Revisionsrapport: Granskning av kostverksamheten

Transkript

1 Revisorerna 1 (1) Tekniska nämnden Socialnämnden Humanistiska nämnden För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Kommunstyrelsen Revisionsrapport: Revisorerna har uppdragit till KPMG genomföra en granskning av kostverksamheten, se bifogad rapport. Revisionen önskar tekniska nämnden, socialnämnden samt humanistiska nämnden lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 28 februari Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. För s revisorer Roger Sundin Ordförande Postadress Besöksadress Webb Telefon Bankgiro Organisationsnummer Ånge Torggatan

2 Revisionsrapport Offentlig sektor kommun och landsting KPMG AB Antal sidor: 13.docx

3 Innehåll 1. Sammanfning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnder 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 3 9. Lagar och styrande dokument Livsmedelslagen Skollagen Socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen Vägledningar Styrdokument i Tekniska nämnden - Utförare Kostverksamhetens organisation Styrning och uppföljning Socialnämnden - Beställare Styrning och krav Uppföljning Humanistiska nämnden Beställare Styrning och krav Uppföljning Kostnader och prismodell 10.docx

4 1. Sammanfning Vi har av s revisorer fått i uppdrag granska kostverksamheten. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år I ansvarar tekniska förvaltningen för tillhandahålla mat till särskilda boenden och brukare inom hemtjänsten som har beslut om matdistribution (beställare socialtjänsten) samt till skolor och förskolor (beställare barn- och utbildningsförvaltningen). Ett kostavtal med kravspecifikation har tecknats avseende produktion av mat till äldreomsorgen. Granskningen syftar till bedöma nämndernas styrning och uppföljning av kostverksamheten. Vår sammanfande bedömning är nämndernas styrning och uppföljning av kostverksamheten kan förbättras då det i hög grad saknas politiska mål och krav från nämnderna samt det i princip inte sker någon uppföljningen till nämnderna. Vi ser positivt på en övergripande kostpolicy och riktlinjer håller på tas fram. Vi anser implementeringen av den beställar-/utförarmodell som används måste fullföljas med avtal/överenskommelser kopplade till den kommande policyn och riktlinjerna. Detta för tydliggöra ansvaret och kostnadsfördelningen mellan nämnderna. Sammanfning av våra rekommendationer: rutiner utarbetas för uppföljning av mål och indikatorer i befintliga och kommande styrdokument som berör kosten, se punkt 9.5. beställar-/utförarmodellen bör implementeras fullt ut och ett avtal/överenskommelse tecknas mellan tekniska nämnden och respektive beställare, se punkt 10.1, 11.1 och tekniska nämnden bör fastställa en verksamhetsplan eller liknande för kostenheten, se punkt ansvaret mellan socialnämnden och tekniska nämnden bör förtydligas genom ett nytt skriftligt avtal/överenskommelse, se punkt socialnämnden bör ta fram mål och krav gällande kosten, se punkt socialnämnden, utifrån kommande avtal/överenskommelse, bör inrätta rutiner för uppföljning av kosten, se punkt humanistiska nämnden bör teckna ett skriftligt avtal/överenskommelse med tekniska nämnden angående ansvar och krav kring kosten i skolan, se punkt humanistiska nämnden ska ta fram uppföljningsbara mål och krav som säkerställer nämnden kan följa upp skollagens krav på näringsriktig kost., se punkt prismodell och eventuell uppräkning bör fastställas i avtal/överenskommelse mellan tekniska nämnden och respektive beställare, se punkt 13..docx 1

