En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet

Transkript

1 Marcus Henricson En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Slutrapport Helsingfors 2014

2 FÖRFATTARE Marcus Henricson H&M Henricson Management Consulting Neoviusgatan Borgå ISBN (pdf) Finlands Kommunförbund Helsingfors 2014 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, Helsingfors PB 200, Helsingfors Tfn Telefax

3 Förord En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Finlands kommunförbund begärde offerter på experttjänster avseende en förvaltningsmodell för svenskspråkig kommunal service i Helsingfors metropolområde. På basen av inkomna offerter valdes H&M Henricson Management Consulting till konsult i projektet. Ansvarig konsult i projektet var Senior Consultant, juris kandidat Marcus Henricson. Han har ansvarat för att projektet nått uppställda mål och har själv utfört merparten av expertuppgifterna i projektet. Texten innehåller ett stort antal hänvisningar till skriftliga källor. Webblänkar till samtliga skriftliga källor ingår i källförteckningen. Under projektets gång har vi fört samtal och konsultationer med ett stort antal experter, tjänstemän och beslutsfattare. Projektets slutsatser dokumenteras i denna slutrapport som publiceras på svenska och finska, i ett engelskspråkigt sammandrag samt i en likaså tvåspråkig Power Point-presentation (Bilaga 1). Vi vill passa på att tacka projektets referensgrupp och styrgrupp för ett utmärkt samarbete och ovärderligt stöd under arbetet med detta projekt. Ett stort tack också till alla som bidragit med värdefulla synpunkter under arbetets gång. En förteckning över referensgruppens och styrgruppens medlemmar finns sist i rapporten. Ytterligare information om projektet finns på projektets webbplats Helsingfors, den 21 januari 2014 Kristina Wikberg Ordförande för styrgruppen Direktör för svenska och internationella ärenden Finlands Kommunförbund Marcus Henricson Seniorkonsult, jur.kand. H&M Henricson Management Consulting 3

4 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Executive Summary Structural reforms in the municipality sector are a hot topic in today s Finnish public debate. Currently, the Government is pursuing a number of structural reforms. Our work is based on two of these reform projects: the plans for a metropolitan administration in the greater Helsinki area and the structural reform process of the public social and health care system. In September 2013 the Association of Finnish Local and Regional Authorities set out to draft a joint administrative model for the municipal services offered to the 82,000 Swedish-speakers in the greater Helsinki area. After a tendering process H&M Henricson Management Consulting was assigned the project s expert tasks, with Senior Consultant LL.M. Marcus Henricson in charge of the project. The project was managed by a six member Steering Group reporting to a Supervisory Board consisting of representatives of municipalities, the Association, political parties, and governmental authorities. In October 2013 the Government assigned a task force to draft new legislation on a metropolitan administration for the greater Helsinki area or parts thereof. In addition to other aspects, the task force should propose a model for the coordination and development of municipal services in Swedish in the greater Helsinki area. The task force is due to publish its intermediate report by March 31 and its final report by September In December 2013 a task force assigned by the Ministry of Social Affairs and Health published its final report. The report contains a proposal for an entirely new legislation on the structure of the public social and health care. For the greater Helsinki area the task force proposes that a joint inter-municipal body take responsibility for the public social and health care in the area as a whole. Within the area the responsibility for basic level services would be given to six different cities for their respective sub regions. As such, the future structure of the public social and health care has yet to be decided upon by the Government and the Parliament. Neither is the role of the drafted metropolitan administration in this context clear. In this report we draft a model for coordinating and developing public social and health services for the Swedish-speaking population of the greater Helsinki area. It is our ambition to present a model that can be successfully deployed regardless of which future structural solutions are made during the next steps of the legislation process. In order to ensure the long-term ability for the metropolitan administration or possibly some other regional authority to coordinate and develop services in Swedish, the administrative model needs to meet a number of criteria. From a democratic perspective it is crucial that a decision making body consisting of representatives of the Swedish speakers in the region be elected by the metropolitan council and given sufficient decision making and budgetary power. In the professional organization, a dedicated manager-level official needs to be assigned explicit responsibility for the Swedish service functions. Based on thorough literature studies, international comparisons, and personal interviews with 20 experts and political decision makers as well as national and local government officials we recommend a service model based on freedom of choice for the citizens. In this model the 82,000 Swedish speakers in the area could pick their service providers of choice among public, private and third sector units approved by the metropolitan admi- 4

5 nistration or another regional authority (e.g. the social and health care administration drafted in the abovementioned report). The main tasks of the regional authority would be to set exact criteria for service providers, approve the ones that meet the criteria, define the relevant service entities, set the unit prices offered to the service providers, continually audit the service providers and define the non-choice alternative offered to those clients who for any reason aren t capable of making choices of their own. The report contains draft pieces of legislation suitable for both of the abovementioned structural solutions. As a service model based on freedom of choice is not yet in use in Finland, this would demand entirely new legislation. However, this could be based on the equivalent Swedish legislation, which has been in force since In times of flat or even negative growth in public finances any proposed new model needs to be cost neutral. By relocating administrative tasks and resources from the municipalities to the regional level, avoiding new costs is realistic. Furthermore, in a long term perspective, the new model will allow the elimination of overlapping functions, thus enabling a more effective use of the municipalities tax money. 5

6 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Innehåll Förord: En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet... 3 Executive Summary... 4 Innehåll Uppdraget och tidtabellen Projektets organisation, styrning och uppföljning Projektets referensgrupp Projektets styrgrupp Processmodell och organisation i övrigt Förutsättningar och referensram Beredningen av lagstiftning om metropolförvaltningen Beredningen av lagstiftning om ordnandet av social- och hälsovården Ställningstaganden tidigare under beredningsprocessen Den grundläggande frågeställningen Vilka serviceformer talar vi om? Vilka kommuner talar vi om? De tvåspråkiga kommunerna inom metropolområdet De föreslagna grundservicedistrikten för primärhälsovård och äldreomsorg Vilka är de konkreta problem som ska lösas? Behovet av regionala servicelösningar på svenska är uppenbart Varierande servicenivå, i synnerhet på svenska Lagen förutsätter fungerande vårdkedjor på finska och svenska Bristande information om tillgängliga tjänster Vi behöver större valfrihet, offentlig kontroll och saklig information En förvaltningsmodell för svensk service i metropolen Förvaltningsmodellens demokratiska utformning Tydlig budgetstruktur möjliggör uppföljning och utvärdering Kunde Folktingets valmodell vara ett fungerande alternativ? Stärkt brukardemokrati genom kundråd? Sammanfattning av förvaltningsmodellen Tre möjliga servicemodeller

