Nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus

Transkript

1 Rättsavdelningen Rapport Diarienummer Nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus ASYLÄRENDEN ANALYSRAPPORT 2018

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning och bakgrund Uppdraget Syfte och metod Uppföljningsgruppen Förberedelser och genomförande Analysdata Urval av ärenden Tolkning av resultatet Analysen Asylutredningarna Den fria berättelsen Relevanta följdfrågor Uteslutande Språk och begriplighet Byte av handläggare Asylbesluten Kärnan i asylbeslutet Bevisvärderingen Statusbedömningen Motiveringen Den framåtsyftande riskbedömningen Barn Jämställdhetsintegrering Språk och begriplighet Tidsfrist och återreseförbud m.m Slutsatser Rekommendationer Bilagor

3 1. Sammanfattning I denna rapport presenteras en analys av den rättsliga kvaliteten gällande Migrationsverkets asylutredningar och asylbeslut. Rapporten är den tredje i en uppföljningsmodell som benämns Nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus - asylärenden (NKU-A 2018). Första rapporten kom Två frågor av central betydelse när det gäller att bedöma rättssäkerhet inom asylprövning är frågan om utgången i ärendet (det vill säga om den asylsökande ska beviljas uppehållstillstånd eller inte) och frågan om statusbedömningen (klassningen) av beslutet. Resultatet på båda dessa frågor har förbättrats sedan föregående års uppföljning. När det gäller klassningsfrågan är förbättringen markant. I årets uppföljning har utgången av de granskade ärendena bedömts som korrekt i 90 % av fallen. I 9 % har utgången bedömts som diskutabel och i mindre än 1 % av de granskade ärendena har utgången bedömts som felaktig. I 93 % av de granskade ärendena var statusbedömningen (klassningen) korrekt, i 6 % diskutabel och i 1 % felaktig. Det finns alltjämt ett förbättringsutrymme när det gäller frågan om uteslutande (exklusion). Vissa uteslutandeaspekter har försämrats sedan föregående år och vissa har förbättrats. Uppföljningen visar att asylärendena fortfarande behöver utredas bättre. På frågan om utredning skett efter ärendets beskaffenhet är resultatet ja i 77 % av ärendena. Detta är en försämring sedan föregående uppföljning. Bristerna i det totala antalet granskade ärenden fördelade sig huvudsakligen på följande kategorier: 15 % skyddsskäl, 10 % framåtsyftande riskbedömning, 5 % barnets bästa, 4 % hemvist och 3 % identitet. Utredningslängden har ökat sedan föregående uppföljning. Andelen utredningar som varat längre än fem timmar motsvarar 16 %, vilket är en dubblering jämfört med föregående år. Det har även noterats att muntliga kompletteringar är vanligt förekommande. Det finns ingen entydig förklaring till att utredningarna blivit längre. Andelen sökande som är ensamma vuxna eller syriska medborgare har minskat. Fler av de granskade ärendena har i år renderat i ett avslagsbeslut. Andelen ärenden som kräver större utredningsinsatser kan därmed antas ha ökat. En annan delförklaring till att utredningslängden ökat kan vara att andelen ärenden där ansvarig handläggare bytts ut under ärendets gång har ökat. I 54 % av ärendena är den som gjort utredningen inte samma tjänsteman som den som senare varit föredragande i beslutet. Detta kan antas ha fått till följd att kompletterande utredningsåtgärder genomförts i större utsträckning. I det kvalitativa underlaget framgår att utredarna ibland har svårt att hålla sig till den asylrättsliga kärnan, det vill säga skyddsskäl, hemvist, identitet och risken för den sökande vid ett återvändande till hemlandet. Onödig tid läggs därmed på att utreda omständigheter av mindre vikt. Problem med att hålla sig till den asylrättsliga kärnan, och ibland till och med problem att identifiera kärnan, har också lett till att muntliga kompletteringar har behövt genomföras. En del av de granskade besluten, 7 %, lever inte upp till språklagens krav på ett vårdat, enkelt och begripligt språk. Men det är inte i första hand den språkliga 3

4 utformningen utan de bristfälliga motiveringarna som medför att besluten i en del fall är svårtillgängliga. Det finns alltjämt skillnader mellan regionerna vad gäller den rättsliga kvaliteten, men dessa skillnader är i de flesta fall relativt små. Hanteringen av ärenden som rör barn i familj har blivit bättre sedan föregående kvalitetsuppföljning men är fortfarande inte tillfredställande. I 26 % av barnärendena hade ingen barnkonsekvensanalys gjorts, detta är dock en markant förbättring jämfört med föregående år. Det statistiska underlaget är för litet för att möjliggöra statistiskt säkra slutsatser om ensamkommande barn (BUV). Det har noterats vissa skillnader mellan könen i den kvantitativa analysen, exempelvis vad gäller bifallsfrekvens och utredningstid. Dessa skillnader bedöms i de ärenden som följts upp dock vara hänförliga till ärendenas beskaffenhet snarare än till om den sökande var kvinna eller man. 2. Inledning och bakgrund Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet enligt förordningen med instruktion för Migrationsverket. Regleringen av jämställdhetsintegrering återfinns också i den nyss nämnda förordningen. I ett beslut från generaldirektören för Migrationsverket rörande verktyg för likvärdig behandling framgår att konsekvensanalys för likvärdig behandling ska användas i all handläggning och allt beslutsfattande som rör migranter. Handläggning och beslutsfattande ska utgå från gällande rätt och följa myndighetens rättsliga ställningstaganden samt andra styrande dokument. Verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt och präglas av kontinuerlig utveckling. Att genomföra nationella kvalitetsuppföljningar är ett led i myndighetens kontinuerliga utvecklingsarbete. Fokus i NKU-A ligger på uppföljning av den rättsliga kvaliteten. En hög rättslig kvalitet i verksamheten får anses vara en viktig utgångspunkt för en effektiv och skyndsam ärendehandläggning där adekvata och korrekta handläggningsåtgärder vidtas med så korta ledtider som möjligt i beaktande av förutsättningarna i varje enskilt ärende. Den aktuella kvalitetsuppföljningen är en nationell uppföljning som omfattar utvalda asylärenden från många asylenheter och har regionalt fokus istället för att fokusera på en enskild asylenhet. Det faller inte inom ramen för den nationella uppföljningen för asylärenden att överföra asylrättslig kunskap till enskilda asylprövningsenheter. Kunskapsöverföringen får i stället tas om hand i olika utbildningssammanhang och av den operativa verksamheten i det löpande kvalitetsarbetet. 4

5 3. Uppdraget De nationella kvalitetsuppföljningarna för 2018 är riktade mot asylärenden, familjeanknytningsärenden och ärenden om ekonomiskt bistånd. Uppföljningarna skapar en överblick av den rättsliga kvaliteten med regionalt fokus och analyser görs om beslutsfattandet på myndigheten är förutsebart, enhetligt och håller en hög rättslig kvalitet. Rättschefen beslutade den 11 december 2017 om nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus. I beslutsprotokollet ges migrationsrättsenheten i uppdrag att genomföra en nationell kvalitetsuppföljning (NKU) av bifalls- och avslagsbeslut där den sökande åberopar skyddsbehov. Av Metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus framgår bland annat att analysrapporten rörande NKU ska innefatta: - Eventuella regionala skillnader - Eventuella skillnader i hanteringen av mäns och kvinnors asylärenden - Resultatet av uppföljningsfrågorna - Jämförelse med föregående års resultat - Rekommendationer 4. Syfte och metod Syfte Syftet med NKU-A är att skapa en överblick över den rättsliga kvaliteten i Migrationsverkets handläggning, inklusive beslutsfattande, i asylärenden på ett nationellt plan. Genom denna metod mäts även om beslutsfattandet på myndigheten är enhetligt eftersom ärenden från samtliga regioner ingår i uppföljningen. En nationell rapportering är nödvändig för att förmedla en rättvisande bild av den rättsliga kvaliteten i asylärenden till bland annat regeringen. Resultatet av NKU-A 2018 återfinns sedan i Migrationsverkets årsredovisning för Uppföljningen kommer också att kunna fungera som ett underlag till strategin för rättslig styrning och stöd, kompetensutveckling samt olika prioriteringar i regionerna, rättsavdelningen och andra berörda avdelningar och funktioner. Genom att fånga upp brister i den rättsliga kvaliteten och enhetligheten på ett nationellt plan kan verket således identifiera grundorsakerna till bristerna och komma tillrätta med bristerna genom utvecklingsarbete. Metod Ärendena har följts upp elektroniskt. Detta innebär bland annat att biträdesinlagor endast granskats i de fall de varit inskannade i Migrationsverkets databas för asylärenden. Procentsiffrorna i kvalitetsuppföljningen är justerade i den löpande texten i analysrapporten utifrån det att svaret gäller ej för ärendet är borttaget. Detta innebär att siffrorna i den löpande texten och i bilaga II inte alltid överensstämmer 5

6 med varandra. I den löpande texten i rapporten är hundradels procent i bilaga II avrundat till närmaste heltal. Dispositionen i NKU-A 2018 följer i huvudsak upplägget i den NKU som gjordes 2017 för att underlätta jämförelser av resultaten Uppföljningsgruppen Uppföljningsgruppen (analysgruppen) bestod av följande tjänstemän. - Axel Andersson ordförande, rättslig expert, migrationsrättsenheten - Johan Smith rättslig expert, migrationsrättsenheten - Victoria Andersson beslutsfattare, region Nord - Gustav Berg beslutsfattare, region Mitt - Cornelia Hagberg teamledare, region Syd - Inger Lundström beslutsfattare, region Öst - Katrin Nyman teamledare, region Stockholm - Niclas Strååth teamledare, region Väst Teresa Lindström har varit metodstöd och stöttat vid användningen av uppföljningsverktyget Webropol Förberedelser och genomförande Uppföljningsgruppen träffades första gången den 20 september 2018 för uppstartsmöte. Deltagarna gavs tillfälle att lära känna varandra samt informerades om kvalitetsuppföljningen. Eftermiddagen ägnades åt att på egen hand gå igenom ett så kallat kalibreringsärende med hjälp av den checklista i uppföljningsverktyget Webropol som uppföljningsgruppen använt (bilaga I). Dagen efter hölls ett kalibreringsmöte där deltagarna diskuterade sig fram till en samsyn om hur frågorna i checklistan skulle tolkas och besvaras. De ärenden som skulle granskas fördelades mellan deltagarna. Därefter påbörjades själva granskningen. Under uppföljningsperioden hölls ett antal avstämningsmöten via telefon. Deltagarna ställde även frågor och utbytte erfarenheter via e-post under hela uppföljningsperioden. Den 9 oktober samlades deltagarna för ett analysmöte. Under mötet gavs tillfälle att redovisa de styrkor och brister som var och en av deltagarna kommit fram till. Vi gick även igenom den samlade statistiken (bilaga II) och analyserade underlaget. 6

