget sådant används direktköpsavtal. I andra hand, inom produktgrupper där universitetet saknar egna avtal, kan man använda sig av något av de statliga ramavtal som upphandlats inom ramen för den statliga inköpssamordningen. Vid användande av ramavtal, såväl egna som statliga, finns inga undre eller övre beloppsgränser utan det är endast beloppsgränsen för avroparens delegation som sätter gränsen. Vid användande av direktköpsavtal kan inköp ske lokalt för inköpssummor upp till 195 tkr. Överstiger inköpet detta belopp kontaktas UI. UI kontaktas alltid om det finns behov av en vara, tjänst eller entreprenad från en ej avtalsbunden leverantör för ett belopp överstigande två prisbasbelopp. Vid behov av en vara, tjänst eller entreprenad för ett belopp understigande två prisbasbelopp får inköp ske från valfri leverantör, dock först efter att en affärsmässig och objektiv jämförelse skett. o Ramavtal Upphandling av ramavtal genomförs för avgränsade produktgrupper och inom områden där inköp sker ofta och/eller i stora volymer. Ramavtal är avsedda att underlätta för universitetets beställare och inköpsansvariga eftersom man utifrån dessa avtal kan avropa/beställa direkt hos en leverantör. Ramavtal sluts av UI och är bindande för hela Göteborgs universitet. Detta innebär att det inte bara finns en möjlighet, utan även en skyldighet att använda ett ramavtal om sådant finns. Samtliga institutioner, avdelningar och enheter inom universitetet ska vid köp inom en upphandlad produktgrupp avropa enligt ramavtalen och även i övrigt följa dess villkor. Med anledning av nya upphandlingslagar kan det numera finnas en bestämd avropsordning mellan de olika ramavtalsleverantörerna inom en produktgrupp. Information om detta finns i så fall i avtalsdatabasen på respektive avtalssida. En hög avtalstrohet 6
gentemot de upphandlade ramavtalen skapar bättre förutsättningar för universitetet att uppnå bra villkor i avtalen och det skapar även ett ökat intresse från leverantörerna att delta i kommande upphandlingar. Ramavtal kan tecknas med en eller flera leverantörer inom varje produktgrupp. Villkor såsom priser, leveransvillkor, garantier och serviceåtaganden är fastställda. När ramavtalsupphandling sker, säkerställs bland annat att leverantören är registrerad hos Bolagsverket och betalar skatt och sociala avgifter. Ramavtalsleverantören har också lämnat uppgifter om arbetsmiljöarbete, kvalitets- och miljöarbete, jämställdhetsarbete och etik inom organisationen. Miljöpolicy och jämställdhetspolicy ska finnas. Ett ramavtal löper över flera år och följs upp årligen genom arbete inom en utsedd upphandlingsgrupp och genom regelbundna möten med leverantörerna. Vid uppföljningen utvärderas samarbetet och försäljningsstatistik överlämnas. o Andra statliga ramavtal Förutom universitetets egna ramavtal finns, som tidigare nämnts, statliga ramavtal som upphandlats inom ramen för den statliga inköpssamordningen. Dessa avtal kan användas av alla statliga myndigheter. Det är upphandlingschefen som fattar beslut om när universitetet ska använda centrala statliga ramavtal. De statliga ramavtal som bedömts relevanta för universitetets inköpsbehov, finns tillgängliga via avtalsdatabasen. Inom några områden har Göteborgs universitet genom upphandlingssamverkan med andra universitet och högskolor möjlighet att avropa enligt deras ramavtal. Dessa avtal finns också tillgängliga via avtalsdatabasen. o Direktköpsavtal Direktköpsavtal har tillkommit för att komplettera universitetets ramavtal. De tecknas med leverantörer för varor och tjänster där Göteborgs universitet gör inköp i mindre omfattning. UI sluter direktköpsavtal för universitetets räkning. Detta innebär att om inget ramavtal finns, men väl ett gällande direktköpsavtal, så bör det senare användas. Direktköpsavtal finns för många produktgrupper och gäller ett år i taget. En årlig leverantörsprövning görs enligt kriterier som liknar prövningen vid en ramavtalsupphandling. Alla godkända direktköpsleverantörer har kontrollerats hos Bolagsverket och Skatteverket. Direktköpsleverantörerna har accepterat universitetets allmänna villkor vid direktköp, där bland annat leverans- och betalningsvillkor, garantier, säkerhets- och skyddsföreskrifter regleras. Observera dock att pris inte är reglerat, varför offerter från flera olika direktköpsleverantörer bör begäras in. o Köpeavtal Ett köpeavtal avser vanligtvis ett enda inköp och reglerar i detalj alla villkor mellan en säljande leverantör och en köpare inom universitetet. Ett köpeavtal föregås alltid av en objektsupphandling, nationell eller internationell, genomförd av UI för en institutions, avdelnings eller enhets räkning. 7
