Rättsavdelningen Diarienummer Analysrapport. Nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus 2017 anknytningsärenden

Transkript

1 Rättsavdelningen Rapport Diarienummer Analysrapport Nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus 2017 anknytnings

2 Sammanfattning Migrationsverket har genomfört en nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus. Uppföljningen avser beslut gällande uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 första stycket 1 och 3 a första stycket 1 utlänningslagen (2005:716) när sökanden åberopar anknytning till en make eller en sambo eller när den sökande avser att gifta sig eller bli sambo med anknytningspersonen, under förutsättning att ansökan prövas när den sökande befinner sig utanför Sverige. I uppföljningen har representanter från regionerna i den operativa verksamheten, projektet Analysera rätt, huvudprocessen Att stanna i Sverige och Att bli svensk medborgare och migrationsrättsenheten deltagit. Uppföljningsgruppen har granskat 404 anknytnings. Uppföljningen visade på många styrkor i de som gruppen gått igenom. Migrationsverket tog rätt beslut, såtillvida att utgången i ärendet var korrekt. Uppehållstillstånd beviljades för rätt tid. Vi följer praxis och Migrationsverkets ställningstaganden och kommentarer. Besluten hade en enhetlig utformning och var begripliga för den sökande. Vi hade ett respektfullt tilltal och vårdat språk. Normalt gjordes rätt utredning i ärendet. Vår handläggning framstod som enhetlig, vilket underlättas av ärendehanteringssystemet E3. Vidare var antalet handläggare som var aktiva i varje ärende begränsat. Gruppen identifierade även tydliga förbättringsområden, vilka till en del rör samma områden som och kompletterar våra styrkor. Kvaliteten på bedömningen i beslutet kan variera. Vi har ibland svårt för att göra ett relevant urval, när det gäller vad som ska tas upp i beslutet. Bevisvärderingen har en tendens att bli otydlig och våra bedömningar framgår istället underförstått. När det gäller våra utredningar finns utrymme för förbättringar, framför allt i situationer där standard saknas. Det finns en viss osäkerhet kring vilken nivå på utredningsdjup som krävs. Våra handläggningstider är alltför långa. Även om språket generellt var bra i besluten förekom att olika stilar blandades och att värderande uttryck användes. Olika utformning av informationen i besluten, om vem som ska underrättas, förekom. Gruppen rekommenderar att det påbörjade arbetet med beslutsmallar i anknytnings fortsätter. Men det krävs även att kontinuerliga kompetenshöjande åtgärder i form av fördjupningsinsatser för mer erfaren personal, såsom den utbildningsinsats i anknytnings som genomförts nu under hösten, regelbundet återkommer. 2

3 Innehåll 1. Inledning Bakgrund och syfte Ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet Syfte Uppdrag och avgränsning Metod Analysdata Urval av Tolkning av resultatet Gruppsammansättning Checklista Uppföljning Uppstartsmöte Under pågående uppföljning Analysmöte Analysrapport Omhändertagande av kvalitetsuppföljningens resultat Fördelningen av al fördelning av Nyetablerat eller etablerat förhållande Beslut genom vilket ärendet avgjorts Tillämplig lagstiftning Identifierade styrkor Rätt beslut i ärendet Giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet Märkning av det beviljade uppehållstillståndet Enhetlig utformning Praxis och ställningstaganden Bevisvärdering Enhetlig handläggning och rätt utredning Enhetlig handläggning Ärendet har utretts efter beskaffenhet Utredning vid utlandsmyndigheten Respektfullt tilltal Vårdat och enkelt språk Beslutet är begripligt för den sökande Endast ett fåtal handläggare per ärende Förbättringsområden Kvaliteten på bedömningen i beslutet För beslutet relevant information saknas Utredning efter ärendets beskaffenhet Situationer som inte är standardiserade Skriftliga kompletteringar Våra handläggningstider Muntlig utredning med anknytningspersonen

4 Kontroll i folkbokföringsregistret Språket i beslutet Informationen i beslutet om vem som underrättas Skillnader i hanteringen av kvinnors och mäns Jämställdhetsintegrering Utredning i ärendet Utgång i ärendet Faktorer som kan ha haft betydelse för utfallet En jämförelse av tidigare års resultat Styrkor Förbättringsområden Vad betyder det när resultaten är jämförbara? Slutsatser och rekommendationer Våra beslut Kompetenshöjande åtgärder Arbete med rutiner Handläggningstider Avslutande kommentarer Bilagor Resultatrapport Checklista Metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus (RC A-21/2017) 4

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund och syfte Ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. Detta framgår av 1 b 1 förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Det är därför relevant att vid en kvalitetsuppföljning fokusera på den rättsliga kvaliteten på beslutet i ett ärende, detta gäller oavsett vilket ärendeslag vi följer upp. Rättschefen har beslutat om en definition av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet: Ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet innebär att vi fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning utifrån den sökandes individuella förutsättningar. Uppföljningen av den rättsliga kvaliteten sker genom årliga nationella kvalitetsuppföljningar med regionalt fokus Syfte Syftet med den nationella kvalitetsuppföljningen är att skapa en överblick över den rättsliga kvaliteten i Migrationsverkets handläggning och beslutsfattande på ett nationellt plan. Genom metoden mäter vi även om beslutsfattandet på myndigheten är enhetligt, eftersom från samtliga regioner ingår i uppföljningen. En nationell rapportering gör att vi kan förmedla en rättvisande bild av den rättsliga kvaliteten till allmänhet och regering. Resultatet av denna nationella kvalitetsuppföljning tas även upp i Migrationsverkets årsredovisning för år Uppföljningen ger Migrationsverket ett underlag för att göra en bedömning av behovet av rättslig styrning och stöd, metodstöd och kompetensutveckling; vilka som är rätt insatser och var dessa bör sättas in. Den kan därmed vara ett stöd för att avgöra vilka prioriteringar som behöver göras, både för rätts- och kvalitetsavdelningen, men inte minst inom den operativa verksamheten. 1 Rättschefens administrativa beslut angående definition av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet, RC A-38/

6 Uppdrag och avgränsning Migrationsrättsenheten har fått i uppdrag att genomföra en nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus av bifalls- och avslagsbeslut i om uppehållstillstånd p.g.a. anknytning. 2 Uppdraget har därefter slutligen, i samråd med rättsavdelningen, formulerats som följer: Kvalitetsuppföljning av beslut gällande uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 första stycket 1 och 3 a första stycket 1 utlänningslagen när sökanden åberopar anknytning till en make eller en sambo eller när den sökande avser att gifta sig eller bli sambo med anknytningspersonen, under förutsättning att ansökan prövas när den sökande befinner sig utanför Sverige Metod Metoden för hur en nationell kvalitetsuppföljning ska genomföras framgår av rättschefens administrativa beslut angående metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus (se bilaga) Analysdata Urval av Ett proportionellt stratifierat urval om 400 randomiserades från en population med följande avgränsning: Grund (UAT/UT/PUT) där Migrationsverket fattat beslut från den 1 januari till 21 augusti 2017 med ansökningsskälskod BS och BE. Populationen avgränsades även till att enbart omfatta de som sökte från utlandet som maka eller make, oavsett ålder, till en person bosatt i Sverige (anknytningsperson). Medföljande familjebarn exkluderades. Tabell 1. Kod UAT UT PUT BS BE Förklaring Uppehålls- och arbetstillstånd Uppehållstillstånd Permanent uppehållstillstånd Anknytning, nytt förhållande Etablerad anknytning 2 Rättschefens uppdrag angående nationella kvalitetsuppföljningar med regionalt fokus 2017, RC U-04/2017. Det i beslutet från rättschefen formulerade uppdraget har dock därefter reviderats i enlighet med ovanstående. 3 Rättschefens administrativa beslut angående metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus, RC A-21/

7 För att ta fram urvalet av till uppföljningen användes Migrationsverkets elektroniska lednings- och informationssystem, elis. Systemet används normalt för att följa upp utfall och resultat avseende verksamhet, ekonomi och personal. Det proportionella stratifierade urvalsförfarandet utgick från regionerna som strata (grupper) varifrån det sedan drogs ett proportionellt slumpmässigt urval om totalt 400. Detta för att andelen utvalda beslut per region skulle vara lika stor som andelen beslut i den aktuella populationen och tidsperioden. Ett stratifierat urval ger en försäkran om att alla strata blir representerade i urvalet. Tabell 2. Antal Andel Syd % Väst % Öst % Stockholm % Mitt % Nord 37 9 % Summa % En korrigering av urvalet gjordes i efterhand med anledning av att personer, som hade fått ett beviljat tillstånd och hunnit folkbokföra sig i Sverige, inte kom med i det initiala urvalet. Detta medförde en skevhet i andelen bifall/avslag. Justeringen gjordes genom att ett slumpmässigt urval om 95 stycken beviljade byttes ut mot 95 stycken befintliga avslag. Kontroller gjordes för att säkerställa att den regionala proportionella fördelningen bibehölls samt att fördelningen avseende bakgrundsvariabler såsom medborgarskap, kön och ålder inte blev skev Tolkning av resultatet När man arbetar med underlag baserade på ett slumpmässigt urval finns det en risk att det man mäter inte återspeglar verkligheten exakt. Om vi följer upp 400 för att representera alla beslut i anknytnings mellan 1 januari och 21 augusti 2017 kommer resultatet att variera beroende på vilka 400 som slumpmässigt valts ut. Om urvalet av 400 sker slumpmässigt kan vi dock med en bestämd sannolikhet (konfidensgrad) beräkna inom vilket intervall (konfidensintervall, även kallat statistisk felmarginal) det vi mäter hade legat om vi hade gjort en totalundersökning, dvs. om vi hade undersökt samtliga. Konfidensgraden är satt till 95 % vilket vid en urvalsstorlek om 400 ger ett maximalt konfidensintervall på +/- 4,9 procentenheter när det vi mäter utgör en andel, t ex andelen beslut som innehåller något. Skulle urvalsproceduren upprepas på samma vis ett oändligt antal gånger skulle värdet som vi fått vid 7

8 en totalundersökning täckas in av konfidensintervallen 19 gånger av 20. Det betyder att konfidensintervallet vi får med 95 % säkerhet täcker in det värde vi skulle ha fått om vi gjort en totalundersökning. När man tar del av resultatet från kvalitetsuppföljningarna är det viktig att poängtera att analysen av resultaten är baserad på frågor från checklistan, som både är av kvantitativ och kvalitativ karaktär. Frågorna, som besvaras av deltagarna i uppföljningsgruppen, ska vara tydligt utformade så att risken för olika bedömningar deltagarna emellan blir så liten som möjligt. Risken finns dock alltid att det i vissa fall förekommer en variation i hur deltagarna bedömer frågorna. Se även avsnitt ernas ärendemängd ser olika ut. Vissa regioner har en större genomströmning av än andra. Detta återspeglar även den proportionella ärendefördelningen i urvalet, där antal mellan regionerna varierar mellan 36 och 112. Den totala ärendemängden om 400 beslut bygger på ett representativt urval på nationell nivå. Man bör dock vara försiktig med att dra generella slutsatser av jämförelser mellan regionerna. Detta p.g.a. att vissa regioner består av få och som vid en uppdelning på olika svarsalternativ bidrar till ett för litet underlag för en generell tolkning. Man kan dock via jämförelserna få en indikation på en eventuell avvikelse i en region som sedan kan undersökas vidare i exempelvis en regional kvalitetsuppföljning. Resultaten baseras på 404, d.v.s. fyra fler än i urvalet. Förklaringen bör rimligen vara att några av misstag har dubbelregistrerats. Men eftersom det i en region är så att ett ärende mindre har granskats, än antalet i det gjorda urvalet, förefaller i vart fall ett ärende även ha fallit bort från granskningen. Vilket i så fall skulle kunna betyda att ytterligare något ärende dubbelregistrerats, alternativt att ett ärende som inte valts ut kommit att granskas. Vad som faktiskt har skett går inte att identifiera i efterhand eftersom vi i uppföljningen inte registerat unika ummer i uppföljningsverktyget Webropols system, med hänvisning till informationssäkerheten. Tabell 3. Urval av Verkligt utfall Antal Andel Antal Andel Syd % % Väst % % Öst % % Stockholm % % Mitt % % Nord 37 9 % 36 9 % Summa % % 8