7 10 Vilken modell är att föredra och varför? Valfrihetsmodellen motsvarar bäst invånarnas behov En vidareutveckling av systemet med servicesedlar Kan man ha delvis olika servicelösningar på finska och svenska? Vad förutsätter valfrihetsmodellen för att fungera? Valfrihetsmodellen förutsätter en komplettering av lagstiftningen Svensk service i metropolområdet är en optimal testmiljö för en ny modell Hur skulle arrangörs- och finansieringsansvaret fördelas? Vad kostar valfrihetsmodellen och vad sparar den? Hur påverkas valfrihetsmodellen av rätten att välja hälsocentral? Hur tryggas servicen för den som inte kan göra egna val? Vad innebär modellen för serviceproducenterna och servicenätet? Förslag till lagtext Bakgrund Förslag till paragrafer som kan tillämpas om beredningsgruppens förslag till struktur för den offentliga social- och hälsovården i Nyland förverkligas Förslag till lagtext som kan tillämpas metropolförvaltningen får ansvar för att trygga, koordinera och utveckla social- och hälsotjänster på svenska Förslag till lag om valfrihetssystem Källor Lagar Övriga skriftliga källor Personliga intervjuer Projektets referensgrupp och styrgrupp

8 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet 1 Uppdraget och tidtabellen På uppdrag av Finlands kommunförbund r.f. har vi fungerat som konsult i ett projekt som gäller den framtida förvaltningen av svensk service i Helsingfors metropolområde. Projektet inleddes och avslutas i och med att denna slutrapport publiceras. Målet med projektet var att beskriva och motivera modellen ur ett juridiskt, förvaltningsmässigt, organisatoriskt, ekonomiskt, demokratiskt och brukarperspektiv samt att på ett trovärdigt, sakligt och framgångsrikt sätt presentera modellen inom ramen för beredningen av metropollagstiftningen. Projektet beräknades avslutas omkring eller något senare beroende på metropollagens beredningstidtabell. På grund av mötes- och hörandetidtabellen för den av regeringen tillsatta arbetsgrupp som bereder metropollagstiftningen avslutas projektet knappa två månader senare, då denna slutrapport överlåts till projektets referensgrupp samt till Finansministeriet och Social- och hälsovårdsministeriet. Projektet har till största delen finansierats av Svenska kulturfonden. Även Finlands kommunförbund har haft en egen finansieringsandel i projektet. 8

9 2 Projektets organisation, styrning och uppföljning 2.1 Projektets referensgrupp Projektet har en bred referensgrupp med 22 medlemmar. Dessa representerar de berörda kommunerna, Finansministeriet, Finlands Kommunförbund och de politiska partierna. Alla politiska partier som är representerade i Kommunförbundets beslutande organ har beretts möjlighet att delta. Dessutom har styrgruppens medlemmar och den ansvarige konsulten deltagit i referensgruppens möten. Under projekttiden har referensgruppen sammanträtt två gånger. Den medverkar också vid det öppna slutseminariet den 21 januari 2014 där denna rapport presenteras och diskuteras. Vid mötena har medlemmarna fått aktuell information om projektet, fört en aktiv diskussion och förmedlat sina respektive organisationers synpunkter på de frågor som aktualiserats. Trots att konsultuppdraget upphör i och med publicerandet av denna rapport och projektet i denna mening kan anses avslutat, kommer referensgruppen att fortsätta sin verksamhet åtminstone tills den av regeringen tillsatta arbetsgruppen för beredningen av metropollagstiftningen avslutar sitt arbete den 15 september Referensgruppen kommer fortsättningsvis att höra olika parter och sakkunniga samt diskutera svensk service i metropolområdet. 2.2 Projektets styrgrupp Arbetet har letts av en styrgrupp, som hållit sammanlagt fem möten under projekttiden. Styrgruppen har haft sex medlemmar som representerat Finlands kommunförbund, Statsrådet och Svenska kulturfonden. Dessutom har den ansvarige konsulten deltagit i styrgruppens möten. Styrgruppen har aktivt styrt projektet och stött den ansvarige konsulten i hans arbete. Den ansvarige konsulten har rapporterat till styrgruppen, som även ansvarat för den ekonomiska uppföljningen av projektet. 2.3 Processmodell och organisation i övrigt I övrigt har arbetet i projektet organiserats enligt följande principer: Projektets processmodell innehåller ett flertal interna deadlines för de olika arbetsskedena Detta har möjliggjort en tydlig och konkret rapportering, uppföljning och utvärdering både under arbetet och sedan projektet avslutats Både vid mötena och däremellan har den ansvarige konsulten skriftligen rapporterat om åtgärder, resultat samt tids- och resursanvändning Dessutom har inledande möte och avslutande möte hållits med styrgruppen. 9

10 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Ytterligare information om projektet, bakgrundsmaterial mm. finns på projektets sidor på Kommunförbundets webbplats. Bild 1: Projektets webbplats på adressen Bild 1: Projektets webbplats på adressen 10

11 3 Förutsättningar och referensram De grundläggande förutsättningarna för detta projekt bildas av två lagberedningsprojekt som pågår inom regeringen: Beredningen av lagstiftning om ordnandet av social- och hälsovården och beredningen av lagstiftning om metropolförvaltningen. 3.1 Beredningen av lagstiftning om metropolförvaltningen Under Finansministeriets ledning bereds en helt ny lagstiftning om en metropolförvaltning för Helsingfors metropolområde. Denna beredning ska ge sin slutrapport i form av en regeringsproposition senast och en mellanrapport senast Kuva Bild 2: 2: Tillsättningsbeslutet Metropolihallintoa för koskevaa beredningen lainsäädäntöä av metropollagstiftningen. valmistelevan työryhmän asettamispäätös. Meningen är att metropolförvaltningen ska överta vissa uppgifter från kommuner, samkommuner och regionala statliga myndigheter. Regeringen utgår från att metropolförvaltningen i lag åtminstone ska ges så kallade MBT-uppgifter: Markanvändning, boende och trafik. Dessutom kan metropolförvaltningen ges andra uppgifter. 3.2 Beredningen av lagstiftning om ordnandet av social- och hälsovården Parallellt med beredningen av metropollagstiftningen pågår beredningen av en ny lag om ordnandet av social- och hälsovården. I denna beredning, som leds av Social- och hälsovårdsministeriet, granskas hela den offentliga social- och hälsovårdens struktur. 11

