För att fortsätta arbetet med att utveckla och upprätthålla en hög rättslig kompetens bland verkets beslutfattare behövs återkommande tematiska

Transkript

1 Rättsavdelningen Rapport Diarienummer Analysrapport Nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus anknytnings

2 Sammanfattning Migrationsverket har genomfört en nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus. Uppföljningen avser beslut gällande uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 första stycket 1 och 3 a första stycket 1 utlänningslagen, (2005:716) när sökanden åberopar anknytning till en make eller en sambo eller när den sökande avser att gifta sig eller bli sambo med anknytningspersonen. Det under förutsättning att ansökan prövas när den sökande befinner sig utanför Sverige. I uppföljningen har representanter från regionerna i den operativa verksamheten, huvudprocessen Att komma till Sverige och migrationsrättsenheten deltagit. Uppföljningsgruppen har granskat 402 anknytnings. Uppföljningen visade på många styrkor i de som gruppen gått igenom. Vi tog rätt beslut, d.v.s. utgången i ärendet var korrekt. Även giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet var oftast korrekt. I de flesta fall märker vi ett uppehållstillstånd som beviljats i enlighet med regelverket för uppskjuten invandringsprövning korrekt. Dessutom genomför vi i de flesta fall alla obligatoriska registerslagningar och kontroller korrekt. Vi följer praxis och Migrationsverkets ställningstaganden och kommentarer. Besluten är enhetligt utformade och vi har ett respektfullt tilltal och vårdat språk. Även bevisvärderingen var oftast korrekt. Vi genomför vanligtvis rätt utredning och har ett väl anpassat utredningsdjup. Våra beslut är dessutom oftast stringenta. Uppföljningsgruppen identifierade även tydliga förbättringsområden, vilka till en del rör samma områden och kompletterar våra styrkor. Vi har svårt att avgöra vilket som är rätt utredningsdjup, vad som är gott nog, i vart fall i de där försörjningskravet ska bedömas. Kvaliteten på våra bedömningar är skiftande. Vi tar oftare upp mer än vad som är nödvändigt för en stringent bedömning. Bevisvärderingen har då en tendens att bli otydlig och de bevismedel som tas upp i beslutet värderas inte alltid. Det medför att det uppstår en viss osäkerhet kring bedömningen av olika bevismedel. När bedömningen i beslutet har bedömts bristfällig, felaktig eller saknas har det till största delen gällt anknytningen eller försörjningskravet. Även om språket generellt var bra i besluten blir vårt språk mer högtravande och byråkratiskt när vi använder oss av äldre mallar eller egna sådana, som inte är pedagogiskt uppbyggda. Gruppen rekommenderar att arbetet med att ta fram beslutsmallar i anknytnings fortsätter, men att det också är viktigt att de beslutsmallar som tagits fram används. Arbetet med kvaliteten är inte något som blir avklarat, utan något som vi kontinuerligt måste fortsätta med. När vi utvecklar och förbättrar stödet till verksamheten så bidrar det till att säkerställa en effektiv, korrekt och rättssäker handläggning. Vi får därmed bättre förutsättningar att i varje ärende ta rätt beslut och på ett tydligare sätt förklara de bedömningar vi gjort. 2

3 För att fortsätta arbetet med att utveckla och upprätthålla en hög rättslig kompetens bland verkets beslutfattare behövs återkommande tematiska fördjupningsutbildningar antingen inom Migrationsprogrammet eller på annat sätt. 3

4 Innehåll 1. Inledning Bakgrund och syfte Ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet Syfte Uppdrag och avgränsning Metod Analysdata Urval av Brist i urvalet Tolkning av resultatet Gruppsammansättning Checklista Uppföljning Uppstartsmöte Analysmöte Analysrapport Fördelningen av al fördelning av Nyetablerat eller etablerat förhållande Beslut genom vilket ärendet avgjorts Identifierade styrkor Rätt beslut i ärendet Praxis och ställningstaganden Bevisvärdering Giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet Märkning av det beviljade uppehållstillståndet Enhetlig utformning av våra beslut Registerslagningar Språket i besluten Vårdat och enkelt språk Beslutet är begripligt för den sökande Rätt utredning Beslutet är stringent Förbättringsområden Utredning efter ärendets beskaffenhet Bedömningen i beslutet Språket i beslutet Skillnader i hanteringen av kvinnors och mäns Jämställdhetsintegrering Utredning i ärendet Utgång i ärendet Faktorer som kan ha haft betydelse för utfallet En jämförelse av tidigare års resultat Styrkor Förbättringsområden Vad betyder det när resultaten är jämförbara? Slutsatser och rekommendationer

5 7.1. Våra beslut och språket Beslutsmallar Bevisvärdering Rutiner Kompletteringar Registrering av familjegrupp Avslutande kommentarer Bilagor Resultatrapport Checklista Metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus (RC A-21/2017) 5

6 1. Inledning 1.1. Bakgrund och syfte Ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. Detta framgår av 1 b 1 förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Det är därför relevant att vid en kvalitetsuppföljning fokusera på den rättsliga kvaliteten på beslutet i ett ärende, oavsett vilket ärendeslag vi följer upp. Rättschefen har beslutat om en definition av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet: Ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet innebär att vi fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning utifrån den sökandes individuella förutsättningar. Uppföljningen av den rättsliga kvaliteten sker genom årliga nationella kvalitetsuppföljningar med regionalt fokus Syfte Syftet med den nationella kvalitetsuppföljningen är att skapa en överblick över den rättsliga kvaliteten i Migrationsverkets handläggning och beslutsfattande på ett nationellt plan. Genom metoden mäter vi om beslutsfattandet på myndigheten är enhetligt, eftersom från samtliga regioner ingår i uppföljningen. En nationell rapportering gör att vi kan förmedla en rättvisande bild av den rättsliga kvaliteten till allmänhet och regering. Resultatet av denna nationella kvalitetsuppföljning tas även upp i Migrationsverkets årsredovisning för år Uppföljningen ger Migrationsverket ett underlag för att göra en bedömning av behovet av rättslig styrning och stöd, metodstöd och kompetensutveckling; vilka som är rätt insatser och var dessa bör sättas in. Den kan därmed vara ett stöd för att avgöra vilka prioriteringar som behöver göras, både för rättsavdelningen och digitaliserings- och utvecklingsavdelningen, men inte minst inom den operativa verksamheten Uppdrag och avgränsning Migrationsrättsenheten har fått i uppdrag att genomföra en nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus av bifalls- och avslagsbeslut i 1 Rättschefens administrativa beslut angående definition av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet, RC A-38/

7 om uppehållstillstånd på grund av anknytning. 2 Uppdraget har formulerats på följande sätt: Kvalitetsuppföljning av beslut gällande uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 första stycket 1 och 3 a första stycket 1 utlänningslagen 3 när sökanden åberopar anknytning till en make eller en sambo eller när den sökande avser att gifta sig eller bli sambo med anknytningspersonen, under förutsättning att ansökan prövas när den sökande befinner sig utanför Sverige Metod Metoden för hur en nationell kvalitetsuppföljning ska genomföras framgår av rättschefens administrativa beslut angående metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus (se bilaga) Analysdata Urval av Ett proportionellt stratifierat urval om 400 randomiserades från en population med följande avgränsning: Grund (UAT/UT/PUT) där Migrationsverket fattat beslut från den 1 januari till 10 augusti 2018 med ansökningsskälskod BS och BE. Populationen avgränsades i överensstämmelse med uppdraget även till att enbart omfatta de som sökte från utlandet som maka, make, sambo eller den som avser att bli sambo, make eller maka och som är 18 år eller äldre, till en person bosatt i Sverige (anknytningsperson). För pappersansökningar filtrerades urvalet genom att använda UM som avsändande myndighet. När det gäller de elektroniska ansökningar filtrerades dessa genom att använda korrespondenskoden 'UAMB' någon gång mellan ansökningsdatum och beslutsdatum. Tabell 1. Kod UAT UT PUT BS BE Förklaring Uppehålls- och arbetstillstånd Uppehållstillstånd Permanent uppehållstillstånd Anknytning, nytt förhållande Etablerad anknytning För att ta fram urvalet av till uppföljningen användes Migrationsverkets elektroniska lednings- och informationssystem, elis. Systemet används normalt för att följa upp utfall och resultat avseende verksamhet, ekonomi och personal. 2 Rättschefens uppdrag angående nationella kvalitetsuppföljningar med regionalt fokus 2018, RC U-12/ Utlänningslagen (2005:716). 4 Rättschefens administrativa beslut angående metodbeskrivning och stödmaterial för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus, RC A-21/