9 Det kan dock konstateras att i region Syd, region Stockholm och region Mitt har ett granskat ärende per region tillkommit jämfört med urvalet. I region Väst har två granskade tillkommit. Däremot har ett ärende mindre granskats för region Nord, jämfört med urvalet. Men eftersom resultaten presenteras i aggregerad form påverkas inte analysen nämnvärt vid jämförelser av större grupper, som t.ex. utfallet för kvinnor och män. Vid jämförelser av mindre grupper kan dock de fyra extraa till viss del påverka resultatet och man bör här vara försiktig med att dra generella slutsatser, då jämförelser på regionnivå görs Gruppsammansättning Uppföljningsgruppen har bestått av följande personer: Emma Andersson, expert, huvudprocessen Att stanna i Sverige och Att bli svensk medborgare Michael Backman, beslutsfattare, region Mitt Anna Bäcklund, beslutsfattare, region Nord Susanne Engvall, teamledare, region Öst Annika Eriksson, rättslig expert, migrationsrättsenheten Bjartmar Freyr Arnarsson, beslutsfattare, region Syd Peter Holgersson, expert, projektet Analysera rätt Amra Imamovic, beslutsfattare, region Väst Theresa Karlbjörn, rättslig expert, migrationsrättsenheten (ordförande) Johanna Lindblad Ó Duinnín, rättslig expert, migrationsrättsenheten Pia Lindblom, beslutsfattare, region Stockholm Elena Palm, expert, projektet Analysera rätt Hanna Wennebjörk Turdell, expert, projektet Analysera rätt Aisha Butt, verksamhetsexpert på rättsavdelningens stab, stöttade uppföljningsgruppen med metodstöd och stöd vid användningen av uppföljningsverktyget Webropol. Hon ansvarade även för att lägga in checklistan i uppföljningsverktyget. Anna Hammarström, språkexpert på enheten för strategisk kommunikation, stöttade uppföljningsgruppen i arbetet med språk och begriplighet. Rita Ylikivelä, verksamhetsexpert i projektet Analysera rätt, gjorde urvalet och tog fram de som följdes upp. Hon har även ansvarat för avsnittet om analysdata i denna rapport (kapitel 1.2). Uppföljningen leddes och administrerades av Theresa Karlbjörn, som även ansvarade för att ta fram analysrapporten. 9

10 1.4. Checklista Inför uppföljningen togs en checklista fram av deltagarna från migrationsrättsenheten. Den utformades m.h.t. de ärendekategorier som skulle granskas och med beaktande av de instruktioner som återfinns i metodbeskrivningen och stödmaterialet för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus (se bilaga). 4 Checklistan innehöll ett antal frågor; dels för att få fram information om underlaget som t.ex. vilken region som beslutat i ärendet och vilken utgången blev eller information om den sökande, dels för att få en indikation på de faktiska förhållandena och hur väl olika mål uppfylls, t.ex. att ett ärende ska vara utrett efter dess beskaffenhet. De frågor som enligt metodbeskrivningen är obligatoriska återfinns i checklistan. De obligatoriska frågorna är: Har utredning skett efter ärendets beskaffenhet? Om utredning inte har skett efter ärendets beskaffenhet så ange vad som inte har utretts efter ärendets beskaffenhet? Är språket vårdat, enkelt och begripligt? Är utgången i ärendet korrekt? Är klassningen av tillståndet korrekt? Är längden på det beviljade tillståndet korrekt? Checklistan redovisades på rättschefens beredning den 12 juni Vissa revideringar har därefter gjorts i samråd med rättsavdelningen. Checklistan skickades även ut till uppföljningsgruppen för synpunkter. Inför uppföljningen lade verksamhetsexpert Aisha Butt in checklistan i uppföljningsverktyget Webropol. Det saknades tid att ta fram en hjälptext till checklistan. Även om det kunde konstateras att en sådan hjälptext hade varit ett värdefullt stöd för gruppen, bestämdes därför att uppföljningen fick genomföras utan detta stöd Uppföljning Uppstartsmöte Uppföljningsgruppen träffades för första gången på ett uppstartsmöte den 30 augusti Syftet med uppstartsmötet var att gruppens deltagare skulle lära känna varandra, få inblick i metoden för kvalitetsuppföljningen och få en samsyn kring tolkningen av checklistan i uppföljningsverktyget. En viktig del av uppstartsmötet var arbetet med ett kalibreringsärende. Gruppen granskade gemensamt kalibreringsärendet, med hjälp av uppföljningsverktyget. När gruppen inte var överens om tolkningen av vissa frågor i checklistan, eller det var oklart vad som avsågs, fördes en diskussion om 4 RC A-21/

11 ett gemensamt förhållningssätt. Kalibreringsärendet ingick inte i själva uppföljningen. Eftersom granskningen genomfördes individuellt bör understrykas att enskilda frågor kan ha tolkats olika av gruppmedlemmarna, utan att detta fångats upp. Vidare finns som alltid ett visst utrymme för rena felaktigheter vid besvarandet av checklistan såsom t.ex. att fel ruta kryssats i, vilket är att hänföra till den mänskliga faktorn Under pågående uppföljning Efter uppstartsmötet påbörjade deltagarna sina kvalitetsuppföljningar. De som ingick i uppföljningen hade före uppstartsmötet fördelats på gruppmedlemmarna. Information om vilka respektive medlem tilldelats skickades efter uppstartsmötet ut via e-post. Urvalet bestod av 400. Dessa fördelades så att de sex regionala representanterna granskade 50 per person. De tre deltagarna från projektet Analysera rätt granskade 20 vardera. Övriga fyra deltagare från migrationsrättsenheten och från huvudprocessen Att stanna i Sverige och Att bli svensk medborgare granskade 10 per person. Resultatet baseras dock på 404 granskade, vilket bör kunna innebära att några granskats mer än en gång. Samtidigt förefaller även något ärende ha fallit bort. Se vidare ovan i kapitel Tolkning av resultatet. Två avstämningsmöten hölls på video; den 8 och 13 september En del frågor stämdes även av via e-post. Under uppföljningen reagerade deltagarna på att det eventuellt fanns en skevhet i fördelningen av, såtillvida att antalet avslag föreföll överstiga vad som kunde förväntas. Efter kontroller konstaterade verksamhetsexpert Rita Ylikivelä att detta stämde. En korrigering av urvalet genomfördes därmed, vilket innebar att vissa under pågående uppföljning byttes ut. Mer om urvalet och de korrigeringar som gjordes framgår ovan i kapitel Urval av Analysmöte Uppföljningsfasen avslutades med ett analysmöte den 21 september 2017, under vilket gruppen diskuterade resultatet. Tyngdpunkten för denna diskussion var det kvalitativa resultatet. Gruppen enades då om vilka styrkor och förbättringsområden som skulle ligga till grund för denna rapport Analysrapport Resultatet av den genomförda kvalitetsuppföljningen har dokumenterats genom denna analysrapport. Rapporten utgår ifrån resultatet av den gjorda uppföljningen och vad som kom fram vid uppföljningsgruppens analysmöte. 11

12 Uppföljningens ordförande har sammanställt rapporten. Därefter har ett utkast av rapporten skickats ut till uppföljningsgruppen. Rapporten har sedan reviderats m.h.t. gruppens återkoppling. Analysrapporten utgår från vad som kom fram i den genomförda uppföljningen. Den tar inte hänsyn till därefter genomförda förändringar eller planerade sådana. Därmed behöver resultatet inte tillfullo och i alla delar spegla nuläget. Avseende de förbättringsområden som pekas ut och de rekommendationer som ges är det vidare fullt möjligt att ett förbättringsarbete redan pågår eller att en förbättring är genomförd. En nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus innehåller ett urval av från samtliga regioner. I analysrapporten ska det framgå om det finns regionala skillnader och vad dessa skillnader består i och rotorsakerna till dessa. Analysrapporten ska vidare innehålla en analys av vårt beslutsfattande från ett jämställdhetsperspektiv. Den ska också i förekommande fall förhålla sig till föregående års resultat. 5 Till analysrapporten har en resultatrapport bifogats som en bilaga. Den är en sammanställning av uppföljningsgruppens svar i uppföljningsverktyget. Utkastet till resultatrapporten har tagits fram av rättsavdelningens stab. 6 Resultatrapporten har därefter redigerats och vissa frågor tagits bort. Varken den sökandes eller anknytningspersonens medborgarskap, eller den sökandes vistelseland när han eller hon är statslös, redovisas. Inte heller datum för ansökan respektive beslut om uppehållstillstånd. Redigeringarna har bedömts nödvändiga för att göra en omfångsrik rapport överblickbar. Någon uppgift om vilken enhet som handlagt ärendet finns inte med i resultatrapporten, då denna fråga saknar relevans vid en regional uppföljning. I kvalitetsuppföljningen ingår att göra en analys både av om det finns regionala skillnader och av om vårt beslutsfattande utgår från ett jämställdhetsperspektiv. 7 För att kunna göra denna analys har frågorna i checklistan även sorterats dels efter region, dels efter kön. Även dessa resultatrapporter har därefter gåtts igenom. De har dock inte bifogats analysrapporten. 8 Istället redovisas relevanta resultat löpande i analysrapporten. Den färdigställda analysrapporten bereds för Migrationsverkets rättschef och därefter för verkets generaldirektör. Analysrapporten presenteras också i verkets rättsliga ledningsgrupp Omhändertagande av kvalitetsuppföljningens resultat Resultatet av den genomförda kvalitetsuppföljningen omhändertas av den Migrationsverkets rättsliga ledningsgrupp. 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Jfr ibid. 12

13 2. Fördelningen av Uppföljningens resultat baseras på 404, d.v.s. fyra fler än urvalet på 400. Förklaringen bör vara att några av misstag dubbelregistrerats. Dock kan även något ärende ha fallit bort. Se vidare ovan i kapitel Tolkning av resultatet al fördelning av Den regionala uppdelningen är gjord efter vilken region som tagit beslut i ärendet om uppehållstillstånd. Men ärendet kan i vissa fall ha handlagts av en annan region än den som tagit beslutet. Det betyder också att resultatet kan vara missvisande, såtillvida att en annan region än den utpekade t.ex. underlåtit att genomföra ett handläggningsmoment. Tabell 4.1. De granskade a fördelade per region. Tabellen redovisar antal. Totalt Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Tabell 4.2. De granskade a fördelade per region. Tabellen redovisar utfallet i procent. Totalt Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord 23 % 12 % 16 % 12 % 28 % 9 % 100 % 2.2. Nyetablerat eller etablerat förhållande När det gäller bedömningen av en ansökan om uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till en make eller sambo är det avgörande för om ett permanent uppehållstillstånd ska ges, eller uppehållstillståndet istället ska tidsbegränsas, om personernas förhållande är väl etablerat. Beroende på hur ansökan initialt bedöms kommer olika ansökningsskälskoder att användas när förhållandet är nyetablerat (BS) respektive etablerat (BE). Skulle det i ett enskilt ärende visa sig att ansökningsskälskoden inte överensstämmer med omständigheterna är Migrationsverket naturligtvis oförhindrat att göra en annan bedömning av om förhållandet är etablerat eller inte, än den som framgår av koden. I så fall bör ansökningsskälskoden ändras före beslut, så att den överensstämmer med den bedömning som Migrationsverket gör i beslutet. 13