12 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Den breda beredningsgrupp som inledde sitt arbete har gett sitt betänkande i form av en regeringsproposition Inom ramen för denna beredning har en sektion för speciella frågor inom metropolområdet gett sitt betänkande Enligt beredningsgruppens förslag skulle de 26 kommuner som idag bildar landskapet Nyland bilda ett social- och hälsovårdsområde, som skulle organiseras som en samkommun. Av dessa kommuner hör 24 idag till Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt. Inom detta område skulle Helsingfors, Esbo, Vanda, Borgå, Hyvinge och Lojo fungera som ansvarskommuner för primärhälsovården och äldreomsorgen. Utgående från detta betänkande kommer lagberedningen att fortsätta inom regeringen. I denna rapport utgår vi från den modell beredningsgruppen föreslår. Vår ambition är att presentera en modell för utveckling och koordinering av den svenskspråkiga servicen som kan tillämpas oberoende av vilken modell man slutligen stannar för när det gäller strukturerna för den offentliga social- och hälsovården. Bild 3: Social- och hälsolagsberedningens slutrapport. Bild 3: Social- och hälsolagsberedningens slutrapport. 12

13 3.3 Ställningstaganden tidigare under beredningsprocessen De ställningstaganden som ligger till grund för beredningen av metropollagstiftningen har uppkommit i flera olika skeden av beredningsprocessen. För att få en helhetsbild av regeringens linje bör man därför läsa flera olika dokument som innehåller hänvisningar sinsemellan. I tillsättningsbeslutet för beredningen av metropollagstiftningen, som endast finns på finska, sägs bland annat följande (förf. övers.): Arbetsgruppens uppgift är: 1) Att bereda ett förslag till förvaltningsmodell för metropolförvaltningen med beaktande av linjedragningarna i regeringens strukturpolitiska program samt att föreslå hur metropolförvaltningens finansiering och beslutsfattande ska ordnas (inklusive ett metropolfullmäktige som väljs genom val). 2) Att med beaktande av utvecklingen av kommunstrukturen föreslå vilka uppgifter metropolförvaltningen ska sköta, med speciell tyngdpunkt på de uppgifter som nämns i regeringens strukturpolitiska program. I detta sammanhang ska man också ta ställning till hur servicen på svenska ska tryggas, organiseras och utvecklas i metropolområdet. Bild 4: Citat ur tillsättningsbeslutet för metropolberedningen. Ett mer detaljerat ställningstagande till frågan om metropolförvaltningens uppgifter ingår i regeringens strukturpolitiska program. Där sägs bland annat: 13

14 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Bild 5: Citat ur regeringens strukturpolitiska program. I rekommendationerna från utredningspersonerna för metropolområdet (Asikainen et al., 2013) sägs bland annat): Bild 6: Citat ur metropolområdets förhandsutredning. De uttalanden från regeringshåll som definierar utgångsläget för denna utredning innebär sammanfattningsvis att 1. Regeringen bereder en lagstadgad metropolförvaltning för Helsingfors metropolområde. 2. Metropolförvaltningen kommer att utgöra en helt ny förvaltningsnivå och kommer att styras av ett direkt folkvalt metropolfullmäktige. 3. Metropolförvaltningen kommer att överta uppgifter från kommuner, samkommuner och statlig regionalförvaltning. 4. Uppgifterna kommer åtminstone att omfatta myndighetsfunktioner och ordnande av tjänster inom markanvändning, boende och trafik. 5. Dessutom kan metropolförvaltningen ges andra uppgifter till exempel inom näringspolitik, integration av invandrare och miljöförvaltning. 6. I social- och hälsolagsberedningens slutrapport föreslås att hela Nyland bildar ett social- och hälsovårdsområde som organiseras som en samkommun. Inom området skulle det finnas sex basservicedistrikt som organiseras enligt värdkommunmodellen. 7. Utöver ovan nämnda frågor ska man i beredningen också utreda hur den offentliga servicen på svenska ska tryggas, koordineras och utvecklas i metropolområdet och vilken roll metropolförvaltningen ska ha i detta sammanhang. 14 5

15 4 Den grundläggande frågeställningen Syftet med detta projekt är att tillföra till den ovan beskrivna beredningshelheten ett specifikt mervärde. Detta vill vi göra genom att presentera en konkret modell för hur metropolförvaltningen eller någon annan regional aktör kan ha en roll i att trygga, koordinera och utveckla kommunal grundservice på svenska i metropolområdet. Denna modell bör vara tillräckligt specifik för att utgöra en konkret byggsten i beredningen. Samtidigt bör den kunna tillämpas oberoende av vilka strukturella lösningar statsrådet stannar för i den fortsatta beredningen. Mot den ovan beskrivna bakgrunden kan den grundläggande frågeställningen i detta projekt sammanfattas i följande punkter: 1. Vilka är de problem som ska lösas när det gäller kommunal grundservice på svenska i metropolområdets kommuner? 2. På vilka serviceformer bör vi i första hand fokusera utgående från invånarnas behov? 3. Vilka kommuner bildar det naturliga området för en gemensam svensk servicelösning? 4. Vilka tänkbara förvaltningsmodeller finns? 5. Vilken av de tänkbara förvaltningsmodellerna är att föredra och varför? 6. Hur skulle den rekommenderade modellen påverka det nuvarande servicenätet och serviceproducenterna? 7. Vad skulle den rekommenderade modellen innebära för kommunerna, metropolförvaltningen, det föreslagna social- och hälsoområdet och basservicedistrikten inom det? 8. Hur ska finansiering, beslutsfattande, administration och ledning fungera? Nedan behandlas dessa frågor i var sitt kapitel. I det sista kapitlet ger vi konkreta förslag på lagtext som kan ingå i kommande lagstiftning. 15