5 2. Bakgrund 3. Syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag granska kostverksamheten. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år I ansvarar tekniska förvaltningen för tillhandahålla mat till särskilda boenden och brukare inom hemtjänsten som har beslut om matdistribution (beställare socialtjänsten) samt till skolor och förskolor (beställare barn- och utbildningsförvaltningen). Ett kostavtal med kravspecifikation har tecknats avseende produktion av mat till äldreomsorgen. Ett arbete har enligt uppgift inletts för upprätta ett avtal mellan tekniska nämnden och humanistiska avseende dessa leveranser. I s Folkhälsoprogram 1 uttrycks följande målsättning: Kommunen ska inom sina verksamheter alltid vara ett gott exempel för hur goda matvanor formas. De risker som finns med höga sockerintag bör uppmärksammas. Kost- och näringsfrågor är väsentliga för säkerställa energi- och näringsbehov för den enskilde brukaren. Smak och utseende är också viktigt. s revisorer bedömer det finns en risk för ansvariga nämnder i tillräcklig omfning inte styr och följer upp kostverksamheten för säkerställa detta. Syftet med granskningen är bedöma om tekniska nämnden som ansvarig utförare levererar i enlighet med avtal. Syftet är också bedöma om socialnämnden följer upp avtalet är ändamålsenligt och efterlevs. Vi kommer även bedöma hur humanistiska nämnden styr och följer upp kosten i skolor och förskolor. Vi har därför granskat: om om om om om om om ansvaret för kostleverenser till socialtjänst och barn- och utbildningsförvaltningen har tydliggjorts och om organisationen är ändamålsenlig. avtal mellan tekniska nämnden och socialnämnden är ändamålsenligt samt om de båda nämnderna i tillräcklig omfning följer upp det efterlevs och vidtar åtgärder för nå den överenskommelse som träffats. målet gällande ekologiska livsmedel efterlevs. barn- och utbildningsförvaltningen trots avsaknad av avtal i tillräcklig omfning styr och följer upp den kost som serveras barn och ungdomar. nämnderna genomför brukarundersökningar för fånga upp brukarnas uppfning om den kost som serveras samt om nämnderna beaktar de synpunkter som inkommer. kostnaderna för kosten fördelas på ett rättvisande sätt nämnderna följer upp kostverksamheten är effektiv. 1 Fastställd av kommunfullmäktige , 72..docx 2

6 4. Avgränsning Granskningen är översiktlig. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller: Lagar och vägledningar Interna regelverk och policys inkl. det avtal som är tecknat mellan tekniska nämnden och socialnämnden. Fullmäktigebeslut, bl.a. i form av målsättning enligt Folkhälsoprogram 6. Ansvarig nämnder Granskningen avser tekniska nämnden, socialnämnden samt humanistiska nämnden Rapporten är saklighetsgranskad av Ove Skägg (teknisk chef), Marie Dahl (kostchef), Katarina Persson (socialchef) och Urban Åström (barn- och utbildningschef). 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Kristoffer Bodin, revisorsassistent, under ledning av Lena Medin, certifierad kommunal revisor. 9. Lagar och styrande dokument 9.1 Livsmedelslagen Syftet med livsmedelslagen är ställa krav på utförare för maten ska vara säker och ingen ska bli vilseledd. De fysiska eller juridiska utförarna som ansvarar för kraven i lagstiftningen benämns livsmedelsföretagare. I kommuner är det nämnden eller nämnderna som är livsmedelsföretag och därigenom ansvarig för leva upp till kraven i lagstiftningen. I är det tekniska nämnden som är livsmedelsföretaget enligt lagstiftningen. Livsmedelsföretaget är ansvarig för anläggningarna t.ex. kök och mottagningskök, har en egenkontroll anpassad utifrån sin verksamhet. I livsmedelsföretagarens ansvar ingår också säkerställa personalens kunskaper och kompetens är tillräckliga..docx 3