7 5. Analysdata 5.1. Urval av ärenden I denna nationella kvalitetsuppföljning med regionalt fokus följs asylärenden upp där Migrationsverket har fattat beslut från den 1 januari 2018 till den 7 september Asylärenden är definierade som ärenden med ansökningsskälskod A och ärendetypskoderna UAT eller UT. I uppföljningen ingår inte ärenden som handläggs enligt Dublinförordningen. I granskningen ingår såväl beslut om permanent respektive tidsbegränsat uppehållstillstånd samt av- eller utvisningsbeslut. Dessutom ingår beslut om att avskriva ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Eftersom det inte är möjligt att undersöka den rättsliga kvaliteten på samtliga beslut fattade under den aktuella tidsperioden har ett slumpmässigt urval om 400 ärenden gjorts. Urvalet av ärenden är gjort så att antalet utvalda beslut per region står i proportion till hur det ser ut om man tittar på alla beslut under tidsperioden med samma beslutskoder/klassningskoder. En sökning av samtliga beslut som uppfyller dessa kriterier har gjorts i Migrationsverkets statistiksystem. Detta är själva ramen och regionerna utgör strata. Variationen mellan grupperna (strata) minskar inte resultatens tillförlitlighet. Ur de olika strata har ett proportionerligt stratifierat obundet slumpmässigt urval, OSU, dragits för att urvalet ska bli representativt. OSU är ett sannolikhetsteoretiskt urval från en population på så sätt att varje så kallad enhet, i vårt fall ärende, i populationen är lika sannolik att bli dragen. Bakgrundsvariabler av intresse är kön, ålder, barn utan vårdnadshavare och medborgarskap. När man arbetar med underlag baserade på ett slumpmässigt urval finns det dock risk att det man mäter inte exakt återspeglar verkligheten. Om man följer upp 400 ärenden för att representera alla beslut som har fattats mellan den 1 januari 2018 och 7 september 2018 kommer resultatet att variera beroende på vilka 400 ärenden som slumpmässigt valts ut. Om urvalet av 400 ärenden sker slumpmässigt kan man dock med en bestämd sannolikhet (konfidensgrad) beräkna inom vilket intervall (konfidensintervall, även kallat statistisk felmarginal) det vi mäter hade legat om vi hade gjort en total undersökning, dvs. om samtliga ärenden hade undersökts. Konfidensgraden är satt till 95 %, vilket vid en urvalsstorlek om 400 ger ett maximalt konfidensintervall på +/- 4,9 % när det man mäter utgör en andel, t ex andelen beslut som innehåller något. Skulle urvalsproceduren upprepas på samma sätt ett oändligt antal gånger skulle värdet vid en totalundersökning täckas in av konfidensintervallen 19 gånger av 20. Det betyder att konfidensintervallet med 95 % säkerhet täcker in värdet om det gjorts en undersökning av samtliga ärenden. 7

8 Beslut med följande klassningskoder och beslutskoder har följts upp: Klassningskod AF AT AS AC B eller K AV G AI N3 N7 AM SA SF SÖ Beslutskod PUT TUT UTB AVI AVS Förklaring Flykting, 4 kap. 1 utlänningslagen (2005:716) (UtlL) Alternativt skyddsbehövande, tortyr m.m., 4 kap. 2 UtlL Övrig skyddsbehövande, svåra motsättningar, 4 kap. 2 a UtlL Väpnad konflikt, alternativt skyddsbehövande, 4 kap. 2 UtlL Anknytning, make/maka/sambo/barn Väpnad konflikt, övrig skyddsbehövande, 4 kap. 2 a UtlL Synnerligen och särskilt ömmande omständigheter, 5 kap. 6 UtlL Uppehållstillstånd p.g.a. Sveriges internationella åtaganden,5 kap. 4 UtlL Avslag strider mot konventionsåtaganden, 11 TL Synnerligen ömmande, hälsotillstånd barn, 18 TL Övrig skyddsbehövande, miljökatastrof, 4 kap. 2 a UtlL Omprövning av tidsbegränsat uppehållstillstånd, 5 kap. 1 a UtlL, alternativ skyddsstatusförklaring Omprövning av tidsbegränsat uppehållstillstånd, 5 kap. 1 a UtlL, flyktingstatusförklaring Omprövning av tidsbegränsat uppehållstillstånd, 5 kap. 1 a UtlL, övrig skyddsstatusförklaring Förklaring Permanent uppehållstillstånd Tillfälligt uppehållstillstånd Utan bifall Ansökan avvisas och prövas inte Ansökan avskrivs och prövas inte På grund av ett fel som inte kunnat identifieras eller korrigeras har 402 ärenden blivit registrerade såsom granskade istället för den korrekta siffran som skulle varit 400, detta bedöms inte i någon större utsträckning påverka de statistiska slutsatserna. Det kan dock inte uteslutas att någon procentsats kan påverkas i rapporten. Genom den kvalitativa analysen har det emellertid säkerställts att detta fel inte påverkar antalet ärenden där utgången i ärendet bedömts som inte korrekt. Fördelning av ärendena per region De 402 ärendena fördelar sig på följande sätt per region (2). Det är viktigt att i analysen av de olika frågorna komma ihåg att till exempel region Stockholm och region Väst har ett betydligt större antal av ärendena än region Nord och region Öst. Antal Procent Nord 31 8 Stockholm Mitt Öst Väst Syd Jämförelse med förra årets uppföljning Vid en jämförelse av de ärenden som granskats i år med de som granskades 2017 så visar jämförelsen bland annat följande. Förra året var det 16 % syriska asylärenden jämfört med 8 % i år (5). Förra året var det 33 % av de statslösa sökandena (7 %) som hade Syrien som vistelseland innan de kom till Sverige. I år var antalet statslösa asylsökande endast 3 % (5). Av dessa utgjordes 25 % av personer med vistelseort i Syrien. Antalet asylärenden från Syrien är alltså betydligt färre i år. Då praxis är sådan att flertalet från Syrien får stanna i Sverige, och andra grupper som har mycket hög tillståndsfrekvens, som till exempel sökande från Eritrea, har minskat (2 % i år jämfört med 4 % under 2017) innebär detta att relationen mellan bifalls- och avslagsbeslut har förändrats. Andelen bifallsbeslut var således större 2017 jämfört med i år. 8

9 5.2. Tolkning av resultatet Kvalitetsuppföljningen är gjord enligt en viss statistisk metod, medan följdanalysen av uppföljningsresultatet och de enskilda ärendena är baserad på kvalitativ analys. Som beskrivs ovan har kalibrering och löpande avstämning skett under uppföljningsarbetet och hela analysgruppen har tillsammans analyserat resultatet. Det är emellertid oundvikligt att de åtta tjänstemän som genomfört ärendeuppföljningarna bedömt ärendena lite olika med hänsyn till bland annat vilken erfarenhet varje person har. 6. Analysen Analysdelen i rapporten syftar till att problematisera och lyfta fram de delar av asylutredningarna och asylbesluten där det finns tveksamheter i den rättsliga kvaliteten. Många delar av asylprövningen fungerar utmärkt samtidigt som det finns utvecklingsbehov i vissa delar. I analysen läggs fokus på områden där det finns tveksamheter gällande den rättsliga kvaliteten. Även positiva aspekter lyfts fram i analysdelen. Det bör dock noteras att det inte i rapporten lämnas en uttömmande redovisning gällande de frågeområden där kvaliteten efter sammantagen kvalitativ samt kvantitativ analys bedöms vara tillfredsställande/god. Frågor som ingår i analysen samt svaren på frågorna, framgår av bilagorna till denna analysrapport. I den löpande texten finns, där så bedöms underlätta förståelsen för rapporten, hänvisningar till numret på den aktuella frågan i bilaga Asylutredningarna En väl genomförd asylutredning är grunden för ett rättssäkert asylbeslut och den sökandes muntliga berättelse utgör viktig bevisning i asylärendet. Den som arbetar med asylutredningar behöver ha goda kunskaper i intervjumetodik och adekvata förkunskaper om det land/område som den sökande gör gällande att hon eller han inte kan återvända till. Det är vidare viktigt att utreda varje asylärende efter dess beskaffenhet. I många fall räcker det med ett utredningstillfälle för att få ett objektivt och sakligt beslutsunderlag, medan vissa ärenden kräver längre utredningstid/kompletterande utredning. Det är viktigt att utredaren har god kunskap om asylrätten och metoden för asylprövning så att utredaren förmår leda utredningen på ett sätt som möjliggör för den sökande att lägga fram sina asylskäl samtidigt som utredaren ställer relevanta följdfrågor och på ett tydligt sätt bereder den sökande möjlighet att förklara eller förtydliga sådant som exempelvis framstår som motsägelsefullt, osammanhängande eller detaljfattigt. Längden I 16 % av de granskade asylärendena var utredningstiden 0-90 minuter. I 13 % var utredningstiden minuter. I 13 % var utredningstiden minu- 9

10 ter och i 15 % var tiden minuter. I 16 % av ärendena var utredningstiden över 300 minuter, dvs längre än fem timmar. I 14 % av ärendena har inte någon utredningstid angivits i protokollen och i 12 % av ärendena har muntlig utredning inte genomförts, exempelvis gällande små barn eller sökande som avvikit (27). Analysgruppen bedömer att det allmänna intrycket är att utredningstiden i allmänhet har varit tillräcklig för att genomföra en asylutredning med hög kvalitet. Samtidigt dras slutsatsen att det finns utrymme för förbättring när det gäller utredningarnas innehåll på så sätt att om utredningarna mer fokuserade på kärnfrågorna så skulle utredningstiderna kunna minskas, vilket vore positivt för såväl den enskilde som för verket. I vissa ärenden har det varit befogat med en utredningstid på över fem timmar, men i många ärenden tycks den långa utredningstiden vara en följd av en kombination av handläggarbyten och att fokus i utredningarna legat utanför kärnfrågorna. Det är analysgruppens uppfattning att om metoden som beskrivs i RCI 09/2013 om metod för prövning av tillförlitlighet och trovärdighet skulle tillämpas bättre så skulle utredningstiden totalt sett minska eftersom många muntliga kompletteringar tycks vara en följd av att detta rättsliga ställningstagande inte fullt ut följts redan i den första utredningen. Brister På frågan om utredningarna skett efter ärendets beskaffenhet har analysgruppen i 77% av ärendena bedömt att utredning har skett efter ärendets beskaffenhet (35). Det innebär att utredningen inte skett efter ärendets beskaffenhet i 23 % av ärendena. I dessa siffror har svaret gäller ej för ärendet räknats bort. I samtliga granskade ärenden fördelade sig de huvudsakliga bristerna på skyddsskäl 15 %, framåtsyftande riskbedömning 10 %, barnets bästa 5 %, identitet 3 % och hemvist 4 % (37). Det ska noteras att i ett och samma ärende så kan flera kategorier brister förekomma samtidigt. Det kan konstateras att detta resultat inte är tillfredsställande. Det är viktigt att till exempel skyddsskäl och den framåtsyftande risken utreds på ett adekvat sätt. I detta sammanhang ska påpekas att när ärenden bedömts inte vara utredda efter sin beskaffenhet avses även så kallad överutredning eller ärenden där utredningen inkluderar för asylärendet irrelevanta teman. Enhetlighet mellan regionerna Har utredning skett efter ärendets beskaffenhet? (35) Angivet i procent. Utredning efter dess beskaffenhet Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Ja Nej