8 Det proportionella stratifierade urvalsförfarandet utgick från regionerna som strata (grupper) varifrån det sedan drogs ett proportionellt slumpmässigt urval om totalt 400. Detta för att andelen utvalda beslut per region skulle vara lika stor som andelen beslut i den aktuella populationen och tidsperioden. Ett stratifierat urval ger en försäkran om att alla strata blir representerade i urvalet. Tabell 2. Antal Andel % % % % % % Summa % En korrigering av urvalet gjordes i efterhand med anledning av att fem inte omfattades av uppföljningen. Två av a avsåg ansökan om uppehållstånd efter inresa, ett ärende avsåg s.k. statusbyte, d.v.s. grunden för uppehållstillståndet hade ändrats, ett ärende avsåg uppehållstillstånd på grund av hushållsgemenskap och det sista ärendet rörde anmälan om verkställighetshinder. De omfattades alltså inte av uppföljningen och byttes därför ut mot andra från reservurvalet Brist i urvalet Som ovan nämnts i avsnitt filtrerades de elektroniska ansökningarna genom att använda korrespondenskoden 'UAMB' någon gång mellan ansökningsdatum och beslutsdatum. Det medförde dock att som aldrig skickas till ambassad inte ingår i urvalet, trots att den sökande i dessa fall befinner sig i utlandet. Inte heller omfattas pappersansökningar som lämnats in i Sverige av anknytningspersonen och där ärendet inte har skickats till ambassaden för utredning. Urvalet med den i uppdraget aktuella avgränsningen går dock inte att få fram med hjälp av våra ansökningsskälskoder eller beslutsgrundskoder. Eftersom orsaken till att en elektronisk ansökan, eller en pappersansökan som lämnas in i Sverige, inte skickas till ambassad normalt är för att det redan på befintligt underlag framgår att ansökan inte kan beviljas finns en risk att andelen avslag i urvalet blir lägre än i den faktiska populationen. Det innebär också att andelen övriga beslut kan vara högre än i den faktiska populationen. Att inte skickas till ambassad för utredning kan bero på att ansökan avslås på grund av att försörjningskravet inte är uppfyllt, att anknytningspersonen i Sverige inte uppfyller kraven enligt tillfälliga lagen för att vara anknytningsperson eller att anknytningspersonen inte svarat på den skriftliga utredning, som skickats i samband med att en webbansökan lämnats in. 8

9 Även om det inte går att få fram vilken påverkan bristen i urvalet fått kan det kanske vara av visst intresse att se till den totala fördelningen av beslut per region, men utan någon avgränsning. D.v.s. ansökan utifrån, men även inkluderande där personen sökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning efter inresa. Detta i jämförelse med fördelningen i urvalet. Men vid denna jämförelse bör man hålla i minnet att huvudregeln är att en ansökan efter inresa ska avslås, då personen för att ges tillstånd ska befinna sig utanför landet. Vilket innebär att det i dessa borde finnas en övervikt mot avslag. Fördelningen i uppföljningen ser ut som följer. Tabell 3.1. Utgången i ärendet i uppföljningen. Tabellen redovisar antal. BEV UTB AVI AVS UTÅ Annat Totalt Tabell 3.2. Utgången i ärendet i uppföljningen. Tabellen redovisar utfallet i procent. BEV 52 % 76 % 68 % 63 % 68 % 68 % 65 % UTB 47 % 13 % 32 % 32 % 31 % 26 % 32 % AVI 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % AVS 1 % 11 % 0 % 4 % 1 % 6 % 3 % UTÅ 0 % 0 % 0 % 1 % 0 % 0 % 0 % Annat 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Vi kan konstatera att det i a i uppföljningen är stora regionala variationer när det gäller vilket beslut som tas i ärendet. avslår flest, hela 47 %, medan region avslår minst, endast 13 % av a. Om vi istället ser till utgången i ärendet utan avgränsning så är skillnaden mellan den region som avslår flest respektive minst visserligen fortfarande markant, men dock inte lika stor. Det är nu istället region som avslår flest, 50 %. Minst avslag har region, 34 %. Om vi ser till region avslås 48 % av a medan region avslår 45 %. 9

10 Även med hänsyn tagen till att det här inte är frågan om jämförbara populationer, såtillvida att avgränsningen är en annan, skulle man kunna misstänka att bristen i urvalet påverkat fördelningen av besluten även på regional nivå. Tabell 4.1. Utgången i ärendet utan avgränsning mot att man sökt utanför Sverige. Tabellen redovisar antal. Annat BEV UTB AVI AVS UTÅ Annat Totalt Tabell 4.2. Utgången i ärendet utan avgränsning mot att man sökt utanför Sverige. Tabellen redovisar utfallet i procent. BEV 46 % 50 % 43 % 52 % 61 % 48 % 50 % UTB 48 % 45 % 50 % 42 % 34 % 46 % 44 % AVI 0 % 0 % 1 % 0 % 0 % 1 % 0 % AVS 5 % 4 % 5 % 5 % 5 % 4 % 5 % UTÅ 1 % 1 % 1 % 1 % 0 % 1 % 1 % Annat 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Totalt 100 % 100% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Tolkning av resultatet När man arbetar med underlag baserade på ett slumpmässigt urval finns det en risk att det man mäter inte återspeglar verkligheten exakt. Om vi följer upp 400 för att representera alla beslut i anknytnings mellan 1 januari och 10 augusti 2018 kommer resultatet att variera beroende på vilka 400 som slumpmässigt valts ut. 5 Beslut fattat av Förvaltningsprocessavdelningen eller om det inte framgår vem som fattat beslut. 6 Uppehållstillstånd beviljas (bifall). 7 Avslag (utan bifall). 8 Avvisning. 9 Avskrivning. 10 Utan åtgärd. 10

11 Om urvalet av 400 sker slumpmässigt kan vi dock med en bestämd sannolikhet (konfidensgrad) beräkna inom vilket intervall (konfidensintervall, även kallat statistisk felmarginal) det vi mäter hade legat om vi hade gjort en totalundersökning, d.v.s. om vi hade undersökt samtliga. Konfidensgraden är satt till 95 % vilket vid en urvalsstorlek om 400 ger ett maximalt konfidensintervall på +/- 4,9 procentenheter när det vi mäter utgör en andel, t. ex. andelen beslut som innehåller något. Skulle urvalsproceduren upprepas på samma vis ett oändligt antal gånger skulle värdet som vi fått vid en totalundersökning täckas in av konfidensintervallen 19 gånger av 20. Det betyder att konfidensintervallet vi får med 95 % säkerhet täcker in det värde vi skulle ha fått om vi gjort en totalundersökning. När man tar del av resultatet från kvalitetsuppföljningarna är det viktig att poängtera att analysen av resultaten är baserad på frågor från checklistan, som både är av kvantitativ och kvalitativ karaktär. Frågorna, som besvaras av deltagarna i uppföljningsgruppen, ska vara tydligt utformade så att risken för olika bedömningar deltagarna emellan blir så liten som möjligt. Risken finns dock alltid att det i vissa fall förekommer en variation i hur deltagarna bedömer frågorna. Se även avsnitt ernas ärendemängd ser olika ut. Vissa regioner har en större genomströmning av än andra. Detta återspeglar även den proportionella ärendefördelningen i urvalet, där antal mellan regionerna varierar mellan 48 och 83. Den totala ärendemängden om 400 beslut bygger på ett representativt urval på nationell nivå. Man bör dock vara försiktig med att dra generella slutsatser av jämförelser mellan regionerna. Detta på grund av att vissa regioner består av få och som vid en uppdelning på olika svarsalternativ bidrar till ett för litet underlag för en generell tolkning. Man kan dock via jämförelserna få en indikation på en eventuell avvikelse i en region som sedan kan undersökas vidare i exempelvis en regional kvalitetsuppföljning. Resultaten baseras på 402, d.v.s. två fler än i urvalet. Förklaringen bör rimligen vara att några av misstag har dubbelregistrerats. Vad som faktiskt har skett går inte att identifiera i efterhand eftersom vi i uppföljningen inte registrerat unika ummer i uppföljningsverktyget Webropols system, med hänvisning till informationssäkerheten. Dessutom har det i ett ärende registrerats fel region, region, när korrekt region är. Men eftersom resultaten presenteras i aggregerad form påverkas inte analysen nämnvärt vid jämförelser av större grupper, som t.ex. utfallet för kvinnor och män. Vid jämförelser av mindre grupper kan dock de två extra till viss del påverka resultatet och man bör här vara försiktig med att dra generella slutsatser, då jämförelser på regionnivå görs. Som nämnts ovan i avsnitt så finns det också en reell risk för att urvalet underrepresenterar andelen avslag i populationen. Även detta behöver vägas in vid ställningstagande till utfallsfördelningen för besluten. 11

12 1.3. Gruppsammansättning Uppföljningsgruppen har bestått av följande personer: Mikael Gustavsson, region Maria Sjöberg, region Maria Rydgren, region Jesper Cederlöf, region Sara Gustafsson, region Simo Trkulja, region Andreas Pettersson, verksamhetsexpert, huvudprocessen Att stanna i Sverige Theresa Karlbjörn, rättslig expert, migrationsrättsenheten Annika Eriksson, rättslig expert, migrationsrättsenheten (ordförande) Teresa Lindström, handläggare på rättsavdelningens stab, stöttade uppföljningsgruppen med metodstöd och stöd vid användningen av uppföljningsverktyget Webropol. Hon ansvarade även för att lägga in checklistan i uppföljningsverktyget. Även Aisha Butt, verksamhetsexpert, har stöttat uppföljningsgruppen. Anna Hammarström, språkexpert på kommunikationsenheten, stöttade uppföljningsgruppen i arbetet med språk och begriplighet. Sebastian Rosenlund, statistiker på statistik- och visualiseringsenheten, gjorde urvalet och tog fram de som följdes upp. Han har även ansvarat för avsnittet om analysdata i denna rapport (kapitel 1.2). Uppföljningen leddes och administrerades av Annika Eriksson, som även ansvarade för att ta fram analysrapporten Checklista Inför uppföljningen togs en checklista fram av deltagarna från migrationsrättsenheten. Den utformades med hänsyn till de ärendekategorier som skulle granskas och med beaktande av de instruktioner som återfinns i metodbeskrivningen och stödmaterialet för nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus (se bilaga). 11 Checklistan innehöll ett antal frågor; dels för att få fram information om underlaget som t.ex. vilken region som beslutat i ärendet och vilken utgången blev eller information om den sökande, dels för att få en indikation på de faktiska förhållandena och hur väl olika mål uppfylls, t.ex. att ett ärende ska vara utrett efter dess beskaffenhet. De frågor som enligt metodbeskrivningen är obligatoriska återfinns i checklistan. De obligatoriska frågorna är: Har utredning skett efter ärendets beskaffenhet? Om utredning inte har skett efter ärendets beskaffenhet så ange vad som inte har utretts efter ärendets beskaffenhet? 11 RC A-21/