14 Tabell 5.1. Fördelningen mellan etablerad (BE) och nyetablerad anknytning (BS). Tabellen redovisar antal. Ansök- Regioioion Stockliga Reg- Reg- Samt- nings- skälskod Syd Väst Öst holm Mitt Nord BS BE Annat Totalt Tabell 5.2. Fördelningen mellan etablerad (BE) och nyetablerad anknytning (BS). Tabellen redovisar utfallet i procent. Ansök- Regioioion Stockliga Reg- Reg- Samt- nings- skälskod Syd Väst Öst holm Mitt Nord BS 59 % 68 % 75 % 77 % 60 % 61 % 65 % BE 40 % 32 % 25 % 23 % 40 % 39 % 35 % Annat 1 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % I de granskade a beviljades permanent uppehållstillstånd i två fall, trots att ansökningsskälskoden angav att det var frågan om ett nyetablerat förhållande. När det enligt ansökningsskälskoden var ett etablerat förhållande tidsbegränsades uppehållstillståndet i 20 fall. Även om ett uppehållstillstånd också kan tidsbegränsas av andra skäl än att det är frågan om en nyetablerad relation, framgår av granskningen att det kunde vara frågan om en felaktig ansökningsskälskod, som borde ha ändrats. Det innebär dock inte att beslutet var felaktigt. Däremot bekräftar det att vi gör en individuell bedömning av ärendet som inte styrs av vilken ansökningsskälskod som angetts Beslut genom vilket ärendet avgjorts När det gäller vilket beslut vi tar i ärendet finns vissa regionala variationer. Stockholm och region Nord beviljar tidsbegränsade uppehållstillstånd i 47 % av a, vilket är att jämföra med region Mitt som endast beviljar tidsbegränsat uppehållstillstånd i 26 % av a. När det gäller avslag ligger region Väst och Öst i topp. I båda regioner avslås 46 % av a. 14

15 Tabell 6.1. Utgången i ärendet. Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Samtliga PUT TUT UTB AVI AVS UTÅ Annat Totalt Tabell 6.2. Utgången i ärendet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Samtliga PUT 23 % 18 % 12 % 15 % 24 % 17 % 19 % TUT 34 % 30 % 37 % 47 % 26 % 47 % 35 % UTB 36 % 46 % 46 % 38 % 35 % 33 % 39 % AVI 0 % 0 % 0 % 0 % 1 % 0 % 0 % AVS 6 % 4 % 3 % 0 % 14 % 3 % 7 % UTÅ 0 % 2 % 2 % 0 % 0 % 0 % 0 % Annat 1 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 9 Permanent uppehållstillstånd. 10 Tidsbegränsat uppehållstillstånd. 11 Avslag (utan bifall). 12 Avvisning. 13 Avskrivning. 14 Utan åtgärd. 15

16 2.4. Tillämplig lagstiftning Om vi istället ser till vilken lagstiftning som varit tillämplig kan vi konstatera att det i en klar majoritet av a varit frågan om att enbart tillämpa bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) (UtlL). Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tillfälliga lagen) trädde visserligen ikraft den 20 juli 2016, vilket bl.a. innebar att försörjningskravet vid anhöriginvandring utvidgades. 15 Det utvidgade försörjningskravet i den tillfälliga lagen tillämpas dock inte om ansökan om uppehållstillstånd registrerats den 20 juli 2016, eller tidigare. 16 Eftersom Migrationsverket har balanser finns många äldre som ännu, vid tiden för granskningen, inte hade avgjorts. Tabell 7.1. Tillämplig lagstiftning. Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Mitt Nord Stockholm Samtliga Enbart UtlL UtlL och tillfälliga lagen m.h.t. försörjningskravet UtlL och tillfälliga lagen anknytningspersonens uppehållstillstånd har tidsbegränsats enl. 5 tillfälliga lagen Annat Totalt Bestämmelserna återfinns i 9 och 10 tillfälliga lagen. 16 Se punkt 3 i övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen. 16

17 Tabell 7.2. Tillämplig lagstiftning. Tabellen redovisar utfallet i procent. Syd Väst Öst Mitt Nord Stockholm Samtliga Enbart UtlL 69 % 72 % 60 % 77 % 79 % 69 % 72 % UtlL och tillfälliga lagen m.h.t. försörjningskravet UtlL och tillfälliga lagen anknytningspersonens uppehållstillstånd har tidsbegränsats enl. 5 tillfälliga lagen 21 % 26 % 33 % 21 % 17 % 17 % 22 % 8 % 0 % 6 % 2 % 2 % 11 % 4 % Annat 2 % 2 % 1 % 0 % 2 % 3 % 2 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Tabell 8.1. Tillämplig lagstiftning gällande försörjningskravet. Tabellen redovisar antal svar. 17 Syd Väst Öst Mitt Nord Samtliga UtlL Stockholm Tillfälliga lagen Totalt De frågor som besvarats med att det inte gäller för ärendet har sorterats bort. Vid en jämförelse med tabell 7.1 kan dock konstateras att utfallen inte helt överensstämmer, vad gäller antal där försörjningskravet enligt den tillfälliga lagen bör ha kunnat vara aktuellt. Enligt tabell 7.1 bör försörjningskravet i den tillfälliga lagen kunna bli aktuellt i 107 fall. Av dessa ska ansökan i övrigt ha bedömts enligt utlänningslagen, men försörjningskravet enligt tillfälliga lagen, i 89 fall. I ytterligare 18 fall har inte bara försörjningskravet i den tillfälliga lagen varit aktuellt, utan anknytningspersonen har då även haft ett uppehållstillstånd som tidsbegränsats med stöd av 5 tillfälliga lagen. Av tabell 8.1 framgår att försörjningskravet i tillfälliga lagen varit aktuellt i 102 fall. Skillnaden i utfall skulle kunna förklaras med hänvisning till hur frågan har förståtts av den som granskat. 17

18 Tabell 8.2. Tillämplig lagstiftning gällande försörjningskravet. Tabellen redovisar utfallet i procent. 18 Syd Väst Öst Mitt Nord Samtliga UtlL 71 % 70 % 61 % 76 % 78 % 71 % 72 % Stockholm Tillfälliga lagen 29 % 30 % 39 % 24 % 22 % 29 % 28 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % I tabellen nedan redovisas utgången i ärendet m.h.t. vilken lagstiftning som varit tillämplig. Eftersom de som avvisats, lämnats utan åtgärd eller där ett annat beslut tagits är så pass få (totalt fyra ) redovisas dessa kategorier gemensamt under rubriken övriga beslut. Tabell 9.1. Tillämplig lagstiftning m.h.t. utgången i ärendet. Tabellen redovisar antal svar. Samtliga Övriga PUT TUT UTB AVS beslut Enbart UtlL UtlL och tillfälliga lagen m.h.t. försörjningskravet UtlL och tillfälliga lagen anknytningspersonens uppehållstillstånd har tidsbegränsats enl. 5 tillfälliga lagen Annat Totalt Se föregående fotnot. 18

19 Tabell 9.2. Tillämplig lagstiftning m.h.t. utgången i ärendet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Övriga PUT TUT UTB AVS beslut Enbart UtlL 91 % 78 % 58 % 74 % 0 % 72 % UtlL och tillfälliga lagen m.h.t. försörjningskravet UtlL och tillfälliga lagen anknytningspersonens uppehållstillstånd har tidsbegränsats enl. 5 tillfälliga lagen 9 % 13 % 38 % 7 % 75 % 22 % 0 % 9 % 3 % 0 % 0 % 4 % Annat 0 % 0 % 1 % 19 % 25 % 2 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 3. Identifierade styrkor De styrkor som uppföljningsgruppen identifierade som de viktigaste var att vi tar rätt beslut i ärendet har en enhetlig handläggning och att vi gör rätt utredning använder oss av ett respektfullt tilltal har få handläggare i ärendet. Styrkorna graderades i den angivna ordningen. Det betyder att den största styrkan var att utgången i ärendet blev korrekt. Därefter följer att vi har en enhetlig handläggning och gör rätt utredning o.s.v. Tre av de fyra ovan angivna styrkorna motsvarades delvis av de förbättringsområden som kom fram. Det gäller för beslut, handläggning och språk. De tre förbättringsområden som delvis motsvarade styrkorna var kvaliteten på bedömningarna i besluten utredningen m.h.t. utredningsdjup, brister gällande de skriftliga kompletteringarna och våra handläggningstider språket i besluten. Analysen av våra förbättringsområden återfinns i kapitel 4 nedan. 19

20 3.1. Rätt beslut i ärendet Analysgruppen var överens om att vår största styrka var att vi tar rätt beslut, d.v.s. att utgången i ärendet blir rätt. Det finns dock som alltid utrymme för förbättringar. Det finns också vissa skillnader regionerna emellan. Tabell Utgången i ärendet. Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Mitt Nord Stockholm Samtliga Korrekt Diskutabel Fel Totalt Tabell Utgången i ärendet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Syd Väst Öst Mitt Nord Stockholm Samtliga Korrekt 85 % 98 % 93 % 85 % 90 % 81 % 89 % Diskutabel 6 % 0 % 4 % 6 % 5 % 11 % 5 % Fel 9 % 2 % 3 % 9 % 5 % 8 % 6 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet Giltighetstiden på det beviljade uppehållstillståndet är vanligen korrekt. Endast i åtta av de granskade a bedömdes att giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet var felaktig. Tabell 11. Längden på det beviljade uppehållstillståndet är felaktig. Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Samtliga

21 Märkning av det beviljade uppehållstillståndet I ett fåtal hade vi inte heller, såsom ska ske, märkt ett uppehållstillstånd som beviljats i enlighet med regelverket för uppskjuten invandringsprövning (märkning UI). Tabell 12. Vi har inte märkt uppehållstillståndet UI. Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Samtliga Enhetlig utformning Ytterligare en styrka i våra beslut var att de framstod som enhetliga till sin utformning. Vilket är positivt, framför allt eftersom många lokala mallar förekommer. Bruket av lokala mallar kan kanske delvis förklaras med att det saknas mallar t.ex. när det gäller beslut som tar upp identitetsfrågan. Både struktur och språk var generellt bra i besluten Praxis och ställningstaganden Uppföljningsgruppens uppfattning var att vi följer den praxis och de ställningstaganden eller kommentarer som finns. Vidare är vi bra på att tillgodogöra oss och tillämpa ny praxis och nya ställningstaganden. Tabell 13. Beslutet är i överensstämmelse med avgöranden från Migrationsöverdomstolen och/eller internationella organ som är relevanta för ärendet. 19 Ja Nej Totalt Antal Procent 87 % 13 % 100 % Tabell 14. Beslutet är i överensstämmelse med rättsliga ställningstaganden och/eller kommentarer som är relevanta för ärendet. 20 Ja Nej Totalt Antal Procent 82 % 18 % 100 % 19 Svaret att det inte gäller för ärendet förekom i 324 fall. Tabellen visar utfallet i de resterande 80 a, efter det att svaret att det inte gäller för ärendet sorterats bort. 20 Svaret att det inte gäller för ärendet förekom i 365 fall. Tabellen visar utfallet i de resterande 39 a, efter det att svaret att det inte gäller för ärendet sorterats bort. 21

22 Bevisvärdering I den del det framgick i beslutet vilken bevisvärdering som gjorts var denna som huvudregel korrekt. När vi ser till utgången i ärendet kan det också tyda på att vår bevisvärdering är korrekt, eftersom vi kan konstatera att vi normalt tar rätt beslut. Däremot framgår oftast inte uttryckligt av beslutet vilken bevisvärdering som gjorts (se vidare i kapitel nedan). Bedömning av anknytningen Tabell Vi har bedömt anknytningen och bedömningen är korrekt. Tabellen redovisar antal svar. 21 Regioioion Stockioliga Reg- Reg- Reg- Samt- Nord Syd Väst Öst holm Mitt Ja En felaktig bedömning har gjorts Totalt Tabell Vi har bedömt anknytningen och bedömningen är korrekt. Tabellen redovisar utfallet i procent. 22 Regioioion Stockioliga Reg- Reg- Reg- Samt- Nord Syd Väst Öst holm Mitt Ja 92 % 94 % 95 % 90 % 94 % 80 % 92 % En felaktig bedömning har gjorts 8 % 6 % 5 % 10 % 6 % 20 % 8 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 21 Tabellen redovisar endast de 275 av totalt 404 där vi gjort en bedömning av anknytningen. 22 Se föregående fotnot. 22