7 9.2 Skollagen Enligt skollagen har eleverna rätt till kostnadsfria skolluncher och på senare år har lagen kompletterats med ett krav på måltiderna ska vara näringsriktiga. Det finns ingen precisering i lagen beträffande vad som är en näringsriktig måltid men regeringen har framhållit de svenska näringsrekommendationerna bör vara en utgångspunkt. I skollagen finns också bestämmelser om varje huvudman ska bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete som ska dokumenteras. Enligt förarbetena till skollagen är måltiderna betrakta som utbildning vilket innebär näringsriktiga måltider ska ingå i det systematiska kvalitetsarbetet. Kravet på dokumentation betyder en näringsberäkning eller tillförlitlig näringsbedömning bör utgöra en del av såväl planering, genomförande och uppföljning av måltidens kvalité. Huvudman i och ansvariga för skollagen efterlevs är humanistiska nämnden (fortsättningsvis HUM). 9.3 Socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen Socialtjänstlagen reglerar inte uttryckligen måltider inom äldreomsorgen. Rätten till måltider beslutas dock av biståndshandläggare och är därmed en del av äldreomsorgen och omfas således av socialtjänstlagen. Mat och måltider kan också vara en sjukvårdsinsats och därigenom omfas av hälso- och sjukvårdslagen. 9.4 Vägledningar Livsmedelsverket har gett ut flera vägledningar för kosten inom skolan och äldreomsorgen. Bra mat i äldreomsorgen är en vägledning som finns i olika versioner riktade mot bl.a. kökspersonal, chefer, politiker respektive upphandlare. För skolan har Livsmedelsverket gett ut bland annat Bra mat i skolan; råd för förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och fritidshem. Sveriges kommuner och landsting (SKL) har för kost inom skola, vård och omsorg gett ut bland annat o o Handbok för säker mat inom skola, vård och omsorg: branschriktlinje för kök Mat för många: goda råd för utveckling av måltidsverksamheten SKL har också utvecklat, i samarbete med andra aktörer, en webbplats skolmatsverige.se. På den webbplatsen kan skolor och kommuner få information om matens näringsinnehåll och annat som påverkar matens kvalité. Det går få diverse rapporter från verktyget och det är möjligt för skolor och kommuner jämföra sig med varandra. Det har nyligen släppts en ny funktion som heter kommunfunktion som ger möjlighet till en speciellt anpassad kommunrapport samt ansvariga får tillgång till varje skolas resultat och uppgifter. Socialstyrelsen har för äldreomsorgen gett ut en vägledning som heter Näring för god vård och omsorg en vägledning för förebygga och behandla undernäring..docx 4

8 9.5 Styrdokument i saknar direkta styrdokument på kommunövergripande nivå vad gäller kostverksamheten. Kost eller måltider nämns dock i bl.a: Folkhälsoprogram för finns en punkt om matvanor och livsmedel med följande mål: kommunen ska inom sina verksamheter alltid vara ett gott exempel för hur goda matvanor formas. De risker som finns med höga sockerintag bör uppmärksammas. Kommunen har två indikatorer kopplade till målet, BMI-värden i skolan och andel invånare med fetma. Det framgår inte av planen när och hur målen ska följas upp och enligt de uppgifter vi erhållit saknas görs ingen uppföljning. Handlingsplanen kopplad till s Energi- och klimatstrategi För ett hållbart Ånge finns ett mål om andelen ekologiska livsmedel ska uppgå till 10 %. Resultatet 2013 uppgår enligt årsredovisningen till 7 %. Tekniska nämnden har förslagit till fullmäktige för år 2015 höja målet till 25 %, se även avsnitt Det pågår enligt uppgift ett arbete med ta fram både en kostpolicy och riktlinjer för kostverksamheten som ska vara klart slutet av 2014 eller början av Att införa en övergripande kostpolicy finns med i Mål och prioriteringar - Budget Ekonomisk plan som ett mål för tekniska nämnden. För arbetet med kostpolicyn har en grupp bildats bestående av kostchefen och ordförandena i socialnämnden och HUM. För arbetet med riktlinjerna finns en grupp bestående av tjänstemän från socialtjänsten och från HUM samt kostchef. Några närmare politiska direktiv för arbetet med policy och riktlinjer finns inte. Vi konstaterar det saknas en kommungemensam målsättning avseende kost och måltider. Vi ser därför positivt på det pågår ett arbete med ta fram en övergripande kostpolicy och riktlinjer. Vi anser vidare det är viktigt mål och indikatorer i kommande policy och riktlinjer samt befintliga styrdokument som t.ex. Folkhälsoprogrammet följs upp. rutiner utarbetas för uppföljning av mål och indikatorer i befintliga och kommande styrdokument som berör kosten. 2 Fastställd av kommunfullmäktige Fastställd av kommunfullmäktige docx 5