13 Är språket vårdat, enkelt och begripligt? Är utgången i ärendet korrekt? Är klassningen av tillståndet korrekt? Är längden på det beviljade tillståndet korrekt? Checklistan har reviderats i samråd med verksamhetsexpert Aisha Butt Uppföljning Uppstartsmöte Uppföljningsgruppen träffades för första gången på uppstartsmötet den 20 augusti Syftet med uppstartsmötet var att gruppens deltagare skulle lära känna varandra, få inblick i metoden för kvalitetsuppföljningen och få en samsyn kring tolkningen av checklistan i uppföljningsverktyget. En viktig del av uppstartsmötet var arbetet med ett kalibreringsärende. Gruppen arbetade gemensamt med kalibreringsärendet, med hjälp av uppföljningsverktyget. När gruppen inte var överens om tolkningen av vissa frågor i checklistan, eller det var oklart vad som avsågs, fördes en diskussion om ett gemensamt förhållningssätt. Kalibreringsärendet ingick inte i själva uppföljningen. Eftersom uppföljningen genomfördes individuellt bör understrykas att enskilda frågor kan ha tolkats olika av gruppmedlemmarna, utan att detta fångats upp. Vidare finns som alltid ett visst utrymme för rena felaktigheter vid besvarandet av checklistan såsom t.ex. att fel ruta kryssats i, vilket är att hänföra till den mänskliga faktorn. Efter uppstartsmötet påbörjade deltagarna sina kvalitetsuppföljningar. De som ingick i uppföljningen fördelades på gruppmedlemmarna efter uppstartsmötet. Information om vilka respektive medlem tilldelats skickades efter uppstartsmötet ut via e-post. Urvalet bestod av 400. Dessa fördelades så att de sex regionala representanterna granskade 62 per person. Övriga tre deltagare från migrationsrättsenheten och från huvudprocessen Att stanna i Sverige granskade 9 resp.10 per person. Resultatet baseras dock på 402 granskade, vilket bör kunna innebära att några granskats mer än en gång. Tre avstämningsmöten hölls per telefon; den 28 augusti, 31 augusti och den 4 september En del frågor stämdes även av via e-post. 13

14 Analysmöte Uppföljningsfasen avslutades med ett analysmöte den 20 september 2018, under vilket gruppen diskuterade resultatet. Tyngdpunkten för denna diskussion var det kvalitativa resultatet. Gruppen enades då om vilka styrkor och förbättringsområden som skulle ligga till grund för denna rapport Analysrapport Resultatet av den genomförda kvalitetsuppföljningen har dokumenterats genom denna analysrapport. Rapporten utgår ifrån resultatet av den gjorda uppföljningen och vad som kom fram vid uppföljningsgruppens analysmöte. Uppföljningens ordförande har sammanställt rapporten. Därefter har ett utkast av rapporten skickats ut till uppföljningsgruppen. Rapporten har sedan reviderats med hänsyn till gruppens återkoppling. Analysrapporten utgår från vad som kom fram i den genomförda uppföljningen. Den tar inte hänsyn till därefter genomförda förändringar eller planerade sådana. Därmed behöver resultatet inte helt spegla nuläget. Avseende de förbättringsområden som pekas ut och de rekommendationer som ges är det vidare fullt möjligt att ett förbättringsarbete redan pågår eller att en förbättring är genomförd. En nationell kvalitetsuppföljning med regionalt fokus innehåller ett urval av från samtliga regioner. I analysrapporten ska det framgå om det finns regionala skillnader, vad dessa skillnader består i och rotorsakerna till dessa. Analysrapporten ska vidare innehålla en analys av vårt beslutsfattande från ett jämställdhetsperspektiv. Den ska också i förekommande fall förhålla sig till föregående års resultat. 12 Till analysrapporten har en resultatrapport bifogats som en bilaga. Den är en sammanställning av uppföljningsgruppens svar i uppföljningsverktyget. Utkastet till resultatrapporten har tagits fram av rättsavdelningens stab. 13 Resultatrapporten har därefter redigerats och vissa frågor tagits bort. Varken den sökandes eller anknytningspersonens medborgarskap, eller den sökandes vistelseland när han eller hon är statslös, redovisas. Redigeringarna har bedömts nödvändiga för att göra en omfångsrik rapport överblickbar. Någon uppgift om vilken enhet som handlagt ärendet finns inte med i resultatrapporten, då frågan saknar relevans vid en regional uppföljning. I kvalitetsuppföljningen ingår att göra en analys både av om det finns regionala skillnader och av om vårt beslutsfattande utgår från ett jämställdhetsperspektiv. 14 För att kunna göra denna analys har frågorna i checklistan även sorterats dels efter region, dels efter kön. Även dessa resultatrapporter har därefter gåtts igenom, men de har inte bifogats analysrapporten. 15 Istället redovisas relevanta resultat löpande i analysrapporten. 12 Ibid. 13 Ibid. 14 Ibid. 15 Jfr. ibid. 14

15 Den färdigställda analysrapporten bereds för Migrationsverkets rättschef och därefter för verkets generaldirektör. 2. Fördelningen av Uppföljningens resultat baseras på 402, d.v.s. två fler än urvalet på 400. Förklaringen bör vara att några av misstag dubbelregistrerats. Se vidare ovan i kapitel Tolkning av resultatet al fördelning av Den regionala uppdelningen är gjord efter vilken region som tagit beslut i ärendet om uppehållstillstånd. Men ärendet kan i vissa fall ha handlagts av en annan region än den som tagit beslutet. Det betyder också att resultatet kan vara missvisande, eftersom en annan region än den utpekade t.ex. underlåtit att genomföra ett handläggningsmoment. Dessutom har region felaktigt registrerats vid ett tillfälle när rätt region var. Tabell 5.1. De granskade a fördelade per region. Tabellen redovisar antal. Totalt Tabell 5.2. De granskade a fördelade per region. Tabellen redovisar utfallet i procent. Totalt 20 % 12 % 13 % 21% 17 % 17 % 100 % 2.2. Nyetablerat eller etablerat förhållande När det gäller bedömningen av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en make eller sambo är det avgörande för om ett permanent eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ges, om personernas förhållande är väl etablerat. Beroende på hur ansökan initialt bedöms kommer olika ansökningsskälskoder att användas när förhållandet är nyetablerat (BS) respektive etablerat (BE). Skulle det i ett enskilt ärende visa sig att ansökningsskälskoden inte överensstämmer med omständigheterna är Migrationsverket oförhindrat att göra en annan bedömning av om förhållandet är etablerat eller inte, än den som framgår av koden. I så fall bör ansökningsskälskoden ändras före beslut, så att den överensstämmer med den bedömning som Migrationsverket gör i beslutet. Tabell 6.1. Fördelningen mellan etablerad (BE) och nyetablerad anknytning (BS). Tabellen redovisar antal. Ansökningsskälskod 15

16 BS BE Annat Totalt Tabell 6.2. Fördelningen mellan etablerad (BE) och nyetablerad anknytning (BS). Tabellen redovisar utfallet i procent. Ansökningsskälskod BS 65 % 64 % 70 % 70 % 72 % 71 % 68 % BE 35 % 36 % 30 % 30 % 28 % 28 % 31 % Annat 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 1 % 1 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 2.3. Beslut genom vilket ärendet avgjorts Skillnaden mellan antal avslagsbeslut och bifallsbeslut mellan regionerna kan tyckas stor. Ser vi istället till hela populationen, men utan någon avgränsning mot varifrån man ansökt är antalet beviljade uppehållstillstånd st. (50 %) och för avslagsbeslut st. (44 %). Vid en procentuell fördelning av det totala antalet per beslut och region beviljar region flest (61 %) och region minst (43 %) jämfört med övriga regioner. Den procentuella fördelningen vid avslagsbeslut är som mest för region (50 %) och som minst för region (34 %). Detta framgår också ovan av tabell 4.1 och 4.2, som återfinns i kapitel Brister i urvalet. Det är att jämföra med utfallet i uppföljningen. Här är de regionala skillnaderna stora både när det gäller antal beviljade uppehållstillstånd och avslag. Flest uppehållstillstånd beviljade region (76 %), minst region (52 %). har också minst andel avslagsbeslut (13 %) och flest andel avslagsbeslut har region (47 %). Detta framgår också ovan av tabell 3.2, som återfinns i kapitel Brister i urvalet. För att kunna ta ställning till de regionala skillnaderna, och de bakomliggande orsakerna till dessa, behövs en mer djupgående analys och ett annat urval än vad som har gjorts inom ramen för denna uppföljning. Underrepresentationen av avslagsbeslut kan ha påverkat det regionala utfallet, men på vilket sätt går inte att få fram av denna kvalitetsuppföljning (se avsnitt ovan Brist i urvalet och Tolkning av resultatet). Tabell 7.1 och 7.2 nedan kan därför vara något missvisande. Tabell 7.1. Utgången i ärendet. Tabellen redovisar antal svar. 16