23 Bedömning av försörjningskravet Tabell Vi har bedömt försörjningskravet och bedömningen är korrekt. Tabellen redovisar antal svar. 23 Regioioion Stockioliga Reg- Reg- Reg- Samt- Nord Syd Väst Öst holm Mitt Ja En felaktig bedömning har gjorts Totalt Tabell Vi har bedömt försörjningskravet och bedömningen är korrekt. Tabellen redovisar utfallet i procent. 24 Regioioion Stockioliga Reg- Reg- Reg- Samt- Nord Syd Väst Öst holm Mitt Ja 94 % 94 % 91 % 92 % 92 % 95 % 93 % En felaktig bedömning har gjorts 6 % 6 % 9 % 8 % 8 % 5 % 7 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 3.2. Enhetlig handläggning och rätt utredning Enhetlig handläggning En annan av de styrkor som uppföljningsgruppen identifierade är att vår handläggning framstår som enhetlig. Delvis kan detta förklaras med att det digitala ärendehanteringssystemet E3 25 i vart fall till viss del styr handläggningen. Systemet säkerställer normalt att en avgift erläggs, när så ska ske, och att vissa slagningar görs, eftersom det annars inte går att komma vidare i handläggningen. 23 Tabellen redovisar endast de 232 av totalt 404 där vi gjort en bedömning av försörjningskravet. 24 Se föregående fotnot. 25 Ett gemensamt digitalt handläggningsstöd, benämnt E3, används för Migrationsverkets tillstånds. Stödet är sammankopplat med en webbansökningstjänst. 23

24 När E3 inte säkerställer att vissa moment utförs kan det finnas en ökad risk att dessa tappas bort. Ett exempel är den kontroll av passets MRZ-kod 26 som ska göras. I granskningen förekom att det missats en andra gång när koden initialt kontrollerats, men personen därefter fått ett nytt pass. Systemet känner i dessa fall inte av att personen har ett nytt pass och kräver därmed inte någon ny kontroll. Information om att en ny slagning i dessa fall bör göras har inte heller gått ut till verksamheten Ärendet har utretts efter beskaffenhet Generellt var det gruppens uppfattning att vi genomför rätt utredning och har ett väl anpassat utredningsdjup, beroende på ärendets beskaffenhet. Det innebär bl.a. att vi normalt väljer rätt utredningsmetod, anpassad efter ärendet. Detta gäller i vart fall så länge handläggningen av ärendet inte går utöver vad som kan betecknas som standard. Jfr här med kapitel 4.2 nedan. Men när vi ser på resultatet från uppföljningen är utfallet mer tveksamt. I 28 % av de granskade a fann uppföljningen att ärendet inte utretts efter beskaffenhet. Resultatet varierar även beroende på region. I tabellen nedan framgår det i hur stor del av regionens samtliga som uppföljningsgruppen bedömt att utredningen gjorts efter ärendets beskaffenhet. Tabell Ärendet har utretts efter beskaffenhet. Tabellen redovisar antal. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja Nej Gäller inte för ärendet Totalt Migrationsverket och i förekommande fall utlandsmyndigheten ska i alla kontrollera kontrollsiffrorna i de resehandlingar som är uppbyggda enligt ICAO:s standard. ICAO (International Civil Aviation Organisation) är ett underorgan till FN och den organisation som sätter upp standarder för hur resehandlingar ska se ut. Ett av ICAO:s villkor är att alla handlingar ska innehålla en s.k. Machine Readable Zone (MRZ). I denna zon återfinns förutom ett antal uppgifter från id-sidans övre del även de siffror som ska kontrolleras. Se Migrationsverkets generaldirektörs administrativa beslut, GDA nr 25/

25 Tabell Ärendet har utretts efter beskaffenhet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja 65 % 78 % 70 % 60 % 68 % 69 % 68 % Nej 32 % 18 % 27 % 40 % 27 % 25 % 28 % Gäller inte för ärendet 3 % 4 % 3 % 0 % 5 % 6 % 4 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % I region Stockholm är utredningen inte efter ärendets beskaffenhet i hela 40 % av a. Bäst resultat, trots att detta inte kan anses som helt tillfredställande, har region Väst där ärendet inte utretts efter beskaffenhet i 18 % av fallen. Men olika handläggningsåtgärder behöver inte nödvändigtvis ha utförts av den region som beslutat i ärendet. Granskningen tydde på att det också kan vara frågan om kompletteringar där flera olika enheter är inblandade. Någon avgörande förklaring till det skiftande resultatet regioner emellan framkom dock inte. I så fall krävs nog en fördjupad uppföljning av denna fråga. Sammanfattningsvis drog uppföljningsgruppen trots allt slutsatsen att vi normalt har en någorlunda bra struktur. Vanligen vet vi vad vi ska göra när vi handlägger ett ärende. Vi har då en enhetlig hantering där vi gör rätt slagningar och vi har rätt utredningsmetod och rätt utredningsdjup. Ett problem kan vara att vi ibland följer vår standard, trots att det finns individuella omständigheter som vi hade behövt anpassa vår handläggning efter. M.a.o. får vi problem med som inte passar in i våra rutiner när vi ska bestämma oss för vilka handläggningsåtgärder vi sak genomföra. Mer om våra förbättringsområden, när det gäller utredningsdjup, framkommer i kapitel 4.2 nedan Utredning vid utlandsmyndigheten När det gäller utredningen i ärendet bör även något sägas om utredningen på utlandsmyndigheten. Den muntliga utredningen vid utlandsmyndigheten är normalt väl genomförd. Det är vidare uppföljningsgruppens uppfattning att utlandsmyndighetens utredning normalt har rätt djup. Utlandsmyndigheten följer Migrationsverkets instruktioner, men tar när så behövs även egna initiativ. Så kan vara fallet när utlandsmyndigheten har information, som inte varit känd för verket. Ett exempel vid nyetablerad anknytning är då den sökande och anknytningspersonen efter det att verket beställt utredningen, men innan denna genomförts av utlandsmyndigheten, har gift sig. Utlandsmyndigheten har då anpassat utredningen i enlighet med rå- 25

26 dande rutiner för när parterna är gifta. Ett problem som uppföljningen uppmärksammade när det gäller utlandsmyndighetens utredningar är att utredaren inte alltid följer upp frågorna om den sökande inte lämnar fullständiga svar, eller svarar undvikande eller motsägelsefullt. Men det här är svårt och kräver stor kompetens hos utredaren. Samma problem återfinns även i Migrationsverkets utredningar. Tabell Utlandsmyndigheten har gjort den utredning Migrationsverket beställt. 27 Tabellen redovisar antal svar. Regioioion Stockliga Reg- Reg- Samt- Mitt Nord Syd Väst Öst holm Ja Nej Totalt Tabell Utlandsmyndigheten har gjort den utredning Migrationsverket beställt. 28 Tabellen redovisar utfallet i procent. Regioioion Stockliga Reg- Reg- Samt- Mitt Nord Syd Väst Öst holm Ja 85 % 97 % 91 % 93 % 91 % 79 % 90 % Nej 15 % 3 % 9 % 7 % 9 % 21 % 10 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Det är mer oklart i vilka fall utlandsmyndigheten, i enlighet med rådande instruktion, bedömt sökandes handlingar. Normalt har nog så skett, men dokumentationen kan i vissa fall vara tveksam och det framgår inte alltid om handlingarna granskats. Tabell Utlandsmyndigheten har bedömt den sökandes handlingar. 29 Tabellen redovisar antal svar. Endast vissa handlingar Ja har be- dömts Nej Totalt Utlandsmyndigheten genomförde en utredning efter en beställning av Migrationsverket i 243 av de 404 granskade a. Tabellen redovisar utfallet i dessa Se föregående fotnot. 29 Det blev aktuellt för utlandsmyndigheten att bedöma den sökandes handlingar i 303 av de 404 granskade a. Tabellen redovisar utfallet i dessa

27 Tabell Utlandsmyndigheten har bedömt den sökandes handlingar. 30 Tabellen redovisar utfallet i procent. Endast vissa handlingar Ja har be- dömts Nej Totalt 78 % 8 % 14 % 100 % 3.3. Respektfullt tilltal En av de styrkor som uppföljningen identifierade var att Migrationsverkets ansats i besluten generellt är respektfull. Vi hade m.a.o. en respektfull ton när vi tilltalade den sökande. Det gällde även i andra sammanhang, som t.ex. när vi skickade skriftliga uppmaningar till den sökande eller anknytningspersonen. Samtidigt var språket också ett av de förbättringsområden som uppföljningen identifierade. Se vidare i kapitel Vårdat och enkelt språk Utfallet i granskningen visade också på att språket i våra beslut generellt är vårdat och enkelt. Här är inte heller de regionala variationerna speciellt märkbara. Tabell Språket är vårdat (rättstavat och grammatiskt korrekt med en saklig och respektfull ton). Tabellen redovisar antal svar. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja Nej Totalt Tabell Språket är vårdat (rättstavat och grammatiskt korrekt med en saklig och respektfull ton). Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja 83 % 94 % 88 % 74 % 87 % 83 % 85 % Nej 17 % 6 % 12 % 26 % 13 % 17 % 15 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 30 Se föregående fotnot. 27

28 Tabell Språket är enkelt (fritt från byråkratiska, ålderdomliga och krångliga formuleringar, och termer förklaras). Tabellen redovisar antal svar. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja Nej Totalt Ja 87 % 92 % 85 % 91 % 87 % 89 % 88 % Nej 13 % 8 % 15 % 9 % 13 % 11 % 12 % Tabell Språket är enkelt (fritt från byråkratiska, ålderdomliga och krångliga formuleringar, och termer förklaras). Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Beslutet är begripligt för den sökande En annan fråga, som delvis hänger ihop med språket men framför allt med motiveringen, är om vi motiverat beslutet så att den sökande kan förstå våra resonemang. Tabell Beslutet är motiverat så att den sökande kan förstå våra resonemang. Tabellen redovisar antal svar. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja Nej Totalt

29 Ja 79 % 90 % 78 % 85 % 92 % 92 % 86 % Nej 21 % 10 % 22 % 15 % 8 % 8 % 14 % Tabell Beslutet är motiverat så att den sökande kan förstå våra resonemang. Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 3.4. Endast ett fåtal handläggare per ärende En annan fördel som uppföljningsgruppen uppmärksammade var att de granskade a hade relativt få handläggare. I detta återfinns dock ett antagande från uppföljningsgruppens sida: att handläggningen blir effektivare och mer korrekt när färre personer är inblandade. Det bör också understrykas att handläggare i detta sammanhang definierades som en person som vidtagit någon åtgärd i ärendet som fört handläggning framåt. I detta ingår t.ex. att beställa en utredning på ambassad, begära in kompletterade uppgifter eller fatta beslut avseende ansökan om uppehållstillstånd. Personer som antingen varit registrerade som handläggare, men inte vidtagit någon åtgärd för att föra handläggningen framåt, eller som endast besvarat frågor om t.ex. handläggningstid, förtur eller annat räknades inte med. Tabell Antal aktiva handläggare i ärendet. Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Mitt Nord Stockholm Samtliga 1 person personer 3 5 personer Mer än 5 personer Totalt

30 Tabell Antal aktiva handläggare i ärendet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord 1 person 18 % 26 % 26 % 28 % 15 % 22 % 21 % 2 personer 3 5 personer Mer än 5 personer 36 % 32 % 31 % 25 % 47 % 53 % 38 % 45 % 40 % 43 % 47 % 37 % 25 % 40 % 1 % 2 % 0 % 0 % 1 % 0 % 1 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Uppföljningsgruppen uppmärksammade vidare att det finns två olika registreringar, när det gäller vem som är handläggare i ärendet. Dels finns ansvarig tjänsteman, dels handläggande tjänsteman. Denna förändring i E3 har gjorts för att det ska vara möjligt att som handläggande tjänsteman behålla ett ärende för handläggning. Annars är ju huvudregeln i E3 att ärendet kan handläggas av valfri tillgänglig handläggare. Begreppen finns förklarade både i Migrationsverkets handbok för E3 och i rutinhandboken för besök och bosättning. Av handboken för E3 framgår bl.a. följande: I E3 skiljer man på ansvarig tjänsteman/enhet och handläggande tjänsteman/enhet. Ärenden utan handläggande tjänsteman kan handläggas av valfri tillgänglig handläggare. Finns handläggande tjänsteman bör inte någon annan handlägga detta ärende annat än efter överenskommelse. Finns en handläggande tjänsteman är denne också ansvarig tjänsteman. I rutinhandboken för besök och bosättning anges bl.a. följande: Ansvarig tjänsteman I E3 anges per automatik ansvarig tjänsteman. Ansvarig tjänsteman är den användaren som sist gjorde någon åtgärd i ärendet. Ansvarig enhet är den ansvarige tjänstemannens enhet. Dessa uppgifter visas i både Wilma och E3. Vem som är ansvarig tjänsteman ändras automatiskt efterhand som man gör en åtgärd i ärendet. Ansvarig tjänsteman har alltså inte alltid det personliga ansvaret för detta ärende fram till beslut. 30

