NORDISK KOMMUNFORSKNING

Transkript

1 NORDISK KOMMUNFORSKNING EN FORSKNINGSÖVERSIKT MED 113 PROJEKT REDAKTÖR: ANDREAS IVARSSON

2 Bokens utsida: Kartan visar könsfördelningen i Nordens kommuner. Kommuner som är gulfärgade har en balanserad könsfördelning medan rödfärgade kommuner har ett överskott på kvinnor. Blåfärgade kommuner har istället ett underskott på kvinnor. Distribution: Förvaltningshögskolan Göteborgs universitet Box Göteborg Sverige Nordisk kommunforskning. En forskningsöversikt med 113 projekt. Redaktör: Andreas Ivarsson ISBN Författarna och Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Omslag: Mats Kamperin, Ineko AB Omslagsbild: Nordregio Tryck: Ineko AB

3 FÖRORD Sedan ganska många år tillbaka har det på de årliga kommunforskarkonferenserna pratats om att göra en forskningsöversikt över kommunforskning i Norden. Under 2009 beslutade Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet att göra slag i saken och ta fram en sådan översikt som skulle stå färdig till den tjugonde nordiska kommunforskarkonferensen i Göteborg 2011 (XX NorKom), och vi har nu glädjen att presentera foskningsöversikten Nordisk kommunforskning. En forskningöversikt med 113 projekt. Vår tanke är att forskningsöversikten ska ge en översikt över aktuell kommunforskning och kunna läsas av praktiker runt om i de nordiska länderna. Vi vill också att forskningsöversikten ska vara användbar för forskare och studenter som vill få en överblick över vad kommunforskarna ägnar sig åt. Forskningsöversikten är dessutom en bibliografi över aktuella vetenskapliga publikationer på forskningsfältet. Vi kan förstås på inget sätt hävda att denna forskningsöversikt ger en fullständig bild av all aktuell kommunforskning. Men vi menar ändå att de många bidragen som finns representerade i denna bok ger en tämligen heltäckande bild av vad det är för sorts kommunforskning som faktiskt pågår runt om i Norden. Vi menar också att det nordiska perspektivet har ett egenvärde. Bidragen i denna forskningsöversikt är skrivna på danska, norska och svenska. För oss kommunforskare är det svårt att underskatta betydelsen av att möten och kommunikation över nationsgränserna kan ske på våra egna språk. Vi förstår varandra språkligt och vi förstår varandras forskningsproblem eftersom kommunsystemen i Norden i grunden har så likartade förutsättningar. I en tid när en ständigt växande del av den vetenskapliga textproduktionen sker på engelska är det viktigt att värna de nationella språkens ställning. Detta gäller inte minst inom kommunforskningen, där omvägen över ett främmande språk knappast underlättar kommunikationen mellan akademin och praktikerna i nordiska kommuner och regioner. Redaktör för forskningsöversikten och ansvarig för sammanställning av samtliga bidrag har varit Andreas Ivarsson. Till sin hjälp har Andreas haft en redaktionskommitté bestående av Stig Montin, David Karlsson, Kerstin Bartholdsson och Ylva Norén Bretzer som också bidragit med introducerande texter till forskningsöversiktens olika delar.