17 PUT TUT UTB AVI AVS UTÅ Annat Totalt Tabell 7.2. Utgången i ärendet. Tabellen redovisar utfallet i procent. PUT 11 % 25 % 11 % 19 % 15 % 6 % 14 % TUT 41 % 51 % 57 % 44 % 53 % 62 % 50 % UTB 47 % 13 % 32 % 32 % 31 % 26 % 32 % AVI 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % AVS 1 % 11 % 0 % 4 % 1 % 6 % 3% UTÅ 0 % 0 % 0 % 1 % 0 % 0 % 1% Annat 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Totalt 100 % 100% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % I de fall uppehållstillståndet har tidsbegränsat har det oftast skett utifrån reglerna om uppskjuten invandringsprövning. Tabell 8.1. När uppehållstillståndet tidsbegränsats. Tabellen visar antal. Tillfälliga lagen Totalt Uppskjuten in- vandrings- prövning Sökandens van- del Andra skäl Permanent uppehållstillstånd 17 Tillfälligt uppehållstillstånd 18 Avslag (utan bifall) 19 Avvisning 20 Avskrivning 21 Utan åtgärd 22 Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige 17

18 Totalt Tillfälliga lagen Uppskjuten invandringsprövning Sökandens vandel Tabell 8.2. När uppehållstillståndet tidsbegränsats. Tabellen redovisar utfallet i procent. Totalt 6 % 25 % 7 % 8 % 8 % 21 % 12 % 88 % 75 % 93 % 92 % 89 % 77 % 86 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Andra skäl 6 % 0 % 0 % 0 % 3 % 2 % 2 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 3. Identifierade styrkor De styrkor som uppföljningsgruppen identifierade som de viktigaste var att vi tar rätt beslut i ärendet har enhetlig utformningen av våra beslut gör rätt registerslagningar språket i besluten. Styrkorna graderades i den angivna ordningen. Det betyder att den största styrkan var att utgången i ärendet blev korrekt. Därefter följer att utformningen av våra beslut är enhetlig och att vi gör rätt registerslagningar o.s.v. Två av de fyra ovan angivna styrkorna motsvarade de förbättringsområden som kom fram. Det gäller för beslut och språk. De tre förbättringsområden som delvis motsvarade styrkorna var utredningen med hänsyn till utredningsdjup bedömningarna i besluten språket i besluten. Analysen av våra förbättringsområden återfinns i kapitel 4 nedan Rätt beslut i ärendet Uppföljningsgruppen var överens om att vår största styrka var att vi tar rätt beslut, d.v.s. att utgången i ärendet blir rätt. Det finns dock alltid utrymme för förbättringar. Det finns också vissa skillnader regionerna emellan. 18

19 Tabell 9.1. Utgången i ärendet. Tabellen redovisar antal svar. Totalt Korrekt Fel Tveksam Totalt Tabell 9.2. Utgången i ärendet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Totalt Korrekt 90 % 94 % 94 % 93 % 91 % 96 % 93 % Fel 7 % 6 % 6 % 5 % 7 % 3 % 5 % Tveksam 3 % 0 % 0 % 2 % 2 % 1 % 2 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Praxis och ställningstaganden Uppföljningsgruppens uppfattning var att vi följer den praxis och de ställningstaganden eller kommentarer som finns. Vidare är vi bra på att tillgodogöra oss och tillämpa ny praxis och nya ställningstaganden Bevisvärdering I den del det framgick i beslutet vilken bevisvärdering som gjorts var denna oftast korrekt. När vi ser till utgången i ärendet kan det också tyda på att vår bevisvärdering är korrekt, eftersom vi kan konstatera att vi normalt tar rätt beslut. När bedömningen i beslutet har bedömts bristfällig, felaktig eller saknas har det till största delen gällt anknytningen eller försörjningskravet Giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet Giltighetstiden på det beviljade uppehållstillståndet är oftast korrekt. Endast i sju av de granskade a bedömdes att giltighetstiden för det beviljade uppehållstillståndet var felaktig. Tabell 10. Längden på det beviljade uppehållstillståndet är felaktig. Tabellen redovisar antal svar Märkning av det beviljade uppehållstillståndet I de flesta fall märker vi ett uppehållstillstånd som beviljats i enlighet med regelverket för uppskjuten invandringsprövning (märkning UI). I ett fåtal 19

20 hade vi inte märkt uppehållstillståndet som beviljats i enlighet med regelverket för uppskjuten invandringsprövning. Dessutom har uppehållstillståndet i vissa felaktigt märkts med UI, trots att det inte tidsbegränsats enligt reglerna för uppskjuten invandringsprövning. Tabell 11. Uppehållstillståndet har inte märkts med UI. Tabellen redovisar antal svar. Totalt Tabell 12. Uppehållstillståndet har felaktigt märkts med UI. Tabellen redovisar antal svar. Totalt Enhetlig utformning av våra beslut Ytterligare en styrka är att våra beslut är enhetligt utformade. Det kan bero på att vi har tagit fram nya pedagogiska beslutmallar rörande beviljade av uppehållstillstånd. De första beslutmallarna togs i produktion under sommaren Mallarna har nu börjat användas i större utsträckning. Dessa mallar har medfört att språket i besluten har blivit enklare och begripligare. Utformning av mallarna medför även att de utgör en form av checklista över att allt har bedömts i ärendet, vilket upplevs som positivt Registerslagningar En annan av de styrkor som uppföljningsgruppen identifierade är att vi i de flesta fall genomför alla obligatoriska registerslagningar och kontroller korrekt. Det kan nog förklaras med att det digitala ärendehanteringssystemet E3 23 till viss del styr handläggningen. För det fall ansökan är elektronisk ger systemet stöd för att vissa registerslagningar görs, eftersom det annars inte går att komma vidare i handläggningen. Det gäller för slagningar i MR/BR 24 och SIS, 25 men även vid kontroll av passets MRZ-kod. 26 Systemet 23 Ett gemensamt digitalt handläggningsstöd, benämnt E3, används för Migrationsverkets tillstånds. Stödet är sammankopplat med en webbansökningstjänst. 24 Misstanke- och belastningsregister. 25 Schengen Information System. Sedan Sverige gick med i det operativa Schengensamarbetet den 25 mars 2001 krävs att Migrationsverket vid prövning av ansökningar om visering och uppehållstillstånd ska göra en sökning mot SIS, för att kontrollera att sökanden inte förekommer på spärrlista i något av Schengenländerna. 26 Migrationsverket ska i alla kontrollera kontrollsiffrorna i de resehandlingar som är uppbyggda enligt ICAO:s standard. ICAO (International Civil Aviation Organisation) är ett underorgan till FN och den organisation som sätter upp standarder för hur resehandlingar ska se ut. Ett av ICAO:s villkor är att alla handlingar ska innehålla en s.k. Machine Readable Zone (MRZ). I denna zon åter-finns förutom ett antal uppgifter från id-sidans övre del även de siffror som ska kontrolleras. Se Migrationsverkets generaldirektörs administrativa beslut, GDA nr 25/

21 ger dock inte samma stöd för pappersansökningar, eftersom de från början inte är elektroniska ansökningar. Tabell 13. Alla obligatoriska registerslagningar och kontroller har genomförts korrekt Ja Nej Totalt Systemet säkerställer heller inte att redan gjorda registerslagningar görs om inför ett beslut, om allt för lång tid gått sedan den tidigare slagningen gjordes. Det gäller t.ex. SIS-slagningar som inte får vara äldre än två veckor mellan slagning och beslut Språket i besluten Ytterligare en av de styrkor som uppföljningen identifierade var att Migrationsverket generellt har en respektfull ton när vi tilltalar den sökande. Samtidigt var språket också ett av de förbättringsområden som uppföljningen identifierade. Se vidare i kapitel Vårdat och enkelt språk Utfallet i granskningen visade på att språket i våra beslut generellt är vårdat. Här är inte heller de regionala variationerna speciellt märkbara. Tabell Språket är vårdat (rättstavat och grammatiskt korrekt med en saklig och respektfull ton). Tabellen redovisar antal svar. Ja Nej Totalt Tabell Språket är vårdat (rättstavat och grammatiskt korrekt med en saklig och respektfull ton). Tabellen visar utfallet i procent. Ja 99 % 96 % 96 % 90 % 90 % 99 % 95 % 27 Frågan som besvarats gäller inte för ärendet har sorterats bort. Antalet gäller inte för ärendet var för samtliga regioner 78 st. 21

22 Nej 1 % 4 % 4 % 10 % 10 % 1 % 5 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Däremot finns det regionala skillnader när det gäller om språket är enkelt, d.v.s. fritt från byråkratiska, ålderdomliga och krångliga formuleringar. I region bedömdes språket i besluten inte vara enkelt i hela 41 % av a. En möjlig delförklaring skulle kunna vara om de nya beslutsmallarna i bifalls används i mindre utsträckning och fått ett mindre genomslag i region. Det går dock inte baserat på denna uppföljning säga att så är fallet. Tabell Språket är enkelt (fritt från byråkratiska, ålderdomliga och krångliga formuleringar, och termer förklaras). Tabellen redovisar antal svar. Ja Nej Totalt Tabell Språket är enkelt (fritt från byråkratiska, ålderdomliga och krångliga formuleringar, och termer förklaras). Tabellen visar utfallet i procent Ja 66 % 77 % 74 % 59 % 71 % 81 % 70 % Nej 34 % 23 % 26 % 41 % 29 % 19 % 30 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Beslutet är begripligt för den sökande En fråga, som delvis hänger ihop med språket men framför allt med motiveringen, är om vi motiverat beslutet så att den sökande kan förstå våra resonemang. Av uppföljningen framgår att våra beslut i de allra flesta fall är begripliga för den sökande. Även här har region ett något sämre utfall även om skillnaden jämfört med övriga regioner är mycket mindre (endast 7 % skiljer från de närmaste resultaten) än när det gäller om språket är enkelt. Men det kan naturligtvis finnas ett visst samband. Tabell Beslutet är motiverat så att den sökande kan förstå våra resonemang. Tabellen redovisar antal svar. Ja