16 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet 5 Vilka serviceformer talar vi om? I huvudsak kan kommunernas verksamhet delas in i fem sektorer: Bildnings- och kulturtjänster, social- och hälsotjänster, teknik- och miljötjänster, förvaltning och koncerntjänster samt näringslivs- och utvecklingstjänster. Enligt regeringens linjedragningar hittills under beredningen ska metropolförvaltningen överta uppgifter från kommuner, samkommuner och statlig regionalförvaltning åtminstone inom teknik- och miljötjänster samt möjligen inom näringslivs- och utvecklingstjänster. Dessa uppgifter kommer metropolförvaltningen i så fall att sköta både på finska och svenska. Sin egen förvaltning och sina koncerntjänster torde kommunerna även i fortsättningen huvudsakligen sköta i egen regi. Därmed blir den viktigaste frågan vilken roll metropolförvaltningen eller någon annan regional myndighet kan ha när det gäller att trygga, utveckla och koordinera den kommunala servicen på svenska inom sektorerna bildning och kultur och/eller social- och hälsotjänster. Inom sektorn bildning och kultur har kommunerna i metropolområdet redan nu ett fungerande samarbete inom många serviceformer. Inom andra serviceformer fungerar servicen oberoende av kommungränser med stöd av lag. Goda exempel på detta är andra stadiets utbildning, både gymnasier och yrkesinstitut, samt det fria bildningsarbetet. Inom den grundläggande utbildningen garanterar lagstiftningen en viss strukturell autonomi för de respektive språkgrupperna. I praktiken har det visat sig att de klart största behoven av en regional aktör som ansvarar för koordinering och utveckling av servicen på svenska finns inom sektorn social- och hälsotjänster. Inom detta område varierar kommunernas beredskap att erbjuda service på svenska klart mest. En del serviceformer finns inte alls att tillgå på svenska eller kan endast erbjudas i mycket liten omfattning. Därför har vi i denna utredning valt att i första hand fokusera på social- och hälsotjänster. Inom denna sektor ser vi de största behoven av en gemensam svensk servicestruktur inom områdena primärhälsovård och äldreomsorg. Denna prioritering stöds dels av tidigare utredningar och forskningsrapporter, dels av de intervjuer och samtal med ett stort antal beslutsfattare och tjänsteinnehavare i kommunerna, experter och statliga tjänstemän som genomförts inom ramen för detta projekt. Även om vi i detta projekt valt att i första hand fokusera på primärhälsovård och äldreomsorg, är vår ambition att presentera en modell som kan tillämpas på olika serviceformer enligt behov. I flera tidigare utredningar har sådana behov identifierats inom sektorn bildning och kultur. Se t.ex. angående gymnasieutbildning Tammenmaa (red.) 2012; för barnkulturtjänsternas del Leppänen

17 6 Vilka kommuner talar vi om? 6.1 De tvåspråkiga kommunerna inom metropolområdet Till Helsingfors metropolområde räknas de 14 kommuner som deltar i det avtalsbaserade metropolsamarbetet med statsmakten, det vill säga Helsingfors, Esbo, Vanda, Grankulla, Kyrkslätt, Hyvinge, Borgnäs, Tusby, Kervo, Träskända, Nurmijärvi, Mäntsälä, Sibbo och Vichtis. Denna definition av metropolområdet ingår på flera ställen i lagstiftningen. Det mest centrala stadgandet i detta sammanhang är 4e i kommunstrukturlagen. Där stadgas delvis andra kriterier för skyldighet att utreda kommunsammanslagningar inom detta område än i övriga regioner. Av dessa 14 kommuner är Helsingfors, Esbo, Vanda, Grankulla, Kyrkslätt och Sibbo tvåspråkiga och har därmed en lika omfattande skyldighet att betjäna sina invånare och andra kunder på bägge nationalspråken både inom service och förvaltning (språklagen 10 och 12 ). Därför har vi i detta projekt valt att primärt fokusera på dessa sex kommuner. Den modell vi presenterar går ändå som sådan att tillämpa även på ett större antal kommuner. Beroende på vilken struktur som kommer att gälla inom den offentliga social- och hälsovården i Nyland kan detta vara motiverat. 6.2 De föreslagna grundservicedistrikten för primärhälsovård och äldreomsorg I beredningsgruppens förslag till lag om ordnande av social- och hälsovården föreslås att alla de 26 kommuner som idag bildar landskapet Nyland skulle bilda ett social- och hälsovårdsområde. Av dessa kommuner hör 24 idag till Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt. Inom detta område skulle Helsingfors, Vanda, Esbo, Borgå, Hyvinge och Lojo fungera som ansvarskommuner för grundservicedistrikt med ansvar för primärhälsovården och äldreomsorgen (se kapitel 3 ovan). Om detta förslag förverkligas, kan en regional servicemodell i princip omfatta hela social- och hälsoområdet eller ett eller flera grundservicedistrikt. Med stöd av vad som sagts ovan rekommenderar vi att en gemensam servicemodell för primärhälsovård och äldreomsorg på svenska i denna struktur omfattar åtminstone Helsingfors, Vandas och Esbos grundservicedistrikt. För att uppnå bästa möjliga serviceutbud på svenska bör man i denna struktur överväga om den regionala modellen för svenskspråkig service även borde omfatta Borgås och Lojos basservicedistrikt, även om dessa inte officiellt hör till metropolområdet. I Borgå, Sibbo och Raseborg finns en betydande del av Nylands totala utbud av svenskspråkiga social- och hälsotjänster. 17