4 Men även om forskningsöversikten är redigerad vid Förvaltningshögskolan i Göteborg så är det 56 författare som har bidragit med forskningspresentationer, och bakom dessa står ytterligare många fler forskare som arbetar i de projekt som här presenteras. I mars 2011 skickade vi ut ett call till medlemmarna i det nordiska kommunforskarnätverket och bad dessa att skicka in korta och populärt hållna texter om aktuella kommunforskningsprojekt. Med aktuell forskning avsåg vi projekt som bedrivits sedan 2005 och som hade resulterat i minst en publikation. Gensvaret från våra forskningskollegor runt om i Norden har glädjande nog varit mycket stort. Vi vill därför rikta ett stort tack till alla de kommunforskare som bidragit med texter i forskningsöversikten. Tack för att ni tagit er tid att förmedla era forskningsprojekt. Vi vill i detta sammanhang också rikta ett särskilt tack till Jacob Aars, Uni Rokkansenteret i Bergen, Norge, Jens Blom-Hansen, Aarhus Universitet i Danmark och Siv Sandberg, Åbo Akademi i Finland. Dessa forskare har fungerat som våra kontaktpersoner i sina respektive länder och de har hjälpt oss att sprida vår inbjudan till forskningsöversikten bland sina kollegor. Slutligen vill vi också tacka Förvaltningshögskolans samarbetskommuner i Göteborgsregionen och Västra Götalandsregionen (det så kallade KOLVsamarbetet). Det är samarbetskommunernas finansiella stöd till förstärkt förvaltningsforskning vid Förvaltningshögskolan som har möjliggjort att denna forskningsöversikt har kommit till. Redaktionskommittén, tillika styrgruppen för anordnandet av XX Nordiska kommunforskarkonferensen: Stig Montin (ordförande) David Karlsson Kerstin Bartholdsson Ylva Norén Bretzer Andreas Ivarsson (redaktör)

5 INNEHÅLL 1. Inledning Den demokratiska styrningskedjan Den kommunala demokratins legitimitet och kvalitet Inbyggernes forhold til kommunen: Hva er viktig for folk? Måleindikatorer for kvaliteten på lokaldemokratiet Lokalpolitikens legitimitet Rekruttering av færøyske kommunepolitikere Kvinnors politiska representation i svenska kommuner Äldres organisering och deltagande Jämlikhet och mångfald i kommunal politik och förvaltning Bilden av kommunerna Lokala medievalrörelser Skandaler i svensk offentlig sektor Politiskt förtroende i kommunala kontexter Det politiska ledarskapet Koalitionsdannelse i danske kommuner Lokalt politiskt ledarskap Politiker tycker om demokrati Studier av finländska kommunala beslutsfattares åsikter Den europeiske borgmästaren och Europas fullmäktigeledamöter Kommunala toppchefer Kommunalt chefskap på toppen Chefsprofession som hot mot demokratin Att organisera kommuners ledning Kommundirektörsfunktionen... 91

6 2.4 Den kommunala ekonomistyrningen Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer Går kommunernas resultat att påverka? Målfokuserade investeringar i kommunal infrastruktur Kommunalt demokrati og finanser Kommunerna och flernivåperspektivet Kommunreformer Kommun- och regionindelningspolitik i Norden Den danske kommunalreform i Den utænkelige reform Kommunstorlek, massmedier och lokal opinionsbildning Kommun- och regionstorlek och demokrati i Sverige Utvärderingsprogrammet för kommun- och servicestrukturreformen Kommunsammanslagningar på Island Isländska kommunpolitikers och parlamentsledamöters inställning Kommunestrukturen i Norge: Folkets røst Regionreformer och regionalisering Uppföljning och utvärdering av Västra Götalandsregionen Norrländsk regionalisering Regionfrågan på central nivå Den norske sykehusreformen Svenska stadsregioner Nye storbyregioner endret deltakelse? Borgere, partier og frivillighet The rise of the networking region Lokala och regionala utvecklingsprocesser Relationerna mellan stat och kommun Den regionale stat Fylkesmannen