23 Nej Totalt Tabell Beslutet är motiverat så att den sökande kan förstå våra resonemang. Tabellen redovisar utfallet i procent. Ja 87 % 91 % 87 % 80 % 91 % 96 % 88 % Nej 13 % 9 % 13 % 20 % 9 % 4 % 12 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 3.5. Rätt utredning Av uppföljningen framgår även att vi vanligtvis genomför rätt utredning och har ett väl anpassat utredningsdjup. Det innebär att vi normalt väljer rätt utredningsmetod, anpassad efter ärendet. Samtidigt var utredningen ett av de förbättringsområden som uppföljningen identifierade, se kapitel 4.1 nedan. I 18 % av de granskade a har utredningen dock inte skett efter beskaffenhet. Resultatet varierar beroende på region. I tabellen nedan framgår det i hur stor del av regionens samtliga som uppföljningsgruppen bedömt att utredningen gjorts efter ärendets beskaffenhet. Tabell Ärendet har utretts efter beskaffenhet. Tabellen redovisar antal. Ja Nej Totalt Tabell Ärendet har utretts efter beskaffenhet. Tabellen redovisar utfallet i procent. Ja 83 % 94 % 79 % 74 % 76 % 88 % 82 % Nej 17 % 6 % 21 % 26 % 24 % 12 % 18 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % I tre regioner, och har utredningen i över 20 % av a inte skett efter dess beskaffenhet. Bäst resultat har region där ärendet inte utretts efter dess beskaffenhet i endast 6 % av fallen. Olika handläggningsåtgärder behöver inte nödvändigtvis ha utförts av den region 23

24 som beslutat i ärendet. Någon avgörande förklaring till det skiftande resultatet regioner emellan framkom dock inte av uppföljningen. I så fall krävs en fördjupad uppföljning av denna fråga Beslutet är stringent En annan styrka är att våra beslut är stringenta, d.v.s. besluten innehåller inte överflödig information och/eller bedömningar. En förklaring kan vara att många medarbetare har börjat använda de nya beslutsmallarna för bifallsbeslut. Här är inte heller de regionala variationerna speciellt märkbara, förutom när det gäller region. För att kunna ta ställning till skillnaden, och de bakomliggande orsakerna till dessa, behövs dock en mer djupgående analys än vad som varit möjlig att göra inom ramen för denna uppföljning. Tabell All för beslutet relevant information finns med. Tabellen redovisar antal svar. Ja Nej Totalt Tabell All för beslutet relevant information finns med. Tabellen redovisar utfallet i procent. Ja 95 % 94 % 91 % 80 % 99 % 93 % 92 % Nej 5 % 6 % 9 % 20 % 1 % 7 % 8 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 4. Förbättringsområden I den kvalitativa analysen kom gruppen fram till att de viktigaste förbättringsområdena var utredningen, med hänsyn till utredningsdjup bedömningen i beslutet språket i besluten. Förbättringsområdena var vidare rangordnade i den ovan angivna ordningen. Det innebar att det av uppföljningsgruppen högst rankade förbättringsområdet var utredningen, därefter följde bedömningen i beslutet o.s.v. De förbättringsområden som uppmärksammats motsvarar delvis de områden som identifierats som styrkor. Mer om hur kopplingen mellan en identifierad styrka och ett förbättringsområde ser ut följer nedan. 24

25 4.1. Utredning efter ärendets beskaffenhet När det gäller våra utredningar var det uppföljningsgruppens uppfattning att vi har svårt att avgöra vilket som är rätt utredningsdjup vad som är gott nog, i där försörjningskravet ska bedömas. Det har hänt att vi har skickat ärende till ambassad för utredning innan vi har tagit ställning till om anknytningspersonen omfattas av försörjningskravet, vilket leder till fler kompletteringar. Vidare är vi osäkra på vilket beviskrav som gäller och vilken bevisning som krävs. Slutligen efterfrågar vi i dessa fall mer än vad vi behöver. Det skulle eventuellt kunna tyda på en osäkerhet i handläggningen. Om vi ser till de granskade a har dessa utretts efter beskaffenhet i 82 % av fallen. 18 % av a har däremot inte utretts efter dess beskaffenhet. Tabell Ärendet har utretts efter dess beskaffenhet. Tabellen visar antal. Ja Nej Totalt Tabell Ärendet har utretts efter dess beskaffenhet. Tabellen visar utfallet i procent. Ja 83 % 94 % 79 % 74 % 76 % 88 % 82 % Nej 17% 6 % 21 % 26 % 24 % 12 % 18 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % När ärendet inte utretts efter dess beskaffenhet kan det bero på att antingen för mycket eller för lite utredning hämtats in. Generellt sett är fördelningen ganska lika mellan de där för mycket respektive för lite utredning hämtats in. För lite eller för mycket utredning kan även ha hämtats in i samma ärende, vilket innebär att ärendet i nedanstående tabeller i så fall redovisas mer än en gång. Det är förklaringen till att ärendet inte utretts efter beskaffenhet i 73 fall (se ovan), men för mycket eller för lite utredning har hämtats in i 82 fall (se nedan). Tabell Fördelning mellan för mycket och för lite utredning i de som inte utretts efter beskaffenhet flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. Tabellen redovisar antal svar. 25

26 För lite utredning För mycket utredning Totalt Tabell Fördelning mellan för mycket och för lite utredning i de som inte utretts efter beskaffenhet flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. Tabellen visar utfallet i procent. För lite 57 % 50 % 38 % 62 % 50 % 44 % 52 % utredning För 43 % 50 % 62 % 38 % 50 % 56 % 48 % mycket utredning Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % På regional nivå blir skillnaderna något större. Det är dock svårt att dra några slutsatser, eftersom resultatet är baserat på relativt få ; som mest 26 i region, som minst 4 i region. När ärendet inte utretts efter beskaffenhet är det vanligast att anknytningen har utretts för lite, men i de fall ärendet har utretts för mycket har det rört försörjningskravet. Det gäller genomgående för samtliga regioner, även om vissa variationer finns. När för mycket utredning har hämtats in har det exempelvis berott på att vi flera gånger begär in lönespecifikationer, även i de fall anknytningspersonen har fast anställning sedan flera år tillbaka och en bra lön. Ett exempel är när vi begär in foton fastän paret redan i ansökan skickat in dessa. Det är viktigt att komma ihåg att vi i ett normalärende inte begär in foton, varken vid ansökan eller därefter. Det händer även att vi begär in handlingar gällande bostad och försörjning, trots att anknytningspersonen är undantagen försörjningskravet. Tabell Omständigheter som inte utretts efter beskaffenhet flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. Tabellen redovisar antal svar. Identitet

27 An knyt- ning För sörj- nings- kravet Udda och ömmande omständigheter Strider mot ett konventionsåtagande enligt 13 tillfälliga lagen Annat Totalt Tabell Omständigheter som inte utretts efter beskaffenhet flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. Tabellen redovisar utfallet i procent. Identitet Anknytning Försörjningskravet Udda och ömmande 14 % 0 % 0 % 4 % 6 % 11 % 6 % 36 % 50 % 62 % 50 % 63 % 22 % 49 % 50 % 25 % % 25 % 56 % 38 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 27

28 omständigheter Strider 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % mot ett konventionsåtagande enligt 13 tillfälliga lagen Annat 0 25 % 7 % 8 % 6 % 11 % 7 % Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 När för mycket utredning hämtats in i ett ärende kan beslutet ändå anses vara korrekt. Men i de fall för lite utredning har hämtats in är det mer tveksamt att utgången kan anses vara korrekt. Av tabell 20.1 ovan framgår att antalet beslut där för lite utredning begärts in är 43 st., vilket kan jämföras med det antal beslut som angetts som felaktiga eller tveksamma, vilket uppgår till 29 st. (se tabell 9.1). En förklaring till skillnaden kan vara att uppföljningsdeltagarna har värderat frågorna olika. Trots att för lite utredning hämtats in har man ändå ansett att beslutet är korrekt, men att man önskat mer utredning i någon del. En fundering som kom upp under uppföljningen är om vi möjligen tycker att det är svårt att låta anknytningspersonen bemöta motstridiga uppgifter som uppkommer under en utredning. Att vi kanske inte alltid kommer till ett fullständigt avslut i utredningen med anknytningspersonen, såtillvida att vi vid t.ex. motstridiga uppgifter inte frågar vidare eller när det kanske vore berättigat att konfronterar referenten och fråga efter en förklaring. När vi har att bedöma försörjningskravet händer det att vi missar att göra en framtidsprognos över om anknytningspersonen kommer att ha och behålla stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel Bedömningen i beslutet Uppföljningsgruppen identifierade besluten som en av våra styrkor. Samtidigt anses det även vara ett av förbättringsområdena. Även om utgången i ärendet oftast är korrekt, d.v.s. att vi tar rätt beslut, är kvaliteten på våra bedömningar mer skiftande. Jämför här även med kapitel 3.1 ovan. När vi använder de nya beslutsmallarna för bifallsbeslut överarbetar vi normalt inte besluten. För det fall vi använder oss av äldre beslutsmallarna eller egna mallar förefaller det som att det blir svårare för oss att göra ett relevant 28