31 Handläggande tjänsteman Först när ett ärende bedömts vara ett utredningsärende kan en enskild handläggare ta huvudansvaret för detta ärende. Denne tjänsteman blir då handläggande tjänsteman och den som handlägger ärendet. Oavsett att distinktionen mellan ansvarig tjänsteman och handläggande tjänsteman finns förklarad och att gruppen var positiv till färre handläggare i a, är risken att det faktum att verket använder två snarlika begrepp skapar förvirring. Enligt justitieombudsmannen måste varje ärende vid varje given tidpunkt ha en ansvarig handläggare. Denna person ska säkerställa bevakningen av ärendet och vidta andra nödvändiga åtgärder. Om någon registreras som handläggare men inte har eller tar något reellt ansvar för ärendet är det att jämställa med att någon handläggare inte utsetts. Däremot finns det inget som hindrar att den som är ansvarig handläggare i ett senare skede kan komma att bytas ut mot en annan ansvarig handläggare, så länge en person vid varje given tidpunkt ansvarar för handläggningen av ärendet. 31 En ökad tydlighet om vem som i varje givet tillfälle ansvarar för ett visst ärende hade därmed varit önskvärd. Inte minst eftersom det inte alltid förefaller stå helt klart för alla som handlägger vad det innebär att vara ansvarig handläggare för ett ärende. 4. Förbättringsområden I den kvalitativa analysen kom gruppen fram till att de viktigaste förbättringsområdena var kvaliteten på bedömningarna i besluten utredningen m.h.t. utredningsdjup, brister gällande de skriftliga kompletteringarna och våra handläggningstider språket i besluten informationen i besluten om vem som ska underrättas. Förbättringsområdena var vidare rangordnade i den ovan angivna ordningen. Det innebar att det av uppföljningsgruppen högst rankade förbättringsområdet var kvaliteten på bedömningarna i besluten, därefter följde utredningen o.s.v. 31 Se JO:s beslut i ärende , som avser en inspektion av Migrationsverkets arbetstillståndsenhet i Stockholm den november Men jfr även med JO-beslut i a och , som JO hänvisar till i det förstnämnda beslutet. Se också Migrationsverkets rättsutredning om ansvarig handläggare i en elektronisk ärendeprocess, dnr

32 De förbättringsområden som uppmärksammats motsvarar delvis de områden som identifierats som styrkor. Mer om hur kopplingen mellan en identifierad styrka och ett förbättringsområde ser ut följer nedan Kvaliteten på bedömningen i beslutet Även om utgången i ärendet oftast är korrekt, såtillvida att vi tar rätt beslut, är kvaliteten på våra bedömningar mer skiftande. Jämför här även med kapitel 3.1 ovan. Det första som kan konstateras är att det är svårt för oss att göra ett relevant urval, när det gäller vad vi ska ta upp i beslutet och vad vi kan lämna därhän. Vi har framför allt en tendens att ta upp mer än vad som är nödvändigt för en stringent bedömning. Såtillvida har vi en tendens att överarbeta våra beslut. Generellt gäller att vår bevisvärdering är otydlig. Vi räknar gärna upp ett antal bevismedel, utan att värdera dessa bevis. Delvis är det nog en kvarleva från tidigare instruktioner när det gäller beslutsskrivning. Men det kan också förklaras av en osäkerhet kring bedömningen av olika bevismedel. Det är även någorlunda vanligt förekommande att vi gör vad som kan beskrivas som halva bedömningar, eftersom vi inte klart tar ställning utan detta underförstås. I värsta fall, vilket dock är undantag, använder vi oss av ett värderande uttryckssätt. När det gäller identiteten är det vanligt förekommande att den bedömning som görs inte skrivs ut utan är underförstådd, vilket nog till stor del kan förklaras med att någon sådan bedömning inte heller återfinns i våra mallar. Vad som är mer allvarligt är att det förekommer där den bedömningen som görs av identiteten är felaktig, även om det inte automatiskt innebär att själva utgången i ärendet blev felaktig. I de fall vi ska ta ställning till om förhållandet är väl etablerat eller inte, vilket är avgörande för om sökanden ska få ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, gör vi en bedömning av om parterna sammanlevt utomlands under en längre tid i enlighet med 5 kap. 8 första stycket 1 utlänningslagen. Men när vi konstaterat att så inte är fallet missar vi att gå vidare och bedöma om det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat, i överensstämmelse med bestämmelsens andra punkt. När vi kommer fram till att försörjningskravet inte är uppfyllt ska vi gå vidare och pröva om uppehållstillstånd p.g.a. någon undantagsbestämmelse ändå kan ges. Här missar vi att i beslutet göra en bedömning av om uppehållstillstånd inte heller kan ges p.g.a. udda och ömmande omständigheter (5 kap. 3 a tredje stycket 3 utlänningslagen) och/eller för att det skulle strida mot ett konventionsåtagande att neka uppehållstillstånd (13 tillfälliga lagen). Vi glömmer även att ta upp övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen, i de fall försörjningskravet i utlänningslagen ska tillämpas. En förklaring är förmodligen att malltext saknas i denna del. 32

33 I de fall någon av parterna var under 18 år när äktenskapet ingicks händer att vi missar att göra en uttrycklig bedömning av varför äktenskapet är giltigt. Det gäller då parterna idag är över 18 år och framför allt i de fall då det också var länge sedan äktenskapet ingicks. Allmänt är uppföljningsgruppens intryck att våra beslut bli mindre stringenta och mer ostrukturerade när vi ska bedöma många olika kriterier. Vilket delvis ligger i sakens natur, men är något som vi kontinuerligt behöver arbeta med. När det är frågan om många och kanske även mer komplicerade bedömningar är det lättare att tappa fokus och stringens. Det är också värt att erinra om att det till viss del saknas verksgemensamma mallar för avslagsbeslut. När vi ser till de som är gifta eller sambo finns det inte några mallar som tar sikte på vägransgrunderna i 5 kap. 17 a 17 b utlänningslagen. Det finns inte heller några mallar som tar upp de fall då den sökande inte kan styrka sin identitet. När ansökan ska avslås eftersom försörjningskravet inte är uppfyllt finns däremot en mall, men den är mycket kortfattad och ger egentligen inte något stöd för den bedömning som ska göras. Av uppföljningen framgick vidare att vi inte är helt säkra på vad som ska återfinnas i beslutets recit. 32 Ibland är reciten i våra beslut för knapphändig. I vissa fall består den i princip endast av en mening: Du har ansökt om uppehållstillstånd till X. I andra fall kan man ha skrivit att X söker till sin make Y, men inte alls tagit upp andra omständigheter som att de har gemensamma barn och bott tillsammans tidigare under flera år i hemlandet. Trots att detta bl.a. har betydelse för om relationen anses väletablerad eller inte. I skälen för besluten står det sedan bara att relationen "måste anses vara väletablerad" utan att någon närmare förklaring ges. Det förekommer även att vi redan i reciten gör en bedömning i någon del, t.ex. av om sökanden bevisat att han eller hon gift sig. Bedömningen kan komma till uttryck ungefär på följande sätt: Ni har lämnat in ett vigselbevis. Det får därmed anses styrkt att ni är gifta För beslutet relevant information saknas Det förekommer alltför ofta att vi i beslutet inte tar med all för beslutet relevant information. Här är det också skillnader mellan regionerna. Bäst på att ta upp all relevant information i beslutet är region Nord som gör så i 75 % av a. Sämst resultat har region Syd som endast har med all för beslutet relevant information i 52 % av a. För att kunna ta ställning till de regionala skillnaderna, och de bakomliggande orsakerna till dessa, behövs dock en mer djupgående analys än vad som är möjlig att göra inom ramen för denna uppföljning. 32 Reciten är inledningen på en dom eller ett beslut fram till rubriken skäl, och den innehåller inte någon bedömning. 33

34 Tabell All för beslutet relevant information finns med. Tabellen redovisar antal svar. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja Nej Totalt Tabell All för beslutet relevant information finns med. Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga Stockholm Syd Väst Öst Mitt Nord Ja 52 % 66 % 72 % 60 % 72 % 75 % 66 % Nej 48 % 34 % 28 % 40 % 28 % 25 % 34 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 4.2. Utredning efter ärendets beskaffenhet Uppföljningsgruppen identifierade som en av våra styrkor att vi har en enhetlig handläggning och att vi gör rätt utredning. Samtidigt är detta ett av de i uppföljningen identifierade förbättringsområdena. Men det är inte så märkligt som det kan förefalla att en av våra styrkor samtidigt är ett område där behov av förbättringar finns. En del av förklaringen kan vara att vi generellt är bra på att följa våra interna instruktioner, när det gäller vilken utredning som ska hämtas in. Ibland är vi kanske t.o.m. alltför bra på att följa våra instruktioner, såtillvida att vi glömmer att anpassa handläggningen efter det enskilda ärendets beskaffenhet. Vi blir också mer osäkra när vi får ett ökat ansvar för att besluta om handläggningen, då ärendet faller utanför ramarna för vad som kan beskrivas som ett standardärende. Jämför här även med kapitel ovan. När det gäller våra utredningar var det uppföljningsgruppens uppfattning att vi har svårt att avgöra vilket som är rätt utredningsdjup vad som är gott nog. Vidare är vi osäkra på vilka bevis vi bör begära att den sökande tar fram. Slutligen saknar vi ett samlat grepp vid skriftliga kompletteringar och begär in mer än vad vi behöver. Den känsla uppföljningsgruppen fick är att vi i dessa fall inte efterfrågar vad vi behöver utan mer försöker att se vad vi kan få fram, dock utan att vi egentligen vet vad vi är ute efter eller att det finns skäl till detta. Det skulle eventuellt kunna tyda på en osäkerhet i handläggningen. 34

35 Om vi ser till de granskade a har dessa utretts efter beskaffenhet i 68 % av fallen. 28 % av a hade inte utretts efter beskaffenhet. Se även kapitel ovan. Skulle vi istället se till vilket beslut vi fattat får vi följande resultat när det gäller beslut om permanent och tidsbegränsat uppehållstillstånd, men även beslut att avslå ansökan om uppehållstillstånd. I tabellen återfinns andelen av a där vi utrett ärendet efter dess beskaffenhet för respektive beslutskategori. Tabell Ärendet har utretts efter beskaffenhet. Tabellen redovisar antal. PUT TUT UTB Övriga beslut Samtliga Ja Nej Gäller inte för ärendet Totalt Tabell Ärendet har utretts efter beskaffenhet. Tabellen redovisar utfallet i procent. PUT TUT UTB Övriga beslut Samtliga Ja 79 % 57 % 73 % 65 % 68 % Nej 21 % 42 % 24 % 3 % 28 % Gäller inte för ärendet 0 % 1 % 3 % 32 % 4 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % I de fall där den sökande beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har ärendet utretts efter beskaffenhet endast i 57 % av fallen. Det är att jämföra med 79 % av de där permanent uppehållstillstånd beviljades och 73 % av de som avslogs. Uppföljningen ger inte någon förklaring på varför så är fallet. Men när för mycket utredning hämtats in har det bl.a. varit frågan om en nyetablerad relation där paret är gifta, men vi utrett ärendet som om de avser att gifta sig eller bli sambo (5 kap. 3 a första stycket 1 utlänningslagen). Vi har kompletterat ärendet och begärt bevisning för att paret träffats i viss omfattning, som t.ex. chatthistorik, foton från flera tillfällen då de träffats, flygbiljetter etc. Det har även hänt att vi begärt att få in dessa handlingar mer än en gång, trots att de inte behövts. Kanske är vi mer osäkra på vilken utredning som krävs när det är en nyetablerad relation, jämfört med en etablerad sådan. Men för att kunna förklara skillnaderna och se vad som kan göras behöver vi titta närmare på denna fråga, vilket inte ryms inom ramen för denna uppföljning. 35