9 10. Tekniska nämnden - Utförare 10.1 Kostverksamhetens organisation Kostenheten ligger under tekniska nämnden sedan 2011/2012 och ansvarar för kommunens kök på skolor och äldreboenden. Från och med hösten 2014 levererar även kostenheten till kommunens förskolor. Dessa kök låg tidigare under HUM. Kommunstyrelsen beslutade om en ny kostorganisation utifrån ett förslag från en intern utredning. Den nya organisationen, som gäller från , består av färre kök, bl.a. är förskolornas kök omvandlade till s.k. mottagningskök. En ny chefsnivå under kostchefen infördes också, se figur 1. I utredningen föreslogs kostenheten ligga under kommunstyrelsen men det förslaget genomfördes aldrig. Figur 1: Översiktlig bild nya kostorganisationen (Kostchefen,, 2014).docx 6

10 Kostverksamheten är utformad utifrån en s.k. beställar-/utförarmodell. Tekniska nämnden är ansvarig utförare och kostenheten verkställer beställningarna från förvaltningarna. Socialnämnden och HUM är ansvariga beställare och har ansvaret mot brukare/elev. I en beställare/utförarmodell är det viktigt beställaren ställer krav, t.ex. genom avtal eller annan form av skriftlig överenskommelse. beställar-/utförarmodellen bör implementeras fullt ut och ett avtal/överenskommelse tecknas mellan tekniska nämnden och respektive beställande nämnd. Det är också viktigt överenskommelserna följs upp, se vidare under avsnitt 11.2 och Styrning och uppföljning Förutom lagstiftning, externa styrdokument och vägledningar saknas fastställda mål för kostverksamheten, t.ex. i form av verksamhetsplan eller liknande. Enligt nämnden finns en vilja utveckla kosten t.ex. öka valfriheten genom införa ett alternativ till, något som både socialnämnden och HUM har påtalat som önskemål. Tekniska nämnden har lämnat som förslag till kommunfullmäktige andelen ekologiska livsmedel ska uppgå till minst 25 % under 2015 (målet för år 2014 är 10 %). Enligt uppgift får tekniska nämnden information från kostchefen två gånger per år. Då presenteras mestadels ekonomisk information. Nämnden följer inte heller upp kostenheten klarar de krav som ställs i avtalet med socialnämnden, t.ex. alla recept är näringsberäknade. Kostchefen uppger ca 50 % av alla recept är näringsberäknade vid tidpunkten för granskningen. Vi noterar kostenheten saknar styrande dokument som en verksamhetsplan eller liknande från nämnden. Vi anser nämnden bör förstärka styrning och uppföljning genom fastställa verksamhetsplan eller liknande för kostenheten. Vi noterar tekniska nämnden har föreslagit höja målet för andelen ekologiska livsmedel. Det framgår inte av förslaget hur beställarna (socialnämnd och HUM) ställer sig till målet och hur den troliga kostnadsökningen ska hanteras. Vi anser målsättningar som påverkar såväl kvalitet som kostnader bör utarbetas gemensamt i kommunen, eller i varje fall med socialnämnd, HUM och tekniska nämnden. tekniska nämnden bör fastställa en verksamhetsplan eller liknande för kostenheten. Verksamhetsplanen bör bygga på den kommande kostpolicy och riktlinjer samt avtal/överenskommelser med övriga nämnder..docx 7