18 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet 7 Vilka är de konkreta problem som ska lösas? 7.1 Behovet av regionala servicelösningar på svenska är uppenbart De ca svenskspråkiga invånarna i metropolområdet bor utspridda över ett stort geografiskt område, bland en överväldigande finskspråkig majoritet. De utgör endast ca 6 % av metropolområdets befolkning, men motsvarar Björneborgs befolkning eller nästan tre gånger Ålands. Metropolområdet består av 14 kommuner, men utgör ett enhetligt område vad gäller boende, trafik, arbete och vardagsliv i övrigt. Inom detta område bor, jobbar, pendlar och lever invånarna sitt dagliga liv i hög grad oberoende av kommungränser. Mycket har gjorts för att integrera också det kommunala serviceutbudet inom metropolområdet. Viktiga exempel på kommunala tjänster som fungerar över kommungränserna är andra stadiets utbildning och det fria bildningsarbetet. Den rätt att välja hälsocentral och hälsostation oberoende av hemkommun som träder i kraft kommer sannolikt att ha större praktisk betydelse i metropolområdet än i de flesta andra regioner. Dessa faktorer skapar tillsammans en utmärkt miljö för att testa ett gemensamt regionalt servicesystem som bygger på valfrihet för invånarna och som drar nytta av hela det offentliga, privata och ideella serviceutbud som finns. Ur kommunernas synvinkel innebär detta en möjlighet att erbjuda invånarna en bättre fungerande service på minoritetsspråket till samma totalkostnad som tidigare. 7.2 Varierande servicenivå, i synnerhet på svenska Förmågan bland kommunerna i metropolområdet att erbjuda sina invånare god service på svenska varierar kraftigt. Denna förmåga korrelerar dels med den procentuella andelen svenskspråkiga invånare, dels med det absoluta antalet svenskspråkiga. Även för den språkliga majoritetens del är invånarna i olika kommuner i praktiken i olika ställning när det gäller den offentliga service man enligt lag har rätt till. Denna ojämlikhet beror på flera faktorer såsom den egna kommunens ekonomiska situation, personalsituation samt servicenätets täthet och funktionsförmåga. För de svenskspråkiga invånarna är denna ojämlikhet i praktiken betydligt större. Allmänt kan man säga att kommuner med en stor procentuell andel svenskspråkiga, såsom Grankulla (37,5 %), Sibbo (36,7 %) och Kyrkslätt (17,5 %) erbjuder en fullgod service på bägge nationalspråken (Finnäs 2013, s. 39; Henriksson 2011, s ). I intervjuer med kommunernas representanter har påpekats att exempelvis Kyrkslätts mindre andel svenskspråkiga främst märks i form av rekryteringssvårigheter inom vissa serviceformer på svenska. Den procentuella andelen svenskspråkiga är relativt liten men det absoluta antalet ändå är betydande i de största städerna Helsingfors (6 %, pers.), Esbo (8 %, pers.) och Vanda (2,8 %, pers.). I dessa kommuner håller den svenska servicen 18

19 allmänt taget en nöjaktig nivå, även om variationerna är stora både mellan städerna och mellan olika serviceformer (ibid.). I de övriga kommunerna i metropolområdet, där andelen svenskspråkiga invånare är liten eller mycket liten både relativt och absolut sett, har man betydande svårigheter med den svenska servicen inom de flesta serviceformer. Dessa kommuner är enligt lag enspråkigt finska. Nödvändiga social- och hälsotjänster på svenska förverkligas i hög grad genom upphandling eller i samarbete med tvåspråkiga kommuner. 7.3 Lagen förutsätter fungerande vårdkedjor på finska och svenska Angående kommuners och samkommuners skyldigheter att erbjuda social- och hälsotjänster på svenska innehåller 6 1 mom. i hälso- och sjukvårdslagen samt 40 i socialvårdslagen följande mycket tydliga bestämmelse: Bild 7: Citat från hälso- och sjukvårdslagen. Motsvarande bestämmelse ingår i 40 i socialvårdslagen. För tvåspråkiga kommuner är lagens krav alltså klart och entydigt: De ska ordna hälsooch sjukvård på finska och svenska så att patienten själv kan välja att bli betjänad på finska eller svenska. För att patientens rättigheter till denna del ska kunna förverkligas, krävs i praktiken fungerande vårdkedjor på bägge språken. Utom för tvåspråkiga kommuner gäller detta krav även för samkommuner med minst en tvåspråkig medlemskommun. Kravet gäller alltså exempelvis Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikts verksamhet i dess helhet. 7.4 Bristande information om tillgängliga tjänster Områdets svenskspråkiga invånare känner inte tillräckligt bra till vilka tjänster som finns att få på svenska. Möjligen känner man till den egna hemkommunens tjänsteutbud i huvuddrag. Däremot är kännedomen betydligt sämre om vilka tjänster som erbjuds av andra kommuner, av företag och av aktörer inom tredje sektorn. Även om man känner till alterna- 19

20 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet tiven, är möjligheterna att välja andra alternativ än den egna hemkommunens tjänster begränsade inom ramen för den skattefinansierade välfärden. Sannolikt kommer kommunerna att börja informera mer aktivt om sina hälsovårdstjänster sedan 48 i hälso- och sjukvårdslagen trätt i kraft Inom den offentliga hälsovården har patienten rätt att välja bland alla landets hälsocentraler och deras hälsostationer. I mån av möjlighet ska patienten också få välja vårdande läkare eller sjukskötare. Likaså ska man inom specialsjukvården få välja bland alla offentliga sjukhus. Sedan lagen stiftades har en del av kommunerna i metropolområdet aktivt marknadsfört sina hälsovårdstjänster till grannkommunernas invånare. Andra kommuner har inte vidtagit några som helst synliga åtgärder. 7.5 Vi behöver större valfrihet, offentlig kontroll och saklig information Den valfrihet för sjuk- och hälsovårdstjänster som införs kringskärs av flera viktiga begränsningar, bland annat: att valfriheten gäller hälsocentralen som helhet, man kan inte välja olika hälsocentraler för olika tjänster, att man är bunden till den valda hälsocentralen för ett år framåt, att valfriheten inte omfattar socialvården, och att invånarna inte är medvetna om vilka alternativ som står till buds. För att skapa ett gemensamt servicesystem på svenska i metropolområdet bör man kunna dra nytta av hela befolkningsunderlaget oberoende av kommungränserna. I praktiken förutsätter detta att invånarna själva kan välja vilken service de anlitar, oberoende av hemkommun. Inom vissa serviceformer finns en betydande del av serviceutbudet på svenska inom privata företag eller tredje sektorn. För att nå maximal nytta för invånarna bör valfriheten därför omfatta såväl kommunala som kommersiella och ideella serviceproducenter. Det behövs en koordinerande myndighet som upprätthåller systemet och ansvarar för kvalitet, prissättning, tillgänglighet och information. Bara så kan man garantera likvärdig och saklig information om tillgänglig service, uppnå kostnadseffektivitet både på kort och lång sikt, använda alla tillgängliga serviceresurser effektivt, och förmå serviceproducenterna att konkurrera med kvalitet till på förhand fastställda priser. I de följande kapitlen presenterar vi en modell som uppfyller dessa kriterier och som kan tillämpas oberoende av hur strukturen i övrigt ser ut. 20