36 När ärendet inte utretts efter dess beskaffenhet kan det bero på att antingen för mycket eller för lite utredning hämtats in. Fördelningen i hela underlaget är rätt lika mellan de där för mycket respektive för lite utredning hämtats in. Men om vi går ner på regional nivå blir skillnaderna större. Det är dock svårt att dra några slutsatser, eftersom resultatet är baserat på relativt få ; som mest 30 i region Mitt, som minst nio i region Väst. Det kan dock vara värt att notera att underlaget i denna del skiljer sig åt: något färre (sju stycken) där vi utrett för mycket eller för lite har rapporterats (totalt har 108 rapporterats) jämfört med antalet rapporterade som inte utretts efter beskaffenhet (totalt 114 rapporterade ). I region Nord har istället ett ärende tillkommit i rapporteringen av om vi utrett för mycket eller för lite. När vi ser till hela underlaget är det en skillnad på sex. 33 Det kan tyda på att granskningsgruppen inte varit helt konsekvent i rapporteringen. Tabell Fördelning mellan för mycket och för lite utredning i de som inte utretts efter beskaffenhet. 34 Tabellen redovisar antal. Regioioion Stockioliga Reg- Reg- Reg- Samt- Nord Syd Väst Öst holm Mitt För mycket utredning För lite utredning Totalt Tabell 17.1 jämfört med tabell Frågan är i 296 fall besvarad med att det inte gäller för ärendet, vilket motsatsvis borde innebära att ärendet då utretts efter beskaffenhet. Dessa har sorterats bort. I tabellen redovisas de 108 där antingen för mycket eller för lite utredning hämtats in. 36

37 Tabell Fördelning mellan för mycket och för lite utredning i de som inte utretts efter beskaffenhet. 35 Tabellen redovisar utfallet i procent. Regioioion Stockioliga Reg- Reg- Reg- Samt- Nord Syd Väst Öst holm Mitt För mycket 52 % 78 % 33 % 59 % 57 % 20 % 51 % utredning För lite utredning 48 % 22 % 67 % 41 % 43 % 80 % 49 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % När ärendet inte utretts efter beskaffenhet är det vanligaste att det är anknytningen som antingen utretts för mycket, eller för lite. Det gäller genomgående för samtliga regioner, även om vissa variationer finns. Ett tydligt exempel på när för lite utredning hämtats in är i et fall när anknytningspersonen har fått barn med en annan person under tiden relationen med den sökande pågått. Sökanden berättar att anknytningspersonen inte har några barn, men vi utreder inte vidare. Tabell Omständigheter som inte utretts efter beskaffenhet flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. 36 Tabellen redovisar antal svar. Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Samtliga Identitet Anknytning Försörjningskrav Udda och ömmande eller strider mot konvention Annat Totalt Se föregående fotnot. 36 Tabellen visar fördelningen mellan olika omständigheter i de fall ärendet inte utretts efter beskaffenhet. När frågan besvarats med att det inte gäller för ärendet har dessa svar sorterats bort. Frågan är i 297 fall besvarad med att detta inte gäller för ärendet, vilket borde innebära att ärendet i dessa fall utretts efter beskaffenhet. Det borde i så fall betyda att ärendet inte utretts efter beskaffenhet i 107 fall. Totalt förekommer 425 svar på denna fråga. 128 av dessa svar avser därmed att ärendet inte utretts efter beskaffenhet. Det är en övervikt på 21 svar, som kan ha tillkommit eftersom mer än en omständighet i ärendet inte utretts efter beskaffenhet. Detta då flera svarsalternativ kunnat väljas kap. 3 a tredje stycket 3 utlänningslagen och 13 tillfälliga lagen. 37

38 Tabell Omständigheter som inte utretts efter beskaffenhet flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. 38 Tabellen redovisar utfallet i procent. Syd Väst Öst Stockholm Mitt Nord Identitet 19 % 22 % 11 % 0 % 21 % 23 % 16 % Anknytning 72 % 56 % 47 % 72 % 57 % 61 % 62 % Samtliga Försörjningskrav Udda och ömmande eller strider mot konvention 39 6 % 11 % 26 % 11 % 8 % 8 % 11 % 0 % 0 % 0 % 0 % 3 % 8 % 2 % Annat 3 % 11 % 16 % 17 % 11 % 0 % 9 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Situationer som inte är standardiserade Även om vi som konstaterats ovan när det gäller våra identifierade styrkor normalt begär in rätt utredning, är slutsatsen att vi blir mer osäkra när handläggningen kräver att vi ska göra bedömningar som går utöver vad som krävs i ett standardärende. Vi har m.a.o. en någorlunda fungerande struktur och tydliga standarder för att hantera normalärendet, men när vi saknar stöd blir våra bedömningar betydligt mer osäkra. Jämför här även med resonemanget i kapitel och 4.2 ovan Skriftliga kompletteringar Inledningsvis kan konstateras att vi, när det gäller vår skriftliga hantering, har en tendens att antingen komplettera för mycket eller för lite. I de allvarligaste fallen är våra skriftliga kompletteringar felaktiga. Ett exempel är när vi uppmanat en sökande från Somalia att skaffa sig ett hemlandspass. Detta trots att Migrationsverket anser att somaliska pass har ett lågt bevisvärde, när det gäller möjligheten för den sökande att genom denna handling styrka sin identitet. Vi godtar inte heller somaliska pass som resehandlingar. Ett annat exempel är när vi i ett ärende där det finns ett giltigt hemlandspass från Syrien begärt ytterligare handlingar gällande identiteten, utan att det framgår att passet på något sätt ifrågasatts Se fotnot Se fotnot Se även Migrationsverkets rättsliga kommentar angående bedömningen av syriska pass, SR 03/

39 Vi har svårt att vara så pass tydliga i vår begäran om en komplettering att det klart framgår för mottagaren vad det är vi efterfrågar. Eftersom det inte står klart för mottagaren vad vi vill ha riskerar vi att inte få in det vi behöver för att kunna avgöra ärendet. Det är också så att vi skickar flera begäran där olika kompletteringar efterfrågas, istället för att samla ihop de olika kompletteringarna i en gemensam begäran. Dessutom förekommer vid enstaka tillfälle i det granskade underlaget att vi skickat vår begäran till fel part. Men också och kanske vanligare att vi vänt oss till referenten, inte som befullmäktigad utan som om han eller hon vore den sökande i ärendet. Det hände även att vi skickar e-post med en begäran om komplettering till en e-postadress som inte är verifierad. 41 Hur många påminnelser vi väljer att skicka ut förefaller också något slumpartat. Detta trots att verket i en rättsutredning 2014 har dragit slutsatsen att när det gäller kompletteringar är huvudregeln att någon påminnelse inte bör skickas ut. 42 Det är kanske delvis ett försök att undvika att efter ett överklagande få ärendet återförvisat från domstol, då denna anser att vi borde ha gjort mer för att komma i kontakt med sökanden eller anknytningspersonen. Men för att om möjligt undvika denna typ av återförvisningar bör vi kanske framför allt i beslutet tydligare förklara vad som skett. Ett exempel på hur en sådan förklaring kan se ut är: Begäran skickades till din verifierade e-postadress. Du får därmed anses ha mottagit begäran om kompletterande information. Sista datum att inkomma med den begärda kompletteringen var den [ ]. Även om denna förklaring går att utveckla och förtydliga rent språkligt, berättar den vad som har gjorts för att få tag i den sökande. Det förekommer också att vi när den efterfrågade kompletteringen inte kommer in ändå avgör ärendet till sökandes fördel och beviljar ansökan. En slutsats som kan dras är att vi inte behövde den efterfrågade kompletteringen. Kanske drevs vi av ett behov att genom att få in ytterligare underlag känna oss lite tryggare i vårt beslutsfattande? Våra handläggningstider Huvudregeln är att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 och 3 a utlänningslagen ska avgöras inom nio månader från det att ansökan lämnades in. För att en längre handläggningstid ska accepteras krävs särskilda skäl. Kravet på handläggningstiden återfinns i 4 kap. 21 a utlänningsförordningen (2006:97). 41 En verifierad e-post är den e-postadress som använts för att skapa själva användarkontot till e-ansökan. 42 Migrationsverkets rättsutredning från den 28 april 2014 om gränsdragning mellan att begära komplettering i ett ärende eller att avgöra ärendet (dnr ). 39

40 När det gäller förstagångsansökningar avgjordes under perioden januari t.o.m. augusti 2017 endast 26 % av de nyetablerade (BS) och 28 % av de etablerade (BE) anknytningsa inom nio månader. 43 Uppföljningen kunde också konstatera att våra handläggningstider är alltför långa. Vidare att när handläggningstiden i de granskade a översteg nio månader fanns det oftast inga skäl som går att hänföra till den sökande. Istället berodde det på Migrationsverkets arbetssituation. En lång väntan på beslut kan ha stor betydelse för den enskilde, och i värsta fall få allvarliga konsekvenser. Det gäller inte minst för i det fall ett barn ansöker p.g.a. anknytning till en förälder, eftersom möjligheten att beviljas uppehållstillstånd minskar drastiskt den dag han eller hon fyller 18 år. Det gäller även i de fall anknytningspersonen är ett ensamkommande skyddsbehövande barn, eftersom föräldrarnas rätt att återförenas med barnet här i landet upphör när han eller hon fyller 18 år. Men en lång handläggningstid kan även påverka handläggningen negativt genom att effektiviteten minskar. T.ex. kan tidsutdräkten innebära att uppgifter som den sökande eller andra lämnat till verket inte längre är aktuella, vilket får till följd att ärendet måste kompletteras före beslut Muntlig utredning med anknytningspersonen Om vi ser närmare på i vilka fall det förekommer regionala variationer när det gäller utredningen av ärendet så kan de fall då verket kallar anknytningspersonen till muntlig utredning vara värda att uppmärksamma. Normalt utreds inte anknytningspersonen muntligen, utan endast skriftligen. Undantag kan dock göras om det finns indikationer på att det är frågan om en skenrelation, alternativt att förhållandet inte är seriöst. Naturligtvis kan undantag också göras såsom en anpassning till anknytningspersonens behov. I det granskade underlaget hade vi utrett referenten muntligen på plats i 69 fall. Uppföljningen bedömde att det i fyra av dessa fall saknades skäl att utreda referenten muntligen. I ytterligare åtta fall var den muntliga utredningen med referenten av mindre god kvalitet, vilket även det gör att utredningen kan ifrågasättas. 43 Migrationsverkets månadsrapport augusti Urvalet i uppföljningen var avgränsat till där Migrationsverket fattat beslut mellan den 1 januari och den 21 augusti

41 När det gäller i vilka fall en muntlig utredning har genomförts med anknytningspersonen på plats i verket lokaler avvek region Stockholm från de övriga regionerna eftersom så skett i 51 % av regionens granskade. I de övriga regionerna hade en muntlig utredning genomförts med anknytningspersonen i % av respektive regions. Om man ser till samtliga 404 granskade genomfördes en muntlig utredning på plats i verkets lokaler i 17 % av fallen. En förklaring kanske kan vara att skickas från andra regioner till Stockholm för en muntlig utredning, eftersom anknytningspersonen är bosatt där. Det går dock inte att avgöra vilka de faktiska orsakerna är. Inte heller hur pass avgörande den skillnad siffrorna pekar på är. Om region Stockholm faktiskt i högre grad utreder referenten muntligen är följdfrågan om detta i sin tur innebär att för mycket utredning hämtas in. För att kunna ta ställning måste i så fall en fördjupad genomlysning ske, vilket faller utanför denna uppföljning. Tabell Muntlig utredning med anknytningspersonen. Tabellen redovisar antal. Regioliga Samt- Stockholm Mitt Syd Väst Öst Nord I verkets lokaler Fullständig utredning per telefon Komplettering per telefon Ingen muntlig utredning Gäller inte för ärendet Totalt