11 Om utredning inte har skett efter ärendets beskaffenhet så ange vad som inte har utretts efter ärendets beskaffenhet? (37) Angivet i antal. Kategori Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Totalt Identitet Identitet; enbart ålder Hemvist Skyddsskäl Framåtsyftande riskbedömning Internflykt Myndighetsskydd Uteslutande Anknytning Synnerligen och särskilt ömmande omständigheter Barnets bästa Hälsa Annat Totalt Jämfört med NKU 2017 Resultatet i NKU 2018 är sett till procentsatserna sämre än det var i NKU Då bedömde analysgruppen att ärendena var utredda efter ärendets beskaffenhet i 81 % av ärendena, mot 77 % i år. Vid en jämförelse mellan åren bör dock noteras att föregående års analysrapport talar om i vilken utsträckning ärendena varit tillräckligt utredda. I årets uppföljning har vi kunnat konstatera att utredningstiderna är längre jämfört med föregående år, att andelen beslut med korrekt utgång är hög samt att andelen korrekt klassade beslut har förbättrats avsevärt jämfört med NKU Mot den bakgrunden finns det vissa svårigheter med jämförelsen mot tidigare år eftersom den sammantagna bilden är att verket i större utsträckning har överutrett ärenden i år men att besluten till slut blir korrekta i högre utsträckning än föregående år. Det är så klart inte bra att andelen ärenden som inte utretts efter sin beskaffenhet har ökat, men det är viktigt att notera att det inte utan fördjupad analys av denna specifika fråga går att dra slutsatsen att verket har blivit sämre på att utreda de relevanta frågorna i asylärendena. Ineffektiva utredningar är resurskrävande och medför längre väntetider, men så länge asylskälen till slut utreds tillfredsställande i ärendena lider den sökande inte någon rättssäkerhetsförlust. Oavsett denna förklaring anser uppföljningsgruppen att denna fråga utgör ett område i behov av förbättring. En reflektion från analysgruppen är att det får anses positivt att verket genomför kompletterande utredningar i de ärenden där det behövs (oavsett om anledningen till kompletteringen är utredningsbrister, eller ärendets beskaffenhet). Det talar för att det finns en medvetenhet om vikten av ett komplett och korrekt utredningsunderlag. Det bästa är dock att göra rätt från början i alla avseenden av asylprocessen. Enhetlighet mellan regionerna När det gäller jämförelsen regionvis mellan NKU 2017 och NKU 2018 kan det konstateras att årets försämrade siffror gällande frågan om ärendet är utrett efter dess beskaffenhet i allt väsentligt härrör till en försämring i tre regioner, Stockholm försämrade sitt resultat med 8 procentenheter, Mitt försämrade resultatet med 7 procentenheter och region Väst försämrade resultatet med sju procentenheter. 11

12 Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Ärendet är kraftigt överutrett. Då sökande inte anfört några egentliga skyddsskäl borde utredningstiden inte uppgå till så mycket som 5 h och 30 minuter. Hälften hade varit tillräckligt. - Bra hemvistutredning! Vi följer upp det sökande berättar under utredningen. Dock är den fria berättelsen kort och vi ställer relativt många stängda frågor angående skyddsskälen därefter. Eftersom vi sedan slår ner på att berättelsen är detaljfattig och vag hade vi behövt öppna upp frågorna lite mer så att sökande skulle fått möjlighet att utveckla sin talan och även fått möjlighet att bemöta att uppgifterna är detaljfattiga - Eftersom vi anser att sökande har styrkt sin identitet hade det varit bra att ställa frågor kring passets utfärdande samt göra en screening av handlingen. Detta gäller dock ett 4 b ärende. - Det är en synnerligen väl genomförd utredning av en handläggare som har mycket goda kunskaper om landet och de skäl som åberopas. Dock förefaller den sökande ha gift sig som underårig. Detta utreds inte närmare. Maken som är medsökande utreds inte heller i uteslutandehänseende. Emellertid inkluderas de sökande inte varför utredningsbristen inte är av betydelse, men det stod inte klart vid tidpunkten för utredningen. - Överutredd med hänsyn till att de två första utredningarna höll fel fokus Den fria berättelsen Utredningsmetoden att låta den asylsökande fritt berätta om sina asylskäl har många fördelar, bland annat att det blir en mer avslappnad stämning och att den asylsökande inte känner sig lika pressad av en myndighetsföreträdare som hela tiden under utredningen ställer frågor. Denna metod har även stöd i den minnespsykologiska forskningen. Det finns dock vissa risker förknippade med den. En risk är att utredaren inte är tillräckligt aktiv och att utredningen därför inte ger det underlag som behövs för asylbeslutet. Utredaren måste ställa frågor, dels för att försäkra sig om att den asylrättsliga kärnan täcks in i berättelsen (identitet, hemvist, eventuell tidigare skyddsgrundande behandling och framtida risker), dels måste utredaren ställa frågor för att det ska vara möjligt att göra en adekvat bevisvärdering av asylberättelsen. Av den kvalitativa analysen framgår att utredaren i vissa fall nöjt sig med den fria berättelsen och gått till beslut utan att ställa några frågor. I andra ärenden har utredaren inte gett den sökande tillräckligt utrymme att komma till tals i den fria berättelsen. I båda fallen har det i uppföljningen bedömts att beslutsunderlaget inte har varit tillräckligt att fatta beslut på Relevanta följdfrågor Det är av vikt att utredaren ställer relevanta frågor till den sökande om dennes asylskäl. Vid behov behöver följdfrågor ställas och utredaren har ett ansvar för att se till att alla relevanta aspekter av asylskälen utreds noggrant. Det är även utredarens uppgift att låta den sökande bemöta/förklara sådant som utredaren identifierar som tillförlitlighets- eller trovärdighetsbrister och att den sökande som uppfattas som vag eller odetaljerad bereds möjlighet att förtydliga sin berättelse. Av den kvalitativa analysen framkommer det att den sökande inte alltid har beretts möjlighet att utveckla de delar av sin utsaga som bedömts vara vag. 12

13 Utredaren behöver även på eget initiativ tillse att utredningen är tillfredsställande när det gäller eventuellt uteslutande. Analysgruppen bedömer att många utredningar håller en god kvalitet med bra fokus och adekvat utredningsdjup. Det har dock noterats att utredningstiderna är långa och att utredaren ibland har svårt att hitta kärnan i asylberättelsen, vilket riskerar att medföra att utredningen tar onödigt lång tid. Analysgruppen kan konstatera att det är förhållandevis vanligt med muntliga kompletteringar och att det är vanligt att handläggare byts mellan asylutredning och muntlig komplettering. Det är inte heller ovanligt att utredaren som genomför den muntliga kompletteringen inte till fullo lyckas ringa in kärnan i det som ska kompletteras i ärendet genom den muntliga kompletteringen. Analysgruppen vill i detta sammanhang rekommendera att utredningarna (såväl asylutredningar som kompletteringar) förbereds på ett bra sätt och att utredande personal fokuserar på kärnan i det individuella asylärendet genom att aktivt ställa relevanta följdfrågor och i förekommande fall tydligt förklara för den sökande hur vi ser på dennes berättelse (om berättelsen tillexempel anses vara vag, detaljfattig eller annars brista i tillförlitlighet/trovärdighet). Analysgruppen vill vidare rekommendera asylprövningsverksamheten att om möjligt minska antalet byten av ansvarig handläggare i asylärendena Uteslutande Hantering av frågor om uteslutande sker både under utredningen och i beslutet. Den frågan som berör uteslutande i utredningarna är: Om utredning inte har skett efter ärendets beskaffenhet så ange vad som inte har utretts efter ärendets beskaffenhet? (37). I 12 av samtliga ärenden, 3 %, noterades att uteslutande inte utretts efter ärendets beskaffenhet. Om Migrationsverket finner att en asylsökande är flykting, alternativt eller övrig skyddsbehövande ska vi bedöma om personen är utesluten (exkluderad) från att få sådan status. Det framgår redan av 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Flyktingkonventionen) och regleras i 4 kap. 2 b och 4 kap. 2 c utlänningslagen. Migrationsverket införde 2015 särskilt utbildade och certifierade uteslutandespecialister på regional nivå för att stötta enheterna i arbetet med frågor om uteslutande. I kvalitetsuppföljningen 2017 ansåg man att det trots införandet av uteslutandespecialister ändå återstod arbete innan resultatet kunde sägas vara fullt tillfredsställande. Analysgruppen gör samma bedömning detta år. I sammanhanget kan konstateras att det i ett par ärenden där uppehållstillstånd beviljats inte företagits någon uteslutandeutredning överhuvudtaget trots att det fanns tydliga indikatorer för att göra en sådan utredning. Förklaringen till att man i dessa fall inte utrett vidare kan troligen förklaras med att man saknat kunskap om att det finns möjlighet att utesluta en sökande från skyddsstatusförklaring eller att man saknat grundläggande kunskap om vad som kan indikera uteslutandeproblematik, alternativt att orsaken är kopplad till slarv. Om man räknar bort de ärenden där frågan om uteslutande inte aktualiserats, till exempel barn och avskrivna ärenden, har Migrationsverket i 84 % av ärendena 13