21 8 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolen De frågor som gäller finansiering, demokratisk styrning och ledning av metropolförvaltningen är ännu öppna i beredningen. Klart är dock att metropolförvaltningen ska styras av ett direkt folkvalt metropolfullmäktige. Att metropolförvaltningen skulle ges självständig beskattningsrätt får anses som mycket osannolikt. Enligt tillsättningsbeslutet ska beredningen ge sin preliminära syn på dessa frågor i en mellanrapport senast Hur dessa frågor ska lösas för den svenskspråkiga servicens del beror givetvis i hög grad på hur hela metropolförvaltningens finansiering och administration ser ut. Likaså inverkar metropolförvaltningens uppgiftsområde i hög grad. Om metropolförvaltningen får omfattande uppgifter inom social- och hälsovården kan de svenska servicefunktionerna till stor del inordnas i samma struktur. I annat fall är behovet av separata strukturer sannolikt större. I sin mellanrapport ska beredningen också preliminärt ta ställning till metropolförvaltningens uppgifter. Även om många frågor rörande finansiering och administration ännu är öppna i beredningen, vill vi här lyfta fram några synpunkter som har betydelse oberoende av vilka administrativa och ekonomiska lösningar man slutligen går in för. 8.1 Förvaltningsmodellens demokratiska utformning Enligt de ställningstaganden regeringen gjort ska metropolförvaltningen styras av ett direkt folkvalt metropolfullmäktige. Hur detta fullmäktige ska väljas, hur många medlemmar det ska ha och hur det demokratiska styrsystemet i övrigt ska se ut är tills vidare öppet. Svaren på dessa frågor beror i hög grad på hur omfattande uppgifter metropolförvaltningen ges och hur finansieringsmodellen ser ut. Oberoende av hur strukturen i övrigt ser ut, är det viktigt att prioritera den demokratiska aspekten när metropolförvaltningen utformas. I den mån metropolförvaltningen får uppgifter inom social- och hälsovården är det fråga om grundläggande välfärdstjänster, som finansieras med skattemedel. Då bör man förutsätta att strukturen utöver en fungerande representativ demokrati också innehåller ett mått av brukardemokrati. De som använder en viss kategori av tjänster bör ha möjlighet att påverka tjänsternas innehåll, tillgänglighet och prioriteringar. Denna viktiga demokratiska princip betonas i 27 i kommunallagen: 21

22 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Bild 8: Citat ur kommunallagen. Kravet på brukardemokrati gäller i speciellt hög grad uppgiften att koordinera och utveckla service på svenska. Om metropolförvaltningen eller en annan regional aktör anförtros denna uppgift för kommunernas räkning, innebär det att en betydande del av det strategiska ansvaret för planering och utveckling av det svenskspråkiga tjänsteutbudet flyttas från kommunerna till regional nivå. Då är det ur demokratisk synvinkel nödvändigt att de invånare i de berörda kommunerna som använder svenskspråkig service har en reell möjlighet att påverka tjänsternas innehåll, tillgänglighet och prioriteringar. Det naturliga sättet att förverkliga denna brukardemokrati för de svenskspråkiga tjänsternas del är att inrätta ett skilt förtroendeorgan som underställt metropolfullmäktige ansvarar för den svenskspråkiga servicesektorn. Beroende på strukturen i övrigt kan detta organ ha status av en nämnd, ett utskott eller en direktion. För att säkra ett tillräckligt brukarinflytande för de svenska tjänsternas del är det motiverat att överväga motsvarande strukturella lösning som gäller för bildningsnämnder eller deras direktioner i tvåspråkiga kommuner. Enligt 16 2 mom. i kommunallagen ska ledamöterna i dessa representera sina respektive språkgrupper: Bild 9: Citat ur kommunallagen. 22 8

23 Tillämpat på metropolförvaltningen skulle detta innebära att metropolfullmäktige tillsätter ett underställt organ som ansvarar för uppgiften att koordinera och utveckla den svenska servicen. I lagstiftningen om metropolförvaltningen skulle tas in en motsvarande bestämmelse som 16 2 mom. i kommunallagen: ledamöterna i organet ska väljas bland personer som hör till den svenska språkgruppen. Denna modell, som alltså redan är i bruk i finländsk lagstiftning, torde inte vara speciellt svår att tillämpa på metropolförvaltningen. Enligt lagstiftningsrådet Arto Jääskeläinen torde den inte heller vara problematisk ur grundlagssynvinkel (personlig intervju ). I förslaget till lag om ordnande av social- och hälsovården föreslås att alla tvåspråkiga social- och hälsoområden och basservicedistrikt ska ha ett sådant organ. I lagförslaget ingår följande bestämmelse i 24 (förf. övers.) Ett social- och hälsovårdsområde och ett basservicedistrikt som omfattar kommuner med olika språk eller tvåspråkiga kommuner ska ha en sektion för minoritetsspråket som tillsätts av organet. Dess uppgift är att följa upp tillgängligheten och kvaliteten på tjänsterna på minoritetsspråket och föreslå åtgärder för att utveckla tjänsterna. Sektionen kan även ha andra uppgifter som bestäms av organet. Sektionen för minoritetsspråket ger årligen en berättelse till organet om hur tjänsterna på minoritetsspråket har förverkligats. Medlemmarna i sektionen för minoritetsspråket väljs bland personer som representerar områdets språkliga minoritet. Ett social- och hälsovårdsområde som omfattar en kommun som hör till samernas hembygdsområde ska ha en sektion för samiska språket som tillsätts av organet. Medlemmarna i sektionen väljs bland representanter för samerna enligt 3 i lagen om sametinget (974/1995). På sektionen tillämpas i övrigt vad som i 1 mom. bestäms om sektioner för minoritetsspråket. Om en samkommun ansvarar för ordnandet av social- och hälsovårdsområdets tjänster, är en sektion som avses i denna paragraf underställd samkommunens styrelse. Bild 10: Citat om förslaget till lag om ordnande av social- och hälsovården. 23