42 Tabell Muntlig utredning med anknytningspersonen. Tabellen redovisar utfallet i procent. Regioliga Samt- Stockholm Mitt Syd Väst Öst Nord I verkets lokaler 13 % 18 % 11 % 51 % 12 % 11 % 17 % Fullständig utredning per 1 % 0 % 0 % 2 % 5 % 3 % 2 % telefon Komplettering per 1 % 0 % 3 % 4 % 4 % 8 % 3 % telefon Ingen muntlig 45 % 44 % 43 % 28 % 47 % 53 % 44 % utredning Gäller inte för ärendet 40 % 38 % 43 % 15 % 32 % 25 % 34 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Om vi istället ser till utgången i ärendet får vi följande resultat när det gäller beslut om permanent uppehållstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd, men även beslut att avslå ansökan om uppehållstillstånd. I tabellen återfinns den andel av a där vi genomfört en muntlig utredning för respektive beslutskategori. Tabell Muntlig utredning med anknytningspersonen. Tabellen redovisar antal. PUT TUT UTB Övriga beslut Samtliga I verkets lokaler Fullständig utredning per telefon Komplettering per telefon Ingen muntlig utredning Gäller inte för ärendet Totalt

43 Tabell Muntlig utredning med anknytningspersonen. Tabellen redovisar utfallet i procent. PUT TUT UTB Övriga beslut Samtliga I verkets lokaler 9 % 24 % 18 % 3 % 17 % Fullständig utredning per telefon 1 % 4 % 1 % 0 % 2 % Komplettering per telefon 1 % 5 % 3 % 0 % 3 % Ingen muntlig utredning 58 % 41 % 40 % 42 % 44 % Gäller inte för ärendet 31 % 26 % 38 % 55 % 34 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Kontroll i folkbokföringsregistret I region Syd har en kontroll av anknytningspersonen i folkbokföringsregistret inte gjorts i 35 % av a. I övriga regioner gäller det för 8 17 % av a. Det är dock svårt att dra några närmare slutsatser om varför region Syd i denna del skiljer sig så pass mycket åt från de övriga regionerna. Tabell Kontroll av anknytningspersonen i folkbokföringsregistret har gjorts. Tabellen redovisar antal. Stock- Samtliga Väst Öst Mitt Nord Syd holm Ja Nej Gäller inte för ärendet Totalt

44 Tabell Kontroll av anknytningspersonen i folkbokföringsregistret har gjorts. Tabellen redovisar utfallet i procent. Stockgion Re- Samtliga Väst Öst Nord Syd holm Mitt Ja 56 % 84 % 76 % 79 % 82 % 78 % 75 % Nej 35 % 10 % 12 % 15 % 8 % 17 % 16 % Gäller inte för ärendet 9 % 6 % 12 % 6 % 10 % 5 % 9 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Om vi istället ser till utgången i ärendet får vi följande utfall när det gäller i vilka fall verket kontrollerat anknytningspersonens uppgifter i folkbokföringsregistret. Tabell Kontroll av anknytningspersonen i folkbokföringsregistret har gjorts. Tabellen redovisar antal. Samtliga PUT TUT UTB Övriga beslut Ja Nej Gäller inte för ärendet Totalt Tabell Kontroll av anknytningspersonen i folkbokföringsregistret har gjorts. Tabellen redovisar utfallet i procent. Samtliga PUT TUT UTB Övriga beslut Ja 85 % 88 % 63 % 49 % 75 % Nej 15 % 11 % 22 % 19 % 16 % Gäller inte för ärendet 0 % 1 % 15 % 32 % 9 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 4.3. Språket i beslutet När det gäller språket i beslutet var uppföljningsgruppen generellt positiv, vilket även stöddes av resultatet. Men det förekommer att olika stilar blandas i beslutet, vilket förmodligen kan förklaras med att den fasta texten har en viss stil, som sedan inte motsvaras av den text som vi själva skrivit till i 44

45 det aktuella ärendet. Normalt är den fasta texten mer högtravande, men det förekommer även att vi blir mer byråkratiska i fritexten. Kanske vittnar det om en förlegad uppfattning om vad myndighetsspråk är, kanske är det ett försök att gömma oss bakom ett myndigt språk. I vissa fall förekommer ett värderande uttryckssätt avsett att förminska den sökandes trovärdighet. Något som reflekterar tillbaka på myndigheten och kan skada vår trovärdighet. Samtidigt visade granskningen på att språket var en av våra styrkor. Se vidare i kapitel 3.3. Generellt bemötte vi den sökande med ett respektfullt tilltal. Men gruppen vill ändå ta fasta på att det finns utrymme för förbättringar, inte minst i enskilda fall, trots det överlag goda intrycket. Hur vi uttrycker oss i beslutet har betydelse för begripligheten och förtroendet för myndigheten. Men det hänger också samman med kvaliteten på den i beslutet gjorda bedömningen. Ett rakt, tydligt och sakligt språk bidrar nämligen till att vi blir tydligare i våra bedömningar. Samtidigt kan den språkliga utformningen inte ensam åstadkomma ett begripligt beslut. Graden av begriplighet hänger nära samman med en rad andra faktorer; som exempelvis att all relevant information finns med i beslutet så att det inte uppstår logiska glapp, att det inte förekommer irrelevant information vars syfte är oklart, att bevisvärderingen är tydlig och att alla bedömningar som ska göras framgår av beslutet Informationen i beslutet om vem som underrättas När det gäller våra bifallsbeslut underrättar vi rätt person. Normalt lämnas informationen om vem som ska underrättas på beslutets första sida, men det finns betydande olikheter i utformningen av denna information. En ytterligare fråga är om det verkligen är lämpligt att fullmaktstagaren, normal referenten, anges som huvudmottagare av beslutet. Det kan ifrågasättas om inte den sökande alltid är att anse som huvudmottagare av beslutet, även om vi väljer att underrätta fullmaktstagaren, inte den sökande. 5. Skillnader i hanteringen av kvinnors och mäns 5.1. Jämställdhetsintegrering Jämställdhetsintegrering är ett sätt att planera arbetet i en organisation så att alla beslut tar hänsyn till hur de påverkar makt(o)balansen mellan kvinnor och män. Enligt 2 första stycket 10 förordningen (2007:996) med instruktion till Migrationsverket ska Migrationsverket vid genomförandet av verksamheten belysa och beakta kvinnors och mäns villkor. För att skapa bättre förutsättningar för att vår handläggning och vårt beslutsfattande innehåller en hög 45

46 rättslig kvalitet och utgår från den sökandes individuella förutsättningar behöver vi säkerställa att vi under hela processen synliggör och beaktar kvinnor och mäns livsvillkor och behov. Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet för alla sökanden. Verksamheten ska hålla en likvärdig kvalitet för kvinnor och män. Detta innebär att alla sökande ska få en individuell, likvärdig och rättssäker prövning oavsett kön. För att kunna analysera om vårt beslutsfattande utgår från ett jämställdhetsperspektiv har samtliga frågor i checklistan även sorterats utifrån kön. Därefter har en genomgång gjorts för att avgöra om det finns skillnader i utredning eller bedömning mellan kvinnors och mäns Utredning i ärendet Som utgångspunkt kan det vara värt att notera att sökanden var en kvinna i 66% av de granskade a, medan resterande 34 % av de sökande var män. I det granskade materialet finns genomgående viss skillnad i utfallet, vid en sortering m.h.t. kön. Det är dock svårt att se några mönster eller dra generella slutsatser av de skillnader som framkommer. En något större del av de granskade a har utretts på utlandsmyndighet, när det sökande är en kvinna, nämligen 74 % av fallen. När den sökande är en man har utlandsmyndigheten genomfört en utredning i 66 % av a. Däremot är en muntlig utredning med anknytningspersonen på plats i verket lokaler mindre vanlig när denna är en kvinna, nämligen i 14 % av a jämfört med 23 % när anknytningspersonen är en man. Men det är också vanligare att någon utredning ö.h.t. inte genomförs när anknytningspersonen är en man, 36 % jämfört med 48 % när det är en kvinna. Även när det gäller om ärendet utretts efter beskaffenhet framkommer en viss skillnad m.h.t. kön. Ärendet har inte utretts efter beskaffenhet i 25 % av fallen när den sökande är en kvinna. När den sökande är en man ökar procenttalet till 34 % Utgång i ärendet Utgången i ärendet har bedömts som felaktigt i 4 % av a när den sökande är en kvinna, men i hela 10 % av fallen när den sökande är en man. Både för kvinnor och män bedömdes utgången som diskutabel i 5 % av a. Därmed ansågs utgången vara korrekt i 91 % av a där sökanden är en kvinna, men endast i 85 % av fallen om den sökande är en man. 46

47 5.4. Faktorer som kan ha haft betydelse för utfallet Granskningen har inte kunnat förklara de skillnader som förekommer när det gäller utfallet, vid en uppdelning m.h.t. den sökandes kön. Men majoriteten av de personer som ansöker om asyl i Sverige är män. I det fall familjen därefter ansöker om att få återförenas med mannen här i landet är huvudsökanden vanligtvis en kvinna, ofta tillsammans med familjens barn. Tabell 32. Andel kvinnor av det totala antalet nya asylsökande. Tabellen redovisar utfallet i procent Jan okt 2017 Totalt 30 % 40 % 39 % 100 % Det kan i sammanhanget vara värt att notera att även om skillnader förekommer när det gäller utredning och utgång i ärendet, är dessa inte så stora. I den del det går att dra några slutsatser av skillnaden mellan hur ofta kvinnor och män utreds på utlandsmyndigheten, i 74 % av a när den sökande är en kvinna men endast i 85 % av a när den sökande är en man (se även ovan), skulle en möjlig förklaring kanske kunna vara att de sökande befinner sig i länder där utlandsmyndigheten i större utsträckning tar emot pappersansökningar, t.ex. Addis Abeba, Bangkok och Nairobi. För i det fall granskningen pekar på verkliga skillnader i utredning och bedömning m.h.t. kön går det inte heller att avgöra vad som i så fall är den underliggande förklaringen. Om det i så fall skulle bero på att a har en tendens att skilja sig något åt, eller om det istället pekar på att Migrationsverkets handläggare till viss del gör olika bedömningar beroende på vilket kön den sökande har. Det skulle naturligtvis också kunna vara möjligt att det är granskarens värderingar som får ett visst genomslag, vid en uppdelning beroende på kön. Men för att kunna bedöma om det finns verkliga skillnader beroende på kön, och vad som i så fall är de bakomliggande orsakerna, behövs en fördjupad granskning med ett annat fokus än den nu genomförda. 6. En jämförelse av tidigare års resultat Den nu genomförda nationella kvalitetsuppföljningen med regionalt fokus av anknytnings är den första i sitt slag. Däremot har två tematiska kvalitetsuppföljningar av anknytnings med delvis olika fokus genomförts av migrationsrättsenheten. Den ena uppföljningen genomfördes tillsammans med deltagare från operativ verksamhet och kvalitetsavdelningen 2015 och avsåg syriska anknytnings i 44 Migrationsverkets månadsrapport oktober

48 E3. 45 I den andra uppföljningen som genomfördes enbart av migrationsrättsenheten 2016 granskades beviljade uppehållstillstånd p.g.a. anknytning till make eller sambo, när denne inte var flykting eller annan skyddsbehövande. 46 Även om det därmed inte är frågan om jämförbara uppföljningar är det intressant att både styrkor och förbättringsområden i den nu gjorda kvalitetsuppföljningen så pass väl motsvarar de som framkommit i dessa tematiska uppföljningar Styrkor Årets kvalitetsuppföljning har som styrkor identifierat att vi tar rätt beslut i ärendet har en enhetlig handläggning och att vi gör rätt utredning använder oss av ett respektfullt tilltal har få handläggare i ärendet. Som en jämförelse kan konstateras att de styrkor som uppföljningen 2016 visade var enhetlighet och förutsägbarhet i handläggningen korrekt bedömning av åberopad anknytning, försörjningskrav och identitet rätt utredning korrekt beslut. I uppföljningen 2015 kunde styrkorna hänföras till tre olika områden, nämligen digitalt handläggningsstöd handläggning och utredning beslut. 45 Se Analysrapport. Kvalitetsuppföljning anknytnings i E3 Syrien (dnr ). 46 Se Analysrapport. Kvalitetsuppföljning av beslut om uppehållstillstånd på grund av anknytning till make eller sambo när denne inte är flykting eller annan skyddsbehövande (dnr ). 48