Förfarandet kan grafiskt illustreras enligt nedan: Ska du köpa kontorsmaterial, trycktjänster, forskningsinstrument eller något annat? Sök i Avtalsdatabasen Finns avtal? Ja Ramavtal Köp från avtalsleverantör Ja Direktköpsleverantör Belopp under 195 000 kr? Ja Köp från direktköpsleverantör Nej Kontakta Upphandling och inköp Nej Inget avtal Belopp under två basbelopp? Ja Köp från valfri leverantör Nej Kontakta Upphandling och inköp 3 Noteringar och förbättringsområden Göteborgs universitets totala inköp av varor och tjänster uppgick under 2008 till 1 226 Mkr. Det kan konstateras att av detta belopp avser 189 Mkr (15 %) inköp från icke avtalsbundna leverantörer vilka i ekonomisystemet är markerade med ett N. N-markeringen åsätts, om det inte finns ingångna avtal, då leverantörerna läggs upp i systemet. Av följande tabell framgår hur den totala inköpssumman fördelar sig på ramavtal, direktköpsavtal etc. 8
Inköp 2008 450 400 350 Belopp Mkr 300 250 200 150 100 50 0 Hyra Ramavtal Ej upphandlingsbart Ej upphandlat Direktköp Köpavtal Statliga avtal Vid granskningen har följande uppgivits som förklaring till varför avtalen inte utnyttjas fullt ut: Avtalen erbjuder inte lägsta pris. Beställaren har via egna efterforskningar kunnat finna förmånligare alternativ. Tidsbrist beställaren är i tidsnöd och ger sig inte tid att söka i avtalsdatabasen och/eller kontakta UI. Avtalsdatabasen är svårtillgänglig och sökmotorn ger inga träffar på de sökord som uppfattas som naturliga. Informationsunderskott - beställaren säger sig inte ha haft tillräcklig kännedom om regelverket. Tjänsten/varan har betraktats såsom ej upphandlingsbar. Inköpet avser reservdelar/förbrukningsmaterial till utrustning som tidigare år anskaffats i enlighet med då gällande avtal Tjänsten som anskaffats är knuten till en viss individs prestation och därför inte möjlig att konkurrensutsätta. Beställaren har utfört en egen upphandling. Det kan konstateras att flertalet intervjuade menar att man har tillräcklig kännedom om inköpsrutinen och att det i grunden finns en vilja att följa reglerna. Dock har det framkommit fall där beställaren medvetet valt att negligera regelverket. I ett av dessa fall har detta skett trots tidigare skriftliga och muntliga påpekanden från administration och internrevision. I det aktuella fallet har en konsult anlitats under 2-3 år utan att UI kontaktats. Inköpssumman hittills under 2009 uppgår till cirka 220 tkr varför gränsen om två basbelopp är passerad. Det kan heller inte uteslutas att det finns löpande ramavtal som matchar den inköpta tjänsten och 9
därför skulle kunna utnyttjas. Konsulten fakturerar 1 800 kr/timme vilket får betraktas som en i sammanhanget hög debitering. UI informerar löpande om gällande regelverk. Det stora antalet beställare gör det dock svårt att nå fram i önskvärd utsträckning. Antalet aktiva betällar-id uppgår för närvarande till 2 600 st innebärande att cirka 50 % av universitets anställda berörs. Antalet beställar-id har ökat vilket bl.a. torde bero på att innehavet uppges signalera uppskattning och förtroende. En begränsning av antalet innehavare skulle väsentligt effektivisera och underlätta UI:s informationsarbete betydligt. Det har inte framkommit att intentionen ursprungligen varit att sprida behörigheten till en majoritet av universitetets anställda. Beträffande egna upphandlingar är dessa inte att rekommendera eftersom upphandlingsprocessen är detaljreglerad. Risken är överhängande att upphandlingen inte blir formellt korrekt. Därutöver finns det starka effektivitetsskäl som talar för att utnyttja den service UI erbjuder. I ett fall har noterats att en lärare upprättat egna avtal med ett externt konsultbolag enligt vilket bolaget ska tillhandahålla lärare. Avtalet har löpt under ett antal år men har nu sagts upp eftersom institutionen bedömer att lärarfrågan kan