24 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet Enligt lagförslaget skulle sektionen för minoritetsspråk inte direkt med stöd av lag ha egen beslutanderätt eller eget budgetansvar, även om organet eller styrelsen kan besluta att ge den sådana uppgifter. Det system med en sektion för minoritetsspråket som ingår i lagförslaget utgör en god grund för vidare utveckling. För att lösa de specifika problemen gällande den svenskspråkiga servicen i metropolområdet behövs en vidareutvecklad modell. För att uppfylla ovan nämnda krav på en tydlig ansvarsfördelning, uppföljning, utvärdering och kostnadskontroll bör organet ha budgetansvar för sitt uppgiftsområde på motsvarande sätt som en kommunal nämnd. Likaså bör organet ha en underställd tjänsteorganisation med ett tydligt resultatansvar. Om metropolförvaltningen ges uppgifter som gäller koordinering och utveckling av svenskspråkig grundservice, är det motiverat att ta in en motsvarande bestämmelse i lagstiftningen om metropolförvaltningen. 8.2 Tydlig budgetstruktur möjliggör uppföljning och utvärdering I en offentlig, skattefinansierad organisation är budgeten det viktigaste styrdokumentet. I budgeten bestäms verksamhetens ekonomiska ramar (antingen brutto eller netto), definieras de bindande verksamhetsmålen och beskrivs organisationens ansvarsstruktur. Ofta innehåller budgeten också styrkort eller andra konkreta verktyg för kontinuerlig uppföljning och utvärdering under budgetåret. Oberoende av hur metropolförvaltningens finansieringsmodell ser ut, är det mycket viktigt att de funktioner som specifikt gäller koordinering och utvecklande av tjänster på svenska är klart avskilda i metropolförvaltningens budget. Likaså bör ansvaret för dess funktioner vara klart definierat i tjänsteorganisationen. Dessa strukturella förutsättningar är av avgörande betydelse för att möjliggöra en tillförlitlig och tillräckligt snabb uppföljning av hur ekonomiska och verksamhetsmässiga målsättningar förverkligas. Då den svenskspråkiga verksamheten bildar en klart definierad resultatenhet med tydliga ansvarsförhållanden finns det förutsättningar att kontinuerligt följa upp både verksamhetens kvalitativa mål och kostnadseffektivitet i förhållande till budget. 8.3 Kunde Folktingets valmodell vara ett fungerande alternativ? I princip kunde ett alternativ vid valet av organ för minoritetsspråket vara det valsätt som tillämpas vid val av Svenska Finlands folkting: I samband med kandidatnomineringen inför kommunalvalet meddelar partierna vilka kommunalvalskandidater som också är kandidater i folktingsvalet. Efter valet räknas resultatet i folktingsvalet ut skilt för sig på basen av rösterna i kommunalvalet men enligt en skild valmatematik där bland annat kommunernas språkliga förhållanden beaktas. Tillämpat på metropolförvaltningen skulle detta innebära att man inför valet till metropolfullmäktige skulle definiera vilka svenskspråkiga kandidater som ställer upp också i valet till det organ som ansvarar för den svenskspråkiga servicen. Enligt valdirektören vid Justitieministeriet Arto Jääskeläinen är det emellertid av åtminstone två skäl problematiskt att tillämpa folktingsmodellen på val till beslutande organ 24

25 i kommuner eller metropolförvaltningen (personlig intervju): 1. I valet till metropolfullmäktige är det inte säkert att väljarna inser att deras röster också har betydelse i valet till det organ som ansvarar för den svenskspråkiga servicen, där endast en del av kandidaterna är uppställda. 2. Därför borde man särskilja de kandidater som också kandiderar i valet till organet för svensk service med ett eget kännetecken i kandidatförteckningar, valreklamer etc. Detta vore å andra sidan problematiskt med tanke på kravet på likabehandling av kandidater. Tillämpning av folktingsmodellen torde alltså inte vara ett hållbart alternativ vid val till ett organ som ansvarar för den svenskspråkiga servicen inom metropolförvaltningen eller en annan regional myndighet. 8.4 Stärkt brukardemokrati genom kundråd? Brukardemokratins betydelse betonas i den ovan citerade 27 i kommunallagen. Till en del förverkligas denna brukardemokrati genom att medlemmarna i den ovan beskrivna nämnden eller sektionen väljs bland kommunernas svenskspråkiga invånare. Här handlar det om ett beslutande organ som fattar formella beslut på basen av beredning och föredragning. För att ytterligare stärka den direkta brukardemokratin bör man överväga att grunda ett kundråd där kundernas och organisationens representanter kan föra en friare dialog, ta initiativ till förbättringar i verksamheten och ge utlåtanden om aktuella frågor. En modell med rådgivande kundråd är redan i bruk vid en del kommunala enheter. Ett exempel är Gårdsbacka servicecenter, som drivs av Helsingfors stad: hki/sote/fi/sairaala-,+kuntoutus-+ja+hoivapalvelut/palvelukeskukset/kontula/asiakasneuvosto/asiakasneuvosto Ett kundråd behöver inte nödvändigtvis vara ett lagstadgat organ. Det kan grundas genom en bestämmelse i en instruktion eller motsvarande dokument. 8.5 Sammanfattning av förvaltningsmodellen En förvaltningsmodell för svensk service inom metropolförvaltningen kan sammanfattningsvis beskrivas i följande punkter: Det inrättas ett förtroendeorgan som ansvarar för den svenskspråkiga servicen, exempelvis en nämnd till vilken metropolfullmäktige kan delegera uppgifter. Organet utses av metropolfullmäktige. Ledamöterna i organet ska väljas bland personer som hör till den svenska språkgruppen. Organets beslutsfattande sker på föredragning, till exempel av en direktör med ansvar för svensk service. Organet bör inom sitt uppgiftsområde ha beslutanderätt och budgetansvar. Organets uppgift är att säkerställa tillgången till svensk service, samt att koordinera och utveckla den. Brukarnas inflytande säkras. 25