7 3.3.3 Förhållandet mellan stat och kommuner i Finland Statlig styrning av äldreomsorgen Grundlagen och den kommunala självstyrelsen Tvisteløsningsordninger mellom stat og kommune Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre? Den kommunala finansieringsprincipen Territorier med särskild statsrättslig status Forvaltning i Grønland - mellem nationalstat og kommune Internationella utblickar Lokal demokrati och självstyre i ett jämförande perspektiv Territorielle reformer i Europa Kommunestruktur:En føniksfugl i det politisk-administrative landskap Den kommunala nyordningen Nätverksstyrning och den nya tidens problem Nettverk i praksis Utveckling av politikområden och styrningsformer Att gå i procession. Om nätverkspolitik och problemformulering Politiska processer mellan demokrati och effektivitet Temporära organisationsformer i lokal och regional utveckling Kommunal politisk styrning i förändring Styrning och ledning av kommunala bolag i samverkan Utvärdering av ny nämndorganisation Innovasjonsprosesser i norske kommuner Kommunale selskapsformer i et demokratisk perspektiv Kommuner möter utmaningen från klimatförändring Avfall i översättning Lokalt miljöarbete

8 4.2 Kommunal demokratiutveckling De norske ordførerforsøkene Valgordning ved direkte valg av ordfører Demokratiutveckling Kommunal demokratiutveckling i Finland Veje til lokalt e-demokrati Evaluering av et e-demokratiprosjekt i en norsk kommune Den virtuelle kommune Kommunal utvecklingspolitik Kommunen som samfunnsutvikler Lokaldemokratiet: Lederskap i småkommuners utviklingspolitikk Kommunala satsningar av betydelse Kommunledning och samhällsutveckling Stedstransformasjoner som lokalt utviklingsfelt Eksperimentell byplanlegging Medborgarnas deltagande i stadsplaneringen och effekter av ny teknik Med blanke ark Författarprensentationer Slutkommentarer Publikationer i urval Övriga referenser

9 1. INLEDNING STIG MONTIN Det är med stolthet vi här presenterar en forskningsöversikt över nordisk kommunforskning. Bakgrunden är ett samarbete som pågått sedan 1991 mellan nordiska kommunforskare i form av en årligen återkommande konferens där doktorander och seniorforskare presenterar uppsatser. År 2011 är det dags för den 20:e konferensen och detta jubileum föranleder denna forskningsöversikt. I forskningsöversikten presenteras forskning som bedrivits sedan Det finns fler kommunforskare i Norden än de som har bidragit till denna forskningsöversikt, men vi menar att de framträdande är representerade. Det är vår förhoppning att denna sammanställning ger nyttig och inspirerande läsning samt kännedom om kommunforskning, forskarna och deras institutioner. Inte minst hoppas vi att praktiskt verksamma politiker och tjänstemän i de nordiska kommunerna och regionerna skall finna forskningsöversikten användbar i samtalen om den framtida utvecklingen. FORSKNINGSMILJÖERNA De forskningsmiljöer som ursprungligen tog initiativ till samarbetet finns vid Oslo universitet, Bergens universitet, Odense universitet (som numera tillhör Syddansk universitet), Åbo Akademi, samt Göteborgs universitet. Under årens lopp har forskare från andra miljöer tillkommit. Det har funnits och finns fortfarande en dominans av statsvetare i nätverket, men eftersom kommunforskning är ett ämnesöverskridande forskningsfält är det med glädje vi kan konstatera att flera andra ämnesdiscipliner varit representerade under årens lopp, liksom i denna forskningsöversikt. De årliga konferenserna och nätverket av forskare har varit ett viktigt stöd för många doktorander som på detta sätt snabbt har kunnat internationalisera sin forskning. Hela 20 olika forskningsmiljöer finns representerade i forskningsöversikten. Dessa är universiteten i Oslo, Umeå, Uppsala, Göteborg, Aarhus, Örebro, Linköping, Lund, Akureyri, Jyväskyle, Helsingfors, Tromsö samt Syddansk Universitet, Universitetet i Nordland, Åbo Akademi, Högskolan i Molde, Northern Research Institute i Tromsö, Institutt for samfunnsforskning i Oslo, Uni Rokkansenteret i Bergen samt Anvent Kommunalforskning i Köpenhamn. 1

