Översyn av kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet

Transkript

1 KS Eva Hallberg Kommunstyrelsen Översyn av kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet Ärendebeskrivning Kommunstyrelsen beslutade den 8 mars 2016 att tillsätta en utredning för att belysa kommunens och koncernens möjlighet till ökad fastighets- och lokaleffektivitet. Utredningen skulle omfatta både ett förvaltningsövergripande och ett koncernövergripande perspektiv, i syfte att visa om en eventuell samordning av fastighetsservice, underhåll, yttre och inre service med mera kunde öka effektiviteten och förbättra kvaliteten samt minska kostnaderna för kommunen, Eslövs Bostads AB (Ebo) och eventuellt också för Eslövs Industrifastigheter AB. Om effektiviseringsvinster kunde påvisas skulle för- och nackdelar med olika organisationsformer utredas, med särskilt beaktande av lednings- och styrningsperspektiv samt konsekvenser för övrig verksamhet. Utredningen har genomförts av Consultus AB. Beslutsunderlag Kommunstyrelsens beslut 33,2016 Rapport Översyn av kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Consultus AB. PM Upphandlingsrättslig analys avseende rapporten Översyn av kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet, advokatfirman LA PARTNERS Beredning KommunledningskontoretKommunledningskontoret 1(4) Postadress: Eslöv Besöksadress: Stadshuset, Gröna torg 2 Telefon: E-post: kommunstyrelsen@eslov.se Page 1 of 75

2 Lokaler för den verksamhet kommunen bedriver är en stor kostnad. En effektiv lokalförsörjning ger ökade förutsättningar för att i var tid tillgodose verksamheternas lokalbehov till lägsta kostnad, pröva nya behov, ompröva befintliga lokaler och samordna lokalbehov m.m. Genom den nytillsatta lokalstrategtjänsten och lokalförsörjningsgruppen med representation från förvaltningarna och Ebo har ett arbete påbörjats för att förbättra lokalförsörjningen. Till budget 2018 beräknas arbetet börja ge frukt. Lokalförsörjningen har inte varit en del i det externa utredningsuppdraget. Översynen av möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet har genomförts genom kvalitativa intervjuer med nyckelpersoner, fokus- och arbetsgrupper med kunder/brukare, utförare och medarbetare, dokumentstudier och kvantitativ datainsamling. 15 personer har intervjuats individuellt och 33 personer har deltagit i fokus- respektive arbetsgruppsmöten. Utredningens metodik har varit att löpande under översynen skapa medverkan och acceptans från berörda verksamheter. Merparten av respondenterna anser att det föreligger en tydlig och möjlig samordningsvinst inom effektivitet, kvalitet och kostnad. När det gäller förslag till framtida organisationsuppbyggnad är bilden inte lika klar. Utredningen visar att det finns effektiviseringspotential genom samlokalisering, gemensam maskin- och fordonspark, upphandlingsvolymer och genom en samlad personalresurs. De besparingar som redovisats är beroende av vilken samordningsstruktur som beslutas och ska läsas som en indikation. Signifikant är skillnaden i personalresurs inom Serviceförvaltningen och Eslövs Bostads AB kontra handhavd förvaltningsyta. Med en samlad organisation bör det föreligga effektiviseringsmöjligheter. Dock kan en samordning också medföra kostnadsökningar då det efterfrågas kompetensförstärkning inom roller som kund och beställare. Sammantaget får förvaltningsverksamheten inom Serviceförvaltningen och Eslövs Bostads AB ett godkänt betyg för den operativa framdriften. Brukarna är relativt sett nöjda. De förbättringsområden som identifierats är att tydliggöra roller, ansvar och befogenheter för kund, beställare och utförare. Att arbeta med förvaltningsavtal och med så kallade SLA (Service Level Agreement eller servicenivå på tjänster) är ett förbättringsområde för att synliggöra och lösa en del av de otydligheter som finns mellan brukare och utförare. Page 2 of 75 2(4)

3 Från verksamheterna efterfrågas en ökad tydlighet från kommunledningen kring framförallt långsiktiga strategiska mål. Utredningen ger vid handen att det finns en stor vilja i organisationen att samverka och att det finns en förhoppning om att det fattas tydliga beslut för den framtida driften. Som underlag till beslut har sju alternativa organisatoriska modeller tagits fram och belysts. Consultus rekommendation är att organisera verksamheten i ett nytt förvaltningsbolag som samägs av Eslövs Bostads AB och kommunen med vardera 50 % i ägarandel (alternativ nummer 4). Samtidigt rekommenderar Consultus att en fördjupad juridisk granskning och bedömning av de olika alternativen genomförs innan beslut fattas om framtida vägval. Kommunledningskontoret har därför beställt en kompletterande juridisk granskning, avseende Lagen om offentlig upphandling samt Kommunallagen, se PM från LA PARTNERS. LA PARTNERS rekommendation, utifrån Lagen om offentlig upphandling, är två andra förslag; antingen ett nybildat helägt bolag som ägs av kommunen (alternativ 5) eller att en konkurrensutsättning sker och att den samlade fastighetsförvaltningen drivs av externa bolag (alternativ 7). Kommunledningskontoret föreslår att det samarbete som hittills utvecklats inom koncernen genom samarbetet som inletts mellan Servicenämnden/- förvaltningen och Ebo ska fortsätta och förslag tas fram på hur ytterligare samordningsmöjligheter kan identifieras. I utredningens sida 21 framgår en rad förslag. Resultatet av förslag till fördjupade samverkansområden kommer att ligga till grund för eventuella organisatoriska förändringar. Kommunledningskontoret anser att möjligheterna till fördjupad samverkan behöver närmare analyseras för att säkerställa övervikt av ekonomiska och andra fördelar liksom behovet av organisatorisk lösning för att uppnå önskade effekter. Att med nuvarande utredning som grund fatta beslut om t ex förslag om bolagsbildning eller outsourcing och därefter finna grunder för fördjupad samverkan är fel ordning. Förslag till beslut - Rapporten läggs med godkännande till handlingarna, Page 3 of 75 3(4)

4 - Den samverkan som pågår inom koncernen ska fortsätta och om möjligt fördjupas, - Kommunledningskontoret ges därför i uppdrag att svara för en fördjupad studie av ytterligare samverkansområden och lämna förslag på organisatorisk lösning för ökad effektivisering samt med konsekvensanalys för övriga delar av organisationen. Eva Hallberg Kommundirektör Page 4 of 75 4(4)

5 PM Till: Från: Angående: Eva Hallberg, Eslövs kommun Maria Lidbom, advokat, Advokatfirman LA PARTNERS Upphandlingsrättslig analys avseende Rapporten Översyn av kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet Datum: Den 11 september UPPDRAG Eslövs kommun har gett LA PARTNERS i uppdrag att utveckla de sju olika scenarier på s. 34 f. i Rapporten Översyn av kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet, daterad ( Rapporten ), ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv med vissa därtill hörande kommunalrättsliga frågeställningar. Advokatfirmans uppdrag omfattar således inte t.ex. skatterättsliga, konkurrensrättsliga, fastighetsrättsliga, bolagsrättsliga eller andra civilrättsliga aspekter. Analysen nedan har inte tagit hänsyn till var fastigheterna är placerade utan har utgått ifrån dagsläget, d.v.s. att både kommunen och de befintliga dotterbolagen äger fastigheter som kräver fastighetsförvaltning. Analysen har också gjorts utan närmare kännedom om verksamheternas omsättning i relation till olika verksamhetsgrenar. Vi har i vår legala utredning utgått ifrån den proposition som regeringen den 22 juni 2016 lagt fram som förslag till ny upphandlingslagstiftning att börja gälla den 1 januari Dessa bestämmelser är således ännu inte antagna av riksdagen, och därmed inte nu gällande lag, men eftersom det är mest troligt att dessa bestämmelser kommer att bli gällande lag inom en snar framtid, har vi enligt överenskommelse med Eslövs kommun, baserat våra slutsatser på dessa förslag till nya bestämmelser. Resultatet av vår utredning presenteras i denna promemoria som har följande disposition. I detta avsnitt redogör vi för uppdraget. I avsnitt 2 följer en kort sammanfattning av resultatet av vår utredning. I avsnitt 3 redogör vi för bakgrunden, nuläget avseende fastighetsförvaltningen i kommunen, samt de upphandlingsrättsliga frågeställningarna enligt gällande upphandlingslagstiftning (LOU). I avsnitt 4 redogör vi för relevanta delar i den kommande nya upphandlingslagstiftningen (NLOU). I avsnitt 5 analyserar vi rättsläget kring de sju olika scenarierna. I avsnitt 6 redogör vi slutligen för vår bedömning och kort för vilka av presenterade scenarier som medför minst risker, och som är att föredra, upphandlingsrättsligt. 2. SAMMANFATTNING Ett av förslagen enligt Rapporten är att ett nytt kommunalt koncernbolag bildas i syfte att tillhandahålla fastighetsförvaltningstjänster till både kommunen och bostadsbolaget. Ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv innebär detta alternativ (benämnt Scenario 5) att någon upphandlingsplikt inte kommer att föreligga under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda. Genom att det nybildade bolaget är helägt av kommunen föreligger goda förutsättningar för att kunna tillse att kontrollkriteriet är uppfyllt. Kontrollen ska motsvara den som den upphandlande myndigheten utövar över sin egen förvaltning. Verksamhetskriteriet är uppfyllt om bolagets omsättning uppgår till de nivåer som föreskrivs i lag i driften tillsammans med kommunen eller annan som står under motsvarande kontroll av kommunen. Det avgörande för bedömningen är således den kontrollerade partens, d.v.s. det nybildade bolagets, verksamhet. Detta bolags verksamhet måste utföras till mer än 80 procent för den kontrollerande partens, d.v.s. kommunens, räkning. Genom detta Scenario 5 kommer även kommunens dotterbolag i egenskap av systerbolag till det nybildade bolaget att ha möjlighet att köpa tjänster från det nybildade bolaget under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna för det 1 Page 5 of 75

6 nybildade bolaget är uppfyllda. Av Rapportens lösningsscenario är således detta Scenario 5 att föredra om upphandlingsplikt mellan interna aktörer inom kommunen ska undvikas. Bedömningen gäller oavsett vilken typ av tjänster som säljs från det nybildade bolaget till de övriga interna aktörerna. Direktupphandlingar kan ske så länge avtalets värde totalt inte överstiger direktupphandlingsgränsen kronor. Även om värdet överstiger detta belopp kommer det nybildade bolaget, enligt de nya bestämmelserna, att kunna köpa andra typer av tjänster än fastighetsförvaltningstjänster av kommunen och sina systerbolag utan upphandlingsplikt under förutsättning att det nybildade bolaget uppfyller kontroll- och verksamhetskriteriet i förhållande till kommunen och bolag som kommunen har kontroll över. Scenario 6 innebär att upphandling av hela fastighetsförvaltningen måste ske enligt LOU, vilket även detta är ett renodlat alternativ som inte innebär några som helst oklarheter upphandlingsrättsligt även om bedömningen i det fallet, till skillnad från ovan, är att offentlig upphandling av tjänsterna måste ske. 3. BAKGRUND I Eslövs kommun finns, enligt Rapporten, idag tre olika aktörer som bedriver fastighetsförvaltning: 1. Eslövs Bostads AB ( EBO ) är ett helägt kommunalt bostadsbolag som äger och förvaltar bostadshus i Eslövs kommun. EBO äger i huvudsak fastigheter med bostäder och äldreboende och är ett allmännyttigt bostadsbolag. EBO bedriver även fastighetsförvaltning av dessa och andra fastigheter, såväl privata som tillhörande Eslövs Industrifastigheter AB ( Eifab ). 2. Eifab är ett helägt kommunalt bolag som har till uppgift att inom Eslövs kommun erbjuda lokaler för industri-, kontors-, utbildnings- eller hantverksändamål. Bolagets syfte är att främja näringslivet i kommunen genom att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler. Eifab äger i huvudsak industrilokaler och bedriver ingen fastighetsförvaltning. Eifab köper idag dessa tjänster av EBO. 3. Eslövs kommun äger och bedriver fastighetsförvaltning avseende fastigheter i vilka kommunalservice bedrivs i form av t.ex. kök för äldreomsorg, skola/barnomsorg, städverksamhet, fastighetsförvaltning, fastighetsservice. Enligt Rapporten förvaltas och sköts kommunens lokaler/fastigheter av Serviceförvaltningen ( Sf ). Nulägesbild Förvaltning Eslövs kommun EBO EIFAB 3.1 Allmänt om offentlig upphandling Enligt lagen 2007:1091 om offentlig upphandling ( LOU ) omfattas varje upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader som genomförs av en upphandlande myndighet från en annan juridiskt fristående person av upphandlingsbestämmelserna i LOU. Det innebär att upphandlingar mellan olika juridiska personer inte kan genomföras utan att de först konkurrensutsätts enligt bestämmelserna i upphandlingslagstiftningen. Många kommunala aktiebolag bildas genom att en kommun väljer att förlägga viss verksamhet som de redan bedriver i ett visst aktiebolag. För att kommunen ska ha fortsatt tillgång till nyttigheterna måste kommunen betala aktiebolaget för dessa nyttigheter, vilket förutsätter upphandling. Vissa avtal är helt undantagna från upphandlingsskyldighet, trots att avtalen innebär att en upphandlande myndighet gör inköp från en enhet som formellt sett är fristående från myndigheten. Det här undantaget finns idag i 2 kap 10 a LOU och benämns ofta in house-undantaget eller Teckal- 2 Page 6 of 75

7 undantaget. In house-undantaget härstammar från EU-domstolens praxis. EU-domstolen har fastställt i målet Teckal att upphandlingar mellan olika juridiskt fristående personer kan ske utan konkurrensutsättning, under förutsättning att de s.k. Teckal-kriterierna är uppfyllda. Undantaget innebär att avtal som slutits mellan en upphandlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd inte anses utgöra ett kontrakt enligt LOU under förutsättning att kontrolloch verksamhetskriterierna, de s.k. Teckalkriterierna är uppfyllda. Villkoren innebär dels att den upphandlande myndigheten måste utöva en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning, dels att den juridiska personen måste bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den. Om dessa villkor är uppfyllda anses relationen mellan parterna som intern, varför upphandling enligt LOU inte behöver ske. Den upphandlande myndigheten måste i varje enskilt fall göra en bedömning av om de villkor som uppställs är uppfyllda. Bestämmelsen i LOU är avsedd att tolkas strikt och EU-domstolen har i flera avgöranden betonat att de två kriterierna ska tolkas restriktivt och att den som åberopar kriterierna också har bevisbördan. Inköp som görs utan upphandling trots att kontroll- och verksamhetskriterierna inte är uppfyllda i ett visst fall, är att betrakta som en otillåten direktupphandling som kan leda till att avtalet efter rättsprocess ogiltigförklaras eller att myndigheten blir skyldigt att betala en upphandlingsskadeavgift (böter). Det finns även risk för skadestånd. Upphandling utan konkurrensutsättning enligt LOU innebär således flera legala risker om inte ett undantag från upphandlingsplikt med säkerhet föreligger. 3.2 När måste ett kommunalt bolag upphandla? Av bestämmelserna i 2 kap. LOU framgår att upphandlingsreglerna är tillämpliga på upphandlande myndigheter. Begreppet upphandlande myndighet omfattar bl.a. kommunala myndigheter. Med en upphandlande myndighet jämställs s.k. offentligt styrda organ. Begreppet offentligt styrda organ täcker bl.a. aktiebolag som tillgodoser behov i det allmännas intresse - förutsatt att detta behov inte är av industriell eller kommersiell karaktär - och som har viss koppling till en eller flera kommuner eller en upphandlande myndighet till följd av finansiering, verksamhetskontroll eller inflytande över valet av styrelseledamöter (2 kap. 12 LOU). Nämnda bestämmelser innebär att ett aktiebolag, varöver en eller flera kommuner ensamt eller tillsammans har ett dominerande rättsligt eller faktiskt inflytande, i de allra flesta fall utgör ett offentligt styrt organ som har att tillämpa LOU. Ett sådant aktiebolag kan endast undslippa LOU:s tillämpningsområde om det behov som aktiebolaget tillgodoser antingen a) inte är ett behov i det allmännas intresse eller b) är ett behov i det allmännas intresse som är av industriell eller kommersiell karaktär. Av unionsrättslig praxis följer att det ställs höga krav för att en verksamhet ska anses tillgodose ett behov av (rent) industriell eller kommersiell karaktär. Eftersom kommunallagens kompetensregler i princip inte tillåter att en kommun bedriver verksamhet (i eller utom aktiebolag) utifrån uteslutande ekonomiska motiv, bör det vara i det närmaste otänkbart för ett kommunalägt bolag - vars verksamhet bedrivs med stöd av kommunallagens allmänna kompetensregler - att möta de krav som uppställs för att hamna inom fållan industriell eller kommersiell karaktär enligt 2 kap. 12 LOU. Med andra ord finns det i normala fall inte utrymme för majoritetsägda kommunala bolag att undkomma en klassificering som ett offentligt styrt organ. De nya kommunala bostadsaktiebolagens ställning vid egen upphandling uppfattas av vissa som lite tveksam. Anledningen till detta är att dessa bolag enligt lag ska drivas enligt affärsmässiga principer och är underkastade marknadsmässiga avkastningskrav på en konkurrensstyrd marknad. 1 Vi har i vår utredning dock utgått ifrån att bostadsbolag är upphandlande myndighet då bostadsbolag är kommunalt helägda och finansierade av det allmänna. 3.3 Undantag för egen regi-utföranden Det s.k. in house-undantaget utgör en viktig del av upphandlingslagstiftningen. Undantagens innebörd är att vissa normalt sett upphandlingspliktiga inköp kan undantas från regelverket med hänsyn till förekomsten av en nära koppling mellan parterna till ett upphandlingskontrakt. Om undantaget är tillämpligt anses inte någon anskaffning från en utomstående leverantör vara för handen; anskaffningen jämställs i stället med ett utförande i egen regi (in house). Undantagen medger således inköp utan föregående upphandling från leverantörer som i specifik upphandlingsrättslig mening anses 1 Se Lindquist, Kommunala befogenheter, 2016 s Page 7 of 75