14 på ett godtagbart sätt redovisat och bedömt relevanta omständigheter om uteslutande i besluten (85). Denna siffra är betydligt bättre än i föregående års uppföljning. I huvuddelen av ärendena där man inte på ett godtagbart sätt har redovisat och bedömt relevanta omständigheter om uteslutande rör det sig, liksom tidigare, om fall där man i besluten endast inte nämnt att det inte finns anledning att utesluta personen. Det rör sig alltså om fall där det egentligen aldrig funnits några indikationer om uteslutande i asylärendet. Anledningen till att det är viktigt att skriva i beslutet att det inte finns några indikationer på uteslutande är att skrivningen är en försäkran om att vi faktiskt har beaktat frågan om uteslutande. I beaktande av resultatet vill uppföljningsgruppen uppmana verksamheten att bibehålla fokus på uteslutandefrågorna och utveckla kvalitetsarbetet gällande denna fråga. Enhetlighet mellan regionerna er har sinsemellan förhållandevis närliggande resultat i spannet 77-94% (85). Resultatet är en förbättring mot föregående år framförallt på så sätt att ingen region har betydligt sämre resultat än övriga regioner när det gäller att på ett godtagbart sätt redovisa och bedöma relevanta omständigheter om uteslutande i besluten. Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Det finns en omfattande utredning av de uteslutandeindikationer som föreligger i familjemedlems ärende och en utförlig bedömning av hur Migrationsverket bedömer dessa. Syriskt bifallsbeslut. Inga uteslutandeindikatorer, men borde ha nämnts. - Vi har inte utrett frågan om uteslutande trots att sökanden tvingats arbeta för IS i Mosul. Emellertid inkluderas sökanden inte men vid tidpunkten för utredningen var ett uppehållstillstånd aktuellt varför frågan om uteslutande borde ha utretts. - Vi anger att det inte har framkommit något som ger anledning att utesluta sökande. Med anledning av att vi ger skydd till sökande pga. av att sökande har flytt från ett livstidsstraff finns dock anledning att vidareutveckla vårt resonemang och innefatta en uteslutandespecialist i beslutet. - Uteslutande pga. barnäktenskap (äktenskap ingått för 25 år sedan) har utretts väl men inte bedömts i beslutet eftersom sökanden inte inkluderats. Jämfört med NKU 2017 Förra året redovisades brister i 30 % av ärendena när det gäller frågan om relevanta omständigheter som rör uteslutande redovisats och bedömts korrekt i besluten (85). Eftersom denna siffra är 16 % i år så kan vi konstatera att det skett en tydlig förbättring, men att utfallet fortfarande inte är tillfredställande. När det gäller frågan om ärendet utretts efter dess beskaffenhet när det gäller frågan om uteslutande (37) noterades vid föregående års uppföljning brister i 4 av samtliga ärenden, 1 %. Vid årets uppföljning noterades brister på denna fråga i 12 av samtliga ärenden, 3 %. Analysgruppen konstaterar att antalet ären- 14

15 den med brister fortfarande är förhållandevis lågt, men eftersom resultatet försämrats rekommenderas att denna fråga löpande bevakas i det dagliga operativa arbetet Språk och begriplighet Eftersom asylutredningen tillsammans med övrigt underlag i ärendet är den grund på vilken asylbeslutet fattas finns det anledning att undersöka dokumentationen från utredningssamtalen även ur språklig synvinkel. Generellt sett har det i årets kvalitetsuppföljning inte anmärkts i någon större grad på språket i utredningarna. En del protokoll är dock näst intill oredigerade och blir därför påtagligt svårläsliga. Ibland har protokollskrivaren exempelvis inte angett några skiljetecken för nya meningar. Detta blir extra problematiskt när radbrytningar inte har gjorts för att skilja utredarens frågor från den sökandes svar. Risken blir därmed att varken den som förde protokollet eller en senare läsare kan skilja på vem som sagt vad under utredningen. Det förekommer även att det som tolkas skrivs ner ordagrant. Liksom det har påpekats i förra årets kvalitetsuppföljning är det en problematisk strategi, dels med tanke på de speciella villkor som gäller för det talade ordet, som till exempel att vi inte alltid talar i fullständiga och grammatiskt korrekta meningar, dels med tanke på att tolken inte alltid har tillräckliga svenskkunskaper för att kunna uttrycka sig korrekt. Språkliga brister kan påverka vår uppfattning av den sökande och bedömningen av tillförlitligheten och trovärdigheten i hans eller hennes uppgifter. I detta sammanhang bör det påpekas att om tolken har svårt att korrekt återge det den sökande säger på svenska bör det noga övervägas om tolken behöver bytas ut. Det är även av vikt att det i protokollet dokumenteras om eventuell språkförbistring uppstått, särskilt om språkförbistringen påverkar någon del av utredningen på ett sådant sätt att det är oklart vad den sökande har sagt, eller om det är oklart om den sökande förstått utredaren. Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Protokollen är vidare inte renskrivna och innehåller så mycket stavfel, ofullständiga meningar, syftningsfel m.m. att de är extremt svårlästa och bitvis omöjliga att förstå för granskaren Byte av handläggare I 54 % av de ärenden som följts upp är den som gjort asylutredningen inte samma person som skrivit beslutsförslaget (29 och 31). Bytet av handläggare sker i flest fall mellan asylutredningen och beslutet. Det är negativt av ett antal anledningar. Först och främst riskerar en handläggare att missa viktig information som förekommit i asylutredningen, men som inte skrivits ner i protokollet eller kanske missuppfattats av den som skrivit protokollet. Om man inte tillräckligt ofta parallellt både utreder och skriver beslutsförslag riskerar man också att inte fullt ut förstå det nära sambandet mellan asylutredningen och asylbeslutet. En handläggare som både utreder och skriver beslutsförslag lär sig dessutom lättare att fokusera på asylbedömningens kärna (frågor om identitet, hemvist, eventuell tidigare skyddsgrundande behandling och framtida risk) och får på så sätt lättare fram ett väl anpassat underlag till asylbeslutet. När det sker ett byte av handläggare mellan utredning och beslut blir den bristande språkliga kvaliteten i utredningsprotokollen extra problematisk, eftersom 15

16 den som föredrar beslutsförslaget många gånger enbart är hänvisad till den skriftliga dokumentationen från utredningen och inte kan komplettera med egna intryck och erfarenheter från utredningssituationen. Det finns sammanfattningsvis klara rättsliga kvalitetsaspekter som talar för att det ska vara samma person som genomför asylutredningen som skriver beslutsförslaget. Härigenom undviks onödiga överlämningar, vilket innebär kortade ledtider och förbättrade förutsättningar för en effektiv process med hög rättslig kvalitet. Enhetlighet mellan regionerna Har ansvarig handläggare bytts ut under handläggningen av ärendet? Angivet i antal. (29) Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Ja, en gång Ja, mer än en gång Nej Totalt Byte av handläggare Totalt Jämfört med NKU 2017 Förra året hade byte skett i 42 % av ärendena. En inte obetydlig försämring har skett i år med 12 procentenheter. En förklaring till denna försämring kan vara att under det senaste året har många handläggare slutat eller blivit omplacerade till följd av de neddragningar som har skett i verksamheten Asylbesluten De granskade ärendena fördelade sig på 10 % permanenta uppehållstillstånd, 24 % tillfälliga uppehållstillstånd, 55 % utan bifall, 10 % avskrivna och 1% avvisade (23). I 82 % av besluten har den tidsbegränsade lagen tillämpats (33). Sedan kvalitetsuppföljning 2017 har således antalet avslag på ansökan ökat med 12 procentenheter och andelen ärenden där den tidsbegränsade lagen har tillämpats har ökat med 17 procentenheter. Av dem som fick uppehållstillstånd fick 56 % flyktingstatus, 37 % alternativ skyddsstatus och 5 % fick uppehållstillstånd på grund av synnerligen/särskilt ömmande omständigheter (25). Utgången I 9 % av ärendena har utgången bedömts som diskutabel. I mindre än 1 % av de 402 granskade ärendena var utgången felaktig (99). De felaktiga utgörs av 2 utvisningsbeslut som enligt analysgruppen således skulle haft annan utgång. Eftersom förändringen är så pass liten är det svårt att dra några närmare slutsatser. Analysgruppen konstaterar dock att det är en positiv utveckling. Analysgruppen kan konstatera att Migrationsverket, i princip i samtliga ärenden där det varit befogat, prövat om det föreligger synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter. I 92 % av de avgjorda ärendena har bedömningen varit korrekt (89). Det är en viss försämring sedan föregående år. Någon entydig förklaring till denna försämring låter sig inte göras. Av vad som har framkommit av uppföljningen är att det främst inte är utgången i dessa ärenden som är felaktig utan motiveringen eller bristen på motivering. 16

17 Särskilt om 11 TL Av 11 i lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen, TL) framgår att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 utlänningslagen endast får beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa den asylsökande. Denna prövning ska således endast göras om det i ärendet föreligger synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter, inte annars. I kvalitetsuppföljningen 2017 gjordes anmärkningar i de ärenden där verksamheten prövat om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att utvisa personen trots att man i dessa ärenden kommit fram till att det inte föreligger synnerligen/särskilt ömmande omständigheter. Analysgruppen har i år valt att inte särskilt följa upp sådana fall. Anledningen till detta är dels att den rättsliga styrningen inte är tillräckligt tydlig hur man ska göra i dessa fall dels att Migrationsöverdomstolen nyligen i ett avgörande har prövat ett ärende på sådant sätt som analysgruppen tidigare år bedömt vara felaktigt. Analysgruppen har därför valt att hellre fria än fälla i sådana fall. Enhetlighet mellan regionerna Den kvalitativa analysen visar att utgången i majoriteten av ärendena är korrekt. Av det statistiska underlaget kan vi dra samma slutsats. De regionala skillnaderna har minskat sedan I ärendena från regionerna Stockholm, Mitt, Öst och Väst har analysgruppen bedömt att utgången är diskutabel i 6 % till 10 % av ärendena. I regionerna Syd och Nord är denna siffra något högre, 14 respektive 16 % (99). Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Det går att diskutera om ärendet var klart för beslut vid beslutstillfället. Sökandens berättelse är allmän och vag och delvis otydlig när det kommer till kärnfrågorna varför sökanden valt att konvertera, hur sökanden kommit fram till beslutet och jämförelserna mellan den tidigare tron och den gamla. - Då det saknas utredningsdjup gällande vad sök har gjort under sina 4 år som militär i landet X anser jag utgången vara diskutabel. - Saknas tillräckligt utredningsunderlag. Följdfrågor har inte ställts i kärnan av berättelsen. - Det är ett mycket komplext ärende som har ett omfattande utredningsunderlag och ett mycket välformulerat beslut, trots att högsta klassning beviljas vilket var motiverat i detta ärende. - Utgången kan starkt ifrågasättas av två orsaker. Enligt min mening har det funnits omfattande tillförlitlighetsbrister i ärendet. Familjens uppgifter har varit påfallande vaga vad gäller omständigheterna då mannen försvann, hotbilden men även vad gäller hemvist. Det går starkt att ifrågasätta om familjen lämnat tillförlitliga uppgifter. Vår bedömning av framåtsyftande risk är också bristfällig. Vi har funnit att familjen har ett manligt nätverk som vi kan hänvisa familjen till, men funnit att familjen saknar manligt nätverk på resvägen till hemorten. Vi har inte motiverat varför nätverket inte kan bereda familjen skydd under resan. - Utredningen har inte varit tillräckligt ingående för att bedöma berättelsen som otillförlitlig. Utredningen har inte heller varit tillräckligt djup för att bedöma skälen som otillräckliga. En muntlig komplettering hade varit nödvändig för att kunna ta ställning till det. 17