10 KOMMUNFORSKNINGENS STUDIEOBJEKT Vad betyder kommunforskning i detta sammanhang, varför är kommuner intressanta att studera och vad är det som påverkar vad forskningen handlar om? Svar på de frågorna kan i första hand sökas i forskningsöversiktens bidrag. Här skall inledningsvis ges några övergripande svar. Kommunforskningen avgränsas vanligen av sitt studieobjekt, det vill säga subnationella politiskt styrda enheter. Därmed ryms även regionala enheter inom fältet. Oftast är det institutioner som studeras och hur dessa påverkar och påverkas av den förda politiken inom olika områden. De politikområden som är aktuella för en kommunforskare är närmast obegränsade. En nordisk kommun sysslar med det mesta och därför kan de konkreta empiriska studieobjekten variera. En fråga som dykt upp är vad det är för skillnad mellan stadsforskning (urbanforskning) och kommunforskning? Några kallar sig urbanforskare medan andra kallar sig kommunforskare. Skillnaden är minimal, skulle jag vilja hävda. Medan kommunforskarna är lite mer intresserade av formella institutioner är urbanforskarna lite mer intresserade av de urbana fysiska, sociala och ekonomiska miljöerna och strukturerna. Tillsammans har man dock gemensamma intressen och i takt med att fler infallsvinklar och teoretiska perspektiv används för att bygga vetenskaplig kunskap om utvecklingen på lokal och regional nivå framstår behovet av samarbete mellan olika ämnesdiscipliner som självklart. VARFÖR STUDERA KOMMUNER? Varför är det intressant att studera kommuner? Ur ett vetenskapligt perspektiv kan det hävdas att kommunerna är det närmaste ett samhällsvetenskapligt laboratorium vi kan komma. Antalet enheter inom ett och samma politiska system är så pass många att ger en god grund för generaliseringar och jämförelser. Samtidigt är varje enhet tillräckligt liten för att kunna kontrollera för olika faktorer och för att kunna studera processer över tid. Eftersom nordiska kommuner har ett omfattande välfärdsansvar och stor betydelse för samhällsutvecklingen är kommunforskningens samhällsrelevans också stor. I många fall sker även samarbeten mellan forskare och praktiker. VAD INSPIRERAR FORSKNINGEN? Det som framför allt påverkar och inspirerar oss som kallar oss kommunforskare är tre saker. Det ena är det som händer i kommuner och regioner. Nya idéer och praktiker formas, till exempel organisationsförändringar, demokratiutvecklingsprojekt eller nya former av samarbeten och snabbt är vi där 2

11 för att försöka förstå vad som händer men också varför saker inte händer. Vi blickar ut bortom landets gränser och försöker förstå och förklara varför samma saker händer (eller inte händer) i våra grannländer. Den kommunala och regionala politiska och professionella idévärlden och praktiken - och framför allt förändringar i denna - är således en viktig drivkraft. Det är dessutom så att de som anslår medel för forskning också är intresserade av att dessa fenomen blir beforskade. En annan viktig inspirationskälla är den internationella forskningen om kommuner, städer och regioner. Inte minst kommer våra teoretiska perspektiv från detta håll. I konferenspapper, i artiklar och i böcker samt i sammankomster med kollegor från andra länder hittar vi begrepp, modeller och teoretiska ramverk som bearbetas och används för att beskriva, förklara och förstå utvecklingen i Norden. Ofta kan det också bidra till att tjänstemän och politiker ökar sin självförståelse. Ett litet personligt exempel på det var när jag för flera år sedan träffade en kommunal tjänsteman och berättade om New Public Management. Han hade tidigare aldrig hört eller sett uttrycket, men efter att jag redovisat den grundläggande tankefiguren sa han att det var just det man höll på med i kommunen. Genom att få inspiration från teoretiska perspektiv kunde han sätta in kommunens förändringar i ett större sammanhang. Den lilla anekdoten får illustrera ett sätt på vilket samhällsvetenskaplig forskning kan främja praktikers självreflektion. Den tredje inspirationskällan är vi själva. Kommunforskningen är till stor del självgenererande. Enkelt uttryckt betyder det att när vi väl har genomfört en studie av något specifikt fenomen eller problem så föder det nya frågeställningar. I detta sammanhang händer det också ofta att vi på nordisk nivå tar kontakt med varandra för att forma nya mindre forskarnätverk och samarbeta kring forskningsansökningar och empiriska studier. Både idémässiga och faktiska förändringar i praktiken, teoretisk utveckling och självgenerering gör att kommunforskningen finner nya frågeställningar och nya empiriska studieobjekt. Samtidigt finns det också en viktig kontinuitet i den nordiska kommunforskningen. Det finns flera frågeställningar som är ständigt aktuella, till exempel den lokala demokratins utveckling, politikerrollen och relationen mellan stat och kommun. I denna forskningsöversikt finns både exempel på nya problemställningar och studieobjekt och exempel på frågeställningar som varit aktuella under en längre period. 3