11 11. Socialnämnden - Beställare 11.1 Styrning och krav Socialnämnden ansvarar för tillhandahålla kost till brukare på äldreboenden och till hemtjänst om brukaren är beviljad måltider som en hemtjänstinsats. Socialtjänsten har tecknat ett kostavtal med tekniska förvaltningen med krav gällande kosten till boende och hemtjänst. Avtalet är framtaget av socialchefen och inga av kraven i avtalet kommer enligt uppgift från nämnden. Det framgår dock av nämndens protokoll kostfrågan har diskuterats och tekniska chefen bjöds in till sammanträdet för informera i frågan. Avtalet gäller t.o.m men såsom vi uppfat är tekniska förvaltningen och socialtjänsten inte överens om avtalet fortfarande gäller efter kostenhetens omorganisation. Avtalet är enligt uppgift inte formellt uppsagt. Socialnämnden har inte fastställt några mål gällande kosten. Både politiker och tjänstemän är delaktiga i det pågående arbetet med den nya kostpolicyn och riktlinjer. Socialnämnden tog under år 2005 beslut om riktlinjer för nutrition vid särskilda boenden i Ånge kommun, dessa riktlinjer reviderades Enligt nämndens egna riktlinjer framgår enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen ansvarar nämnden för omvårdnaden ska hålla god kvalité och det innefar kosten. Det innebär kostinnehållet måste vara väldokumenterat och näringsdeklarerat. Vi ser positivt på socialförvaltningen har ett avtal med tekniska förvaltningen där krav och ansvar tydliggörs. Vi noterar dock det finns olika uppfning mellan förvaltningarna om avtalet fortfarande är gällande efter omorganiseringen av kostenheten. Vår uppfning är avtal alltid formellt ska sägas upp för inte fortsätta gälla. Såsom vi uppfar har inte avtalet behandlats i nämnden. Vi anser väsentliga avtal bör fastställas av nämnd. Vi noterar också det det finns några subjektiva formuleringar som bör undvikas i ett nytt avtal t.ex. vällagad och välsmakande. Subjektiva formuleringar kan försvåra uppföljning och skapa oklarheter om vem som har tolkningsföreträde. Det kan däremot framgå av avtalet utföraren t.ex. är skyldig vara lyhörd gentemot brukarnas/elevernas synpunkter och önskemål. Trots avtalet bedömer vi socialnämnden kan stärka sin roll som beställare genom ta fram politiskt hanterade mål och krav. Vi noterar det pågår ett arbete med en kostpolicy och riktlinjer men det anser vi inte fullt ut ersätter mål och krav som nämnden bör ställa i rollen som beställare. ansvaret mellan socialnämnden och tekniska nämnden bör förtydligas genom ett nytt skriftligt avtal/överenskommelse. socialnämnden bör ta fram mål och krav gällande kosten..docx 8

12 11.2 Uppföljning Avtalet följs inte upp på ett systematiskt sätt. Det finns delar i avtalet som socialchefen vet inte efterlevs, bl.a. vad gäller kvalitetskontroller och alla recept ska vara näringsberäknade. Det finns ett avvikelsesystem på boendena där synpunkter noteras och rapporteras först till socialchefen och sedan till kostchefen. Exempel på avvikelser är det har levererats fel mat, kall mat, brister i smak och utseende mm. Enligt uppgift från socialnämndens ordförande tas frågor om kost och avvikelser upp i nämnden under punkten allmän information men detta protokollförs inte. Det har enligt uppgift varit många diskussioner kring kosten i nämnden under det senaste året och tekniska chefen har hållit i alla fall en föredragning för nämnden. I hemtjänsten finns ett matråd som träffas två gånger per termin där kostfrågor diskuteras med personal från hemtjänsten och kostenheten. Vi noterar avvikelser i kosten registreras i ett avvikelsesystem och rapporteras tillbaka till kostenheten. Vi noterar också trots kännedom om bristande näringsberäkningar det inte har ställts några formella krav från socialnämnden trots det strider mot nämndens egna riktlinjer för nutrition vid särskilda boenden. Det saknas en mer systematisk uppföljning av flera punkter i avtalet. En sådan uppföljning skulle kunna fungera förebyggande medan det nuvarande avvikelsesystemet endast fångar upp brister i efterhand. Vi bedömer därför uppföljningen som helhet inte är tillfredställande. socialnämnden, utifrån kommande avtal/överenskommelse, bör inrätta rutiner för uppföljning av kosten. 12. Humanistiska nämnden Beställare 12.1 Styrning och krav HUM ansvarar enligt skollagen för tillhandahålla näringsriktig kost till sina elever på skolorna. HUM saknar helt avtal eller överenskommelse med tekniska förvaltningen och har inte fastställt några mål eller krav på kostverksamheten. Enligt uppgift diskuterar HUM kostfrågor några gånger per år och då är det ekonomin och portionspriset som står i fokus. HUM vill enligt uppgift maten ska hålla hög kvalité men anser det är kostenheten som har tolkningsföreträde. Vi bedömer avsaknaden av avtal eller skriftlig överenskommelse i en beställar-/utförarmodell omöjliggör en tillfredställande styrning..docx 9