49 6.2. Förbättringsområden Förbättringsområdena i årets uppföljning motsvarar delvis de områden som identifierats som styrkor. Så var även fallet i uppföljningarna 2015 och De viktigaste förbättringsområdena i årets uppföljning var kvaliteten på bedömningarna i besluten utredningen m.h.t. utredningsdjup, brister gällande de skriftliga kompletteringarna och våra handläggningstider språket i besluten informationen i besluten om vem som ska underrättas var de viktigaste förbättringsområdena enhetlighet och förutsägbarhet i handläggningen, rätt utredning bedömning av beslutets innehåll utgången av beslutet. Om vi ser två år tillbaka kunde de identifierade förbättringsområdena 2015 hänföras till motsvarande områden som de identifierade styrkorna, nämligen digitalt handläggningsstöd handläggning och utredning beslut Vad betyder det när resultaten är jämförbara? Den slutsats som möjligen kan dras av likheterna i resultat är att det är ungefär samma frågor som verket kontinuerligt behöver arbeta med. Och att även om vissa åtgärder vidtagits så är arbetet med kvaliteten inte något som blir avklarat, utan något vi kontinuerligt måste fortsätta med, för att förbättra och upprätthålla en god rättslig kvalitet. 7. Slutsatser och rekommendationer 7.1. Våra beslut Uppföljningen pekar på vikten av bra och uppdaterade beslutsmallar. Bra mallar hjälper till att säkerställa att den sökande förstår vårt beslut och de bedömningar som vi gjort. De är vidare ett stöd för beslutsfattaren vid beslutsskrivningen. De beslutsmallar som finns i anknytnings är till viss del av äldre datum, vilket innebär att de inte har påverkats av den insats när det gäller beslutsskrivning och beslutsmallar som för några år sedan genomfördes inom dåvarande verksamhetsområde asylprövning. Inte heller de mallar som togs 49

50 fram inför den tillfälliga lagen har anammat det sätt att tänka och skriva som följde av de nya beslutsmallarna inom asylprövningen. Vidare saknas beslutsmallar vid avslag m.h.t. vägransgrunderna i 17 a 17 b utlänningslagen. Det finns inte heller några mallar för när en ansökan ska avslås eftersom den sökande inte kan styrka sin identitet. I våras gav Migrationsverkets generaldirektör rättschefen i uppdrag att ta fram beslutsmallar för beviljanden av ansökningar p.g.a. anknytning till make eller sambo, med stöd av 5 kap. 3 första stycket 1 UtlL. 47 Migrationsrättsenheten fick uppdraget och tog tillsammans med verkets språkexpert, kommunikationsenheten och kvalitetsavdelningen fram nya mallar. En av tankarna bakom de nya mallarna var att dessa skulle vara mer pedagogiskt uppbyggda för att säkerställa den rättsliga kvaliteten i besluten. Mallarna har nu satts i produktion. De förelåg dock inte vid tiden för den genomförda granskningen. Generaldirektörens uppdrag att ta fram beslutsmallar omfattade endast bifallsmallar för en ärendekategori. Ett tilläggsuppdrag har därmed beslutats, vilket innebär att migrationsrättsenheten även ska ta fram mallar för både bifalls- och avslagsbeslut i andra anknytnings. Så kommer att ske tillsammans med verkets språkexpert, kommunikationsavdelningen och kvalitetsavdelningen. Det vore önskvärt att arbetet med att ta fram för verket enhetliga beslutsmallar fortsätter, även inom andra tillståndsslag. Även om uppdaterade mallar är en del av arbetet för att få bättre beslut med en högre rättslig kvalitet är det inte tillräckligt. Det krävs vidare ett stöd för beslutsfattaren för att han eller hon ska kunna utvecklas i sin beslutsskrivning. Uppföljningen pekade på att olika stilar ibland blandas i våra beslut och att vi kan ha ett byråkratiskt språk. Besluten hade också en tendens att bli mindre tydliga när vi har många olika och kanske även komplexa frågor att bedöma. För beslutsfattaren kan det vara svårt att avgöra vad som ska tas upp i beslutet, men också att på ett tydligt sätt göra en bedömning av omständigheterna. Det behövs både juridisk kunskap och språklig förståelse. Det här problemet blir inte bara aktuellt i anknytnings, utan får nog anses gälla för all beslutsskrivning. För att kunna skriva rakt och enkelt behöver beslutsfattaren ha en god förståelse av komplexa juridiska frågar. Därför har en utbildningsinsats inom tillståndsprövningen genomförts under hösten, av migrationsrättsenheten tillsammans med verkets språkexpert. Även Lifos och kvalitetsavdelningen har deltagit. Insatsen ska stärka medarbetarna i de rättsliga bedömningarna, 47 Generaldirektörens uppdrag med anledning av analysrapport Kvalitetsuppföljning av beslut om uppehållstillstånd på grund av anknytning till make eller sambo när denne inte är flykting eller annan skyddsbehövande, U-01/

51 för rättssäkra och enhetliga anknytningsbeslut som är anpassade efter mottagarna, de sökande. För att kunna göra en korrekt bedömning i beslutet krävs vidare att beslutsfattaren har en insikt i vem som har bevisbördan för en viss omständighet, och vilket beviskrav som ska uppnås. Migrationsrättsenheten har därför som ett stöd till beslutsfattaren tagit fram ett rättsligt ställningstagande om beviskravet i anknytnings. 48 Ställningstagandet är en del i en rättslig kompetensutveckling, men står inte ensamt utan ska ses i sitt sammanhang: nya beslutmallar i anknytnings och utbildningsinsatsen i tillstånds. Ställningstagandet beslutades i april i år. Urvalet i uppföljningen begränsades till första halvåret i år. Därmed har ställningstagandet endast kunna får ett marginellt genomslag vid beslutsskrivning i de granskade a. Vidare var varken de nya mallarna eller utbildningsinsatsen på plats, när uppföljningen genomfördes Kompetenshöjande åtgärder Det är av vikt att Migrationsverkets personal har och upprätthåller en hög kompetens för att på rätt sätt kunna handlägga och avgöra ansökningar om uppehållstillstånd: i detta fall grundade på anknytning. Det krävs då att personalen har tillgång till ett fullgott stöd, både rättsligt och processuellt. Det är av vikt att personalen har tillgång till intern utbildning, både för den som är nyanställd och för att upprätthålla och öka kompetensen för den mer erfarne. En del av detta är den ovannämnda utbildningsinsatsen i anknytnings. Men för att säkerställa en hög rättslig kvalitet krävs ett kontinuerligt arbete. Att ta fram nya beslutsmallar i anknytnings är ett stort arbete, men arbetet med verkets beslutsmallar får inte stagnera efter det att nya mallar tagits fram. Det kommer alltid att finnas ett behov av ytterligare utveckling och förbättring, och det är viktigt att ett sådant utrymme ges. Att verkets personal får utbildning säkerställs genom migrationsprogrammet. Men det bör även finnas möjligheter för mer erfaren personal att fördjupa sina kunskaper. Det var tanken bakom den utbildningsinsats som genomförts nu under hösten. Men kompetens är en färskvara. För att utveckla och upprätthålla en hög rättslig kompetens bland verkets beslutsfattare behöver denna typ av riktade fördjupningsinsatser återkomma kontinuerligt. En rimlig målsättning vore att denna typ av insats återkom på regional nivå varje år. Utbildningsinsatsen innehåll bör vid varje givet tillfälle anpassas efter vilka behov som finns. Även bedömningen av hur lång tid som ska avsättas för utbildningstillfällena i regionerna bör vara behovsstyrd. Den kompetens som verkets personal har förtjänar att tillvaratas. 48 Rättsligt ställningstagande angående försörjningskravet vid anhöriginvandring, SR 03/

52 7.3. Arbete med rutiner Resultatet av uppföljningen visar också på behovet av att säkerställa att våra utreds efter beskaffenhet. Vi har visserligen till stor del bra och tydliga rutiner, och ärendehanteringssystemet E3 bidrar normalt till att säkerställa en korrekt och enhetlig handläggning. Men att säkerställa att vi har rätt och tydliga rutiner är också ett kontinuerligt arbete. Uppföljningen tyder på att rådande rutiner när det gäller vilken utredning som tas in i anknytnings behöver ses över, för att på bästa sätt säkerställa ett komplett underlag, men även för att undvika att onödig utredning hämtas in. Det är vidare viktigt att säkerställa att det råder en förståelse både för hur rutinerna ser ut och vilka de underliggande syftena med rutinerna är. Då säkerställs inte enbart en enhetlig handläggning, utan även en korrekt bedömning av när avsteg från den normala handläggningsgången bör göras. Idag återfinns rutiner på olika platser. Instruktionerna riskerar därmed att bli mer svåröverskådliga och i värsta fall motsägelsefulla. Dels finns det rutiner på olika plats i rutinhandboken för besök och bosättning, som har ett eget avsnitt när frågan är om digital handläggning. Vidare återfinns rutiner i handboken för E3, vilka kan sammanfalla med de rutiner som finns i rutinhandboken. Det bör övervägas om dessa standarder kan sammanföras, i vart fall i relevanta delar. Alternativt att överväga en annan uppdelning och/eller presentation för mottagaren. Ett av problemen som uppföljningen pekar på är att vi har svårt att bedöma vad som är tillräcklig utredning i som avviker från standard. Följden kan bli både att vi utreder för mycket, och för litet. Vi har vidare en tendens att var alltför lydiga, såtillvida att vi tillämpar våra rutiner även i där rutinerna inte passar in. Förbättrade rutiner bör kunna påverka utfallet. Men det krävs även en kompetens och medvetenhet hos den som ska avgöra handläggningen av ärendet. Inte minst för att kunna bedöma vilka handläggningsåtgärder som är de rätta, för att säkerställa att ärendet utreds efter beskaffenhet. Vi behöver ha klara rutiner att förlita oss på för att säkerställa en effektiv, enhetlig och rättssäker handläggning. Samtidigt behöver vi kompetenta personer som kan avgöra vilka handläggningsåtgärder som bör vidtas i det enskilda ärendet: för att säkerställa en effektiv, korrekt och rättssäker handläggning i överensstämmelse med ärendets beskaffenhet. För att säkerställa detta behöver vi kontinuerligt arbeta med och utveckla våra rutiner. Men vi behöver också säkerställa att riktade fördjupningsinsatser, som utbildningsinsatsen i anknytnings som genomförts nu under hösten, återkommer kontinuerligt. Slutligen följer två konkreta råd när det gäller våra rutiner. Det kan finnas ett behov av att se över våra kompletteringsmallar och eventuellt även ta 52

53 fram nya mallar för vanligare förekommande situationer. Det har framkommit att finns en del lokala kompletteringsmallar i omlopp. Vi får inte heller alltid in den komplettering vi behöver för att avgöra ärendet. Det är svårt men viktigt att skriva en tydlig komplettering. Men en tydlig komplettering innebär att vi får in exakt det vi behöver för att avgöra ärendet, inte något annat. Det är också något som den sökande, men även andra personer, har rätt att förvänta sig av Migrationsverket. När det gäller rutiner för hur vi i beslutet anger vem som underrättas, bör en översyn göras för att säkerställa att våra beslut i denna del ser ut på samma sätt Handläggningstider Den här rapporten ger inte svar på frågan hur Migrationsverket ska kunna komma tillrätta med de alltför långa handläggningstiderna i anknytnings. Men när det rättsliga stödet till verksamheten utvecklas och förbättras så bidrar det naturligtvis till en så enkel, snabb och billig handläggning som möjligt. Såtillvida även till rimliga handläggningstider. Samtidigt kan konstateras att andra åtgärder kommer att krävas, för att verket ska komma tillrätta med handläggningstiderna Avslutande kommentarer Istället för att gå ner på detaljnivå har vi i våra rekommendationer valt att fokusera på vissa områden där insatser behövs, och till viss del redan genomförs. Men såsom framgått är ett utvecklingsarbete något som aldrig kan avstanna, för att förbättra men även upprätthålla den rättsliga kvaliteten. En hög rättslig kvalitet innebär att vi fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning utifrån den sökandes individuella förutsättningar. 49 När stödet till verksamheten utvecklas och förbättras så bidrar det till att säkerställa en effektiv, korrekt och rättssäker handläggning, utifrån den sökandes individuella förutsättningar. Vi får därmed än bättre förutsättningar att i varje ärende ta rätt beslut och att på ett tydligt sätt förklara de bedömningar vi gjort. 49 RC A-38/

54 54