18 - Vi har bedömt att uppgifterna i asylberättelsen är tillförlitliga och att det finns skyddsskäl gentemot hemorten. Vi har dock inte utrett tillräckligt för att komma till denna slutsats. Vi har sedan kommit fram till att IF [internflykt] är relevant eftersom sökanden har en låg profil. Det är diskutabelt om de anförda skyddsskälen gör att man kan komma till denna slutsats om skyddsskälen anses tillförlitliga. Jämfört med NKU 2017 Andelen diskutabla var 10 % förra året. Då bedömdes också att i 4 % av de granskade ärendena var utgången felaktig. Både andelen diskutabla och felaktiga är således mindre i år (99) Kärnan i asylbeslutet Det finns ingen fastlagd definition av vad som utgör kärnan i ett asylbeslut, men analysgruppen vill ändå lyfta fram fyra komponenter som det är viktigt att ta ställning till i ett asylbeslut. Komponenterna är: 1. identitet, 2. hemvist, 3. eventuellt skyddsgrundande händelser, 4. framåtsyftande riskbedömning. Det är ett minimikrav för acceptabel rättslig kvalitet i asylbesluten att dessa fyra områden på något sätt tas om hand i beslutet. De frågor och den statistik som är relaterad till kärnan i asylbeslutet är följande: Fråga Ja Har gjorts, men inte korrekt Har vi bedömt om den sökande har gjort sin identitet sannolik 81 9 Har vi bedömt om den sökande har gjort sin hemvist sannolik 84 8 Har vi bedömt risken för den sökande vid ett återvändande Har vi tagit hänsyn till tidigare skyddsgrundande behandling när vi har bedömt vad den sökande riskerar vid ett återvändande och är bedömningen korrekt? 88 8 Analysgruppen anser att resultaten inte är tillfredsställande. Förutom bedömning av den framtida risken har resultaten blivit sämre än NKU Här anser analysgruppen att det finns förbättringspotential. Detta gäller även bedömningen av den framtida risken vars resultat endast har förbättrats med en procentenhet. Enhetlighet mellan regionerna Har vi bedömt risken för den sökande vid ett återvändande och är bedömningen korrekt? (77). Uttryckt i procent. Bedömning av risk vid ett återvändande Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Ja Nej Jämfört med NKU 2017 Resultaten avseende bedömningarna av sökandens identitet, hemvist samt om det tagits hänsyn till tidigare skyddsgrundande behandling är sämre i år. 18

19 Bevisvärderingen En bevisvärdering i ett asylärende innehåller olika delar. Först ska relevanta omständigheter tas fram från asylutredningen. Därefter följer värdering av bevisningen. Värderingen inbegriper två delmoment, dels frågan om sökandens berättelse i sig är tillräcklig för att kriterierna för skydd ska vara uppfyllda, dels frågan om sökanden har gjort sina skyddsskäl sannolika genom bevisningen, ofta då i huvudsak grundad på den muntliga berättelsen i asylutredningen. I asylprövningen ska även den så kallade bevislättnadsregeln (tvivelsmålets fördel/benefit of the doubt) tillämpas där så är påkallat. Innebörden av rättsliga begrepp som välgrundad fruktan för flyktingar i 4 kap. 1 utlänningslagen och löper risk och löpa en allvarlig och personlig risk i 4 kap. 2 utlänningslagen har betydelse vid den slutliga bevisvärderingen, då berättelsen ska stämmas av mot de rättsliga rekvisiten i de aktuella paragraferna. I 42 % av asylärendena utgör den muntliga berättelsen den enda bevisningen (17). I 58 % av ärendena har således någon form av skriftlig bevisning lämnats in. I 37 % av alla granskade ärenden var den skriftliga bevisningen kopplad till skyddsskäl (19) hade det i 51 % av ärendena lämnats in skriftlig bevisning. I 24 % av de granskade ärendena 2017 hade det lämnats in bevisning kopplat till skyddsskäl. Även om andelen skriftlig bevisning har ökat, innebär det fortfarande att värderingen av den muntliga utsagan mycket ofta är helt avgörande för utgången i ärendet. När det gäller frågor och statistik som är knutna till bevisvärderingen är följande av särskilt intresse. Bevisvärderingen av den muntliga berättelsen var inte korrekt i 19 % av de ärenden där detta varit aktuellt (69). I 12 % av de ärenden där det har varit relevant har man inte redovisat och bedömt den sökandes förklaringar till brister i bevisningen överhuvudtaget. I 8 % har man gjort en bedömning men inte korrekt (61). Beviskravet är felaktigt tillämpat i 4 % av ärendena (67). Dessa siffror är generellt sett något bättre än föregående år. De är dock fortfarande inte tillfredsställande. Bevisbördans placering är däremot, med ett ärende undantaget, rätt i samtliga fall (65). Enhetlighet mellan regionerna Är bevisvärderingen av den muntliga berättelsen korrekt (69)? Den statistiska analysen visar att bevisvärderingen av den muntliga utsagan fortfarande varierar ganska lite mellan regionerna även om variationen ökat något (78-86 %, 2018 jämfört med %, 2017). Särskilt om identitet och hemvist Resultatet för korrekta identitetsbedömningar har försämrats jämfört med 2017, från 87 % till 81 % (73). Även i föregående kvalitetsuppföljning hade analysgruppen anmärkt på ett försämrat resultat avseende dessa bedömningar. Från 2016 till 2017 hade resultatet försämrats med 8 procentenheter. I analysen då kunde man inte slå fast med säkerhet vad det berodde på. Man antog att det kunde bero på att andelen granskade syriska ärenden hade minskat, i vilka många kan styrka sin identitet med syriska passhandlingar med mera. Även i år har antalet granskade syriska ärenden minskat från föregående år. Minskningen från föregående år har dock inte varit lika drastisk som den mellan 2016 och 19

20 2017. En annan delförklaring kan vara att antalet granskade avskrivningsärenden har fördubblats sedan Oaktat förklaring kan det konstateras att trenden går i fel riktning. Eftersom identiteten är en av kärnfrågorna inom asylprövningen är det analysgruppens rekommendation att denna fråga fortsatt bör uppmärksammas och dess vikt betonas. Vad gäller frågan om hemvist har även detta resultat försämrats något jämfört med föregående år, från 87 % till 84 % (75). Liksom det konstateras ovan avseende bedömningarna av identiteten, går trenden i fel riktning. Hemvisten är en av kärnfrågorna inom asylprövningen och ofta nödvändig att fastställa för att kunna göra en korrekt bedömning av skyddsbehovet. Migrationsverket måste därför sträva efter att förbättra detta resultat. Enhetlighet mellan regionerna Om utredning inte har skett efter ärendets beskaffenhet så ange vad som inte har utretts efter ärendets beskaffenhet? (37). Angivet i antal. Kategori Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Totalt Identitet Identitet; enbart ålder Hemvist Har vi bedömt om den sökande har gjort sin identitet sannolik och är bedömningen korrekt? (73) och Har vi bedömt om den sökande har gjort sin hemvist sannolik och är bedömningen korrekt? (75). Angivet i antal. Identitet Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Totalt Ja Nej, har inte gjorts Nej, har gjorts men inte korrekt Totalt Hemvist Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Totalt Ja Nej, har inte gjorts Nej, har gjorts men inte korrekt Gäller ej för ärendet Totalt Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Ingen bedömning i sak har gjorts, avskrivning pga. avviken. - Vi har bedömt att sök inte gjort sin identitet sannolik genom skriftlig bevisning men inte bedömt om hon gjort den sannolik genom muntlig bevisning. Det framgår inte av beslutet om identiteten kan anses vara sannolik eller inte. - Det förs ett cirkelresonemang där man skriver bort inlämnad bevisning och tillförlitligheten i muntliga berättelsen men bifaller ändå identitet utifrån att sök varit konsekvent. 20

21 - Fel beviskrav har använts. Det har enbart prövats om sök styrkt sin identitet med inlämnade handlingar. - Vi har korrekt bedömt att sökanden inte gjort sin identitet sannolik. Dock skriver vi i nästa mening att vi inte ifrågasätter inlämnade uppgifter gällande identiteten. Vi verkar inte ha beaktat att födelsetid är en del av identiteten och sökandens ålder skrivs upp. - Vi bedömer att sökande (barn) har gjort sin identitet sannolik trots avsaknad av identitetshandlingar och någon utredning kring identiteten. - Hemvisten har bedömts men bedömning av sökandes identitet och hemvist har inte skilts åt utan gjorts i ett. Handläggare och beslutsfattare verkar sakna kunskap om innebörden av begreppen identitet och hemvist samt skillnaden mellan dem. Följer i denna del inte heller rättslig styrning. - Vi har bedömt att sökande har en specifik hemvist. Detta trots att sökande är född i Sverige och aldrig varit i sitt hemland. Detta strider mot SR 30/2017 s Har bedömt att hemvisten är hela landet utan att närmre pröva anförd hemvistort. - Vi har inte berört frågan om hemvist, vilket är en brist. Det beror förmodligen på att sökanden bott i ett annat land större delen av sitt liv, men det finns en hemvist som vi borde ha beaktat. Det framgår nu inte mot vilka förhållanden vi prövar hans åberopade skäl. - Vi har bedömt att skyddsskälen ska prövas mot hela Syrien trots att vårdnadshavarens hemvist har gjorts sannolik. Jämfört med NKU 2017 Bevisvärderingarna av den muntliga berättelsen har marginellt blivit sämre i NKU Under förra året brast bevisvärderingen i 18 % av ärendena. Motsvarande siffra är i år 19 % (69) Statusbedömningen Det är viktigt att den asylsökande får rätt asylstatus vid en asylprövning där uppehållstillstånd beviljas. De som uppfyller kriterierna för flyktingskap ska ha en sådan status och de som har tillräckliga skyddsskäl, men inte uppfyller kriterierna för flyktingskap, ska ha en annan skyddsstatus, i de flesta fall status som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 utlänningslagen. Denna bedömning får mycket stor betydelse i de fall då den tillfälliga lagen tilllämpas. Om statusbedömningen i en sådan situation är felaktig riskerar den asylsökande både att få felaktig uppehållstillståndstid och att inte få rätt till familjeåterförening. Av de granskade ärendena var den tillfälliga lagen tillämplig i 82 % av ärendena (33). I dessa fall blir konsekvenserna av en felaktig bedömning mer allvarlig för den asylsökande än i de fall där utlänningslagen är tillämplig. I årets 21