8 ingå i den upphandlande myndighetens egna interna organisation. In house-undantaget benämns ofta Teckal-undantaget. 3.4 Teckal-undantaget Teckal-undantaget formulerades genom EU-domstolens dom i mål C-107/98, Teckal Srl. EUdomstolen fann, genom att tolka begreppet upphandlingskontrakt enligt det i målet tillämpliga upphandlingsdirektivet 93/36/EEG, att direktivet inte var tillämpligt om två kriterier var uppfyllda. Dessa kriterier har senare kommit att benämnas kontrollkriteriet respektive verksamhetskriteriet och återges vanligen enligt följande: Den upphandlande myndigheten måste utöva en kontroll över den närstående juridiska personen som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet). Den närstående juridiska personen måste bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de upphandlande myndigheter som kontrollerar den (verksamhetskriteriet). EU-domstolen har i ett stort antal efterföljande domar fått tillfälle att precisera och förtydliga hur Teckal-kriterierna närmare ska tolkas. Allmänt sett får kontrollkriteriets tillämpning anses relativt klarlagd medan större oklarheter omgärdar verksamhetskriteriet. Rättsosäkerhet har dessutom länge rått när det gäller möjligheterna att åberopa Teckalundantaget fullt ut i koncernförhållanden, exempelvis vid en affär mellan två systerbolag. Kriterierna ska tillämpas strikt och det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att förutsättningarna för undantag är uppfyllda. För helägda kommunala bolag innebär ett korrekt iakttagande av vad som föreskrivs i 3 kap. 17 kommunallagen ( KL ) automatiskt en god utgångspunkt för att kunna argumentera för sådant inflytande som avses med kontrollkriteriet (även om fler åtgärder ofta krävs). Kontrollkriteriet kan väntas vara uppfyllt om kontrollen är den som KL föreskriver att kommuner ska ha över sina bolag. Av 3 kap. 17 kommunallagen följer vad det åligger fullmäktige i samband med att en kommunal uppgift lämnas över till ett helägt kommunalt bolag. Det stadgas bl.a. att en kommun som överlämnar vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag ska fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. Denna bestämmelse ska primärt ses som fullmäktiges skyldighet att rent allmänt försäkra sig om att det aktuella bolaget och dess verksamhet ligger inom ramen för den kommunala kompetensen och ge fullmäktige möjlighet att skaffa sig erforderlig kontroll över bolaget. Kontrollfunktionen är viktig eftersom detta är avgörande för kommunens möjlighet att fritt (utan iakttagande av upphandlingsreglerna) handla med sina kommunala bolag. I detta syfte bör kommunen tillse att t.ex. bolagsordningarna för respektive bolag följer 3 kap 17 KL. Huruvida verksamhetskriteriet kan uppfyllas är beroende av arten av bolagets verksamhet och - i vart fall sett till tendenserna i hittillsvarande svensk kammarrättspraxis - i vilken omfattning bolaget är och kan vara verksamt på en konkurrensutsatt marknad och inom sådan verksamhet uppbär intäkter från andra juridiska personer än ägaren och till ägaren närstående juridiska personer. 3.5 Teckal-undantagets tillämpning i Sverige I Sverige har det, sedan 1999, under låga perioder rått en stor osäkerhet om Teckal-undantaget överhuvudtaget kan tillämpas inom ramen för svensk upphandlingslagstiftning års avgöranden i de s.k. SYSAV-målen (inledda 2004) markerade slutet för denna osäkerhet. I målen fann dåvarande Regeringsrätten, numera Högsta förvaltningsdomstolen, att LOU:s dåvarande lydelse inte medgav en tillämpning av Teckal-undantaget i Sverige. Avgörandena, som debatterades flitigt, fick till följd att lagstiftaren från den 1 juli 2010 införde en temporär bestämmelse i LOU om att Teckal-undantaget fick tillämpas av svenska upphandlande myndigheter. Undantaget gjordes därefter efter ytterligare utredning permanent från den 1 januari Ett tydligt exempel från rättspraxis avseende tillämpningen av 2 kap 10 LOU är ett avgörande från Kammarrätten i Stockholm , mål nr , där det konstaterades att varken verksamhets- eller kontrollkriteriet var uppfyllt vid ett köp från ett kommunägt bolag. En kommun hade tecknat kontrakt avseende boendeplatser för flyktingbarn m.fl. med ett bolag som kommunen ägde tillsammans med andra kommuner. Efter att en annan entreprenör ansökt om överprövning uppkom frågan om Teckal-undantaget var tillämpligt och kontraktet därav inte behövde upphandlas enligt LOU. Kammarrätten fann att kommunen självt eller tillsammans med de andra delägarkommunerna inte utövade kontroll över bolaget såsom för egen förvaltning, bland annat eftersom att styrelsens makt inte bolagsrättsligt hade begränsats till förmån för ägarkontroll. Kammarrätten fann inte heller att 4 Page 8 of 75

9 verksamhetskriteriet var uppfyllt bland annat eftersom 13,1 procent av verksamheten utfördes med andra än delägarkommunerna och det framgick av bolagsordningen att bolaget skulle konkurrera med andra entreprenörer på marknaden. Även mål nr från Kammarrätten i Stockholm visar den bedömning som görs i domstol av kontroll- och verksamhetskriterierna och där man fann att verksamhetskriteriet ej var uppfyllt. Vissa av de oklara rättsfrågor som omger Teckal-kriterierna kommer att få svar med den nya lagstiftning som regeringen föreslår ska träda i kraft den 1 januari På EU-nivå har 2014 antagits nya upphandlingsdirektiv som innehåller bestämmelser om Teckal-undantaget. Dessa bestämmelser utgör en kodifiering av EU-domstolens befintliga rättspraxis men innehåller också tilläggsregleringar i frågor som EU-domstolen ännu inte tagit ställning till. Bl.a. klargörs att Teckal-undantaget i princip kan tillämpas vid köp mellan systerbolag i bolagskoncerner. Vidare preciseras verksamhetskriteriet så till vida att det räcker att 80 procent av den fristående enhetens verksamhet bedrivs tillsammans med den upphandlande myndigheten. Facit i den delen kan således sägas ha kommit genom den proposition som Regeringen lämnade den 22 juni 2016 (prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling, nedan Propositionen ). 4. NY UPPHANDLINGSLAGSTIFTNING 4.1 Tidplan Regeringens samlade förslag till ny lagstiftning finns i Propositionen. Förslaget kommer att behandlas i Finansutskottet under hösten Efter kontakt med riksdagens informationstjänst har vi fått fram följande preliminära tider (inga tider som är definitivt bestämda). Fram till den 21 september löper en så kallad motionstid. Finansutskottets beredning av förslaget planeras därefter börja den 13 oktober. Finansutskottet beräknas vara färdiga med sin beredning av förslaget (inklusive debatt) den 17 november och efter den 18 november är trycklov planerat, d.v.s. ett utskottsbetänkande publiceras (innefattande ett förslag till beslut från Finansutskottet baserat på regeringens proposition). Det finns en möjlighet att utskottsbetänkandet skiljer sig från Propositionen. Därefter sker omröstning i riksdagen. 4.2 Undantag för intern upphandling Enligt Propositionen ska upphandling som är att anse som intern upphandling under vissa förutsättningar undantas från lagarna. Interna upphandlingar ska avse anskaffningar som sker mellan aktörer inom den offentliga sektorn och gälla olika typer av situationer. För att en upphandling ska anses vara intern och undantas, ska, enligt den nu liggande Propositionen, tre förutsättningar vara uppfyllda. För det första ska moderföretaget (myndigheten) utöva en kontroll över motparten eller motparterna som motsvarar den som myndigheten utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet). När moderföretaget (myndigheten) gemensamt med andra myndigheter kontrollerar en motpart, ska kontrollen motsvara den som moderföretaget och myndigheterna utövar över sina egna förvaltningar. För det andra ska dotterföretaget, i egenskap av upphandlande myndighet eller motpart, utföra mer än 80 procent av sin verksamhet för moderföretagets räkning eller för andra personer som moderföretaget kontrollerar (verksamhetskriteriet). När dotterföretaget kontrolleras av moderföretaget gemensamt med andra myndigheter, ska dotterföretaget utföra mer än 80 procent av sin verksamhet för moderföretagets och de andra myndigheternas räkning. För det tredje ska det inte finnas något direkt privat ägarintresse i den motpart som är leverantör Kontroll- och verksamhetskriteriet Såvitt avser den första förutsättningen, kontrollkriteriet, kan framhållas att varken upphandlingsdirektiven eller de svenska upphandlingsbestämmelserna ställer några krav på hur kontrollen faktiskt utövas. Så länge kontrollen motsvarar den som den upphandlande myndigheten utövar över sin egen förvaltning, saknar det således betydelse hur denna kontroll närmare ter sig. Bedömningen av om kontrollkriteriet är uppfyllt är en bedömning som måste göras i varje enskilt fall efter en analys av organisationsformen och möjligheterna till kontroll. Vad gäller den andra förutsättningen, verksamhetskriteriet, anser regeringen att bedömningen av denna inte påverkas av om samma typ av verksamhet bedrivs av olika juridiska personer eller gemensamma nämnder inom en och samma koncern eller koncernliknande organisation. Det avgörande för bedömningen är i stället den kontrollerade partens verksamhet. Det är dennes verksamhet som måste utföras till mer än 80 procent för den eller de kontrollerande parternas räkning. 5 Page 9 of 75

10 I Propositionen föreslås sex nya bestämmelser gällande Intern upphandling. Bestämmelserna om intern upphandling föreslås finnas i 2 kap i den nya LOU, nedan kallad NLOU, och innebär under vissa förutsättningar undantag från kravet på upphandling. Tillämpningen av undantagsbestämmelserna förutsätter att det föreligger vad som är att anse som ett kontrakt i upphandlingsrättslig mening (enligt 1 kap. 15 NLOU). Om det inte rör sig om ett sådant kontrakt, omfattas det över huvud taget inte av lagen. I sådana fall blir det alltså inte aktuellt att tillämpa undantagsbestämmelserna. I 1 kap 11 NLOU anges att undantagsbestämmelserna om Intern upphandling gäller upphandlingar mellan å ena sidan en upphandlande myndighet och å andra sidan en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900). De paragrafer till vilka denna paragraf hänvisar innehåller dels bestämmelser om fyra olika situationer, dels närmare bestämmelser om hur kontrolloch verksamhetskriterierna bör bedömas. Bestämmelserna gäller kontrakt mellan koncernföretag moderföretag, dotterföretag eller systerföretag inom en och samma koncern. Den första bestämmelsen gäller anskaffningar som ett moderföretag gör från ett dotterföretag (12 ), d.v.s. Scenario 2-3 och 5 i Rapporten. Den andra bestämmelsen gäller också anskaffningar som ett moderföretag gör från ett dotterföretag men med den skillnaden att dotterföretaget kontrolleras av flera myndigheter gemensamt (13 ), d.v.s. Scenario 6 i Rapporten. Den tredje bestämmelsen gäller anskaffningar som ett dotterföretag gör från ett moderföretag (14 ), d.v.s. Scenario 1 i Rapporten. Den fjärde bestämmelsen gäller anskaffningar som ett dotterföretag gör från ett systerföretag (15 ), d.v.s. bl.a. Scenario 4 i Rapporten. I 16 finns bestämmelser om hur det s.k. verksamhetskriteriet ska bedömas. 2 Paragrafen innehåller närmare bestämmelser om hur verksamhetskriteriet ska bedömas vid de fyra olika avtalssituationer som regleras i och lyder som följer. 16 Verksamhetsandelen enligt 12 första stycket 2, 13 första stycket 2, 14 första stycket 2 och 15 första stycket 2 ska bestämmas på grundval av den genomsnittliga totala omsättningen i fråga om varor, tjänster och byggentreprenader under de tre år som föregår tilldelningen eller på grundval av ett annat lämpligt verksamhetsbaserat mått grundat på uppgifter under samma tidsperiod. Om uppgifterna inte längre är relevanta eller inte är tillgängliga, får verksamhetsandelen bestämmas på grundval av något annat lämpligt kvantitativt eller kvalitativt verksamhetsmått. För att verksamhetskriteriet ska vara uppfyllt krävs att bolaget utför mer än 80 procent av sin verksamhet för moderföretagets räkning eller för andra som moderföretaget kontrollerar. Denna nya bestämmelse är att betrakta som en kodifiering av befintlig rättspraxis avseende begreppen marginell karaktär eller i huvudsak. In-house undantaget gäller således inte om ett kommunalt ägt bolag bedriver extern verksamhet (d.v.s. verksamhet som riktar sig mot annan än ägaren eller andra bolag som ägaren kontrollerar) som överstiger 20 procent av bolagets omsättning. I 2 kap 12 NLOU andra stycket finns de närmare bestämmelserna om hur kontrollkriteriet ska bedömas. Av stycket framgår att kontrollen som utövas av den kontrollerande myndigheten (moderföretaget) ska vara sådan att myndigheten har ett avgörande inflytande över de kontrollerade personernas (dotterföretagens) strategiska mål och viktiga beslut. Vad som avses med avgörande inflytande över dotterföretagens strategiska mål och viktiga beslut får tolkas i ljuset av EU-domstolens praxis. Denna praxis sammanfattas av EU-domstolen i dom Econord, C-182/11 och C-183/11, EU:C:2012:758, p. 27. Bestämmelsen lyder som följer. 12 En upphandling ska anses vara en intern upphandling, om 1. den upphandlande myndigheten utövar kontroll över motparten motsvarande den som myndigheten utövar över sin egen förvaltning, 2. motparten utför mer än 80 procent av sin verksamhet, bestämt enligt 16, för myndighetens räkning eller för andra sådana juridiska personer eller organ som avses i 11 och som myndigheten utövar kontroll över, och 3. det inte finns något direkt privat ägarintresse i motparten. 2 Paragrafen genomför, tillsammans med 18, artikel 12.5 i LOUdirektivet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i LOU. Övervägandena finns i avsnitt Page 10 of 75