26 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet 9 Tre möjliga servicemodeller För att ge metropolförvaltningen eller någon annan regional myndighet en roll i koordinering och utveckling av svensk service kan man teoretiskt tänka sig åtminstone tre grundläggande strukturmodeller: 1. Ansvaret för att ordna de aktuella tjänsterna övergår från kommunerna till metropolförvaltningen eller en annan regional myndighet, som producerar en betydande del av tjänsterna i egen regi. Den egna produktionen kompletteras enligt behov med köpta tjänster genom offentlig upphandling. 2. Ansvaret för att ordna de aktuella tjänsterna övergår från kommunerna till metropolförvaltningen eller en annan regional myndighet, som köper all serviceproduktion genom offentlig upphandling. 3. Ansvaret för att ordna tjänster till invånarna kvarstår hos hemkommunen och/ eller social- och hälsovårdsområdet, beroende på resultatet av den pågående lagberedningen. För de aktuella tjänsternas del förverkligas detta ansvar i ett valfrihetssystem eller ett system med servicesedlar som upprätthålls av metropolförvaltningen eller en annan regional myndighet. I denna modell skulle den regionala myndighetens roll vara att a. definiera servicehelheterna och fastställa tjänsternas enhetspriser, b. fastställa kriterier för godkända serviceproducenter. Dessa kriterier gäller såväl kommunala som privata och ideella serviceproducenter och kan t.ex. gälla kompetens, personalstyrka, ekonomiska nyckeltal, utrymmen, lednings- och kvalitetssystem, miljökrav etc. c. på ansökan godkänna kommunala, privata och ideella serviceproducenter som uppfyller kriterierna, d. informera om tillgängliga serviceproducenter, e. på förhand definiera vilka servicealternativ som ska gälla för klienter som inte är i stånd att göra egna val, f. upprätthålla servicesystemet och kontinuerligt uppdatera kriterier och enhetspriser, samt g. administrera betalningstrafiken; i nuvarande struktur skulle kundens hemkommun betala det fastställda enhetspriset. 26

27 10 Vilken modell är att föredra och varför? 10.1 Valfrihetsmodellen motsvarar bäst invånarnas behov Vilken av de ovan beskrivna förvaltningsmodellerna är då att föredra? Med tanke på vad som ovan konstaterats om de svenskspråkiga i metropolområdet är den ovan beskrivna modell 3 den som bäst motsvarar invånarnas behov och som erbjuder de effektivaste lösningarna på de identifierade problemen. Detta skulle innebära att man tar i bruk en valfrihetsmodell som till sina huvuddrag motsvarar den lagstadgade modell som tillämpas av kommuner och landsting i Sverige. Modellen bör då implementeras i finländsk lagstiftning på ett sätt som är anpassat till existerande strukturer. Modellen innebär ökad kundorientering och reell valfrihet mellan alla godkända tjänsteproducenter inom såväl offentlig som privat och tredje sektorn. Till skillnad från den starkt begränsade valfrihet inom den kommunala hälso- och sjukvården som träder i kraft skulle modell 3 innebära en reell valfrihet mellan alla offentliga, kommersiella och ideella serviceproducenter som uppfyller fastställda krav och som förbundit sig att erbjuda vissa servicehelheter till fastställda enhetspriser. Valfrihetsmodellen innebär att det finns en regional myndighet, till exempel metropolförvaltningen, som ansvarar för kvalitetssäkring, uppföljning, prissättning och information. Detta skapar förutsättningar för en reell kvalitetskonkurrens mellan samtliga godkända serviceproducenter. Modell 3 är inte i bruk i Finland och skulle innebära en ny modell i finländsk lagstiftning. I Sverige är modellen lagstadgad sedan år 2009 och används inom social- och hälsovården i kommuner och landsting. Efter vissa inkörningssvårigheter har erfarenheterna varit övervägande positiva. (Eek 2012; Kastberg 2010; Sveriges regering 2012) 10.2 En vidareutveckling av systemet med servicesedlar Många har helt riktigt påpekat att en valfrihetsmodell efter svenskt mönster egentligen är en vidareutveckling av det nuvarande systemet med servicesedlar (Lag om servicesedlar inom social- och hälsovården, 569/2009). Detta framhålls exempelvis av Jonsson och Voipio-Pulkki (personliga intervjuer). Den grundläggande logiken är densamma: Kommunen beslutar vem som har rätt till vilka skattefinansierade tjänster, Invånaren väljer fritt mellan godkända serviceproducenter, och Kommunen betalar ett på förhand fastslaget pris. Jämfört med servicesedelsystemet finns ändå ett antal viktiga skillnader: I ett valfrihetssystem finns en myndighet som fastställer noggranna kriterier för godkända serviceproducenter, definierar servicehelheterna och fastställer enhetspri- 27

28 En förvaltningsmodell för svensk service i metropolområdet ser för dem. I ett valfrihetssystem är ersättningen per prestation densamma för offentliga, privata och ideella serviceproducenter, vilket möjliggör en äkta kvalitetskonkurrens dem emellan. I ett valfrihetssystem kan kommunen eller en annan myndighet (till exempel metropolförvaltningen) därför bli en viktig aktör på marknaden, som kontinuerligt justerar enhetspriserna så att tillgången på tjänster tryggas och skattemedlen används effektivt. I ett valfrihetssystem finns en myndighet som på förhand definierar vilken serviceproducent som gäller för klienter som av någon orsak inte är i stånd att göra egna val Kan man ha delvis olika servicelösningar på finska och svenska? Om metropolförvaltningen eller en annan regional aktör genom lagstiftning ges en specifik uppgift att koordinera och utveckla grundservicen på svenska, uppstår frågan huruvida detta försätter medborgarna i olika ställning på grund av språk? Det torde vara klart att så inte är fallet, av åtminstone två skäl. För det första är det inte ovanligt att samma offentliga service ordnas på olika sätt på finska och svenska. Vi har flera exempel på specifika organisatoriska lösningar för den svenskspråkiga servicen. Ett exempel inom den kommunala sektorn är Kårkulla samkommun. För det andra skulle avsikten med den delvis olika strukturen för den finskspråkiga och svenskspråkiga servicen uttryckligen vara att garantera samma servicenivå på bägge nationalspråken. Detta kan möjligen anses vara en form av tillåten positiv diskriminering. I ingen händelse är det fråga om att försätta medborgarna i olika ställning på grund av språk. 28