12 KOMMUNFORSKNINGENS INRIKTNING DE SENASTE 20 ÅREN Sett över en tjugoårsperiod är det ett par intressanta förändringar som skett och som rönt ett ökande intresse hos kommunforskarna. Ett sådant område handlar om styrning i vid mening. I början av 1990-talet hade marknadsorienterade styrnings- och organisationsfilosofier fått starkt genomslag i många nordiska kommuner. Många uppsatser vid de nordiska kommforskarkonferenserna handlande om dessa förändringar, ofta rubricerade som New Public Management. Intresset för detta område har fortsatt, men det begrepp som numera fått störst spridning är governance. Under 2000-talet har var och varannan uppsats på ett eller annat sätt knutit an till nya former av styrning och organisering (ibland översatt till samstyrning eller interaktiv samhällsstyrning ). Ett annat område som blivit föremål för flera studier under senare tid är regionaliseringsprocesserna i Norden. Med det avses både uppifrån styrda strukturförändringar och regionalt definierade samarbetsprocesser. I det första fallet har vi den hårt styrda strukturförändringen i Danmark då 270 kommuner reducerades till 98 kommuner och den mjukare varianten i Finland med frivilliga kommunsammanslagningar och den än mer trevande utvecklingen i svenska regioner. I det andra fallet handlar det om hur regionala aktörer formar formella och informella samarbeten, till exempel regionala samverkansorgan. Ofta är det governance-perspektivet som används för att förstå vad som händer på den regionala nivån. Ett tredje område som fått ökad uppmärksamhet i den nordiska kommunforskningen under de gångna 20 åren är genusperspektivet på kommunal och regional politik och förvaltning. I början av 1990-talet låg detta i sin linda, men under årens lopp har det skrivits ett flertal doktorsavhandlingar på detta tema. En viktig faktor i detta sammanhang är att andelen kvinnor bland kommunforskarna har ökat, åtminstone i Sverige. En möjlig effekt av att påtala hur könstillhörigheten på flera sätt påverkar den kommunala politiken är att såväl forskare som praktiker ute i kommunerna inte är lika könsblinda längre. Slutligen kan man i exemplifieringen av nya forskningsområden också peka på det växande intresset för ny informationsteknologi och dess betydelse för förvaltning, politik och demokrati. I takt med att själva tekniken utvecklas (i form av till exempel system för ärendehantering, klagomålshantering, personalplanering och medborgarinflytande) och att denna anammas inom flera områden växer också intresset av att undersöka implementering och effekter av teknikens användning. Även betydelsen av sociala medier (t ex bloggar, twitter och Facebook) i det kommunala politiska livet börjar ägnas uppmärksamhet inom kommunforskningen. 4

13 Kommunforskningen kan således producera kunskap och viktiga insikter som förhoppningsvis också kan bidra till en positiv samhällsutveckling. Så, välkomna att ta del av och låt er inspireras av de olika exempel på nordisk kommunforskning som redovisas i denna forskningsöversikt! 5