11 En upphandlande myndighet ska anses utöva kontroll enligt första stycket 1 om den har ett avgörande inflytande över motpartens strategiska mål och viktiga beslut. Kontrollen kan också utövas av en annan juridisk person eller gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900) som själv kontrolleras på samma sätt av myndigheten. 5. RÄTTSLIG ANALYS AV DE SJU SCENARIERNA 5.1 Scenario 1: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i kommunens fastighetsförvaltning Förvaltning Eslövs kommun Säljare Anskaffning EBO Enligt detta Scenario 1 i Rapporten ska all fastighetsförvaltning bedrivas inom kommunen. EBO, liksom Eifab, måste då köpa tjänsterna från kommunen. Enligt Rapporten kan inte kommunen lämna anbud i EBOs upphandlingar p.g.a. bestämmelser i kommunallagen. Först och främst ska framhållas att det inte finns något generellt förbud i lag mot att ett kommunalt bolag, eller en kommun, lämnar anbud i en offentlig upphandling. Det är inte ovanligt att kommunala bolag får ta del av olika typer av tjänster från ägarkommunen t.ex. ekonomi-, jurist-, telefon- och IT-stöd utan att bolaget behöver betala något för dessa. Om det däremot utgår betalning för tjänsterna till ägarkommunen uppstår fråga om detta köp av tjänster omfattas av något undantag från skyldigheten att upphandla eller om köpet måste upphandlas i enlighet med reglerna i LOU. Det talas i dessa fall ofta om den omvända situationen för att tydliggöra att det rör sig om köp som går det omvända hållet än det som var fallet i Teckal-målet och som gäller enligt undantaget i 2 kap 10a LOU. I den nya LOU, NLOU, kommer det att införas nya bestämmelser om den omvända situationen som saknar motsvarighet i LOU. Den nya bestämmelsen reglerar intern upphandling mellan en upphandlande myndighet och en motpart som kontrollerar myndigheten. Med koncernföretagsbegrepp kan bestämmelsen sägas gälla upphandling som rör ett dotterföretags (den upphandlande myndigheten) anskaffningar från moderföretaget (den kontrollerande motparten). I NLOU slås det således fast att undantaget om intern upphandling är tillämpligt även den omvända situationen, t.ex. då ett kommunalt aktiebolag köper tjänster av sin ägare, d.v.s. kommunen. Den föreslagna bestämmelsen i 2 kap 14 NLOU lyder som följer. 14 En upphandling ska anses vara en intern upphandling, om 1. den upphandlande myndigheten står under en kontroll av motparten som motsvarar den som motparten utövar över sin egen förvaltning, 2. myndigheten utför mer än 80 procent av sin verksamhet, bestämt enligt 16, för den kontrollerande motpartens räkning eller för andra sådana juridiska personer eller organ som avses i 11 och som den kontrollerande motparten utövar kontroll över, och 3. det inte finns något direkt privat ägarintresse i motparten. En motpart ska anses utöva sådan kontroll som avses i första stycket 1, om den har ett avgörande inflytande över den upphandlande myndighetens strategiska mål och viktiga beslut. Kontrollen kan också utövas av en annan juridisk person eller gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900) som själv kontrolleras på samma sätt av motparten. 3 Bestämmelsen är tillämplig endast om moderföretaget (den kontrollerande motparten) är enda kontrollerande myndighet. Om kontrollen över dotterföretaget (den upphandlande myndigheten) utövas av moderföretaget tillsammans med andra myndigheter som är att anse som upphandlande 3 Paragrafen genomför, tillsammans med 15, artikel 12.2 i LOUdirektivet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i LOU. Övervägandena finns i avsnitt 8.7 i Propositionen. 7 Page 11 of 75

12 myndigheter, så finns det alltså inte förutsättningar att med stöd av denna paragraf undanta upphandlingen i fråga från lagens tillämpning. Kommentar EBO och Eifab har således, enligt kommande NLOU, möjlighet att göra interna köp från kommunen utan upphandling under förutsättning att kontrollkriteriet samt verksamhetskriteriet är uppfyllt. För detta krävs, utöver vad som gäller beträffande kontroll, att EBO och Eifab utför 80 procent av sin verksamhet åt kommunen på grundval av den genomsnittliga totala omsättningen i fråga om varor, tjänster och byggentreprenader under de tre år som föregår tilldelningen eller på grundval av ett annat lämpligt verksamhetsbaserat mått grundat på uppgifter under samma tidsperiod. Utan att närmare känna till hur omsättningen ser ut i de aktuella organisationerna finns det här en överhängande risk för att verksamhetskriteriet inte är uppfyllt beträffande EBO eftersom EBO även i stor utsträckning bedriver annan verksamhet (uthyrning av hyresrätter åt hyresgäster), d.v.s. åt annan än kommunen (se nedan under Scenario 3). Det är således inte sannolikt att EBO utför 80 procent av sin verksamhet/omsättning för kommunen eller annat bolag som kommunen kontrollerar. Detta är en förutsättning för undantagets tillämpning i den omvända situationen. Om inte kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda, och kommunen ändå vill sälja tjänsterna till EBO, måste EBO upphandla fastighetsförvaltningstjänster och kommunen får då lämna anbud i EBOs upphandling. Det finns då såklart en risk att det inte blir kommunen utan någon annan leverantör som får leverera tjänsterna åt EBO. Det finns också viss risk att denna kommunens säljverksamhet av fastighetsförvaltningstjänster kan komma att ifrågasättas av t.ex. kommunmedlemmar eller konkurrerande företag. Eftersom verksamhetskriteriet sannolikt inte är uppfyllt är detta Scenario inte att rekommendera ur upphandlingsrättslig synvinkel Kommunal kompetens, näringsverksamhet och allmännytta Fråga har uppkommit om kommunens kommunala kompetens inom ramen för fastighetsförvaltningstjänster påverkas om verksamhet läggs i bolag. Under förutsättning att den verksamhet som bedrivs i det kommunala fastighetsförvaltningsbolaget är densamma som tidigare bedrivits i kommunen och i det kommunala bostadsbolaget och att tjänsterna endast säljs internt inom koncernen torde inte verksamheten, vilken är densamma som tidigare, anses ligga utanför den kommunala kompetensen. Den omständigheten att tjänsterna typiskt sett skulle kunna utövas av annan innebär således inte per automatik att de ligger utanför den kommunala kompetensen. Fråga har också uppkommit om det är förbjudet för kommunen att ägna sig åt näringsverksamhet. Något förenklat kan sägas att 2 kap 7 kommunallagen anger under vilka förutsättningar kommuner och kommunala aktiebolag får engagera sig i näringsverksamhet och hur sådan verksamhet ska bedrivas medan 2 kap 8 kommunallagen anger hur kommuner eller kommunala bolag ska förhålla sig till de delar av näringslivet som huvudsakligen bedrivs av det privata. I doktrin, förarbeten och rättspraxis benämns ofta sådan verksamhet som kommuner och kommunala bolag traditionellt får bedriva för sedvanlig kommunal affärsverksamhet, och sådan verksamhet som huvudsakligen är förbehållen privata aktörer för det egentliga näringslivet. Ett exempel på verksamheter som ansetts utgöra sedvanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsbolag. Vidare anses det heller inte finnas några hinder mot att bedriva sådan verksamhet som uteslutande tillhandahåller tjänster till den egna verksamheten. Det är t.ex. tillåtet att bilda ett kommunalt aktiebolag som förser den egna kommunen med t.ex. fastighetsförvaltningstjänster. Utöver att bedriva sedvanlig kommunal affärsverksamhet får en kommun eller ett kommunalt bolag även bedriva verksamhet som faller inom det egentliga näringslivets område om verksamheten kan anses ha s.k. anknytningskompetens eller då s.k. överskottskapacitet har uppstått. Om en kommun eller ett kommunalt bolag bedriver verksamhet som är kompetensenligt kan dessa även, i viss utsträckning bedriva också annan verksamhet, som normalt faller utanför den kommunala kompetensen. En förutsättning för detta är att den annars otillåtna verksamheten har ett naturligt och nära samband med den tillåtna verksamheten, s.k. anknytningskompetens. I viss mindre omfattning kan även kommunen eller det kommunala bolaget vända sig till allmänheten för att sälja visst överskott av tjänster som uppkommit inom ramen för kommunens eller bolagets interna produktion. Det bör dock i detta sammanhang nämnas att det i konkurrenslagen (2008:579) 3 kap finns bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig 8 Page 12 of 75

13 säljverksamhet (KOS). I korthet innebär detta att ett förbud kan utfärdas mot kommunala bolag om bolaget bedriver säljverksamhet som inte ryms inom den kommunala kompetensen och som samtidigt riskerar att snedvrida konkurrensen. De kommunala bostadsbolagen är numera reglerade i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ( Allbolagen ). Enligt Allbolagen avses med allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt, främjar bostadsförsörjningen i kommunen och erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget enligt. Med bestämmande inflytande avses enligt Allbolagen att kommunen äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget och också förfogar över så många röster. Vad som avses med rekvisitet huvudsakligen framgår inte särskilt i doktrinen eller förarbetena. Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer trots vad som stadgas i 2 kap. 7 om förbud för kommuner mot att driva företag i vinstsyfte och 8 kap. 3 c KL om kommunens bundenhet till självkostnadsprincipen, 2 allbolagen. Mot bakgrund av ovan kan konstateras att fastighetsförvaltning som bedrivs internt inom kommunens koncern i syfte att förvalta kommunens fastigheter inte torde vara oförenlig med bestämmelserna i 2 kap 7 och 8 kommunallagen. Bedömningen kan bli en annan om försäljning av fastighetsförvaltningstjänsterna även sker externt. 5.2 Scenario 2: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i EBO Eslövs kommun Köpare Anskaffning EBO Säljare Enligt detta Scenario 2 i Rapporten bedrivs all fastighetsförvaltning i EBO. Kommunen liksom systerbolaget Eifab måste då köpa tjänsterna från EBO. Frågan uppkommer om EBO kan sälja tjänster till kommunen och Eifab utan offentlig upphandling. Enligt Propositionen ska det införas en ny bestämmelse i NLOU i 2 kap. 12 som gäller anskaffningar som ett moderföretag gör från ett dotterföretag, d.v.s. som i Scenario 2. 4 Paragrafen innehåller en bestämmelse om intern upphandling mellan en upphandlande myndighet och en motpart som myndigheten kontrollerar. Bestämmelsen gäller upphandling som rör ett moderföretags (den upphandlande myndigheten) anskaffningar från ett dotterföretag (motparten). För att in house-undantaget ska vara tillämpligt krävs att såväl kontrollkriteriet som verksamhetskriteriet är uppfyllt. Kontrollkriteriet bör vara uppfyllt i förhållande till kommunen eftersom EBO är ett helägt dotterbolag. Utan närmare kännedom om EBOs verksamhet finns det dock en överhängande risk för att EBO inte kan anses bedriva huvuddelen av sin verksamhet (80 procent av omsättningen) tillsammans med kommunen eftersom en stor del av verksamheten består i att upplåta bostäder med hyresrätt. Denna verksamhet riktar sig mot hyresgästerna och inte mot kommunen. Om verksamhetskritieriet inte är uppfyllt måste upphandling av de fastighetsförvaltningstjänster som EBO bedriver ske. 4 Den nya paragrafen genomför artikel 12.1 i LOU-direktivet och motsvarar delvis 2 kap. 10 a LOU. Övervägandena finns i avsnitt Page 13 of 75

14 Om EBO tar över all fastighetsförvaltning av kommunen och Eifab uppkommer dessutom frågan om EBO fortsatt kommer att kunna anses vara ett kommunalt bostadsaktiebolag. EBOs status som allmännyttigt bostadsbolag kan komma att ifrågasättas eftersom det då finns risk för att verksamheten inte längre huvudsakligen förvaltar bostäder utan även ägnar sig åt annan fastighetsförvaltning av andra fastigheter. Det måste finnas ett kommunalt ändamål med bolaget och att vara ett fastighetsbolag som bedriver även annan fastighetsförvaltning av andra fastigheter, vilket typiskt sett skulle kunna göras av annan, skulle kunna komma att ifrågasättas. Om ett allmännyttigt bostadsbolag tappar sin status som just allmännyttigt bostadsbolag går dessutom rätten att driva bolaget enligt affärsmässiga principer (d.v.s. ett undantag från den kommunala självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva verksamhet i vinstsyfte) förlorad. Kommentar Vad gäller verksamhetskriteriet kan konstateras att EBOs huvudsakliga verksamhet riktar sig mot annan än kommunen, d.v.s. verksamheten riktar sig mot kommunens invånare, vilket kan innebära att verksamhetskriteriet inte är uppfyllt. Om inte verksamhetskriteriet är uppfyllt är inte heller in houseundantaget uppfyllt, vilket innebär att upphandling måste ske av de fastighetsförvaltningstjänster som det är tänkt att EBO ska tillhandahålla kommunen. Det finns inte sedan tidigare någon rättspraxis som tyder på att allmännyttan skulle omfattas av in house-undantaget. Den stora tveksamheten ligger i att EBOs kärnverksamhet antagligen huvudsakligen riktar sig mot någon annan och att intäkterna kommer från hyresgästerna. Just den verksamhet som är föremål för aktuell tilldelning, d.v.s. fastighetsförvaltningstjänsterna, riktar sig emellertid huvudsakligen till kommunen, vilket enligt vissa förespråkare skulle kunna tala för att verksamhetskriteriet skulle kunna vara uppfyllt. Det råder dock en överhängande osäkerhet kring om verksamhetskriteriet är uppfyllt i detta scenario till samlad fastighetsförvaltning i EBO, varför detta scenario liksom Scenario 1 får anses innebära en risk ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv om tjänsterna köps utan upphandling. Eftersom EBOs omsättning av förvaltningstjänster ökar vid detta scenario föreligger det dessutom en risk att EBOs status som allmännyttigt bostadsbolag går förlorad eftersom bolaget inte längre huvudsakligen tillhandahåller hyresbostäder inom kommunen. Detta innebär att vår bedömning är att det är osäkert om in house-undantaget kan anses vara uppfyllt i aktuellt scenario, varför det innebär en risk om inte kommunen genomför upphandlingar enligt LOU. Vid en sådan upphandling är det inte säkert att EBO är den anbudsgivare som erhåller tilldelning i upphandlingen. Detta scenario är därför inte att föredra ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv. In house-undantaget är sannolikt inte tillämpligt p.g.a. att det finns risk att verksamhetskriteriet inte är uppfyllt. EBO kan vara förhindrad att lämna anbud till kommunen eftersom denna säljverksamhet kan komma att riskera EBOs status som allmännyttigt bostadsbolag. 5.3 Scenario 3: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i nybildat helägt dotterbolag till EBO (EFAB) Eslövs kommun Köpare Anskaffning EBO Köpare Anskaffning EFAB Säljare Enligt detta Scenario 3 i Rapporten kontrollerar kommunen EFAB (det nystartade förvaltningsbolaget) genom EBO. EFAB tillhandahålla fastighetsförvaltningstjänster till EBO, Eifab och kommunen. Fråga uppkommer därför om tillhandahållandet kan ske utan upphandling enligt LOU. 10 Page 14 of 75

15 För att kontrollkriteriet ska vara uppfyllt måste samma kontroll utövas över EFAB som över den egna förvaltningen. Kommunen ska således ha möjlighet att utöva ett avgörande inflytande ifråga om såväl strategiska mål som viktigare beslut för att kontrollkriteriet ska anses vara uppfyllt. Bestämmelsen i 2 kap 12 NLOU gäller upphandling som rör ett moderföretags (den upphandlande myndigheten) anskaffningar från ett dotterföretag (motparten). Enligt andra stycket behöver kontrollen inte utövas direkt utan den kan också utövas via en juridisk person som i sin tur kontrolleras av moderföretaget enligt det nyss sagda (Scenario 3). Det råder således ingen oklarhet kring att t.ex. ett holdingbolag över vilket kommunen har kontroll kan ligga mellan kommunen och dotterdotterbolaget och att köpen då kan vara undantagna LOU. I 2 kap 12 NLOU andra stycket finns de närmare bestämmelserna om hur kontrollkriteriet ska bedömas. Av stycket framgår att kontrollen som utövas av den kontrollerande myndigheten (moderföretaget) ska vara sådan att myndigheten har ett avgörande inflytande över de kontrollerade personernas (dotterföretagens) strategiska mål och viktiga beslut. Vad som avses med avgörande inflytande över dotterföretagens strategiska mål och viktiga beslut får tolkas i ljuset av EU-domstolens praxis. Denna praxis sammanfattas av EU-domstolen i dom Econord, C-182/11 och C-183/11, EU:C:2012:758, p. 27. Eftersom osäkerhet råder kring vilken kontroll som ligger mellan kommunen och EFAB i detta scenario råder viss oklarhet kring om den verkliga kontrollen över EFAB genom EBO kommer att föreligga på det sätt som föreskrivs i NLOU. Det är också okänt vilka skäl eller hänsynstaganden som ligger bakom att EFAB i Rapporten föreslås vara ett dotterbolag till EBO istället för ett dotterbolag direkt underställt kommunen. Även om lagtexten ger utrymme för att in house-undantaget är tillämpligt även när det ligger ett dotterbolag mellan kommunen och dotterdotterbolaget är det ändå inte klarlagt att kontrollkriteriet verkligen är uppfyllt när EBO ligger som ägare till EFAB. Det förutsätter att kommunen kan utöva erforderlig kontroll över EFAB genom den kontroll kommunen utövar över EBO. Kommentar Vi bedömer att EFAB kan tillhandahålla fastighetsförvaltningstjänster åt kommunen utan föregående upphandling enligt de nya bestämmelserna om intern upphandling under förutsättning att kontrollkriteriet är uppfyllt, vilket det bör kunna bli om erforderliga styrmedel tillämpas, samt verksamhetskriteriet är uppfyllt (vilket det bör kunna bli eftersom det förutsätts att EFAB kommer utföra mer än 80 procent av sin verksamhet för kommunens räkning eller för andra personer som kommunen kontrollerar (t.ex. EBO och Eifab). För att undantaget ska vara tillämpligt krävs att kommunen kan tillämpa erforderlig kontroll över EFAB genom EBO, vilket möjligen kan förefalla svårare eller mer omständligt än om kommunen äger EFAB direkt. Vi har inte tagit del av de överväganden som gjorts beträffande varför ägandet av EFAB föreslås vara underställt EBO. Ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv ter det sig som möjligheterna till kontroll är säkrare om EFAB är direkt underställt kommunen, d.v.s. Scenario 5. Vad gäller frågan om EFAB i denna situation även kan tillhandahålla fastighetsförvaltningstjänster åt systerföretaget Eifab kan konstateras att detta är möjligt genom den nya bestämmelsen i 2 kap 15 NLOU (se nedan under Scenario 4). Vår bedömning är därför att EFAB kan tillhandahålla tjänster även åt EBO och Eifab utan föregående upphandling under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda. Genom detta Scenario undviks osäkerheten kring EBO som allmännyttigt bostadsbolag 5.4 Scenario 4: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i nybildat helägt dotterbolag (EFAB) som ägs av EBO och kommunen gemensamt (50/50) Eslövs kommun Helägt 50 % ägande EBO EFAB 50 % ägande 11 Page 15 of 75