22 NKU har granskningsgruppen bedömt att klassningen är felaktig i 1 % av fallen och diskutabel i 6 % (101). Enhetlighet mellan regionerna Är klassningen av tillståndet korrekt? (101) Angivet i procent. Nej motsvarar sammantaget andelen felaktiga och diskutabla. Klassning Nord Stockholm Mitt Öst Väst Syd Ja Nej Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Sökanden har inte klassats eftersom internflykt tillämpats. Dock har han ansetts vara flykting utifrån en berättelse som snarare skulle generera en alternativ skyddsklassning. - Sökande anger att det som hen riskerar i hemlandet baseras på flera olika flyktinggrunder. Vi anser att hotbilden är sannolik men vi motiverar inte varför koppling till AF-grund [flyktinggrund] saknas. Det finns ingen specifik landinformation tillförd ärendet som gör att jag kan avgöra om klassningen är korrekt. Vi har till synes inte beaktat allt som sökande har anfört och som vi har bedömt vara tillförlitligt vid prövningen av rätten till skydd. Jag skulle säga att sökandes skäl är tillräckligt för en AF-klassning [flyktingklassning]. - Vi är motstridiga i vår bedömning. Vi bedömer inledningsvis att uppgifterna om en individuell hotbild är tillförlitlig för att under flyktingbedömningen göra bedömningen att de lämnade uppgifterna om individuell hotbild inte är sannolik. Eftersom vi lämnar dubbla budskap angående bedömningen av den individuella hotbilden går det inte att dra en slutsats om klassningen är korrekt. Jämfört med NKU 2017 Resultatet är markant bättre i år jämfört med Då var 14 % av statusbedömningarna diskutabla och 6 % felaktiga. Andelen felaktiga bedömningar har alltså sjunkit med 5 procentenheter och diskutabla med 8. Att klassningen har blivit bättre kan det finnas flera förklaringar till. I de tidigare nationella kvalitetsuppföljningarna har fokus riktats mot andelen syriska medborgare som har granskats. Andelen syriska medborgare har sjunkit från 48 % 2016 till 8 % i år. Andelen sökanden som har sin hemvist i ett område som i sig utgör grund för skyddsbehov och där presumtion för bifall föreligger har därmed minskat kraftigt under denna period. I en större andel än tidigare år har därför offentligt biträde förordnats. Även om de förbättrade resultaten delvis skulle kunna förklaras med att kunskapen och erfarenheten har ökat, så måste de också tillskrivas att karaktären på ärendena har förändrats. Om presumtion för bifall inte föreligger och offentligt biträde har förordnats, riktas större uppmärksamhet mot de åberopade skyddsskälen och därmed även mot vilken klassning som blir aktuell. 22

23 Motiveringen Motiveringen i ett asylbeslut syftar till att förklara för dem som på olika sätt berörs av beslutet hur Migrationsverket har resonerat när vi fattar beslut om uppehållstillstånd respektive av- eller utvisning. Kravet på tydliga motiveringar är generellt högre för av- och utvisningsbeslut. Orsaken till detta är risken för rättsförlust för den asylsökande. Om motiveringen är otydlig försvårar det för en sökande om han eller hon vill överklaga beslutet till migrationsdomstolarna. Generellt anser analysgruppen att asylbesluten är välmotiverade, men i 9 % av de granskade ärendena ansåg analysgruppen att besluten inte var tillräckligt välmotiverade (63). Analysen saknas eller är ofullständig För att en motivering ska bli tydlig behöver tjänstemannen som skriver beslutet redogöra för fakta såsom den sökandes uppgifter, landinformation och gällande rätt, analysera dessa fakta och presentera en slutsats. Om tjänstemannen hoppar över analysen och går direkt på slutsatsen, alternativt presenterar en otillräcklig analys, blir det omöjligt för läsaren att förstå vad slutsatsen baseras på. Den riskerar då att framstå som överraskande eller godtycklig, vilket är problematiskt i ett myndighetsbeslut, oavsett om slutsatsen i sig är korrekt. I flera av de beslut som av analysgruppen bedömts ha en bristfällig bedömning har det bedömts att sökanden är vag och detaljfattig, utan att vi i beslutet närmre redogör för hur vi kom fram till denna bedömning. Logiska glapp kräver förkunskap Det förekommer ibland att tankeled saknas så att det uppstår logiska glapp i beslutet. Läsaren behöver då ha förkunskaper för att kunna överbrygga glappet. Ibland räcker inte förkunskaper hos läsaren eftersom de logiska glappen beror på brister i bevisvärdering och/eller argumentering. Bland de ärenden som bedömts ha en bristande motivering förekommer det att vi först godtagit de muntliga uppgifterna för att senare, t.ex. i den framåtsyftande riskbedömningen, ifrågasatt uppgifterna. Ibland har vi bortsett från tidigare godtagna uppgifter utan att förklara varför dessa uppgifter saknar betydelse i den framåtsyftande bedömningen. Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Huvudsakligen ja. Det finns dock delar av tillförlitlighetsbedömningen där vi använder oss av landinformation som är svår att förstå. Det ser ut att saknas led i resonemangen och vi utvecklar inte varför uppgifter strider mot landinformation i tillräcklig mån. - Ett bra och välformulerat beslut som hade varit ännu bättre om vi hade använt beslutsmallen på rätt sätt. - Vi bedömer att uppgifter sökanden lämnat inte är rimliga. Vi har inte utvecklat varför uppgifter sökanden anför inte är rimliga. Vi har inte heller förklarat tillräckligt utförligt varför sökandens uppgifter inte godtas. - Motiveringen avseende identitet är tydlig. Avseende skyddsbehov är resonemanget svårt att följa. Ingen bevisvärdering av muntliga 23

24 uppgifter görs utan beslutsskrivarna startar med en tillräcklighetsbedömning och konstaterar att det åberopade inte har tillräcklig intensitet. Därefter prövar man sökandes möjlighet till internflykt och myndighetsskydd för en skyddsgrundande behandling som man sagt inte föreligger. I ärendet har även anknytning åberopats. Läsningen av den motiveringen försvåras av otydlig styckesindelning där meningar med till synes motsatt betydelse följer på varandra och motiveringen kommer först längre fram i texten. Jämfört med NKU 2017 Resultatet är något bättre i år jämfört med förra året. I NKU 2017 var det 12 % för dåligt motiverade beslut medan det i år är 9 %. Förändringen från föregående år är för liten för att det ska kunna dras några generella slutsatser. Analysgruppen anser dock att den omständigheten att näst intill en tiondel av våra beslut brister i motiveringen är en för stor andel för att resultatet ska kunna anses tillfredsställande Den framåtsyftande riskbedömningen Det är viktigt att det i asylbesluten görs en framåtsyftande riskbedömning och att bedömningen tar sin utgångspunkt i objektiva faktorer. Vid bedömning av den framåtsyftande risken är det viktigt att på ett adekvat sätt beakta om den sökande tidigare har utsatts för förföljelse eller annan allvarlig skada, alternativt hot om att utsättas för sådan behandling/bestraffning. De frågor som rör den framåtsyftande riskbedömningen i besluten är: Har vi tagit hänsyn till tidigare skyddsgrundande behandling när vi har bedömt vad den sökande riskerar vid ett återvändande och är bedömningen korrekt? (79) och Har vi bedömt risken för den sökande vid ett återvändande och är bedömningen korrekt? (77) Uppföljningen visar att det i 88 % av ärendena har tagits hänsyn till tidigare skyddsgrundande behandling. När det gäller frågan om risken för den sökande vid ett återvändande har bedömts och att bedömningen är korrekt är utfallet att så har skett i 87 % av ärendena. Enhetlighet mellan regionerna När det gäller frågan om risken för den sökande vid ett återvändande har bedömts och om bedömningen var korrekt varierade frekvensen ja från 80 % till 92 % i årets nationella kvalitetsuppföljning. Det kan noteras att enhetligheten mellan regionerna har ökat något jämfört med föregående år. Procent ja Nord 83 Stockholm 92 Mitt 84 Öst 89 Väst 90 Syd 80 När det gäller frågan om det i bedömningen har tagits hänsyn till tidigare skyddsgrundande behandling när det bedömts vad den sökande riskerar vid ett 24

25 återvändande och om bedömningen var korrekt har inte redovisats några regionala resultat i föregående års rapport. Vid årets nationella kvalitetsuppföljning noteras en spridning på frekvensen ja från 81 % till 95 %. Procent ja Nord 94 Stockholm 87 Mitt 83 Öst 95 Väst 93 Syd 81 Eftersom de två ovanstående frågorna hänger tätt ihop är det befogat att kommentera det sammantagna resultatet varvid det kan konstateras att två regioner har förhållandevis låga resultat på båda frågorna, region Syd (80 % och 81 %) samt region Mitt (84 % och 83 %). Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Bedömningen är korrekt men delar av motiveringen återfinns under rubriken bedömning av tillförlitlighet och trovärdighet i dina uppgifter och inte under rubrikerna om bedömning av din rätt till skyddsstatus. - Bedömningen av tidigare skyddsgrundande behandling är inte korrekt utförd. Utgången är troligen korrekt enligt granskarens mening, efter genomgång av material i ärendet. Men metoden för den juridiska bedömningen är bristfällig. Bedömningen är inte tydligt redovisad och gjord i ett med bevisvärderingen. - Den åberopade risken är bedömd men det saknas utredning och bedömning av risk för könsstympning. - Bedömningen är korrekt men beviskravet (sannolikt) har inte tilllämpats utan snarare att en risk inte kan uteslutas. Granskarens uppfattning är att risken för sökanden är sådan att asyl ska beviljas, vilket också gjorts i ärendet. - Troligen har bedömningen gjorts men resonemanget har inte redovisats i beslutet. Generell landinformation om situationen för den grupp sökande tillhör har redovisats. Både information om risker för skyddsgrundande behandling och för möjlighet till myndighetsskydd och internflykt. Det har dock inte skrivits ut en individuell bedömning rörande sökandes omständigheter. - Vi har inte bedömt risken för ev. barnspecifika skäl. Detta trots att sökande prövas mot ett annat land än sin huvudsakliga vårdnadshavare hemland, ett land där sökande aldrig har varit och där det råder en väpnad konflikt. Även om det är korrekt att ett skyddsbehov inte finns, saknas en motivering till det. Jämfört med NKU 2017 På frågan gällande om man bedömt risken för den sökande vid ett återvändande har frågan i år besvarats med ja i 87 % av ärendena jämfört med 86 % föregående år. På frågan gällande om det tagits hänsyn till tidigare skyddsgrundande behandling har frågan i år besvarats med ja i 88 % av ärendena jämfört med 91% föregående år. 25