29 urval av vad vi ska ta med i besluten. Vi tar då oftare upp mer än vad som är nödvändigt för en stringent bedömning. I dessa fall blir även vår bevisvärdering otydlig och vi räknar gärna upp ett antal bevismedel, utan att värdera dessa bevis. Möjligen kan det förklaras av att vi bli mer osäkra kring bedömningen av olika bevismedel när vi använder oss av de äldre beslutsmallarna avseende bifall än vid användandet av de nya. Detsamma gäller avslagsbeslut där det inte finns några nya pedagogiska mallar. Undantagsvis förekommer det att vi använder oss av ett värderande uttryckssätt. När det gäller identiteten förekommer det att den bedömning som görs inte anges utan är underförstådd. Det kan bero att vi har använt en beslutsmall som inte ger stöd till hur bedömningen av identiteten ska ske. För att kunna ta ställning till om förhållandet är etablerat eller inte behöver vi göra en bedömning av om parterna sammanlevt utomlands under en längre tid i enlighet med 5 kap. 8 första stycket 1 utlänningslagen. Den bedömningen är avgörande för om sökanden ska få ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd. När vi konstaterat att så inte är fallet missar vi dock att gå vidare och bedöma om det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat, d.v.s. i överensstämmelse med bestämmelsens andra punkt. Delvis kan det kanske förklaras med att vi använder oss av äldre beslutsmallar eller egna mallar och att dessa inte ger något stöd hur denna prövning ska ske. Detsamma gäller i de fall vi glömmer bort att förklara vissa omständigheter i beslutet som kan ha betydelse för den sökande. De äldre beslutsmallarna ger heller inte här stöd för att så ska ske. Följande exempel belyser när vi missar att förklara vissa omständigheter för den sökande. Du och X har genom att inge ett godkänt vigselbevis visat att ni är makar. Det har inte framkommit några särskilda skäl som talar mot att ge dig tillstånd. Ni har inte gjort sannolikt att det föreligger omständigheter som medför att du ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd direkt. Du får därför ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år på grund av anknytning till X med stöd av 5 kap. 3 första stycket 1 och 8 UtlL. Det framgår inte av beslutet vilka dessa särskilda skäl är som kan tala emot att ett uppehållstillstånd beviljas eller vilka omständigheter som kan medföra att permanent uppehållstillstånd istället beviljades direkt. Samma orsak som nämns ovan gäller också när vi ibland inte anger i beslutet vad den sökande faktiskt åberopar. Det gäller exempelvis när vi endast anger att paret har genomfört vissa utredningar och var, istället för att ange vad de åberopar, det som är väsentligt. Till stöd för din ansökan har ni lämnat följande uppgifter: Du har muntligen redogjort för de åberopade skälen vid Sveriges ambassad i Y-stad. X har lämnat en motsvarande skriftlig redogörelse genom att besvara Supplement to application for residence permit in Sweden - Response from family member in Sweden. 29

30 Vi uttrycker oss på ett objektivt sätt i våra beslut, d.v.s. vi har ett respektfullt tilltal. Men i de fall vi har att bedöma om ett förhållande är ett skenäktenskap eller ett seriöst förhållande verkar det som att vi har en tendens att bli mer subjektiva, d.v.s. mästrande eller värderande, i vårt sätt att uttrycka oss i våra bedömningar, trots att vi tar upp rätt omständigheter som bevisning att ett skenförhållande föreligger. En möjlig förklaring skulle kunna vara att det i dessa fall finns större utrymme för att värderingar hos den som fattar beslutet slår igenom. Kanske upplever vi att det är svårare att ha ett objektivt förhållningssätt i bedömningen av seriositeten i en relation jämfört med många av de andra bedömningarna vi gör. Det kan även tyda på en osäkerhet hos handläggaren om vilket beviskrav som gäller när det är fråga om skenäktenskap och seriositeten i ett förhållande. När vi bedömer att försörjningskravet inte är uppfyllt går vi inte vidare och prövar anknytningen, i de fall underlag finns i ärendet. Det innebär att vi inte följer våra interna instruktioner. Dessutom har vi ibland ett för högt beviskrav styrkt i dessa, när beviskravet egentligen är sannolikt. Uppföljningsgruppen noterade även att vi har en tendens att skriva långa beslut, fastän beslutet är enkelt, när det gäller försörjningskravet och personen är svensk medborgare. En förklaring är att vi tar upp onödig lagstiftning i beslutet, t.ex. 10 tillfälliga lagen, fastän bestämmelsen inte är relevant i dessa Språket i beslutet En annan styrka som uppföljningsgruppen identifierade var språket. Samtidigt är detta ett av de i uppföljningen identifierade förbättringsområdena. En del av förklaringen kan vara att texten i de äldre beslutsmallarna är mer högtravande, vilket också kan leda till att vi blir mer byråkratiska när vi lägger till egen text. I vissa fall förekommer värderande uttryckssätt avsett att förminska den sökandes trovärdighet. Vidare finner Migrationsverket att det framkommit uppgifter i ärendet som gör att syftet med det ingångna äktenskapet kan ifrågasättas. Den omständigheten att ni inte har träffats sedan ni ingick äktenskap i december 2015 finner verket anmärkningsvärd, framförallt mot bakgrund av att X tidigare, innan hon gifte sig med dig, besökte Y-land vartannat år. X har inte heller enlig verkets förmenande kunnat lämnat en rimlig förklaring till varför hon inte besökt dig i Y-land eller i ett annat närliggande land. För det fall vi använder oss av värderande ord är det något som kan reflektera tillbaka på myndigheten och i slutändan skada vår trovärdighet. Även om vi generellt bemöter den sökande med ett respektfullt tilltal anser gruppen ändå att det finns utrymme för förbättringar, inte minst i enskilda fall, trots det överlag goda intrycket. Följande exempel illustrerar när vi värderar åldersskillnaden mellan parterna. X har i sin muntliga utredning upp- 30

31 gett att ni fick kontakt eftersom din far gav honom ditt telefonnummer eftersom din far har förtroende för X och att din far ville lämna över sin dotter, dig, till X. Detta på grundval av att din far och X ska ha varit skolkamrater på en SFI-kurs och trots att X är nästan 20 år äldre än dig. Det är viktigt hur vi uttrycker oss i beslutet, eftersom det har betydelse för begripligheten och möjliggör ett ökat förtroende för myndigheten. Hur vi uttrycker oss hänger också nära samman med kvaliteten på den i beslutet gjorda bedömningen. Ett rakt, tydligt och sakligt språk bidrar till att vi blir tydligare i våra bedömningar. Det är inte bara den språkliga utformningen av ett beslut som gör ett beslut begripligt. Utan begripligheten hänger nära samman med en rad andra faktorer såsom att all relevant information finns med, att bevisvärderingen är tydlig och att alla bedömningar som ska göras framgår av beslutet. Slutligen belyser följande exempel hur en beslutsmotivering kan se ut när vi använder oss av ålderdomliga och krångliga formuleringar. Eftersom X har lämnat motstridiga uppgifter angående om hon har varit gift eller ej före ditt nuvarande äktenskap med henne, råder det enligt Migrationsverkets uppfattning tvivel om X första äktenskap i så fall har upplösts eller ej. Ingen handling som skulle kunna bringa klarhet i detta har emellertid inkommit. 5. Skillnader i hanteringen av kvinnors och mäns 5.1. Jämställdhetsintegrering Migrationsverkets arbete med jämställdhetsintegrering sker inom ramen för myndighetens ordinarie strukturer (jfr 2 första stycket 10 förordningen [2007:996] med instruktion till Migrationsverket). En handlingsplan utarbetades 2015 som syftar till att säkerställa att Migrationsverket 2018 har ett utvecklat arbetssätt där jämställdhetsperspektivet är en central del av myndighetens kvalitetsarbete och att perspektivet har integrerats i styrning, uppföljning, metodutveckling och kvalitetsmätningar. Av handlingsplanen framgår det att Migrationsverkets arbete med jämställdhetsintegrering har tre mål: Kvinnor och män som söker tillstånd hos Migrationsverket får likvärdig prövning, bemötande och service. Migrationsverket bidrar till att motverka mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld. Migrationsverkets verksamhet genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. Det innebär att Migrationsverket vid genomförandet av verksamheten ska belysa och beakta kvinnors och mäns villkor. För att skapa bättre förutsättningar för att vår handläggning och vårt beslutsfattande innehåller en högrättslig kvalitet och utgår från den sökandes individuella förutsättningar 31

32 behöver vi säkerställa att vi under hela processen synliggör och beaktar kvinnor och mäns livsvillkor och behov. Migrationsverket ska ha ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet för alla sökanden. Verksamheten ska hålla en likvärdig kvalitet för kvinnor och män, vilket innebär att alla sökande ska få en individuell, likvärdig och rättssäker prövning oavsett kön. För att kunna analysera om vårt beslutsfattande utgår från ett jämställdhetsperspektiv har samtliga frågor i checklistan även sorterats utifrån kön. Därefter har en genomgång gjorts för att avgöra om det finns skillnader i utredning eller bedömning mellan kvinnors och mäns Utredning i ärendet Inledningsvis kan det vara värt att notera att sökanden var en kvinna i 70 % av de granskade a (281 kvinnor), medan resterande 30 % av de sökande var män (121 män). I det granskade materialet finns viss skillnad i utfallet vid en jämförelse mellan könen. Det är dock svårt att se några mönster eller dra generella slutsatser av de skillnader som framkommer. När kvinnor och män ansöker om uppehållstillstånd rör det sig i de flesta fall om nyetablerade anknytningar (70 % för kvinnor resp. 67 % för män) jämfört med etablerade familjeanknytningar (30 % för kvinnor resp. 33 % för män). Inte heller finns några större skillnader mellan könen vad gäller den utredning som genomförs. Anknytningspersonen utreds endast skriftligt genom frågeformulär el. dyl. men även senare komplettering med hänsyn till försörjningskravet i 30 % av fallen när det är en man och i 22 % av a när det är en kvinna. När anknytningspersonen däremot är en kvinna utreds hon oftare både skriftligen och muntligen på plats i Migrationsverkets lokaler, 25 % av fallen jämfört med män där så sker i 17 % av fallen. En annan skillnad finns när det gäller registerslagningar. Totalt 19 kontroller och registerslagningar har ansetts felaktiga. Det gäller 17, vilket innebär att vi i något fall har sett mer än en felaktighet i ett ärende. När det gäller fördelningen mellan könen sker det procentuellt fler felaktiga slagningar när anknytningspersonen är en kvinna (5 % eller 14 ) jämfört med när anknytningspersonen är en man (2 % eller 3 ), även om det endast är frågan om en mindre mängd. I de flesta fall har utredningen skett efter dess beskaffenhet både när den sökande är en kvinna (83 %) och när den sökande är en man (79 %). När så inte har varit fallet har det berott på att för lite utredning hämtats in beträffande anknytningen. För de fall för mycket utredning har hämtats in har det gällt försörjningskravet. Det gäller både för kvinnor och för män. 32