16 Enligt Scenario 4 i Rapporten ska all fastighetsförvaltning bedrivas i EFAB som föreslås ägas av kommunen och EBO gemensamt. Det finns ingen förklaring i Rapporten till varför ägandet ska vara 50/50. Det framgår inte heller om ägandet ska vara exakt 50/50 eller om det kan röra sig om en annan ägarfördelning, vilket kan komma att ha betydelse för bedömningen. Oavsett innebär detta scenario att kommunen ska köpa tjänsterna från sitt dotterbolag EFAB, att EBO ska köpa tjänsterna av sitt dotter/systerbolag, samt att Eifab ska köpa tjänster av sitt systerbolag EFAB. Enligt Propositionen ska det införas en ny bestämmelse i NLOU i 2 kap. 15 som gäller anskaffningar som ett dotterföretag gör från ett systerföretag, d.v.s. som scenario kap. 15 En upphandling ska anses vara en intern upphandling, om 1. den upphandlande myndigheten står under en kontroll som motsvarar den som den kontrollerande personen utövar över sin egen förvaltning och den kontrollerande personen dessutom utövar sådan kontroll över motparten, 2. myndigheten utför mer än 80 procent av sin verksamhet, bestämt enligt 16, för den kontrollerande personens räkning eller för andra sådana juridiska personer eller organ som avses i 11 och som den kontrollerande personen utövar kontroll över, och 3. det inte finns något direkt privat ägarintresse i motparten. Den kontrollerande personen ska anses utöva sådan kontroll som avses i första stycket 1, om den har ett avgörande inflytande över den upphandlande myndighetens och motpartens strategiska mål och viktiga beslut. Kontrollen kan också utövas av en annan juridisk person eller gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900) som själv kontrolleras på samma sätt av den kontrollerande personen. Paragrafen innehåller en bestämmelse om intern upphandling mellan en upphandlande myndighet och en motpart som båda kontrolleras av en och samma person. Med koncernföretagsbegrepp kan bestämmelsen sägas gälla avtal som rör ett dotterföretags (den upphandlande myndigheten) anskaffningar från ett systerföretag (den kontrollerade motparten). Av paragrafen framgår att bestämmelsen är tillämplig endast om moderföretaget (den kontrollerande personen) är enda kontrollerande myndighet. Om kontrollen över dotterföretaget (den upphandlande myndigheten) eller systerföretaget (motparten) utövas av moderföretaget tillsammans med andra myndigheter som är att anse som upphandlande myndigheter, finns det alltså inte förutsättningar att med stöd av denna paragraf och 11 undanta avtalet i fråga från lagens tillämpning. Det finns inte heller någon självständig bestämmelse som rör nu aktuell avtalssituation och som motsvarar den i 13. Detta innebär att det finns risk att in house-undantaget i NLOU inte är tillämpligt om kommunen och EBO äger det nybildade EFAB tillsammans eftersom EFAB, om bolaget är att betrakta som systerbolag, kontrolleras av två olika upphandlande myndigheter. Även här aktualiseras således eventuellt kommunens kontroll över verksamheten genom det gemensamma ägandet av bolaget med EBO. Om däremot EFAB är att betrakta som ett dotterbolag till EBO kan upphandling ske om kontroll- och verksamhetskriteriet är uppfyllt avseende EFAB. I detta scenario har det således ägarandelen 50/50 betydelse och hur kontrollen från kommunen kan säkerställas. För att närmare kunna bedöma detta förslag behövs mer information om bakgrunden till förslaget. Förutsättningarna och omständigheterna kring detta scenario är för oklara för en slutlig juridisk bedömning. Vad gäller Eifabs inköp från EFAB är det dock klart att Eifab i egenskap av systerbolag till EFAB har möjlighet att köpa tjänster utan upphandling under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda, vilket de torde vara i detta fall. 5 Paragrafen genomför, tillsammans med 14, artikel 12.2 i LOUdirektivet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i LOU. Övervägandena finns i avsnitt Page 16 of 75

17 5.5 Scenario 5: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i nybildat helägt dotterbolag (EFAB) som ägs av kommunen Eslövs kommun Köpare Anskaffning EFAB Säljare I detta Rapportens Scenario 5 bedrivs den samlade fastighetsförvaltningen i ett till kommunen helägt och nybildat dotterbolag, EFAB. EFAB kommer då att sälja sina tjänster till kommunen, EBO och Eifab. Den upphandlingsrättsliga bedömningen blir samma som i Scenario 2 där kommunen köper av helägt dotterbolag, d.v.s. in house-undantaget är tillämpligt under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda. I detta fall torde det inte föreligga någon tveksamhet kring att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda i förhållande till kommunen. Även EBO och Eifab får köpa tjänsterna av sitt systerbolag EFAB vilket omfattas av in house-undantaget under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriteriet är uppfyllt. 5.6 Scenario 6: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i nybildat bolag (EFAB) som ägs av kommunen och andra kommuner gemensamt Eslövs kommun Annan kommun Annan kommun Annan kommun Ägarandel Ägarandel Ägarandel EFAB Ägarandel Enligt detta Scenario 6 i Rapporten kontrollerar kommunen tillsammans med andra myndigheter ett nybildat fastighetsbolag, EFAB. Enligt Propositionen ska det införas en ny bestämmelse i NLOU i 2 kap. 13 som gäller anskaffningar som ett moderföretag gör från ett dotterföretag men med den skillnaden att dotterföretaget kontrolleras av flera myndigheter gemensamt, d.v.s. Scenario Paragrafen genomför artikel 12.3 i LOU-direktivet och motsvarar delvis 2 kap. 10 a LOU. Övervägandena finns i avsnitt Page 17 of 75

18 13 En upphandling ska anses vara en intern upphandling, om 1. den upphandlande myndigheten gemensamt med andra upphandlande myndigheter utövar kontroll över motparten motsvarande den som myndigheterna utövar över sina egna förvaltningar, 2. motparten utför mer än 80 procent av sin verksamhet, bestämt enligt 16, för myndigheternas räkning eller för andra sådana juridiska personer eller organ som avses i 11 och som myndigheterna utövar kontroll över, och 3. det inte finns något direkt privat ägarintresse i motparten. Upphandlande myndigheter ska anses utöva sådan gemensam kontroll som avses i första stycket 1, om 1. motpartens beslutsorgan består av representanter från samtliga myndigheter, 2. myndigheterna tillsammans har ett avgörande inflytande över motpartens strategiska mål och viktiga beslut, och 3. motparten inte har något eget intresse som strider mot myndigheternas intressen. Paragrafen innehåller en bestämmelse om intern upphandling mellan en upphandlande myndighet och en motpart som myndigheten kontrollerar tillsammans med andra upphandlande myndigheter. Med koncernföretagsbegrepp kan denna bestämmelse liksom den i 12 sägas gälla upphandling som rör ett moderföretags (den upphandlande myndigheten) anskaffningar från ett dotterföretag (motparten). Skillnaderna i förhållande till bestämmelsen i 12 framgår av punkten 1. Av första stycket 1 framgår att kontrollen kan utövas av den upphandlande myndigheten tillsammans med andra myndigheter som är att anse som upphandlande myndigheter. Närmare bestämmelser om hur kontrollkriteriet ska bedömas finns i andra stycket och hur verksamhetskriteriet ska bedömas finns i 16 Kommentar Under förutsättning att kontrollkriteriet och verksamhetskriteriet är uppfyllt är de köp som kommunen gör från EFAB undantagna upphandlingsplikt. Däremot gäller upphandlingsplikt enligt LOU för de köp som EBO och Eifab behöver göra från EFAB. 5.7 Scenario 7: Samlad fastighetsförvaltning bedrivs i externt bolag Detta scenario innebär att en extern aktör får driva fastighetsförvaltningen åt kommunen och dess bolag. Alla inköp av förvaltningstjänster från extern leverantör måste ske genom offentlig upphandling enligt LOU. Kommunen och dess bolag kan göra en gemensam upphandling av leverantör av tjänsterna. Detta scenario innebär att en konkurrensutsättning av de aktuella fastighetsförvaltningstjänsterna måste ske. En fördel med en konkurrensutsättning av hela fastighetsförvaltningen kan vara att man i en sådan upphandling även kan inkludera tillhörande tjänster såsom IT-, administration etc. 6. BEDÖMNING Vår bedömning är att in house-undantaget är uppfyllt avseende Scenario 5 både avseende de köp som kommunen gör från EFAB och avseende de köp som EBO gör från EFAB enligt de nya bestämmelserna i NLOU under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda. Vi bedömer det dock som troligt att båda kriterierna ska kunna uppfyllas. Vi bedömer det däremot som mer osäkert avseende Scenario 3 med avseende på kontrollkriteriet då det är beroende av om kommunen kan utöva samma kontroll som över sin egen förvaltning av EFAB när EBO ligger som EFABs moderbolag. Denna kontroll går dock att påverka genom hur styrningen utformas. Den nya lagtexten i sig ger utrymme för att kontrollkriteriet kan vara uppfyllt även när det finns en juridisk person emellan. Vår bedömning är vidare att in house-undantaget inte är tillämpligt avseende samtliga interna aktörer som köpare i övriga fall. I vart fall finns det legala risker kopplat till övriga scenario. Vad gäller Scenario 4 är bedömningen beroende av hur ägarfördelningen och kontrollen ser ut för att kunna bedöma om EFAB är att betrakta som ett dotterbolag eller ett systerbolag till EBO. Vår bedömning är vidare att Scenario 7 i form av upphandling av extern förvaltning är ett scenario som är utan tveksamheter enligt upphandlingslagstiftningen så länge en annonserad upphandling sker av den aktuella verksamheten. Upphandlingsrättligt är således enligt vår bedömning scenario 5 och 7 att föredra. 14 Page 18 of 75

19 ESLÖVS KOMMUN ÖVERSYN AV KOMMUNENS OCH KONCERNENS MÖJLIGHETER TILL ÖKAD FASTIGHETS- OCH LOKALEFFEKTIVITET Consultus AB Consultus AB Masttorget Malmö Medverkande konsulter: Jan Larsson (Consultus) och Jan Trygg (WSP) Page 19 of 75

20 Innehåll Inledning Rapportsammanfattning Uppdragsbeskrivning Bakgrund, uppdrag & syfte Metodik & avgränsningar Översyn/ Konklusioner/ Rekommendationer Nuläge verksamhetsuppbyggnad Struktur Riktning, styrning och ledning Lokalförsörjning Roller (Kund/ beställare/ utförare) Avtal & prismodell SWOT Konklusioner/ rekommendationer verksamhetuppbyggnad Förvaltning Serviceförvaltningen (fastighetsavdelning) förvaltning & underhåll EBO förvaltning & underhåll Konklusioner/ rekommendationer förvaltning Samordningsmöjligheter/ vinster Bedömningar - samordningsmöjligheter/ vinster Konklusioner/ rekommendationer samordning Scenarier (organisatoriska modeller) Beaktanden och alternativa scenariemodeller Exempel på verksamhetsuppbyggnad från andra kommuner Rekommendation till framtida verksamhetsuppbyggnad Förslag till fortsatt handlingsplan Appendix SWOT Benchmarking andra kommuner Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 1 Page 20 of 75

21 INLEDNING Fastigheter och lokaler är en central och viktig fråga för en väl fungerande kommunal verksamhet och för att skapa bästa möjliga medborgarnytta (attraktivitet). I nuläget förvaltas och sköts de verksamhetsanpassade lokalerna/fastigheterna framförallt av Serviceförvaltningen (fastighetsavdelningen) och det allmännyttiga bostadsbeståndet samt industrilokaler av två separata kommunägda bolag (EBO och EIFAB). Här ingår i begränsad omfattning även verksamhetslokaler. Kommunen växer och behoven ökar för såväl de kommunala verksamhetsdelarna som för kommunens medborgare. Fastighets-/ och lokalkostnader är en signifikant del av den totala budgeten inom kommunen. Utbud kontra utnyttjandegrad, servicegrad, kvalité och effektivitet i balans till faktiska kostnader är utmaningar som hela tiden bör adresseras. Hur skall då Eslövs kommun möta framtidens krav och önskemål? Förändringstakten, anpassnings- och flexibilitetskraven kommer troligen att öka. Consumer Power (kunden bestämmer) är redan ett faktum och påverkar både (kundernas) de kommunala kärnverksamheternas som medborgarnas förväntningar. Man inte bara förväntar sig utan KRÄVER att utbudet och servicegraden matchar efterfrågan fullt ut. Frågorna och utmaningarna är många och komplicerade. Hur ska prioritering och samordning runt framtida utveckling ske? Vad är rätt underhållsnivå? Vilken servicegrad är rimlig att vidmakthålla? Vad är rätt väg att gå? Eslövs kommun ansåg tiden mogen för att se över kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet, både ur ett förvaltningsövergripande perspektiv samt ett koncernövergripande perspektiv och få belyst om en eventuell samordning av fastighetsservice, underhåll, yttre och inre service m.m. kunde öka effektiviteten och förbättra kvaliteten samt minska kostnaderna för både kommunen och för kommunens bolag EBO och EIFAB. Om effektiviseringsvinster kunde påvisas, ville man även få belyst för- och nackdelar med olika organisationsformer, med särskilt beaktande av lednings- och styrningsperspektiv samt konsekvenser för övrig verksamhet. Detta för att lägga en solid grund för det fortsatta utvecklingsarbetet och för att nå en omvärldsanpassad, optimal framtida lösning för aktuell verksamhet inom kommunen. Consultus AB kontrakterades för att genomföra denna översyn. Uppdraget har planerats i samverkan med uppdragsgivaren. Metodiken i genomförandet har bl.a. byggt på att löpande under genomlysningen skapa medverkan och acceptans från påverkade verksamhetsdelar. Noteras bör att översynen fokuserat på att belysa förbättringsmöjligheter och att rapporten därigenom kan uppfattas som övervägande kritisk i sin karaktär. Detta är ett medvetet fokus som inte skall misstolkas. Arbetet har även synliggjort tydliga styrkor och möjligheter inom genomlysta verksamheter. Följande rapport är resultatet av de frågeställningar som beskrevs i anbudsunderlagen vilka skapat ramen för aktuell översyn. De som läser detta dokument förutsätts vara insatta i syfte och bakgrund. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 2 Page 21 of 75