lösas internt. Motparten har aviserat ett rättsligt efterspel vilket dock inte, enligt läraren, bedöms som sannolikt. Avtalet är inte förankrat hos affärsjuristerna eller hos annan med juridisk bakgrund. Internrevisionen har vidare noterat att den tidigare beslutade strukturen med beställare, inköpsansvarig och inköpssamordnare inte fått fullt genomslag i organisationen. Det finns en osäkerhet i om strukturen ska gälla och vad den i så fall innebär. Information och konkretisering har efterfrågats. Det kan inte uteslutas att en beställare vid egna efterforskningar kan finna lägre pris än vad den avtalsbundne leverantören erbjuder. Det ligger i sakens natur att en upphandlingsrutin inte kan garantera lägsta pris för samtliga upphandlade varor/tjänster i varje given situation. Nya marknadsaktörer, extraerbjudanden och kontakter påverkar ständigt prisbilden. En strukturerad upphandling i enlighet med LOU ger dock ett förmånligare totalpris jämfört med om var och en skulle söka sig egna inköpskanaler. Förutom priset så talar nedanstående för att utnyttja avtalen: Försäkringar ingår ofta i avtalen. Krissituationer i samband med resor - Universitetet kan nå resenären Relevant statistik erhållas. Fraktfrihet. Bevakning av nya produkter, exempelvis i fråga om böcker/publikationer. Kvalitetsfrågor. Miljöaspekter. Återvinning exempelvis av persondatorer. Garantier. Leverans och installation. Emballagehantering. Administrationen runt fakturahanteringen underlättas och förenklas. 10
. I de fall beställaren utför egna efterforskningar tar det egen arbetstid i anspråk vilket inte beaktas. De fördelar som finns i att följa avtalen bör löpande kommuniceras i dialog mellan beställare och upphandlingsenhet. Nedanstående grafer visar hur inköpen hos ej avtalsbundna leverantörer fördelar sig på olika intervall samt antal leverantörer inom respektive intervall. Ej upphandlade inköp fördelat på intervall 60 50 Belopp Mkr 40 30 20 10 0 0-10 tkr 10-50 tkr 50-100 tkr 100-500 tkr 500-1000 tkr >1000 tkr 10810 st 2091 st 349 st 278 st 33 st 12 Antal leverantörer inom respektive intervall Det framgår att cirka 21 Mkr, motsvarande 11 % av totalbeloppet, är hänförligt till 12 leverantörer. Internrevisionen har varit i kontakt med berörda beställare varvid följande konstaterats: Leverantör Belopp (tkr) Kommentar Arctic Group AB 1 135 Upphandlat mot statligt avtal Trigono AB 1 190 Ej upphandlingsbart. UI kontaktad i samband med köpet. DFIND AB 2 487 Upphandlat mot statligt avtal Interocean Syst. AB 1 049 Specialvinsch. Beställarenatt han/hon var i kontakt med UI. Invitrogen AB 2 752 Kan troligen upphandlas. Lofast 817 Borde upphandlats. Beställaren har nu kontaktat UI. Nya Savar Snickeri AB 996 Upphandlat av fastighetsavd enl gammal rutin 11
Pilen affärsutveckling 692 egen upphandling på enheten. Partillebo AB 1 800 Ej upphandlingsbart Inter Scientific Logistics 5 760 Ej upphandlingsbart Storköksinnovationer 1 817 Upphandlat av fastighetsavd enl gammal rutin Skanska 1 452 Borde upphandlats. Av totalbeloppet 21 Mkr förefaller, enligt internrevisionens bedömning, 14 Mkr (1 135 + 2 487 + 996 + 1 800 + 5 760 + 1 817) vara korrekt hanterat. Detta grundat på att statliga avtal finns i botten, fastighetsavdelningen har upphandlat alternativt att inköpet är att betrakta såsom ej upphandlingsbart. Det ska i detta sammanhang framhållas att om beställaren spontant gör bedömningen att en vara/tjänst inte är upphandlingsbar så bör UI kontaktas för en förankring av denna bedömning. Den som påstår att det bara finns en leverantör har rimligen bevisbördan för detta. Även vid granskning av inköp till lägre belopp har noterats att det förekommer poster som enligt internrevisionens uppfattning är ej upphandlingsbara. Det förekommer också inköp i storleksordningen upp till två basbelopp för vilka det saknas tillämpliga avtal och där det därför är möjligt att köpa in från valfri leverantör. Registervård och löpande uppdatering av de N-markerade posterna förbättrar möjligheterna till en tillfredsställande intern styrning. Den faktiska andelen ej upphandlade inköp är lägre än vad statistiken indikerar. Ovanstående förtar dock inte det faktum att det, enligt internrevisionens bedömning, finns goda förutsättningar att väsentligt förbättra köptroheten Detta kan ske kostnadseffektivt genom riktade insatser. Kontakt tas lämpligen med de personer som frekvent väljer att anlita ej avtalsbundna leverantörer. 