33 5.3. Utgång i ärendet När det gäller utgången i ärendet avslås 74 ansökningar från kvinnor, medan det i 53 är en mans ansökan som avslås. Men om vi istället ser till den procentuella utfallet avslås mäns ansökningar betydligt oftare, i 44 % av a, jämfört med 26 % när en kvinna ansöker. Att utfallet blir olika beroende på om vi tittar på antal eller procent har att göra med att det är färre män än kvinnor som ansöker i den granskade populationen (se kapitel 5.2). En annan skillnad är att kvinnor oftare beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, i 56 % av samtliga där den sökande är en kvinna (157 ), medan det för männen sker i 38 % av fallen (46 ). Kvinnornas har i de flesta fall tidsbegränsats med anledning av uppskjuten invandringsprövning (132 fall). Både kvinnor och män får procentuellt sett permanent uppehållstillstånd i samma omfattning (14 %). Ser vi till antal får kvinnor permanent uppehållstillstånd i 40 fall, män i 17 fall. När utgången i ärendet har bedömts vara korrekt är skillnaden med hänsyn till kön inte speciellt stor, 94 % av a när sökanden är en kvinna (263 ) och 91% när sökanden är en man (110 ). Utgången har bedömts som felaktigt i 5 % av a när den sökande är en kvinna (14 ), men i 7 % av fallen när den sökande är en man (9 ). I de fall utgången bedömdes som tveksam var skillnaden ännu mindre, 1 % när sökanden är en kvinna (4 ) och 2 % när sökanden är en man (2 ). Utgången har bedömts som antingen felaktig eller tveksam i totalt 29. När det gäller vilken omständighet som är felaktigt bedömd eller tveksam har flera svarsalternativ kunnat väljas och så har skett i 30 fall. Det innebär att i ett ärende var utgången antingen felaktig eller tveksam gällande två olika omständigheter. Även om skillnaderna mellan hur vi bedömt olika omständigheter procentuellt kan förefalla stora är underlaget för litet för att kunna dra några slutsatser. Tabell Omständighet som är felaktigt/tveksamt bedömd med följden att utgången är felaktig/tveksam flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. Tabellen redovisar antal svar. Kvinna Man Identitet Anknytning Försörjningskrav Udda och ömmande omständigheter Strider mot ett konventionsåtagande enligt 13 tillfälliga lagen Annat Totalt

34 Tabell Omständighet som är felaktigt/tveksamt bedömd med följden att utgången är felaktig/tveksam flera alternativ kan vara aktuella i samma ärende. Tabellen visar utfallet i procent. Kvinna Man Identitet 11 % 9 % 10 % Anknytning 39 % 55 % 43 % Försörjningskrav 39 % 18 % 30 % Udda och ömmande omständigheter 0 % 0 % 0 % Strider mot ett konventionsåtagande 0 % 0 % 0 % enligt 13 tillfälliga lagen Annat 11 % 27 % 17 % Totalt 100 % 100 % 100 % Några större skillnader för det fall beslutet är tillräckligt och korrekt motiverat finns inte heller vid en uppdelning mellan könen. Beslutet var korrekt och tillräckligt motiverat i 75 % av fallen när den sökande är en kvinna och i 72 % av fallen när den sökande är en man Faktorer som kan ha haft betydelse för utfallet Granskningen har inte kunnat förklara de skillnader som förekommer när det gäller utfallet, vid en uppdelning med hänsyn till den sökandes kön. Det går inte heller att avgöra vad som är den underliggande förklaringen. En förklaring kan dock vara att Migrationsverkets handläggare till viss del gör olika bedömningar beroende på vilket kön den sökande och anknytningspersonen har, men det kan också bero på att a skiljer sig något åt. Det skulle även kunna vara så att det är granskarens värderingar som får ett visst genomslag. För att kunna bedöma om det finns verkliga skillnader beroende på kön, och vad som i så fall är de bakomliggande orsakerna, behövs en fördjupad granskning med ett annat fokus än den nu genomförda. En annan skillnad som uppföljningen visar är att kvinnor oftare än männen ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med en eller flera familjemedlemmar. Kvinnor söker tillsammans med familjemedlem i 36 % av a, medan det för männen är 12 %. Uppföljningen har inte kunnat förklara de skillnader som förekommer när det gäller utfallet. Möjligtvis kan en förklaring vara att majoriteten av de personer som ansöker om asyl i Sverige är män. Tabell 23.1.Sökanden ansöker ensam eller tillsammans med familjemedlem. Tabellen redovisar antal svar. Kvinna Man Ensam Tillsammans med familjemedlem Totalt

35 Tabell 23.2.Sökanden ansöker ensam eller tillsammans med familjemedlem. Tabellen redovisar utfallet i procent. Kvinna Man Ensam 64 % 88 % 71 % Tillsammans med familjemedlem 36 % 12 % 29 % Totalt 100 % 100 % 100 % 6. En jämförelse av tidigare års resultat Den första nationella kvalitetsuppföljningen med regionalt fokus av anknytnings genomfördes Den nu genomförda kvalitetsuppföljningen med samma fokus är alltså den andra i sitt slag. Men eftersom urvalet i årets uppföljning gjorts på ett delvis annat sätt jämfört med i fjol, och med hänsyn till den brist i urvalet som uppmärksammats i årets uppföljning (se kapitel 1.2.2), är resultaten inte helt jämförbara. Bristen i urvalet torde framför allt ha fått genomslag såtillvida att antalet avslags i årets uppföljning kan förmodas vara lägre än vad som gäller för populationen som helhet. Tidigare har också två tematiska kvalitetsuppföljningar av anknytnings med delvis olika fokus genomförts av migrationsrättsenheten. Den ena uppföljningen genomfördes tillsammans med deltagare från operativ verksamhet och kvalitetsavdelningen 2015 och avsåg syriska anknytnings i E3. I den andra uppföljningen som genomfördes enbart av migrationsrättsenheten 2016 granskades beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning till make eller sambo, när denne inte var flykting eller annan skyddsbehövande. Även om det inte är fråga om helt jämförbara uppföljningar är det ändå intressant att både styrkor och förbättringsområden i den nu gjorda kvalitetsuppföljningen i stort sett motsvarar de som framkommit både i 2017 års nationella kvalitetsuppföljning och i de tematiska kvalitetsuppföljningarna Styrkor Årets kvalitetsuppföljning har som styrkor identifierat att vi tar rätt beslut i ärendet har enhetlig utformning av våra beslut gör rätt registerslagningar använder oss av ett respektfullt tilltal. Som en jämförelse kan konstateras att de styrkor som uppföljningen 2017 visade var tar rätt beslut i ärendet har en enhetlig handläggning och att vi gör rätt utredning använder oss av ett respektfullt tilltal har få handläggare i ärendet. I uppföljningen 2016 var styrkorna 35

36 enhetlighet och förutsägbarhet i handläggningen korrekt bedömning av åberopad anknytning, försörjningskrav och identitet rätt utredning korrekt beslut. I 2015 års uppföljning kunde styrkorna hänföras till tre olika områden, nämligen digitalt handläggningsstöd handläggning och utredning beslut Förbättringsområden Förbättringsområdena i årets uppföljning motsvarar delvis de områden som identifierats som styrkor. Så var även fallet i uppföljningarna 2017 och De viktigaste förbättringsområdena i årets uppföljning var utredningen, med hänsyn till utredningsdjup bedömningarna i besluten språket i besluten. I årets kvalitetsuppföljning bedömdes utgången i ärendet som tveksam i 1 % av fallen, medan utgången i förra årets uppföljning ansågs vara diskutabel i 5 % av fallen. En förklaring kan vara att vi i årets kvalitetsuppföljning varit mer restriktiva i bedömningen av vad som ska anses vara en tveksam utgång i ärendet var de viktigaste förbättringsområdena kvaliteten på bedömningarna i besluten utredningen med hänsyn till utredningsdjup, brister gällande de skriftliga kompletteringarna och våra handläggningstider språket i besluten informationen i besluten om vem som ska underrättas var de viktigaste förbättringsområdena enhetlighet och förutsägbarhet i handläggningen, rätt utredning bedömning av beslutets innehåll utgången av beslutet. Om vi ser tre år tillbaka kunde de identifierade förbättringsområdena hänföras till motsvarande områden som de identifierade styrkorna, nämligen digitalt handläggningsstöd handläggning och utredning beslut. 36