22 2. RAPPORTSAMMANFATTNING Belyst verksamhet med förvaltning, underhåll, inre och yttre service återfinns inom tre olika verksamhetsdelar i kommunen: Serviceförvaltningen, fastighetsavdelningen Eslövs bostads AB (EBO) Miljö & samhällsbyggnadsförvaltningen, avdelningen för skötsel av gata & park Översynen har avgränsats till att inte omfatta Miljö och samhällsbyggnadsförvaltningen. Övriga avgränsningar se efterföljande pkt 3.2 Inledande sammanfattning Man har startat arbetet med att samarbeta. Man har kommit en bit på väg. Många möjligheter kvarstår. Viljan och förutsättningarna till samordning finns. Den generella uppfattningen är att man bör gå hela vägen och samverka fullt ut!! Sammantaget får förvaltningsverksamheten inom SeF och EBO ett godkänt betyg vad gäller den operativa framdriften. Man har genom åren gripit sig an uppgiften med en positiv entreprenörsanda för att trots komplexiteten försöka lösa uppgiften. Organisationerna präglas av ambitionen att verkligen försöka skapa värde och anses från kundsidan göra ett godkänt (bra) jobb utifrån faktiska förutsättningar. Brukarna är relativt sett nöjda med det stöd man erhåller och upplever en trygg förvaltning utan större störningar. Samtidigt anser man att det föreligger förbättringsmöjligheter. Rotorsaken är troligen inte vilja och kultur utan svaret ligger nog mer i brister i strukturer, rutiner och förutsättningar. Vi avslutade samtliga intervjuer med att be intervjuad att uppge vad man ansåg vara de tre största utmaningarna som bör hanteras i det fortsatta utvecklingsarbetet. Svaren gav följande sammanfattande bild Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 3 Page 22 of 75

23 Bilden överensstämmer i stort med de analysresultat som översynen i övrigt gett vid hand. Riktning, styrning Det efterfrågas en tydligare samlad ledning och styrning av förvaltningsverksamheten. Att denna är väl anpassad till uppdrag, utvecklad, strukturerad och förankrad inom aktuella organisationer är av stor vikt för att man skall kunna leverera bästa möjliga nytta för kommunen totalt sett. En tydligare och än mer genomarbetad och samlad ledningsstruktur för belysta verksamheter bör utvecklas. Öka fokus på riktning - framförallt på tydlighet runt långsiktiga mål och strategier men även till viss del för mer nedbrutna operativa mål. Tydliggöra den ekonomiska styrningen och rollerna, vem som bär det faktiska yttersta ansvaret? Skapa kontinuitet. Roller Systemet med kund, beställare och utförare är i nuläget eftersatt och skapar problem i verksamheten. Rollerna i systemet är inte fullt ut resurssatta och i obalans i sin förmåga att påverka innehåll, kostnad, utbud och kvalitet i tjänsten. De är även i vissa sammanhang otydliga vad gäller ansvar och befogenheter. Hur man ställer krav och vilka förväntningar man kan begära av varandra likaså. Det finns en inbyggd otydlighet var det yttersta mandatet ligger. Behov föreligger för att definiera och sätta rollerna i hela systemet. Detta skapar brister inom systemet. Inte p.g.a. meningsskiljaktigheter utan p.g.a. nuvarande otydlighet. Det är av vikt att man skapar ett gemensamt fokus och förbättrar varandras kännedom och insikt i de respektive rollernas ansvar/ befogenheter/förutsättningar. Avtal & prismodell Det viktigaste är troligen att man stärker den ekonomiska styrningen genom att utveckla ett nytt internhyressystem som skapar större grad av incitament för hyrestagaren för lokaloptimering, kostnadsreducering och effektiviseringar. Skapa även ännu högre grad av transparens i prissättning och hyresavtal. Merparten ifrågasätter nuvarande upplägg med köp och sälj inom SeF. Att aktivt börja jobba än mer med förvaltningsavtal och med s.k. SLA (service level agreement) kommer att synliggöra, reglera och lösa en hel del av de utmaningar som existerar för att uppnå en fullgod samverkan. Samordning? Det samlade resultatet av genomförd översyn pekar på att samordning av fastighetsservice, underhåll, yttre och inre service kan leda till: minskad kostnad ökad effektivitet förbättrad kvalité Detta för både kommunen och för kommunens bolag EBO och Eifab. Möjlig total årlig kostnadsreducering vid 100 % samordning av de förvaltningsverksamheter som i nuläget bedrivs inom SeF och EBO bedöms ligga i intervallet 10 12,5 mkr. För att uppnå denna effekt bör den samlade personalresursen reduceras netto med 13 årstjänster. Utöver detta krävs samordning inom ett antal övriga områden (se pkt 5.1). Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 4 Page 23 of 75

24 Sammanfattningsvis tyder översynens samlade resultat och redovisade möjliga effektförbättringar (kvalité, effektivitet och kostnad) på att man bör genomföra någon form av samordning av lokal- och bostadsförvaltningsverksamheten inom kommunen! Notera att det även finns en förvaltningsvolym inom kommunens verksamhet Miljö och Samhällsbyggnad (MoS). Enligt bedömning föreligger här en möjlig årsvolym på c:a mkr. Denna är i nuläget upphandlad externt och inte medtagen i ovanstående kalkyl. På sikt, när rådande upphandlingsavtal löper ut, bör man även belysa om det föreligger en effektiviseringsvinst i att samordna även denna del i den egna strukturen Rekommendation Vi rekommenderar en samordning eller ett ökat formaliserat sammarbete inom förvaltningsverksamheten i Eslövs kommun. Samordningsvinsterna är övertygande och merparten av de som tillfrågats i översynen anser att detta är rätt väg att gå. Man kan dock inte entydigt uttala en lösning som den optimala. Resultatet av genomförd benchmarking mot jämförbara kommuner ger ingen enhetlig bild och tydlig vägledning. Merparten har dock gått mot att ha förvaltningen i någon form av bolagsform. Olika scenarier utlöser också olika konsekvenser (vilket beskrivs under pkt 6.1). Med allt sammantaget ger vi följande förstahandsförslag till samordning av belyst förvaltningsverksamhet (under pkt 6.3 ges ytterligare alternativ). Förslag: Förvaltningsbolag AB (Samägt av EBO och kommunen med vardera 50% ägarandel) Samordna förvaltningsverksamheterna inom ramen för ett bolag Eslövs Förvaltningsbolag AB (EFAB). Bolaget ägs av kommunen och EBO med 50 % vardera. All verksamhet avseende kommunens och EBO:s förvaltning (förvaltning, upphandling av förvaltningstjänster, inre och yttre drift, underhåll, felanmälan etc.) läggs in i detta bolag. Behövlig personal flyttas över. Samtliga tidigare redovisade samordningsvinster kan realiseras (ca 12 mkr/år). Långsiktigt anser vi med hänsyn taget till kommunens faktiska kärnuppdrag att man bör sträva mot att lägga ägandet och förvaltningen av kommunens samtliga verksamhetslokaler i en och samma juridiska struktur och bolagisera verksamheten inom samma bolagsstruktur som EBO och EIFAB och föreslaget EFAB ingår i. Detta bl.a. för att undvika tolkningsproblem utifrån kommunallagen (2 kap.7 och 8 KL), in house-undantaget (kontroll och verksamhetskriterierna) och för att kunna lägga fullt fokus på sina kärnverksamheter. Vi anser att detta bör vara rätt lösning och att man oavsett om man väljer att genomföra annan alternativ lösning bör sikta mot detta som slutgiltig lösning. En mer omfattande analys och uttömmande förslag (med bakgrundsuppbyggnad och beaktanden) till förbättringsinsatser och handlingsalternativ ges i efterföljande avsnitt under punkterna 4-6. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 5 Page 24 of 75

25 3. UPPDRAGSBESKRIVNING 3.1 Bakgrund, uppdrag & syfte Bakgrund En organisation, med sina strukturer, processer, värderingar, attityder och beteenden, har till uppgift att fånga upp sina intressenters behov, krav och förväntningar och omvandla allt detta till nytta och värde. När det skapas organisationer för gemensam service, exempelvis fastighets-/lokalservice, i stora bolag eller i kommuner så är syftet och verksamhetsstrukturen oftast anpassad och tydlig till en början. Dock finns tendensen till att den ursprungliga organisationen förändras och växer gentemot det ursprungliga syftet och uppgiften. Eslövs kommun ansåg tiden mogen för att se över kommunens och koncernens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet, både ur ett förvaltningsövergripande perspektiv samt ett koncernövergripande perspektiv och få belyst om en eventuell samordning av fastighetsservice, underhåll, yttre och inre service m.m. kunde öka effektiviteten och förbättra kvaliteten samt minska kostnaderna för både kommunen och för kommunens bolag EBO och Eifab. Uppdrag & syfte Uppdraget var att genomföra en översyn av aktuell verksamhet med fastighets- och lokalförvaltning inom Eslövs kommun. Frågan är strategiskt viktig för kommuner. Lokaler och bostadsfrågor är viktiga parametrar för att skapa en attraktiv kommun. De bör nästintill hanteras som kärnområden. De står för en signifikant del av den totala budgeten. Utvecklingen går fort och för att kunna skapa bästa möjliga kund- och medborgarnytta bör man ligga i framkant inom dessa områden. Översynen skulle omfatta en nulägesanalys och mynna ut i verksamhetsanpassade konkreta rekommendationer/åtgärdsförslag (börläge) för hur verksamheten bör bedrivas och organiseras. Aktuell översyn är formad utifrån de frågeställningar som beskrevs i anbudsunderlagen Översyn av kommunens möjligheter till ökad fastighets- och lokaleffektivitet. Dessa har skapat ramen för aktuell översyn men under arbetet har även ett antal för verksamheten viktiga kompletterande frågeställningar hanterats. Utöver de direkta insatser som gjorts i samband med genomförandet så baseras analysresultat även på rapporter som tagits fram i motsvarande ärende för andra kommuner*) samt på de uppgifter som har inhämtats i samband med genomförd benchmarking mot 5 jämförbara kommuner. Resultatet har sammanställts och avrapporterats både muntligt och i denna skriftliga rapport. 3.2 Metodik & avgränsningar Med Consultus processynsätt ser vi organisationer och verksamheter som värdeskapande system. Detta har varit vårt övergripande förhållningssätt i genomförd översyn. Vi vill understryka att uppdraget utformats i samverkan med uppdragsgivaren, där stor hänsyn tagits till specifika behov och frågeställningar. Vi har i genomförandet lagt stor vikt vid att löpande skapa medverkan och acceptans. Vi anser att förankring är viktigt för att få en kvalitetssäkring av analysresultatet samt att de förslag till förbättringar som arbetet utmynnat i skall vara realistiska, genomförbara och förankrade. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 6 Page 25 of 75

26 Vi har i genomförandet belyst nuläge, börläge och summerat genom en GAP-analys. Denna GAP-analys har sedan legat till grund för de rekommendationer och förbättringsförslag som presenterats. Översynen har innehållit följande huvudmoment: 1. Förberedelser 2. Analys av nuläge / börläge och identifiering av problem och förbättringsmöjligheter 3. GAP-analys 4. Kvalitetssäkring av GAP-analys och identifierade förbättringsmöjligheter 5. Möjliga alternativa samordningsscenarier med beaktande av: Effektiviseringsvinster Kvalitetsförbättringar Kostnadsreduceringar Lednings- och styrningsperspektiv Konsekvenser för övrig verksamhet Beaktande av den kompetens och de medarbetare som idag finns i berörda verksamheter 6. Kvalitetssäkring av alternativa samordningsscenarier 7. Rapportsammanställning 8. Avrapportering + överlämnande av skriftlig rapport Vi har genomfört: Dokumentstudier Kvalitativa intervjuer (nyckelpersoner) med strukturerade frågeunderlag Fokusgrupper - kunder/brukare med strukturerade frågeunderlag Fokusgrupper utförare med strukturerade frågeunderlag Fokusgrupper - medarbetare Styrgruppsmöten, styrning och med olika scenariofrågor (Kvalitetssäkring) Arbetsgruppsmöte samverkanseffekter Planerings-/ avrapporteringsmöten Slutpresentation Enligt överenskommelse med uppdragsgivaren har ett urval (representativt) av företrädare och intressenter till aktuella verksamheter intervjuats. Deltagare från politisk ledning, kommunledning, kärnverksamheterna, serviceförvaltningen och aktuella bolag (EBO/EIFAB) har ställt upp och medverkat i genomförda intervjuer, fokusgrupper och arbetsmöten. Detta för att fånga både bredden och djupet i frågeställningar och utmaningar. Följande personer har medverkat i planerings-/avrapporteringsmöten Eva Hallberg, kommundirektör Styrgrupp Eva Hallberg, kommundirektör Tomas Nilsson, ekonomichef kommunen Kerstin Melén-Gyllensten, förvaltningschef Barn och Utbildning Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 7 Page 26 of 75

27 Adjungerande i styrgruppsmöte 2 (Kvalitetssäkring analysresultat): Joakim Ahlin, Vd EBO, Kurt Strömberg, Vd EIFAB och Hampus Trellid, förvaltningschef Serviceförvaltningen. Följande personer har medverkat i individuella intervjuer Johan Andersson, kommunalråd (KSAU) Henrik Wöhlecke, kommunalråd (KSAU) Mikael Wehtje, styrelseordförande EBO Tony Hansson, styrelseordförande EIFAB Lars Månsson, ordförande Servicenämnden Hampus Trellid, förvaltningschef Serviceförvaltningen Joakim Ahlin, Vd EBO Kurt Strömberg, Vd EIFAB Eva Hallberg, kommundirektör Tomas Nilsson, ek. chef. Kommunledningskontoret Per Jönsson, Barn och Utbildning Niklas Helgesson avd. ch Fastigheter inom Serviceförvaltningen Sten Carling fastighetschef, EBO Nicholas Judas, driftschef EBO Christian Nielsen (bygglovschef) Miljö och samhällsbyggnad Följande personer har medverkat i gruppintervjuer ( fokusgrupper) Barn och Utbildning: Kerstin Melén-Gyllensten (fc), Lisbeth Erlandsson, Per Jönsson. Kultur och Fritid: Stefan Persson (fc), Kjell Olsson Vård och Omsorg: Josef Johansson (fc), Johanna Elfsberg, Anna Fremner, Eva Wensmark Arbetsgrupp för samverkanseffekt: Joakim Ahlin, Sten Carling, Nicholas Judas, Hampus Trellid, Niklas Helgesson, Mona Petersson Enhetschefer Serviceförvaltningen: Arne Ståhl, Jan Larsson Förvaltare EBO: Henrik Nordstedt, Tina Soininen, Jörgen Artursson Förvaltare SeF, fastighetsavdelningen: Lennart Prahl, Åsa Larsson, Damir Ibrahimovic Medarbetargrupp EBO: Emma Larsson, Lola Holm, Haris Midzic, Medarbetargrupp SeF, fastighetsavdelningen: Patrik Månsson, Lars Håkansson, Angelica Tuomi. Fackliga företrädare: Kjell Olsson (Vision), Daniel Nilsson (Kommunal), Anne Nielsen (Kommunal). Vi har i samband med ovan beskrivna intervjuer och fokusgrupper även genomfört kvantitativ datainsamling, via att intervjupersonerna fått bedöma upplevd nulägesstatus avseende kommunens samlade fastighetsförvaltning. Vi har gjort detta med samtliga medverkande så att en bred bild skapats. Vi redovisar det kvantitativa resultatet genom upplevd betygssättning i en skala 1-6. Resultatet, som redovisas i inledningen av avsnitt 4 i denna rapport, ger en fingervisning om nöjdhet eller inte nöjdhet. Utöver detta har även en bred SWOT-analys genomförts. Frågeställningarna har också anpassats till vilken som varit mottagare till frågorna, hänsyn har tagits till vad man kan förväntas ha insyn i eller inte. Det innebär att om exempelvis en intervjuperson inte säkert kan avge en välgrundad uppfattning på en specifik fråga så har den strukits från vår bedömning. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 8 Page 27 of 75

28 Avgränsningar Följande områden har ej ingått i aktuell översyn: Ägarfrågan lokaler och fastigheter Lokalförsörjning Förvaltning av gata & park inom Miljö och samhällsbyggnad. Städverksamhet Vissa av dessa områden berörs likväl, i begränsad omfattning, för att framförallt beskriva kopplingen till övriga i uppdraget ingående frågeställningar. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 9 Page 28 of 75