3.1 Revisionens noteringar i ett COSO-perspektiv Det ramverk som reglerar intern styrning och kontroll, COSO, identifierar följande fem beståndsdelar i den interna kontrollen. Kontrollmiljö Riskbedömning Information och kommunikation Kontrollåtgärder Övervakning och uppföljning Nedan presenteras internrevisionens reflektioner kring respektive beståndsdel i inköpsprocessen. Som framgår påverkas den interna kontrollen avseende inköp av såväl övergripande internkontrollfrågor som faktorer som är specifika för inköpsprocessen. o Kontrollmiljö Kontrollmiljön utgörs av de faktorer som anger tonen i verksamheten och därmed påverkar kontrollmedvetandet. Hit hör integritet, etik, ledarskapsstil, ansvarsfördelning, organisatorisk uppbyggnad, engagemang och styrning från ledningen och styrelsen. Kontrollmiljön är grunden för de andra fyra komponenterna i den interna kontrollen. 12
Kontrollmiljön skapas av personalen och hur de samverkar. Väsentligt för kontrollmiljön är de regler, policies och målsättningar som finns utarbetade. Kontrollmiljön påverkas också starkt av de signaler ledningen på olika nivåer ger. En god kontrollmiljö handlar kort uttryckt om att skapa en kultur och ett regelverk där samtliga i organisationen är medvetna om vilka spelregler som gäller samt att ansvar och befogenheter är klart definierade och kommunicerade. Miljön på Göteborgs universitet präglas starkt av frihet. En sådan miljö kan till del vara en motsats till den miljö som krävs för att upprätthålla en god intern kontroll. Det är således en pedagogisk utmaning för såväl universitetets chefer som ekonomiadministrativ personal att förklara att god intern kontroll är en förutsättning för ett fungerande decentraliserat beslutsfattande och att i detta också förmedla att det inte finns någon valfrihet i huruvida LOU ska följas eller inte. o Riskbedömning Det förekommer en rad olika risker i en inköpsprocess. Alla risker måste bedömas med utgångspunkt i målen för inköpsprocessen. Risken för att målen inte uppnås måste kontinuerligt analyseras. Vår bedömning är att riskanalysarbetet vid universitetet fungerar tillfredsställande efter det omfattande arbete som till stor del utförts under 2008. Arbetet har utförts som ett led i att implementera Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Den framtagna riskanalysen har fastställts av universitetets styrelse. Riskanalysen ligger bl.a. till grund för denna granskning eftersom en av de identifierade riskerna är brister i regelefterlevnad i samband med inköp. I riskbedömningen bör UI i ännu högre utsträckning kunna använda sig av och utveckla den statistik som finns framtagen. En koppling av ej upphandlade inköp mot beställar-id skulle avsevärt underlätta både riskanalys och uppföljning. o Information och kommunikation Den information som behövs för att styra och ha kontroll över verksamheten måste registreras, bearbetas och kommuniceras i rätt form och i rätt tid så att verksamheten kan bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Detta kräver ändamålsenliga informationssystem. Det är av stor vikt att verksamhetens behov och önskemål i samband med upphandlingsärenden fångas upp av ett fungerande system för kommunikation mellan verksamheten och UI. UI har bl.a. till uppdrag att informera verksamheten i upphandlingsfrågor. Internrevisionen kan konstatera att detta är uppskattat bland fakulteter och institutioner. UI har för avsikt att ytterligare fokusera på detta vilket internrevisionen bedömer som mycket positivt. Internrevisionens bedömning är att informationen bör öka beträffande vikten av att regelverket kring inköp efterlevs, dels ur perspektivet lagen om offentlig upphandling, dels ur perspektivet att göra så ekonomiskt fördelaktiga inköp som möjligt och att riskerna och konsekvenserna av avsteg från lagen om offentlig upphandling görs mer kända i organisationen. 13