26 Vid den kvalitativa analysen har det framkommit att det i flera fall varit svårt att dra gränsen för när svarsalternativ ja respektive har gjorts men inte korrekt ska väljas, exempelvis när utredningsunderlaget i ärendet varit bristfälligt. Analysgruppen konstaterar att resultatet har förbättrats något på första frågan och att resultatet försämrats något på den andra frågan. Det anses dock vara svårt att avgöra om detta beror på faktiska förbättringar/försämringar eller om skillnaden snarare beror på att de olika analysgrupperna tolkat frågorna olika. Analysgruppen bedömer att dessa två frågor är av central betydelse när det gäller asylprövning. Mot bakgrund av att det har konstaterats förhållandevis stora regionala skillnader (81 % - 95 %) vill analysgruppen rekommendera att särskilt de regioner som fått ett lägre resultat på frågorna följer upp detta i det löpande kvalitetsarbetet på asylprövningsenheterna Barn Barn utan vårdnadshavare Det bör inledningsvis konstateras att antalet ensamkommande barn i årets uppföljning är för lågt för att det ska gå att dra några statistiskt säkra slutsatser när det gäller gruppen ensamkommande barn. I detta avsnitt redovisas dock vissa iakttagelser från analysgruppen. Det kan konstateras att i de uppföljda ärendena så utreddes ensamkommande barn betydligt mer noggrant än barn i familj och tiden för utredningarna har varit tillräcklig för att utföra kvalitativa utredningar. De barnkonsekvensanalyser som genomfördes var också mer genomarbetade för gruppen ensamkommande barn. Handläggningstiden för gruppen ensamkommande barn har inte redovisats särskilt i uppföljningen, men analysgruppens iakttagelse är att handläggningstiden för de ensamkommande barn som följts upp varit påtagligt lång. Analysgruppens bedömning är att de uppföljda BUV-ärendena hade kunnat avgöras betydligt snabbare om ledtiderna mellan olika åtgärder hade hållits ned. Detta får anses vara en brist, även om orsakerna till betydande del bedöms ligga utanför det område som bör analyseras genom den nationella kvalitetsuppföljningen (politiska frågor såsom resurstilldelning till myndigheten). Antalet procent BUV i förhållande till resten av de granskade kategorierna (sifforna avser de sökande som registrerades som ensamkommande barn i samband med ansökan om asyl och inkluderar således även personer som senare skrivits upp i ålder) (11). BUV Procent Ja 14 Nej 86 Totalsumma 100 Barn i familj Analysgruppens iakttagelser visar att det finns brister när det gäller flera aspekter kopplade till asylprocessen för barn i familj. Det förekommer att det inte dokumenteras varför barn inte får komma till tals genom asylutredning. Orsaken till att ett barn inte hörs bör dokumenteras i barnets ärende. Analysgruppen har även funnit ärenden där äldre barn inte har hörts genom asylutredning utan att det funnits godtagbara skäl till detta (alternativt att orsaken till att barnet hörts inte har dokumenterats). I de fall där barnfokuserade föräldrasamtal 26

27 har hållits har dessa i hög utsträckning endast dokumenterats i vårdnadshavarens ärende. Det är även vanligt att barnens asylskäl inte omnämns i familjens asylbeslut. Resultatet i årets NKU jämfört med NKU 2017 På frågan om Migrationsverket i relevanta delar gjort en utförlig bedömning avseende barnets bästa (barnkonsekvensanalys) är utfallet i årets uppföljning ja i 68 % av ärendena, ja men bristfälligt i 6 % och nej i 26 % av ärendena (93). Vid förra årets nationella kvalitetsuppföljning var resultatet ja i 55 % av ärendena och nej i 45 % av ärendena. Dessa procentsatser har beräknats efter att ärenden där det inte ska genomföras någon barnkonsekvensanalys (vuxna personer) räknats bort. Detta är en tydlig förbättring jämfört med föregående år, analysgruppen anser dock att resultatet fortfarande inte är tillräckligt bra. Enhetlighet mellan regionerna Här är variationen tämligen stor. Tabellen visar procent gjorda barnkonsekvensanalyser per region. Procent ja Nord 80 Stockholm 56 Mitt 95 Öst 95 Väst 75 Syd 52 Vid en jämförelse med förra årets regionala resultat kan det konstateras att vissa regioner har förbättrat sina resultat kraftigt. nord hade 2017 genomfört barnkonsekvensanalyser i 42 % av barnärendena. I år är resultatet tydligt förbättrat, med ett utfall på 80 %. Mitt uppvisar en ännu större förbättring, från 41 % till 95 %. öst har förbättrat resultatet från 75 % till 95 %. väst har förbättrat resultatet från 59 % till 75 %. Stockholm och Syd utför barnkonsekvensanalyser i endast drygt 50 % av barnärendena vilket får anses vara en brist Jämställdhetsintegrering Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet för alla sökande. Verksamheten ska hålla en likvärdig kvalitet för kvinnor och män. Detta innebär att alla sökande ska få en individuell, likvärdig och rättssäker prövning oavsett kön. Jämställdhetsintegrering på Migrationsverket innebär att verket i enlighet med vår instruktion ska belysa och beakta kvinnor och mäns villkor i genomförandet av verksamheten. Som ett led i myndighetens arbete med jämställdhetsintegrering analyseras genom de nationella kvalitetsuppföljningarna om vårt beslutsfattande utgår från ett jämställdhetsperspektiv. Av de uppföljda ärendena var 149 kvinnor och 253 män (9). Fördelningen av män respektive kvinnor bygger på hur fördelningen har sett ut i de beslut som fattats under urvalsperioden (se vidare avsnitt om statistik och metod). Den kvantitativa och kvalitativa analysen ger anledning till vissa kommentarer och följdanalys. 27

28 I tabellen anges andelen kvinnor respektive män, i procent. Kön Ensam vuxen Vuxen i familj Barn i familj BUV Kvinna Man Utgången av ärendet samt klassning Det bör inledningsvis lyftas fram att utgången av ärendet bedömts som korrekt i 89 % av kvinnornas ärenden, respektive 91 % av männens ärenden. Även när det gäller andelen ärenden där klassningen av ärendet är felaktig eller diskutabel är skillnaden mellan könen liten med ett utfall på ett till tre procent (99 och 101). I detta sammanhang bör noteras att analysgruppen ser skillnader i beslutets utgång mellan könen enligt följande (23). -Kvinnor beviljades permanenta uppehållstillstånd i 13 % av ärendena jämfört med 9 % för män. -Kvinnor beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd i 34 % av ärendena jämfört med 19 % för män. -Kvinnor fick avslag på asylansökan i 45 % av ärendena jämfört med 61 % för män. -Kvinnors ansökan avskrevs i 7 % av ärendena jämfört med 11 % för män. Antalet avvisade ansökningar var obetydligt för såväl män som kvinnor. Det kan således konstateras att kvinnor beviljas uppehållstillstånd i betydligt större utsträckning jämfört med män, och kvinnor får inte avslag i lika stor utsträckning som män. Som en följd av att kvinnor i högre utsträckning beviljas asyl är även andelen statusförklaringar högre för kvinnor än för män. Som exempel kan nämnas att antalet flyktingklassade kvinnor var 40. Motsvarande siffra för män var 38. Analysgruppens kvalitativa analys har inte visat att de ovan nämnda skillnaderna är en följd av osakliga bedömningar eller att beviskraven tolkas olika för män respektive kvinnor. Orsaken till den varierande bifalls- och klassningsfrekvensen bedöms istället vara en följd av att mäns och kvinnors asylskäl i de uppföljda ärendena har haft olika karaktär, vilket medfört att utgången i ärendena varierar mellan könen. Efterlevnad av relevanta rättsliga ställningstaganden Det kan konstateras att efterlevnaden av rättsliga ställningstaganden till största del är likvärdig gällande mäns och kvinnors asylärenden (51). Gällande svarsalternativet Nej (relevanta ställningstaganden har inte följts) har detta resultat noterats i 8 % av kvinnornas ärenden respektive 4 % av männens ärenden. Uppföljningsgruppen har i uppföljningsarbetet löpande noterat vilka rättsliga ställningstaganden som inte har följts. I detta sammanhang bör särskilt nämnas att verket i fyra ärenden (2,7 % av antalet ansökande kvinnor) inte har följt SR 28