29 4. ÖVERSYN/ KONKLUSIONER/ REKOMMENDATIONER Analysresultaten baseras på genomförda intervjuer, fokusgruppsmöten, kvalitetssäkringsmöten, arbetsmöten och övriga löpande kontakter och iakttagelser. Det återspeglar det av berörda parter upplevda nuläget i kombinerat med konsulternas egna fördjupande studier, uppfattningar och konklusioner. Till samtliga intervjuade personer (individuellt som i grupp) ställdes i översynen följande övergripande inledande fråga. Nöjdhetsgrad av förvaltningsverksamheten i nuläget? Svaren gavs i en skala 1-6 där betygsskalan gick från 1 (mycket missnöjd) till 6 (mycket nöjd): Det samlade svaret uppdelat på de olika kategorierna av intervjupersoner blev följande: Kommentarer: Ledningen för EBO & SeF självkritiska. Kunder (kärnverksamheterna) och politisk ledning ger ett något bättre betyg. SeF personal något nöjdare än EBO. Den samlade bedömningen från samtliga kategorier är att förbättringsmöjligheter föreligger. Nedan följer ett utdrag av de motiv som gavs till lämnat betyg. Politiker Hyfsat nöjd vi har utvecklats - det finns fortsatta förbättringsmöjligheter Hög tid att göra något fortsätta utvecklingsresan Inte effektivt i nuläget Ifrågasätter köp & sälj upplägget Underhållet kan förbättras samtidigt är uppfattningen att verksamhetslokalerna är i bättre skick jämfört med andra kommuner EBO drar upp betyget. Utförare EBO Ledning utförare Riktning & strategi otydligt!! För hög grad av ad-hoc För mycket kast och förändringar i beslut och planer Bristande transparens i hyressättning Otydligheter i underhållet Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 10 Page 29 of 75

30 Ifrågasätter köp & sälj upplägget Fungerar bättre och bättre men är inte optimalt i nuläget Kund (kärnverksamheterna) Har blivit betydligt bättre Det finns förbättringsvilja Gränsdragningar kan bli tydligare Kräver mycket tid, resurs och fokus Lite hela havet stormar för viss förvaltning många olika aktörer. Behov av kompetenssupport Den ekonomiska modellen kan förbättras (skrota köp & sälj) Tjänstemän och driftspersonal EBO Svårt att skapa fokus Man tar inte fasta på stordriftsfördelar Svårt att skapa resursallokering till skiftande utmaningar. Oklara befattningsbeskrivningar Tappat kontakt med driftspersonal, driftschef är filter För högt operativt fokus på bekostnad av det strategiska Brister i information och planering För hög personalomsättning Tjänstemän och driftspersonal Serviceförvaltningen Mycket kvar att utveckla/ förbättra Svårt att styra Mer personalresurser Information och kommunikation Förbättrad planering Högre grad av långsiktigt fokus Samtliga respondenter anser att man de senaste åren utvecklats positivt men att där fortfarande kvarstår tydliga förbättringspotentialer. 4.1 Nuläge verksamhetsuppbyggnad Under denna pkt. beskriver vi översiktligt de verksamheter som i nuläget bedriver någon form av lokal-/fastighetsförvaltande verksamhet. Vi belyser: Struktur Riktning, styrning & ledning Lokalförsörjning Roller/samverkan/ansvar/ Avtalsstrukturer Styrkor/svagheter/möjligheter och hot (SWOT) Struktur Belyst verksamhet (utförare) förvaltning, underhåll, inre och yttre service återfinns inom tre olika verksamhetsdelar i kommunen: Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 11 Page 30 of 75

31 Serviceförvaltningen, fastighetsavdelningen Eslövs bostads AB (EBO) Miljö & samhällsbyggnadsförvaltningen, avdelningen för skötsel av gata & park Not. EIFAB bedriver ingen egen förvaltning, denna utförs av EBO, varför denna enhet inte beskrivs särskilt. Serviceförvaltningen (fastighetsavdelningen) Serviceförvaltningens uppdrag är att sälja sina tjänster till övriga förvaltningar inom Eslövs kommun. Förvaltningen ska vara självfinansierad. På förvaltningen finner du verksamhetsområden som kök för äldreomsorg och skola/barnomsorg, städverksamhet, fastighetsförvaltning, fastighetsservice, projekt, bil pool samt IT. Man är ca 220 heltidtjänster totalt sett. Serviceförvaltningens fastighetsverksamhet drivs inom fastighetsavdelningen med ansvar för underhålls- och ombyggnadsplanering samt fastighetsservice. Avdelningens uppdrag är att förvalta kommunens bebyggda fastigheter med undantag av verksamhetsfastigheter för VA-enheten. Fastighetsenheten deltar även i den lokalresursplanering som erfordras för att samordna de kommunala verksamheterna. Man är c:a 40 heltidtjänster + säsongsarbetare (motsvarande c:a 4 heltidstjänster). Antal objekt som förvaltas är 105, fördelat på 209 byggnader. Total bruksarea är c:a kvm (BOA) och kvm grönyta. Verksamheten verkar under offentlighetsprincipen och tillämpar även lagen om offentlig upphandling, LOU. Eslövs Bostads AB (EBO) EBO är kommunens allmännyttiga bostadsbolag. Bolaget är helägt av Eslövs kommun. Bolagets verksamhet är att äga och förvalta bostäder, äldreboende och verksamhetsfastigheter i Eslövs kommun. Man omsätter c:a 186 mkr. Organisationen omfattar närmare 40 medarbetare varav knappt hälften är tjänstemän. Bolaget förvaltar c:a kvm (BOA) varav kvm är egna fastigheter. Grönyta kvm. Den direkta förvaltningsverksamheten sysselsätter 27 heltidtjänster + säsongsarbetare (motsvarande c:a 7 heltidstjänster) EBO äger och hyr ut drygt 1800 bostadslägenheter, 234 specialbostäder samt ett antal lokaler i Eslövs kommun. EBO förvaltar fastigheter (500 lägenheter och lokaler) åt externa samarbetspartners (har bl.a. ett större förvaltningsuppdrag åt en privat fastighetsägare, Mälö Fastigheter AB) samt åt systerbolaget EIFAB. Administration, projektledning och fastighetsskötsel sker i egen regi medan exempelvis städning och byggnadsarbeten köps in. Bolaget verkar under offentlighetsprincipen och tillämpar även lagen om offentlig upphandling, LOU. Miljö och samhällsbyggnadsförvaltning Miljö och Samhällsbyggnad är en förvaltning som består av de olika avdelningarna gatatrafik-park, miljö och stadsbyggnad. Här samsas strategisk samhällsplanering med drift/underhåll och myndighetsutövning. Inom denna förvaltning har man löst förvaltningsuppgifter genom att handla upp detta av externa leverantörer. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 12 Page 31 of 75

32 Huvudentreprenör kommer fr.o.m. den 1/10 detta år vara Svensk Markservice. Här har man slutit ett avtal på fyra år med möjlighet till förlängning med 2 år i taget (Max 10 år) Enligt bedömning av förvaltningens tjänstemän så föreligger en årsvolym på ca mkr som, om man valt, i framtiden skulle kunna genomföras i egen regi. Det krävs i nuläget utöver denna upphandlade entreprenadvolym motsvarande två heltidstjänster för att administrera och leda arbetet gentemot utvald leverantör. Man samverkar i nuläget inte med SeF alt. EBO utom i ett mindre undantag (upphandling vinterväghållning i samverkan med SeF) Man kan inte i det korta perspektivet integrera denna förvaltningsverksamhet med EBO och SeF:s pga. att man är uppknuten med ett långsiktigt avtal med en extern leverantör och pga. att det skulle kräva omfattande förberedelser för en eventuell förändring i utförandet. På lång sikt (4 år eller mer) kan volymen tillföras en eventuell kommunintern lösning om man anser att detta vore en fördel. Det rekommenderas då att man i aktuellt läge genomför en fördjupad analys av effekter och eventuella övriga beaktanden innan beslut. Analysresultat Inom detta område har vi i översynen bl.a. belyst frågor som nuvarande organisationsstruktur, funktioner, resurser, kompetenser och nuvarande samverkansstatus. Det samlade svaret/bilden vi erhållit kan sammanfattas med följande punkter: Positivt! Två set-up/ dubbelt upp! (organisationer) Förvaltningen MoS som i nuläget är uppknuten med extern leverantör (4 år) Skillnader i personalresurs kontra handhavd förvaltningsyta. Fastighetsavdelningen 44 helårstjänster (inkl. säsongsarbetare) på kvm (BOA) och kvm grönyta jämfört med EBO 35 helårstjänster på kvm (BOA) och kvm grönyta. Samlat bör det föreligga effektiviseringsmöjligheter. Delvis olika kulturer men inga oöverstigliga skillnader Olika status i utvecklingsarbetet Olika status i genomförandet Organisatoriska utmaningar inom EBO Samverkansmöjligheter föreligger inom: Förvaltning Projekt Teknik Underhåll Inre service Yttre service Upphandling Resurser (mänskliga & materiella) Kompetensbehov/ Kompetensförsörjning Organisationen inom SeF börjar hitta formerna Startat samverkan inom yttre service Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 13 Page 32 of 75

33 Felanmälan genom kommunens växel samordnas Samverkansmöten mellan EBO/SeF pågår Sammanfattning Man har startat arbetat med att samarbeta. Man har kommit en bit på väg. Många möjligheter kvarstår. Viljan och förutsättningarna till samordning finns. Den generella uppfattningen är att man bör samverka fullt ut!! Riktning, styrning och ledning Genom en väl utvecklad ledningsstruktur med väl förankrat innehåll uppnås en balans mellan: strategisk och operationell ledning prioriteringar ekonomisk styrning behov och faktisk resursallokering olika beslutsnivåer i organisationen mål och nyckeltal Man får också effekter som: att hela organisationen går i samma riktning förbättrad och tydlig kommunikationen både internt och externt Det gäller att bygga en solid grund (fundament) för att hela bygget skall bli stabilt! Kommunledningen har utvecklat ett tydligt övergripande handlingsprogram. Detta innehåller politisk viljeinriktning, vision, omvärld, utmaningar, inriktningsmål, uppdrag samt uppföljningsrutiner för Eslövs kommuns verksamheter. Detta ligger till grund för de inriktningar som de politiska nämnderna och styrelserna ska arbeta med de kommande fyra åren ( ). Tre perspektiv har utarbetats som är viktiga för styrning av verksamheten; Medborgare och andra intressenter, Tillväxt och hållbar utveckling samt Verksamhet och medarbetare. Handlingsprogrammet utgör en struktur för nämndernas, styrelsernas och verksamheternas målarbete. Hela organisationen ska arbeta efter samma styrmodell. Kommunfullmäktige, styrelser och nämnder sätter årligen mål för sina verksamheter inom samtliga tre perspektiv. Hur avspeglar sig detta i aktuella verksamheter? Serviceförvaltningen (fastighetsavdelningen) Förvaltningen och avdelningens mål och indikatorer är kopplade till kommunens övergripande Handlingsprogram. Dessa är till viss del generella målsättningar samlat för hela förvaltningen. Arbetet med nedbrutna operativa mål och indikatorer specifikt för fastighetsavdelningen är uppstartat. Man anser sig inte ha nått hela vägen fram i nuläget. Man har även arbetat aktivt med ett värdegrundsarbete vilket anses gett positiva styrningseffekter. Servicenämnden (Serviceförvaltningen) redovisar en underhållsplan som visar underhållsbehovet samt kostnaderna för varje år fram till Det är ett levande dokument som ska uppdateras och revideras efter behov. Man styr genom en visuell tavla de insatser som är planerade att genomföras under innevarande verksamhetsår. Denna metodik ger en bra styrning i det korta perspektivet och upplevs som positiv. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 14 Page 33 of 75

34 EBO EBO har som uttalad målsättning att bolagets förvaltningsverksamhet skall vara marknadsmässig till både kostnad och kvalité och som i genomförandet präglas av en känsla för affärsmässighet, första intrycket, miljöansvar och ett socialt ansvartagande. Visionen är en förvaltning i mästarklass. Målet är också att underhållet av fastigheterna skall ligga på en nivå så att värdet på dem inte minskar. Man vill säkerställa att man har ett underhåll i balans. EBO har satt upp ett antal strategiska mål för förvaltningsverksamheten: Första intrycket index > 80% Förvaltningskostnad per kvadratmeter 2016 skall vara samma eller lägre än 2014 och konkurrenskraftig vid jämförelse med marknaden (474:-/kvm) Man skall kvalitetssäkra minst 80% av underhålls- och investeringsbudget NKI/LKI/ i förvaltningsuppdraget skall vara bättre än 80% Man har en genomförd styrkortstruktur som stöd i att jobba målstyrt. Man jobbar med följande styrdokument: Affärsplan Projektplan nybyggnation Finanspolicy Uthyrningspolicy Miljöpolicy Arbetsmiljöpolicy Sponsringspolicy Inköpspolicy Attestrutin Uppföljning av samtlig drift-och skötselverksamhet sker genom månatliga driftsmöten mellan Fastighetsvärdar, Driftschef och externa leverantörer. Driftsmötena genomförs utifrån en fastställd agenda, entreprenadrapport inkl. egenkontrollplaner där verksamheten och avvikelser gemensamt gås igenom. I relation till externa entreprenörer genomförs även kontraktsmöten där avtalsuppfyllelse, inriktning, utvecklingsområden m.m. hanteras Analysresultat Inom detta område har vi i översynen bl.a. belyst frågor som mål & strategier, KFF (kritiska framgångsfaktorer), tydlighet och motiv i styrning, uppföljning och fokus på lärande (PDCA cykeln). Det samlade svaret/bilden vi erhållit kan sammanfattas med följande punkter: Politisk vilja och långsiktiga mål otydligt Ägarrollen kan tydliggöras Uppdrag kan alltid förtydligas Mål & strategier upplevs som otydliga långsiktigt Kommunikationen inom detta område bör förbättras. Konsensus runt faktiska KFF (kritiska framgångsfaktorer) kan tydliggöras Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 15 Page 34 of 75

35 Mycket ad-hoc Prismodell hyressättning upplevs som svår och inte tillräckligt transparent Köp & sälj utmanas Uppföljning. (PDCA - cykeln och lärande org.) kan vidarutvecklas Positivt! Värdegrund bra bas/ aktivt agerande mer går att göra! Öppenhet för förbättring/ förändring Mål upplevs som ok på operativ nivå (SeF +EBO) EBO har en mål/strategistruktur implementerad. Målkort med måluppfyllelse ända ner på individnivå. Målstyrning är lönesättande. SeF har de senaste åren utvecklat mål/strategistruktur Man vill inom båda organisationerna fortsätta utvecklingen med att skapa en än mer genomarbetad och tydlig lednings- och styrningsstruktur Sammanfattning EBO bör anses mer välutvecklat inom detta område jämfört med SeF. Mål, strategier och strukturer är utvecklade och kommunicerade. SeF har de senaste åren utvecklats positivt inom detta område men anser själv att där finns mer att göra. Frågan är mer hur väl mål och strukturer avspeglar sig i verksamheterna. Den generella uppfattningen är att en del av det övergripande problemet (utmaningen) med riktning, styrning och ledning är att kommunledningen inte fokuserat i tillräcklig omfattning på hur aktuell verksamhet bäst struktureras. Ansvaret är i nuläget också uppdelat under en nämnd (servicenämnden) och två bolagsstyrelser. Trots befintlig målstruktur (handlingsprogrammet) så upplever organisationen att man i nuläget, inom verksamheterna, saknar tydlighet runt långsiktiga strategiska mål men även till viss del för mer nedbrutna operativa mål. Förbättringar efterfrågas också inom den ekonomiska styrningen och i tydligheten vem som bär det yttersta ansvaret? Kontinuiteten anses också kunna förbättras. Organisationen anser sig i nuläget ha en relativt god förvaltningskompetens men att behov finns, som tidigare nämnts, för att stärka sig inom utveckling och långsiktig strategisk förmåga. Den framtida organisationen måste ha förmåga att agera integrerat i flera steg framåt för att svara upp mot en framtida komplex verksamhets behov. Man bör bygga en struktur som är robust men samtidigt flexibel. Man ska kunna svara upp mot olika verksamheters behov och förstå dess särart och uppgift. Man ska ha förmågan att skapa effektiva gemensamma lösningar samtidigt som verksamhetsanpassning sker för respektive kärnverksamheter/fackområden. Den strategiska viljan ska kunna omsättas i konkreta åtgärder och handlingsplaner. Medarbetarna (såväl chefer som övrig personal) i organisationerna visar på vilja framåt. Med andra ord är det ett bra utgångsläge om man tar fram tydliga framtida färdvägar och långsiktiga strategier. Detta efterfrågas med eftertryck! Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 16 Page 35 of 75