13 Vi noterar vidare nämnden inte ställer några som helst krav på maten som serveras i skolan och matens kvalité och näringsvärde inte följs upp. Enligt 10, kap. 10, SkolL ska elever tillhandahållas en näringsriktig kost. Vår bedömning är nämnden i nuläget inte har möjlighet säkerställa skollagen efterlevs när det gäller elevernas kost. HUM bör teckna ett skriftligt avtal/överenskommelse med tekniska nämnden angående ansvar och krav kring kosten i skolan Uppföljning HUM:s uppföljning av kosten består till största del av synpunkter från eleverna. Enligt uppgift genomförs en elevenkät varje år där det finns några frågor om kosten. Ett sammanställt resultat från enkäten delges nämnden. Fyra gånger per år sammanträder centrala arbetsmiljökommittén där HUM, tekniska nämnden och eleverna finns representerade. På det mötet diskuteras enligt uppgift bl.a. synpunkter på kosten. Enligt uppgift är ledamöterna i nämnden ute i verksamheten några gånger per år och då äter ledamöterna skolmaten. Ledamöterna är uppdelade på olika skolor och sitter i skolråd där kosten som regel kommer på tal. Vi noterar HUM har flera sätt hämta in synpunkter från eleverna och uppföljningen av kostens smakupplevelse uppges vara tillfredställande. HUM ska ta fram uppföljningsbara mål och krav som säkerställer nämnden kan följa upp skollagens krav på näringsriktig kost. 13. Kostnader och prismodell Modellen för prissättning av kosten finns såsom vi uppfar inte beskriven. I kostnaden för kosten ingår t.ex. inte lokalkostnader då dessa belastar socialnämnden och HUM direkt. För socialtjänsten är priserna reglerade i avtalet. Antalet portioner beställs utifrån behov. Priset per portion för skola och förskola finns inte reglerat, utan bestäms årligen. Antalet portioner beställs för skolan för ett år framåt utifrån elevantalet. Enligt förvaltningen är det endast är små variationer på elevantalet under året så det ställer normalt sett inte till några problem. HUM uppger trots det finns ett förutbestämt portionspris har kostenheten efterfakturerat merkostnader som HUM inte har haft kontroll över..docx 10

14 Skolmatens Vänner 4 har sammanställt offentlig statistik från SCB som avser måltidsverksamheten i grundskolan. I uppgifterna ingår kostnader för livsmedel, personal, transporter och övriga förnödenheter. Eventuella intäkter från servering och leveranser är borttagna. Statistiken visar kostnaden för skolmaten är i nivå med övriga länet. HUM uppger portionspriserna inte är jämförbara då kommunerna inte räknar in samma faktorer i priset. Det kan vara inklusive eller exklusive transporter, lokalhyra o.s.v. Måltidskostnad totalt per elev och år (Skolmaten i siffror Sammanställning: Lena Mander Lindström, JS-analys på uppdrag av Skolmatens Vänner. Källa: SCB) kr kr kr kr kr kr kr kr 0 kr Ånge Västernorrland Riket Vi noterar portionspriset är under diskussion utifrån omorganisationen vilket bedöms som rimligt utifrån förändringar av produktionskök och mottagningskök. Vi bedömer portionspriset bör anpassas både efter den nya kostorganisationen. prismodell och eventuell uppräkning bör fastställas i avtal/överenskommelse mellan tekniska nämnden och respektive beställare. KPMG, dag som ovan Kristoffer Bodin Revisorsassistent Lena Medin Certifierad kommunal revisor 4 En organisation som bedrivs av Lantbrukarnas Riksförbund (LRF)..docx 11