29 26/2017, Rättsligt ställningstagande angående utredning och bedömning av förföljelse p.g.a. kön. Det statistiska underlaget pekar således mot att verket följer detta ställningstagande i hög utsträckning när det gäller kvinnliga asylsökande. Efterlevnad av ställningstagandet i fråga får anses vara en viktig grund för att nå en jämställd asylprövning där män och kvinnor har samma förutsättningar till en individualiserad och rättssäker asylprövning. Det kan således antas att SR 26/2017 har fått brett genomslag i asylprövningsverksamheten, vilket är positivt och en god grund för det fortsatta arbetet med jämställdhetsintegrering. I övrigt har analysgruppen inte kunnat identifiera några särskilda skillnader mellan könen vad gäller vilka rättsliga ställningstaganden som inte efterlevts korrekt. Utredningstid, och frågan om utredning efter ärendets beskaffenhet Det kan konstateras att 40 % av kvinnornas asylärenden hade en utredningstid på upp till två och en halv timme. Andelen män med motsvarande spann på utredningstiden var 23 %. Det är således vanligare att kvinnor har en kort utredningstid än att män har en kort utredningstid (27). Vid en analys av utredningstid om två och en halv timme till 5 timmar har det inte identifierats några nämnvärda skillnader mellan könen. När det gäller de påfallande långa utredningstiderna, över 5 timmar, noteras det att 9 % av kvinnorna utreds så länge, medan motsvarande siffra för män är 21 %. Den statistiska säkerheten i ovan nämnda resultat påverkas till det negativa av att utredningstiden inte har dokumenterats i 20 % av kvinnornas asylärenden, att jämföra med 11 % av männens asylärenden. Dessa ärenden omfattas således inte av den ovanstående redogörelsen avseende utredningstid. I detta sammanhang ska framhållas att analysgruppen inte har kunnat identifiera att kvinnor utreds på ett mindre noggrant sätt. Skillnaden i utredningstid mellan könen tycks framförallt motiverad av att de uppföljda ärendena är av olika komplexitet och att utrednings- och kompletteringsbehovet varierar till följd av detta. Denna slutsats stöds även av det statistiska underlaget av vilket det framgår att ärendet bedöms utrett efter sin beskaffenhet i 77 % av kvinnornas asylärenden, att jämföra med 72 % av männens asylärenden. Slutsats och rekommendationer jämställdhetsintegrering Den övergripande bilden är att kvaliteten i asylprövningen är likvärdig för män och kvinnor. Det kan konstateras att ärendenas beskaffenhet skiljer sig åt mellan könen och att efterlevnaden av SR 26/2017 som rör frågan om utredning och bedömning av förföljelse på grund av kön är god. Mot bakgrund av den statistiska analysen vill analysgruppen emellertid rekommendera att asylprövningsverksamheten fortsätter jämställdhetsintegreringsarbetet genom att synliggöra kvinnor i asylprocessen med fokus bland annat på att asylutredningar genomförs på ett sätt som möjliggör för varje kvinna att föra fram sina individuella asylskäl. Det är vidare av vikt att kvinnors, barns och mäns individuella asylskäl lyfts fram i varje asylbeslut, vilket så klart även gäller så kallade familjebeslut. 29

30 Språk och begriplighet I 93 % av ärendena bedömdes språket i besluten vara vårdat, det vill säga rättstavat, grammatiskt korrekt och ha en saklig och respektfull ton. Språket bedömdes i samma utsträckning vara enkelt, det vill säga fritt från byråkratiska, ålderdomliga samt krångliga formuleringar. Komplicerade begrepp förklaras i texten (45). Språklagen Analysgruppen konstaterar att språklagens krav på ett vårdat, enkelt och begripligt språk efterlevs i 93 % av de uppföljda ärendena, vilket får anses vara ett förhållandevis bra resultat. Det är viktigt att språket i myndighetens beslut uppfyller språklagens krav. Ett enkelt och tydligt språk är förstås viktigt för att den sökande och andra aktörer ska kunna förstå beslutet, men ett bra språk i beslut och andra dokument får även antas vara av vikt för verkets anseende hos allmänheten. Trots det förhållandevis goda resultatet vill analysgruppen därför ändå ge exempel för att belysa fall där anmärkningar har gjorts på språket i asylbesluten. Vårdat Det kan konstateras att förhållandevis många beslut innehåller mindre korrekturfel, såsom stavfel och grammatiska fel. Under uppföljningen har den typen av småfel, om de förekommer i mindre antal i beslutet, inte medfört att beslutet anses vara språkligt felaktigt i uppföljningsfrågornas bemärkelse. Analysgruppen vill rekommendera att asylbeslut korrekturläses med större noggrannhet för att undvika denna typ av enkla språkliga fel. Enkelt och begripligt I allmänhet används ett enkelt och begripligt språk i asylbesluten även om analysgruppen noterat att det fortfarande används vissa onödigt byråkratiska uttryck i besluten. Det är analysgruppens uppfattning att beslutsmallarna förbättrar den språkliga utformningen av besluten eftersom mallarna bidrar till att rätt saker avhandlas på rätt plats i besluten och mallarna leder in de som skriver besluten till ett enkelt och tydligt språkbruk. Det händer dock att mallar inte används (eller att andra mallar/standardformuleringar än de centralt framtagna används), analysgruppens bedömning är att det är vanligare att dessa beslut har brister kopplat till språklig korrekthet, enkelhet och lättbegriplighet än de beslut som utgår från de ordinarie mallarna. Analysgruppen vill därför uppmana att standardmallarna används i så stor utsträckning som möjligt och att avsteg från detta endast görs om det inte finns någon befintlig beslutsmall som är lämplig för det aktuella ärendet. Bruket av mallar medför dock att språket i vissa beslut håller en ojämn nivå vad gäller till exempel språklig korrekthet och lättbegriplighet. Analysgruppen vill vidare rekommendera att verksamheten fortsätter arbetet med beslutens språkliga utformning för att bibehålla den positiva utvecklingen på det språkliga området och för att komma tillrätta med de brister som alltjämt kvarstår. Exempel på kommentarer från deltagarna i analysgruppen - Beslutet är mycket välskrivet. Svenskan är korrekt och enkel. 30

31 - Det förekommer en del slarvfel och att vi skriver i du-form trots att det är ett familjebeslut. - På flera ställen förekommer värderande ord om den muntliga bevisningen i sammanhang som inte är bevisvärdering. Exempelvis påstådda frihetsberövandet. - I dagsläget väljer Migrationsverket att inte ta ställning till huruvida din avvikande sexuella läggning är sannolik eller ej." Här borde vi ha undvikit det värdeladdade ordet "avvikande" i samband med sexuell identitet (beslutet bedöms även vara bristfälligt i förhållande till SR 38/2015). - Problem med ordföljd: "Polisen krävde att X lämnar sig över till säkerhetspolisen för att släppa fri Y" Problem med tempus: "X blev hotat med döden" Fel prepositioner: "som bodde på en lägenhet" - Beslutet är mycket välmotiverat. Intrycket påverkas dock av upprepade normativa ordval såsom "får anses vara en uppseendeväckande prestation", "högst osannolikt", "föga troligt", "det är allmänt känt", "går emot alla värderingar", "rimligen bör kunna förväntas", "islams avigsidor". Sammantaget gör det att beslutet har en ton som upplevs nedlåtande och löjeväckande. Jämfört med NKU 2017 I årets uppföljning bedömde gruppen att språket i besluten var vårdat i 93 % av ärendena, det vill säga rättstavat samt grammatiskt korrekt med en saklig och respektfull ton (45.). Detta ska jämföras med NKU 2017 då 90 % av ärendena i besluten bedömdes vara vårdat, enkelt och begripligt. Det har alltså skett en viss förbättring jämfört med föregående år. Jämfört med 2016 då resultatet var 60 % blir det tydligt att vi ser en pågående positiv utveckling gällande språket i asylbeslut Tidsfrist och återreseförbud m.m. Tidsfrist och återreseförbud Frågan lyder: Har vi bedömt om den sökande ska få en tidsfrist eller återreseförbud och är bedömningen korrekt (97)? I 97 % av ärendena är detta gjort korrekt. I ett granskat ärende har det inte gjorts alls och i 3 % har det gjorts men inte korrekt. Enhetlighet mellan regionerna erna har här siffror som ligger nära varandra. Av statistiken framkommer att frekvensen ja varierar mellan 93 % till 100 % på frågan. Jämfört med NKU 2017 Det är endast marginella skillnader mellan NKU 2017 och

32 7. Slutsatser - Årets resultat av kvalitetsuppföljningen med regionalt fokus i asylärenden är generellt bättre än förra årets uppföljning. - Hanteringen av ärenden som rör barn är markant bättre än i NKU 2017 såtillvida att man i fler ärenden avseende barn har gjort en utförlig barnkonsekvensanalys. En stor spridning mellan regionerna finns dock. När det gäller barn i familj finns flera områden som behöver förbättras. - Det finns inga kvalitativa skillnader mellan könen i Migrationsverkets handläggning och beslutsfattande. - Uppföljningen visar att utgången i 1 % av de granskade besluten är felaktig och i 9 % är beslutsutgången diskutabel. I de asylärenden där den sökande har beviljats uppehållstillstånd i Sverige är statusbedömningen (flykting, alternativt eller övrig skyddsbehövande) felaktig i 1 % av ärendena och diskutabel i 6 %. Härutöver finns brister på ytterligare ett antal områden, till exempel uteslutande och hantering av ärenden som rör barn. Analysgruppen konstaterar därför att den rättsliga kvaliteten i asylbesluten sammantaget inte kan anses vara helt tillfredsställande. - Det finns skillnader mellan regionerna vad gäller den rättsliga kvaliteten. Ibland är dessa märkbara, som till exempel avseende den framåtsyftande riskbedömningen. Där är variationsvidden 12 procentenheter mellan korrekta respektive inkorrekta bedömningar. Vad gäller utförd barnkonsekvensanalys är variationsvidden 43 procentenheter. - Vi måste bli bättre på att i utredningarna fokusera på asylrättens kärna och att utreda de delar som berör denna bättre. - Utredningarnas totala längd har ökat sedan föregående år. Det kan därför inte generellt sägas att det läggs för lite utredningstid i asylärendena. Fel fokus gör dock ändå att ärendena i vissa fall inte har utretts tillräckligt. - Bedömningarna av identitet respektive hemvist är sämre än förra året. Samma notering gjordes även vid den förra kvalitetsuppföljningen. Detta är en trend i fel riktning och analysgruppen finner inte årets resultat tillfredsställande. - Flertalet beslut lever upp till språklagens krav på ett vårdat, enkelt och begripligt språk. En viss förbättring har dessutom skett sedan föregående uppföljning. Begripligheten i besluten begränsas snarare av bristfälliga motiveringar. - Byten av handläggare under ärendets handläggning har ökat sedan föregående uppföljning med drygt en femtedel. Det finns klara rättsliga kvalitetsaspekter som talar för att det bör vara samma person som genomför asylutredningen som är föredragande i beslutet. 32

33 8. Rekommendationer Analysgruppen ger följande rekommendationer med anledning av granskningen: - Tillse att beslutsfattare får adekvat kompetensutveckling. - Eftersträva att utredningarna blir rätt från början. Se till att utredarna har/får fördjupad kunskap i utredningsmetodik respektive asylrättens kärna, det vill säga identitet, hemvist, skyddsskäl och framåtsyftande riskbedömning. - Utvärdera NKU och tillhörande checklista (indikatorer) som metod i detalj efter varje nationell kvalitetsuppföljning. - Inför nästa års NKU väntas de flesta ärenden vara spårindelade. För kommande nationella kvalitetsuppföljningar kan det därför övervägas att särskilt följa upp om den rättsliga kvaliteten skiljer sig åt mellan de olika spåren. Underlaget har inte medgett någon sådan uppföljning i år. 33

34 Bilagor 1. Resultat NKU Checklista 3. Analysrapport NKU Resultat NKU Rättschefens uppdrag 34

35 35