36 4.1.3 Lokalförsörjning Detta område ingår inte i uppdraget med översynen, vilket även nämnts tidigare under pkt.3 där vi redogör för uppdragets avgränsningar. Frågan har i översynen ändå berörts översiktligt då den har en hög påverkan på det kvalitativa utfallet för kunder (kärnverksamheterna) till de lokaler som tillhandahålls och som skall förvaltas på bäst möjliga sätt. Avseende den övergripande styrningen av kommunens långsiktiga lokalförsörjningsbehov bekräftar nu genomförd översyn analysresultatet i det granskningsresultat som KPMG presenterade redan i december På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomförde då KPMG en granskning av planeringsperspektivet i det kommunala uppdraget. Rapportens sammanfattande bedömning var att granskade nämnder i grunden har en struktur för bedömning av volym och behov av framtida lokaler men att det saknades en rutin att årligen ta fram en lokalförsörjningsplan. Vidare saknade man kommunövergripande mål och strategier som tydliggjorde kommunens strategiska långtidsplanering för att möta framtida lokalbehov. Följande förbättringsområden identifierades: - Mål och strategier för lokalförsörjningsarbetet bör tas fram. - Roll- och ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen och nämnderna bör tydliggöras avseende lokalförsörjningsprocessen. - Nämnderna bör i ökad utsträckning använda uppgifter från GIS-enheten för att tydliggöra lokalförsörjningsbehoven. - Kommunstyrelsen bör säkerställa styrning och samordning av verksamheternas samlade lokalbehov. Analysresultat Man har genomfört en hel del insatser för att förbättra situationen: Under 2015 har en utbildningsinsats samt processkartläggning ägt rum av byggprocessen, i syfte att skapa samsyn och tydlighet i lokalförsörjningsarbetet. I ovan nämnda processkartläggning är roll- och ansvarsfördelning mellan nämnderna och kommunstyrelsen förtydligad. I de ekonomiska styrprinciperna för mandatperioden finns också en tydlig roll - och ansvarsfördelning avseende investeringsprocessen samt extern förhyrning av lokaler. Idag finns en process där varje nämnd lyfter fram sina lokalbehov i budgetarbetet. Serviceförvaltningen samordnar genom förslag till investeringsbudget och kommunstyrelsen samt kommunfullmäktige prioriterar och beslutar. Det fortsatta strategiska planeringsarbetet kommer att ske i en strategisk lokalförsörjningsgrupp som kommer att ledas av en nyinrättad lokalstrateg som tillsatts på Kommunledningskontoret. Lokalstrategens uppdrag kommer vara att utveckla kommunens verksamheter mot ett mer effektivt lokalutnyttjande. På strategisk nivå kommer lokalstrategen att ha ett samordningsansvar för de olika förvaltningarnas lokalbehov och sammanställa dessa behov i en lokalförsörjningsplan. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 17 Page 36 of 75

37 Sammanfattning Uppfattningen är att med ovan beskrivna åtgärder har ett helhetsgrepp kring lokalförsörjningen tagits. Vi delar deras uppfattning och menar på att man i framtiden sannolikt kommer att uppnå en effektivare och en mer kvalitativ lokalanvändning som ett resultat av planerade insatser och nyformerad struktur runt lokalförsörjningsutmaningen. I övrigt kan översynens analysresultat inom detta område sammanfattas med följande punkter: Följande kan utvecklas och förbättras: Mål Strategier Långsiktiga planer Styrning (roll & ansvarsfördelning) Struktur/ Processer Prioritering & Samordning Positivt: Arbetsgrupp uppstartad Lokalstrateg på gång Man har insett utmaningen och börjat agera. Struktur/ Processer är under uppbyggnad Roller (Kund/ beställare/ utförare) I genomförd översyn har stor vikt lagts på verksamhetsstruktur och samverkan/roller mellan funktionerna kund, beställare och utförare. Förmågan till samverkan, tydlighet i rollernas respektive ansvar & befogenheter och väl förankrade och strukturerade rutiner för samverkan är avgörande faktorer för att systemet skall fungera effektivt och leverera bästa möjliga kvalité. Analysresultat Inom detta område har vi i översynen bl.a. belyst frågor som nuvarande organisationsstruktur, tydlighet i roller (kund/beställare/utförare) och gränssnitt, Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 18 Page 37 of 75

38 samverkansförmåga, serviceanda, värdegrund. Det samlade svaret/bilden vi erhållit kan sammanfattas med följande punkter: Rollerna; Beställare Kund upplevs otydliga Kunderna (kärnverksamheterna) upplever hög komplexitet. Kunderna (kärnverksamheterna) vilsna/ underläge/ högt beroende Beställarkompetenser brister Struktur & rutiner för samverkan upplevs otydliga Kunderna (kärnverksamheterna) inte med i matchen vad gäller underhållsplanering etc. Det bara händer! Vad är drift och vad är underhåll? Kunderna (kärnverksamheterna) upplever att mycket är ad-hoc BoU bättre resurssatta i frågan kontra övriga kärnverksamheter VoO lever lite sitt egna liv! Resurser och förmåga räcker inte alltid till - Kunderna (kärnverksamheterna) Sammanfattning Rent generellt så har systemet med kund, beställare och utförare i nuläget brister och mer finns att göra. Rollerna i systemet är inte fullt ut resurssatta och i obalans i sin kompetens och förmåga att påverka innehåll, kostnad, utbud och kvalitet i tjänster. De är även otydliga vad gäller ansvar och befogenheter. Hur man ställer krav och vilka förväntningar man kan begära av varandra blir otydligt. Följdverkan blir frustration, olika uppfattning och ibland ineffektivt arbete (läs strategisk och taktisk nivå) Avtal & prismodell Det är inom detta område viktigt att ha en tydlig ekonomisk styrning i kombination med ett väl utvecklat och förankrat internhyressystem som skapar en hög grad av incitament för hyrestagaren avseende lokaloptimering, kostnadsreducering och effektiviseringar. Även att aktivt jobba med förvaltningsavtal och s.k. SLA (service level agreement) reglerar på ett synligt sätt mellanhavande och ansvarsfrågor för att uppnå en fullgod samverkan. Analysresultat Inom detta område har vi i översynen bl.a. belyst frågor som förvaltaravtal, SLA (service level agreement), prismodeller och hyresavtal. Det samlade svaret/bilden vi erhållit kan sammanfattas med följande punkter: Förekomsten av Förvaltningsavtal upplevs inte tillräckligt täckande. Detta efterfrågas. Hyresavtal upplevs ha hög komplexitet SLA (service level agreement) är inte ett begrepp och ej utvecklat Inga tydliga incitament för lokaleffektivitet samt kostnadsreduktion Transparensen av de faktiska kostnaderna är i nuläget inte tydliga men efterfrågas inte heller nämnvärt. Vilket förvånar. Detta bör förtydligas så att kostnadsmedvetenheten ökar för nuvarande såväl som för kommande kostnader. Pengar (budgetanslag och hyresdebitering) upplevs enbart snurra i systemet. Man upplever det svårt att påverka! Ifrågasätter Köp & Sälj Vill ha större möjlighet att påverka Mycket tilläggsdiskussioner Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 19 Page 38 of 75

39 Sammanfattning Som tidigare nämnts så har systemet med kund, beställare och utförare i nuläget brister. Detta spiller över även inom detta område. Det finns otydligheter vad gäller ansvar och befogenheter, vilket uttalar ett ännu större behov för att man fyller igen de brister som belyses här. Krav och förväntningar bör tydligöras i väl utvecklade och täckande avtal SWOT (Styrkor, svagheter, möjligheter och hot (SWOT) med nuvarande verksamhets uppbyggnad) I samband med genomförda intervjuer bad vi ett urval av de medverkande att upprätta en SWOT (totalt 10 st.) över hur de uppfattade nuläget inom belyst verksamhet. Här återges resultatet summariskt. I appendix pkt.1 SWOT kan ni ta del av en mer detaljerad återkoppling uppdelat på de olika respondentkategorierna (kund, beställare, utförare). Övergripande och summariskt kan vi i resultatet utläsa att samtliga roller (respondenter) i systemet (kund, beställare, utförare) tydliggör att där föreligger en uttalad förbättringspotential samtidigt som man anser att verksamheten vilar på en stabil grund. Hur stabil är det delade uppfattningar om mellan de olika rollerna. Uppfattningarna återspeglar att man under de senare åren utvecklats i en positiv riktning, samverkan har förbättrats men att det kvarstår förbättringspotentialer. Man kan bl.a. utläsa följande förslag till förbättringsområden: Långsiktig styrning Tydlighet i prioritering Kommunikation Tydlighet i och förbättrade strukturer, spelregler Roller och ansvar Ökad förståelse för varandras respektive verksamhetsområden (Kärnverksamheterna/utförare) Förbättrat underhåll Samordning Kompetensförstärkning Beställarkompetens Transparens i åtaganden och prissättning Kundservice Motverka sårbarhet Vi rekommenderar läsaren att även studera den mer omfattande återkopplingen som finns i efterföljande Appendix Konklusioner/ rekommendationer verksamhetuppbyggnad Vi sammanfattar här våra konklusioner och rekommendationer för de områden som avhandlats inom detta avsnitt: Struktur Man har startat arbetet med att samarbeta mellan EBO och Serviceförvaltningen (fastighetsavdelningen). Man har kommit en bit på väg. Många möjligheter kvarstår. Det föreligger tydliga samordningsmöjligheter. Skillnader mellan EBO och Serviceförvaltningen i personalresurs kontra förvaltningsyta. Samlat bör det föreligga effektiviseringsmöjligheter. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 20 Page 39 of 75

40 Våra rekommendationer till framtida förbättringsarbete inom området struktur kan sammanfattas med följande. Gå mot en ännu högre grad av samverkan inom: Ledning Förvaltning Projekt Teknik Inre service Yttre service Upphandling Resurser (mänskliga & materiella) Kompetensbehov/ Kompetensförsörjning Viljan och förutsättningarna till samordning finns. Den generella uppfattningen är att man bör samverka fullt ut!! Vi berör denna fråga ytterligare och mer i detalj under efterföljande punkter 5 & 6 Samordningsmöjligheter/Scenarier. Riktning, styrning & ledning EBO har mål, strategier och strukturer utvecklade och kommunicerade. SeF har de senaste åren utvecklats positivt inom detta område men anser själv att där finns mer att göra. Detta pekar på att en eventuell framtida samordning av verksamheterna kan innebära en gemensam höjd status inom detta område. Man kan ta det bästa från respektive läger. Det behövs en tydligare samlad ledning och styrning av förvaltningsverksamheten. Att denna är väl anpassad till uppdrag, utvecklad, strukturerad och förankrad inom aktuella organisationer är av stor vikt för att man skall kunna leverera bästa möjliga nytta för kommunen totalt sett. En tydligare och än mer genomarbetad och samlad ledningsstruktur för belysta verksamheter bör utvecklas. Öka fokus på riktning & styrning - framförallt på tydlighet runt långsiktiga strategiska mål men även till viss del för mer nedbrutna operativa mål. Tydliggör den ekonomiska styrningen och rollerna, vem som bär det yttersta ansvaret? Lägg fast långsiktiga ekonomiska planer skapa kontinuitet. Våra rekommendationer till framtida förbättringsarbete inom riktning, styrning och ledning kan sammanfattas med följande. Riktning Utveckla/revidera/förankra/kommunicera gemensamma långsiktiga mål & strategier Strategisk styrning Öka långsiktigt strategiskt fokus och förmågan inom detta område. Skapa en sammanlänkad/samverkande struktur för ledning och styrning av verksamheterna såväl på strategisk utveckling som på operativ nivå. Styr långsiktigt mot att prioritera egna insatser och resurser på kritiska områden och uppgifter och köp eller outsourca tjänster och genomförandet av mer generell karaktär. Operativ styrning Besluta om vilka KFF (kritiska framgångsfaktorer) som skall ligga till grund för planering/vägval/prioriteringar Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 21 Page 40 of 75

41 Tydliggör prioriteringar Vidareutveckla målstyrning och rutiner för uppföljning, kvalitetssäkring och återkoppling (skapa lärande). Få det att fullt ut fungera i praktiken. Etablera ett löpande strukturerat verksamhetsförbättringsarbete som bygger på PDCA (Plan, do, check, act) Ekonomisk styrning Tydliggör den ekonomiska styrningen baserat på ekonomiska KFF (kritiska framgångsfaktorer) Lägg fast långsiktiga ekonomiska planer Skapa kontinuitet Tydliggör roller, vem som bär det yttersta ekonomiska ansvaret Utmana nuvarande upplägg med Köp & sälj inom SeF Skapa ökad transparens i prissättningsmodeller och i process/struktur inom hyressättning. Lokalförsörjning (Detta område ingår inte i uppdraget men vi lämnar en kort kommentar) Viktigt är att skapa ett helhetsgrepp kring lokalförsörjningen. Det gäller att skapa rätt förutsättningar för det fortsatta strategiska lokalplaneringsarbetet! Rätt arbetsinnehåll, fokus och kontinuitet för den nyinrättade rollen som lokalstrateg är viktigt att upprätthålla. Skapa mandat och resursallokering åt denna befattning så att funktionen i samverkan med lokalförsörjningsgruppen kan nå uppsatta mål, bl.a. skapa ett än mer effektivt lokalutnyttjande. Utveckla rollen så att denna stöttar kärnverksamheterna och tar samordningsansvaret för de olika förvaltningarnas efterfrågade fysiska och kvalitativa lokalbehov. Utveckla en genomarbetad och förankrad lokalförsörjningsplan och samverkansprocesser för att hålla denna uppdaterad och framtidsorienterad. Roller Systemet med kund, beställare och utförare är i nuläget eftersatt och skapar problem i verksamheten. Rollerna i systemet är inte fullt ut resurssatta och i obalans i sin förmåga att påverka innehåll, kostnad, utbud och kvalitet i tjänsten. De är även i vissa sammanhang otydliga vad gäller ansvar och befogenheter. Hur man ställer krav och vilka förväntningar man kan begära av varandra likaså. Det finns en inbyggd otydlighet var det yttersta mandatet ligger. Behov föreligger för att definiera rollerna i hela systemet. Detta skapar brister inom systemet. Inte p.g.a. meningsskiljaktigheter utan p.g.a. nuvarande otydlighet. Det är av vikt att man skapar ett gemensamt fokus och förbättrar varandras kännedom och insikt i de respektive rollernas ansvar/ befogenheter/förutsättningar. Avtal & prismodell Det viktigaste är troligen att man stärker den ekonomiska styrningen genom att utveckla ett nytt internhyressystem som skapar större grad av incitament för hyrestagaren för lokaloptimering, kostnadsreducering och effektiviseringar. Även att aktivt börja jobba med s.k. SLA (service level agreement) kommer att synliggöra, reglera och lösa en hel del av de utmaningar som existerar för att uppnå en fullgod samverkan. Våra rekommendationer till framtida förbättringar inom området avtal och prismodeller kan sammanfattas med följande. Skapa ännu högre grad av transparens i prissättning och hyresavtal Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 22 Page 41 of 75

42 Förbättra och kommunicera rutiner och instruktioner Upprätta förvaltningsavtal där detta saknas och där behov anses föreligga Upprätta SLA (service level agreement) där detta saknas och där behov anses föreligga Skapa incitament för lokaleffektivitet samt kostnadsreduktion Utred alternativ till nuvarande system med Köp & Sälj inom SeF, i det fall upplägget inte automatiskt löses genom en framtida samordning av förvaltningsverksamheterna. 4.2 Förvaltning Under denna punkt belyser vi summariskt hur: Förvaltning Inre och yttre drift Underhåll och felanmälan hanteras inom Serviceförvaltningen (fastighetsavdelningen) och EBO. Vi avslutar med konklusioner och rekommendationer inom dessa områden Serviceförvaltningen (fastighetsavdelning) förvaltning & underhåll Det finns en fastighetschef, tre förvaltare och två enhetschefer som administrerar och planerar inre och yttre drift. De sistnämnda har relativt nyligen blivit tillsatta. Personalresurserna för inre och yttre drift är 25 personer. SeF använder systemverktyget VITEC som är ett fastighets- och administrationsprogram gällande administration, hyror, hantering av felanmälningar och upprättande av underhållsplaner etc. Förvaltning Förvaltarna är sammansvetsade och upplever att de har bra stöd i organisationen. Det upplevs vissa otydligheter i gränssnittet mellan förvaltning och projektledning. Det förekommer projektledningsuppdrag inom förvaltningsuppdraget som egentligen borde ligga på projektledning. Resursbrist på projektledarsidan har lett till detta. Förvaltarna har tagit på sig projektledaruppdrag som i sin tur innebär att det tar tid från förvaltningsuppdraget. Projektledning uppfattas som mer stimulerande men tar tid från grunduppdraget vilket leder till tidsbrist. Inre och yttre drift Enhetscheferna är relativt nyligen tillsatta. Rollerna upplevs som tydliga. De jobbar med värdegrunder som är väl implementerade hos all personal och som fått en positiv effekt för arbetets utförande och attityder. I samband med det nya ledarskapet på inre och yttre drift infördes tydligare roller och förhållningsätt gällande dagliga rutiner. På utförande sidan är det ibland oklart till vem man skall vända sig till, enhetscheferna eller förvaltarna. Underhåll & felanmälan Den övergripande strategin med underhållsplanering är att värdebevara det nuvarande fastighetsbeståndet och få kontroll över underhållsbehov och kostnader på både kort och lång sikt, detta för att bibehålla ursprunglig funktion och teknisk standard, kvalitet och kapacitet i fastigheterna över tiden. Fastighetsavdelningen har gjort en statusbedömning på varje byggnad för att få en överblick på förvaltade objekt. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 23 Page 42 of 75