o Kontrollåtgärder Kontrollåtgärder är olika mått och steg som ska leda till att universitetets regelverk efterlevs och därigenom att de uppsatta målen inte äventyras. Det handlar bl.a. om fördelning av ansvar och befogenheter, om attestrutiner, avstämningar och uppföljning av ekonomiska resultat. Aktiviteterna kan antingen vara förebyggande eller utgöras av efterhandskontroller. Internrevisionen bedömer att kontrollåtgärderna vid Göteborgs universitet kan förbättras genom att tydliggöra vem som är ansvarig för att lagen om offentlig upphandling efterlevs och genom att göra uppföljningar för att säkerställa att lagen efterlevs. o Övervakning och uppföljning En organisations system för intern kontroll måste kontinuerligt övervakas och följas upp. Vår bedömning är att övervakning och uppföljning kan förbättras genom att löpande genomföra punktinsatser i form av analyser och riktade samtal. Detta utförs lämpligen av UI med stöd av internrevisionen. 4 Sammanfattning En god intern kontroll är grundläggande eftersom omvärlden ställer allt högre krav på effektiv användning av myndigheters resurser. Genom strukturerad och utvecklad intern kontroll av rutinerna kring inköp så skapas förutsättningar för att undvika felaktigt hanterade inköp. Risken har de senaste åren, i och med ändring av lagstiftningen kring upphandling (LOU), ökat för överprövningar och skadestånd. Allt fler anbudsgivare synes bli mer medvetna om de möjligheter de har till en rättslig prövning av en upphandling. Såväl överprövningar som skadestånd kan för universitetet innebära väsentliga kostnader. Granskningen har inneburit besök vid ett flertal institutioner/enheter för att diskutera inköpsfrågor. Besöken har kompletterats med test av nuvarande rutiner. Utförda stickprov visar på faktiska avvikelser från gällande regelverk. Stickprovens värde uppgår till totalt ca 25 Mkr. Det kan konstateras att regelverket inte följs i önskad utsträckning. Analysen av den interna kontrollen har tagit utgångspunkt i det etablerade ramverk för intern kontroll, COSO, som tillhandahåller en gemensam nomenklatur och struktur för väsentliga delar i det praktiska arbetet med intern kontroll och utvärderingen av detsamma. Internrevisionens granskning visar att den interna styrningen och kontrollen brister både avseende effektivitet i inköpsprocessen och följsamhet mot lagar och interna regelverk. Grunden till detta är att inköpen inte i tillräckligt stor utsträckning sker utifrån ingångna avtal. Internrevisionen rekommenderar följande: Löpande uppföljning av köptroheten - i dag kan väsentliga inköp utanför avtalen inte kopplas till ansvarig beställare på ett kostnadseffektivt sätt. Enligt uppgift pågår ett arbete för att eventuellt möjliggöra detta. En sådan koppling skulle öppna för ansvariga att i det löpande arbetet snabbt och effektivt följa upp inköpen (kontrollåtgärder). Det skulle också möjliggöra för UI och/eller internrevisionen att 14
regelbundet söka upp och föra framåtsyftande samtal med rätt motpart (övervakning och uppföljning). Universitet skulle väsentligt förbättrad den interna kontrollen inom området. Genom information tydliggöra vikten av att regelverket efterlevs, dels ur perspektivet lagen om offentlig upphandling, dels ur perspektivet att göra så ekonomiskt fördelaktiga inköp som möjligt. En viktig del är att synliggöra ansvaret för att lagen om offentlig upphandling efterlevs. Vidare bör det kontinuerligt framhållas hur eventuella skadestånd kan drabba universitet och de enheter som inte följer avtalen samt också framhålla det faktum att UI måste kontaktas i god tid, annars finns risken att upphandlingsprocessen inte hinner genomföras och att universitetet därigenom blir avtalslöst inom något större produkt- eller tjänsteområde. Begränsa antalet beställare för att underlätta kommunikationen mellan upphandlingsenhet och beställare. Det kan ifrågasättas om hälften av universitetets personal ska behöva avsätta tid för att ta emot nyheter och information om upphandling/inköp och vara insatta i hur avtalsdatabasen fungerar. Den övergripande kvaliteten i inköpsprocessen blir lidande. Fortsätta arbetet med att förbättra sökmöjligheterna i avtalsdatabasen. I universitetets inköpsverksamhet finns tre olika roller upplagda vilka är inköpsansvarig, beställare och inköpssamordnare. Det har här noterats ett behov av att konkretisera och förtydliga vad rollerna och strukturen innebär. INTERNREVISIONEN VID GÖTEBORGS UNIVERSITET Jan Sandvall 15