37 6.3. Vad betyder det när resultaten är jämförbara? Den slutsats som möjligen kan dras av likheterna i resultat är att det är ungefär samma frågor som verket kontinuerligt behöver arbeta med. Och att även om vissa åtgärder vidtagits så är arbetet med kvaliteten inte något som blir avklarat, utan något vi kontinuerligt måste fortsätta med, för att förbättra och upprätthålla en god rättslig kvalitet. 7. Slutsatser och rekommendationer 7.1. Våra beslut och språket Beslutsmallar Uppföljningen pekar på vikten av bra och uppdaterade beslutsmallar. Bra mallar hjälper till att säkerställa att den sökande förstår vårt beslut och de bedömningar som vi gjort. De är vidare ett stöd för beslutsfattaren vid beslutsskrivningen. Våren 2017 tog rättsavdelningen på uppdrag av generaldirektören fram nya mallar för bifallsbeslut vid anknytning till make eller sambo. 28 Migrationsrättsenheten fick uppdraget och tog tillsammans med verkets språkexpert, kommunikationsenheten (nuvarande enheten för digital kommunikation) och kvalitetsavdelningen (nuvarande digitaliserings- och utvecklingsavdelningen) fram nya mallar. Efter det att generaldirektörens uppdrag var avslutat har dock arbetet med att ta fram nya mallar i anknytnings genom ett tilläggsuppdrag fortsatt under ett år, fram t.o.m. våren Det betyder att nya mallar har tillkommit, även under uppföljningsperioden. Det uppföljningen kunde se var att när de nya mallarna, som var i produktion, inte använts verkade språket i besluten att tendera att bli mer byråkratiskt. Vissa svåra ord förklarades inte heller. När vi använder oss av de nya beslutsmallarna är våra beslut också mer stringenta jämfört med när vi använder oss av de äldre beslutsmallarna, eller för den delen egna mallar. Det märks att de äldre beslutsmallarna inte är lika pedagogiskt uppbyggda och att de inte alltid har ett enkelt språk, vilket gör att besluten blir svåra att förstå. Dessa mallar ger inte heller ett tillräckligt stöd vid beslutskrivningen, varför det händer att dessa beslut innehåller mycket lagtext och utdrag från domar och förarbeten, ibland på flera sidor. Först därefter kommer bedömningen, vilket medför att det blir en utmaning för läsaren att koppla rätt lagrum med rätt del av bedömningen. Ofta beskriver besluten inte heller hur prövningen går till. Vår rekommendation är att de nya beslutsmallarna och inklippstexterna används full ut. Vidare bör fler nya beslutsmallar med samma pedagogiska anslag tas fram, speciellt för avslagsbeslut. Inte minst eftersom de nya beslutmallarna ger ett bättre stöd vid beslutsmotiveringen. Det är därför viktigt att arbetet med att ta fram fler beslutsmallar fortgår. Förutom att besluten blir pedagogiskt utformade medför det även att våra 28 GD U-01/

38 beslut bli mer stringenta och enhetliga. De ger ett bättre stöd vid bevisvärdering och vid bedömningen av olika bevismedel, men också stöd för vilken information som ska tas med i besluten. Risken för att vi överarbetar våra beslut minimeras därmed också Bevisvärdering Årets uppföljning visar dock att vi alltjämt har svårt med bedömningen av bevis och att avgöra när bevisningen är tillräcklig, men också vilket beviskrav som gäller. Därmed får vi svårt att vara tydliga i själva bevisvärderingen. Vi nämner exempelvis vad som framkommit under en utredning med sökanden och anknytningspersonen, men vi går inte vidare till nästa steg och förklarar hur vi värderar utredningen. Våren 2017 kom ett rättsligt ställningstagande om beviskravet i anknytnings 29, för att ge stöd till verksamheten när det gäller frågor om bevisning. Syftet var att klarlägga vilken nivå på bevisningen som krävs (beviskrav) och vem det är som ska bevisa de olika omständigheterna (bevisbörda). Därefter genomfördes hösten 2017 en utbildningsinsats i anknytnings vars syfte var att öka kunskapen i de rättsliga frågorna. De aktuella frågeställningarna rörde försörjningskravet, hur vi tillämpar beviskravet och bedömningar av identitet och bevislättnad. Utbildningen hade även ett tydligt fokus på klarspråk och beslutsskrivning utifrån de mallar som togs i produktion sommaren 2017 för bifallsbeslut i anknytnings. En viktig utgångspunkt för utbildningen var de förbättringsområden som identifierats i de kvalitetsuppföljningar som rättsavdelningen genomförde hösten 2015 och Utbildningen togs fram av migrationsrättsenheten i samarbete med verkets språkexpert, kommunikationsenheten (nuvarande enheten för digital kommunikation) och kvalitetsavdelningen (nuvarande digitaliserings- och utvecklingsavdelningen). I framtagandet av utbildningen hade även Kompetenscenter en avgörande roll. Vid de regionala utbildningstillfällena deltog även Lifos. Även de nya pedagogiska beslutsmallarna som tagits fram avser att vara ett stöd för handläggaren när det gäller bevisvärderingen och bedömningen av olika bevismedel. Trots de insatser som redan genomförts pekar resultatet från årets uppföljning på ett behov av en fördjupad utbildningsinsats inom bevisvärdering. Att så är fallet är inte förvånande. Frågor om bevisning är erkänt svåra och vi är bara i början av vår kompetenshöjning i denna del. Som nämnt innebär även pedagogiska bestsmallar ett stöd för handläggaren i bevisvärderingen och vid bedömningen av olika bevismedel. Därmed kan 29 Rättsligt ställningstagande angående beviskravet i anknytnings (SR 12/2017). 38

39 ett fortsatt arbete med att ta fram ytterligare beslutsmallar i anknytnings får stor betydelse som ett stöd för våra bedömningar gällande bevisningen Rutiner Kompletteringar En förklaring till att vi kompletterar ett ärende flera gånger t.ex. när det gäller försörjningskravet, kan vara att vi inte är tillräckligt tydliga med vad vi vill ha in eller vilka handlingar som behöver lämnas in. Det kan också vara så att om vi efterfrågar alltför många handlingar (fler än vi behöver) vilket innebär att det blir svårare för personen att göra rätt. Dessutom begär vi därmed att han eller hon ska prestera mer än vad som krävs, vilket inte bör förekomma. När vi efterfrågar fler handlingar än vi behöver för ett fullgott beslutsunderlag kan det eventuellt kopplas till en osäkerhet när det gäller vilken bevisning som är fullgod, och ett behov av att säkra upp bevisningen i ärendet. Det är också av vikt att vi inte begär in handlingar utan att därefter gå till beslut, vilket kan få till effekt att vi därmed bedömer en komplettering som nödvändig eftersom underlaget inte är tillräckligt aktuellt. Digitaliserings- och utvecklingsavdelningen har nyligen publicerat rutiner rörande försörjningskravet, vilket kan komma att hjälpa till med att lösa en del av de problem som uppföljningen här visar på. Men det kommer alltid att finnas ett kontinuerligt behov att förbättra vårt arbetssätt, och att säkerställa att vi gör rätt handläggningsgrepp varken för mycket eller för lite är en viktig del av detta Registrering av familjegrupp Det är viktigt att rutinen kring kontroll av registrerad familjegrupp i Wilma följs och att den kontrollen sker innan handläggning av ärendet påbörjas. En familjegrupp skapas automatiskt i E3 om familjen ansöker tillsammans. Ansöker familjen däremot om uppehållstillstånd på grund av anknytning på en pappersblankett måste en familjegrupp bildas vid registrering i Wilma, annars syns inte familjen som en familjegrupp i E3. Detsamma gäller för familjemedlemmar som ansöker senare. För att vi ska ha en tillräcklig utredning och därmed ett fullgott beslutsunderlag bör vi veta vilka familjemedlemmar som ansöker och hur familjekonstellationen ser ut. Det är också nödvändigt för att säkerställa att familjen hålls samman när vi ska ta beslut. Vidare bör erinras om att undantag från försörjningskravet kan föreligga om det finns ett barn i hushållet, vilket vi skulle kunna missa om ingen familjegrupp skapats Avslutande kommentarer En hög rättslig kvalitet innebär att vi fattar formellt och materiellt riktiga beslut, att rättstillämpningen är enhetlig och att ärendehandläggningen sker enligt gällande lagstiftning utifrån den sökandes individuella förutsättningar RC A-38/

40 Vi har i våra rekommendationer valt att fokusera på vissa områden där insatser behövs, och som till viss del redan genomförts. Men att förbättra och upprätthålla den rättsliga kvaliteten är ett kontinuerligt utvecklingsarbete, som inte kan avstanna. Det innebär att det fortlöpande krävs både nya insatser och en möjlighet till fördjupad kunskap. Migrationsprogrammet säkerställer att Migrationsverkets personal får utbildning. Ibland behövs dock en annan form av utbildningsinsats än den som Migrationsprogrammet kan erbjuda. En riktad utbildningsinsats genomfördes därför förra året. Men kompetens är en färskvara. För att utveckla och upprätthålla en hög rättslig kompetens bland verkets beslutsfattare behöver denna typ av riktade fördjupningsinsatser återkomma kontinuerligt antingen inom Migrationsprogrammet eller på annat sätt. Vidare innebär det att när vi utvecklar och förbättrar stödet till verksamheten så bidrar det till att säkerställa en effektiv, korrekt och rättssäker handläggning. Vi får därmed bättre förutsättningar att i varje ärende ta rätt beslut och på ett tydligare sätt förklara de bedömningar vi gjort. 40

41 41