43 Underhållsplaner används som verktyg och som strategiskt beslutsunderlag från vilka prioriteringar av årliga underhållsåtgärder gemensamt fastställs inom Förvaltningsorganisationen i relation till budget. Servicenämnden (Serviceförvaltningen) redovisar en underhållsplan för planerat underhåll som visar underhållsbehovet samt kostnaderna för varje år fram till Underhållsplanen omfattar: Styr- och reglerutrustning, Byggnad ut- och invändigt, VA, VVS, Kylinstallationer, El-system, Tele- data, Transportsystem, Övriga tekniska installationer, utemiljö, säkerhet. Underhållsplanen anger framtida underhållsåtgärder i omfattning, uppskattad kostnad och tid. Det är ett levande dokument som ska uppdateras och revideras efter behov. Underhållsplanen redovisar kostnader för: Investering: Kostnader som inte belastar resultaträkningen direkt, utan aktiveras i en avskrivningsplan. Drift: Kostnader som belastar resultaträkningen direkt. VITEC är systemstödet för bl.a. underhållet men måsta matas med indata. Arbetet med besiktningar och indata i systemet görs av egen personal på byggsidan, en person, som gör detta som ett sidouppdrag till ordinarie arbetsuppgifter. Denna person besiktigar och ger förslag på byggrelaterade åtgärder som skall matas in i VITEC. Färdigställandet av byggnadsrelaterad indata bedöms ta 1-3 år. För övriga delar, installationer, kyl-, vent-, vs- och elsystem, utemiljö, säkerhet etc är detta inte påbörjat och det finns ingen organiserad struktur för hur resterande indata skall inhämtas och läggas in i VITEC. Kompetensen kring hur fastighetsadministrationsprogrammet används är begränsad inom SeF. Mer kunskap behövs vilket EBO levererar vid behov. Avsättningen för planerat underhåll uppgår f.n. till 98 kr/m2. Det råder delade meningar om man har ett eftersatt underhåll eller ej. Uppskattningar har gjorts men några exakta beräkningar finns ej. Felanmälningarna skall hanteras via VITEC. Det råder lite oklarheter om detta görs fullt ut. SeF har ungefär 1000 felanmälningar EBO förvaltning & underhåll På EBO finns i dagsläget ingen fastighetschef (ingår i VD-rollen) eller förvaltare, utan det finns 3 st. fastighetsvärdar som delvis motsvarar förvaltarens roll. På driftsidan finns en enhetschef som administrerar och planerar arbetet med inre och yttre drift för 11 personer. Relativt nyligen har en omorganisation gjorts där fastighetsskötare som tidigare var stationerade på närområdet och jobbade nära fastighetsvärdarna nu ligger under enhetschefens organisation. EBO (liksom SeF) använder systemverktyget VITEC som är ett fastighets- och administrationsprogram gällande administration, hyror, hantering av felanmälningar och upprättande av underhållsplaner etc. EBO har god kompetens avseende VITEC:s funktion och användning. Kunskapsspridning sker till SeF vid behov. Förvaltning Man har som uttalad målsättning att förvaltningen skall vara marknadsmässig till både kostnad och kvalité. Visionen är en förvaltning i mästarklass och som i genomförandet präglas av en känsla för affärsmässighet, första intrycket, miljöansvar och ett socialt ansvartagande. Man uppger att man arbetar med förvaltningsplaner som är styrande beslutsunderlag utifrån ett helhetsperspektiv för förvaltningsverksamheten och fastighetsvärdarnas områden. Dessa planer sammanfattar stora delar av förvaltnings- Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 24 Page 43 of 75

44 och driftsverksamhetens påverkansfaktorer och prioriterade aktiviteter och fokusområden i ett och samma beslutsunderlag. Förvaltningsplanen upprättas initialt på respektive fastighetsområde (3 st.) och beskriver bl.a. Övergripande beskrivning av fastigheter/område SWOT-analys Uthyrning, vakanser, omflyttningsfrekvenser, marknadsläge Ekonomi, driftnetto m.m. Genomfört underhåll och investeringar Planerade underhållsåtgärder och investeringar Driftuppföljning, mål energieffektivisering, GAP-analys, åtgärder Genomförda/planerade myndighetsbesiktningar, anmärkningar Drift och skötsel Felavhjälpande underhåll, analys m.m. Förvaltningsplanen upprättas i samband med budgetprocessen så att denna utgör underlag för de verksamhetsmässiga och ekonomiska avvägningar som behöver göras i relation till att budget för kommande verksamhetsår fastställs Fastighetsvärdens roll bedöms ligga någonstans mitt emellan en traditionell förvaltarroll och bovärdsroll, det finns en avsaknad av rollen fastighetschef. Detta innebär att det inte finns tydliga gränser åt vare sig det ena eller andra hållet vilket skapar en otydlighet i vad som egentligen skall ingå i rollen som fastighetsvärd och vilka befogenheter och ansvar som ligger i denna. Det finns också en otydlighet i ansvarsområden som direkt och/eller indirekt påverkar fastighetsvärdarnas roller. Dessa är projektledning och upphandling. Inre och yttre drift Enhetschefen är nyligen tillsatt för organisationen där personalen för inre och yttre drift ingår. Organisationen och rollerna för enheten börjar sätta sig. Enheten har tidigare haft en utförarroll men har nu även en beställarroll, inom ramen för verksamheten. Det finns vissa oklarheter i hur organisationen för inre och yttre underhåll och fastighetsvärdarna skall hantera vissa ärenden, ansvarsfrågan och processen upplevs som oklar, ex var går gränsen mellan underhåll och drift. En positiv aspekt gällande samverkan är att det finns ett starkt samarbete med kommunens arbete med Arbete och Försörjning och yttre drift. Underhåll & felanmälan Som tidigare nämnts så är den övergripande strategin med underhållsplanering att värdebevara det nuvarande fastighetsbeståndet och att ha kontroll över underhållsbehovet. Underhållsplanen omfattar: Styr- och regler utrustning, Byggnad utoch invändigt, VA, VVS, Kyl installationer, El-system, Tele- data, Transportsystem, Övriga tekniska installationer, utemiljö, säkerhet. Fastigheterna anses vara välskötta och man arbetar med långsiktiga underhållsplaner. Underhållsplaner upprättas på års sikt och ska innehålla och definiera det reala underhållsbehovet/aktiviteter, bestämma när i tiden det ska utföras samt kostnadsberäkna respektive underhållsåtgärd. Som input till underhållsplaneringen genomförs årliga besiktningar och större statusbesiktningar vart tredje år vilka tillsammans med årlig statistik från FU- arbeten samt driftens övriga synpunkter och iakttagelser vid tillsyn och skötselronderingar utgör totala relevanta underlag inför upprättandet. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 25 Page 44 of 75

45 Avsättningen för planerat underhåll uppgår f.n. till 138 kr/m2. Statistik baserat på jämförelse EBO ligger något över snittet! Underhåll/kvm Man anser sig inte ha något nämnvärt eftersatt underhåll inom bostadsdelen eftersom man tycker man lagt mycket pengar och har bra koll på sina fastigheter. Dock uppger man att det kan föreligga ett visst eftersatt underhåll i den meningen att fastigheterna kunde vara bättre vad avser första intrycket, vilket man jobbar mycket med. På tekniksidan anser man att det finns en del att göra. Underhållet är kopplat till en hyreshöjning och är på så sätt ingen dold kostnad. När den genomförs justeras hyran. Dock uppger man att det finns ett större underhållsbehov i vissa av de lokalförhyrningarna man har till kommunen men detta är då mer en standarhöjning och en ombyggnad av lokalerna för dagens behov. Felanmälningar administreras via VITEC. Brukarna loggar in och anmäler via nätportal. Felet kvitteras att det är mottaget och när det är åtgärdat. För de som inte har dator kan felanmälan göras via växel på stadshuset. Personal i växeln utbildas på att lägga in anmälningar i VITEC. Felanmälningarna upptar en stor del av fastighetsvärdenas tid. Bättre rutiner för hantering av felanmälningar efterfrågas. EBO hade 2015 ca 6000 felanmälningar. Kostnad 1833 kr/st Konklusioner/ rekommendationer förvaltning Med detta i beaktande och med övriga givna förutsättningar får man sammantaget likväl ge den samlade förvaltningen ett godkänt betyg vad gäller den operativa framdriften. Man har genom åren gripit sig an uppgiften med en positiv entreprenörsanda för att trots komplexiteten försöka lösa uppgiften. Organisationen präglas av ambitionen att verkligen försöka skapa värde och anses från kundsidan göra ett godkänt (bra) jobb utifrån faktiska förutsättningar. Brukarna är relativt sett nöjda med det stöd man erhåller och upplever en trygg drift utan större störningar. Samtidigt anser man att det föreligger förbättringsmöjligheter. Rotorsaken är troligen inte vilja och kultur utan svaret ligger nog mer i brister i strukturer, rutiner och förutsättningar. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 26 Page 45 of 75

46 EBO På förvaltningssidan måste rollerna definieras. Vilka behov föreligger? Är det fastighetsvärd eller mer renodlade fastighetsförvaltare som efterfrågas i organisationen? Dessutom finns en oklarhet i hur den nya driftsorganisationen och fastighetsvärdarna skall hantera vissa ärenden avseende ansvar och processfrågan. Man är självkritiska till ronderingar och skötsel. Man anser att den yttre driften kan förbättras och uppger resursbrist som en av orsakerna. Det upplevs även föreligga en resursbrist avseende projektlednings- och upphandling/avtals funktioner som påverkar arbetssituationen för fastighetsvärdarna negativt. Det finns också en oklarhet i gränssnittet mellan vad som är projekt och förvaltningsuppdrag. Likaså finns behov av att förbättra och utveckla felanmälningsprocessen. SEF P.g.a. resursbrist på projektledarsidan får förvaltarna ta vissa projektledningsuppdrag som upplevs som mer stimulerande men belastar förvaltningsuppdraget. Det finns inga klara riktlinjer vad som är projekt och vad som ingår i förvaltningsuppdraget. Framdriften av underhållsplanen går långsamt (Inventering pågår allt inlagt i VITEC om 1-2 år!) och vissa vitala indata avseende installationssystem, utemiljö, är inte påbörjade. Nuvarande underhållsplan på 3 år är framtung!! Vilka är anledningarna till detta? Används Underhållspengar som resultatregulator? Vad är den egentliga underhållsskulden, det råder delade meningar om detta. Man anser att man har arbetat ner underhållsskulden de senaste åren (direkt & genom rivning/nybyggnation). Positivt är att man har ett bra verktyg för styrning i den visuella planeringen som görs för underhållet i det korta perspektivet (1 år). En mer strukturerad process avseende framdriften av hela underhållsplanen efterfrågas. Kunskapen och kompetensen om systemstödet VITEC bör förbättras. Generellt gällande båda verksamhetsdelarna vilket blir mer rationellt att utveckla i ett samordningsscenarie kontra varje verksamhet för sig Fortsatt utveckling av - Struktur/ Processer Utveckling och likriktning i styrning, prioritering, planering, uppföljning Tydliggöra roller både inom EBO och SeF Ansvarsfrågorna (vem beslutar om vad och vem har rätt att besluta om vad) inom samtliga roller som verkar i systemet Motverka upplevd resursbrist genom att samverka och omfördela resurser Högre grad av medverkan från kunder /brukare i prioritering & planering Fördtydliga gränssnitten mellan projekt och förvaltning samt underhåll och drift Samordna och tydliggöra ansvar och befogenheter för upphandling Öka takten i framdriften av underhållsplaner samt skapa en strukturerade rutiner, regler etc. för hur detta skall skötas och vidmakthållas Lika kvalité i förvaltning och skötsel av hela fastighetsbeståndet Likriktad kostnad för förvaltning och skötsel av hela fastighetsbeståndet Synliggöra faktiskt totalt underhållsbehov Likartad status/nivå för planerat underhåll för hela fastighetsbeståndet Utveckla och förbättra hantering av felanmälningsprocessen Samordna och utveckla användandet av systemverktyget VITEC Öka och bredda kompetensen i systemverktyget VITEC Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 27 Page 46 of 75

47 5. SAMORDNINGSMÖJLIGHETER/ VINSTER Merparten av de respondenter vi träffat i samband med genomförd översyn anser att där föreligger en tydlig och möjlig samordningsvinst inom effektivitet, kvalité och kostnad. Lika tydlig bild har man inte vad gäller framtida optimala verksamhets- /organisationsuppbyggnad. Men att förändringar utifrån nuläget bör göras är samstämmigt. 5.1 Bedömningar - samordningsmöjligheter/ vinster Det samlade resultatet av genomförd översyn pekar på att samordning av fastighetsservice, underhåll, yttre och inre service kan leda till: minskad kostnad ökad effektivitet förbättrad kvalité Detta för både kommunen och för kommunens bolag EBO och Eifab. Möjlig total årlig kostnadsreducering vid en 100% samordning av de förvaltningsverksamheter som i nuläget bedrivs inom SeF och EBO bedöms ligga i intervallet 10 12,5 mkr. För att uppnå denna effekt bör den samlade personalresursen reduceras netto med 13 årstjänster. Vi har utöver våra egna slutsatser även genomfört en fördjupad förankring av de resultat som redovisas. Bl.a. har en arbetsgrupp bestående av representanter för ledning och medarbetare från EBO och Serviceförvaltningen (fastighetsavdelningen) deltagit i ett arbetsmöte där möjliga besparingar och resursreduceringar belysts och kvalitetssäkrats. I efterföljande tablåer redogörs för de resultat som en samordning förväntas ge. Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 28 Page 47 of 75

48 Aktuell förvaltningsverksamhet ansvar för följande ytor. SeF: Lokalyta kvm. Grönyta kvm EBO (inkl. EIFAB) Bostads-/lokalyta c:a kvm. Grönyta kvm Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 29 Page 48 of 75

49 Nyckeltalen från WSP bygger på egen erfarenhet och på statistik från REPAB. Sammantagen statistik från ca 800 fastigheter fördelat på skola, förskolor, vård och bostäder. Definitioner Planerat underhåll. Underhåll som är planerat i tid och omfattning, med längre periodicitet än ett år och syftar till att återställa en byggnads/ markytas funktion. I denna ingår underhåll av mark, byggnad, installationer och vissa förbättringar. Felavhjälpande underhåll. Underhåll som genomförs pga. av att ett fel uppstått. Syftar till att återställa en byggnads/ markytas funktion. Tillsyn - Driftåtgärder som omfattar observation av funktion hos ett förvaltningsobjekt. Jmf. rondering. Skötsel (inre & yttre) - är driftåtgärder som omfattat en eller flera åtgärder ex. justering, byte eller tillförsel av förbrukningsmaterial. En driftåtgärd är åtgärder med ett förväntat intervall på < ett år som syftar till att upprätthålla funktionen på förvaltningsobjektet. I ovanstående kostnadsslag ingår personal, material, maskiner, fordon, arbetsledning och eventuella externa entreprenörskostnader. Övriga parametrar som påverkas vid samordning: Positivt: Affärsmässighet Verksamhetsutveckling Attraktiv arbetsgivare Samma kollektivavtal Översyn av ökad fastighets- och lokaleffektivitet, Eslövs kommun Sida 30 Page 49 of 75