R 10223/2002 Stockholm den 6 mars 2003

Transkript

1 R 10223/2002 Stockholm den 6 mars 2003 Till Miljödepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 5 december 2002 beretts tillfälle att avge yttrande över delbetänkandet Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107), betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105) och rapport från Statens va-nämnd angående ramdirektivet för vatten. Med anledning härav anför Advokatsamfundet följande. SAMMANFATTNING Advokatsamfundet tillstyrker att 4-5 vattenmyndigheter bör inrättas på sätt som föreslås i betänkandet Klart som vatten. Advokatsamfundet tillstyrker att vattenmyndigheten får fastställa miljömålen utifrån det nationella regelverk som Naturvårdsverket och SGU tar fram. Advokatsamfundet vill dock erinra om den betydelse som detta regelverk och den ambitionsnivå som det ger uttryck för kommer att få när det gäller förutsättningarna att uppfylla direktivets förpliktelser i ett senare skede. Advokatsamfundet avstyrker utredningarnas förslag att beslut om undantag från miljömålen skall fattas av vattenmyndigheten. Besluten kommer att vara av politisk natur och sådana överväganden bör göras av en folkvald församling. Advokatsamfundet avstyrker Miljöbalkskommitténs förslag att det inte i lagstiftningen skall fastställas vilka aspekter som skall beaktas när åtgärdsprogrammet fastställs. Advokatsamfundet anser att det är ett absolut krav att det fastställs krav i lagstiftningen som vattenmyndigheten skall följa vid fastställande av ett åtgärdsprogram. Proportionalitetsprincipen måste tjäna som utgångspunkt för formuleringen av en sådan regel, men även andra aspekter som tas upp i betänkandet bör beaktas.

2 2 Advokatsamfundet anser att en verksamhetsutövare skall ha möjlighet att antingen överklaga eller ifrågasätta ett åtgärdsprogram vid en senare prövning i enlighet med åtgärdsprogrammet, på den grunden att åtgärdsprogrammet inte är upprättat i enlighet med de krav som Advokatsamfundet föreslår skall gälla vid upprättandet av ett åtgärdsprogram. Miljöbalkskommitténs principförslag i avsnitt 11.8 tillstyrks av Advokatsamfundet under förutsättning att det införs en regel att om krav ställs på en befintlig verksamhet och som går utöver vad som följer av 2 kap. 2 7 miljöbalken, skall verksamhetsutövaren vara berättigad till ersättning för den kostnad eller skada som uppstår. Utredningen svensk vattenadministrations förslag rörande vattenavgifter tillstyrks av Advokatsamfundet, som samtidigt vill betona vikten av att influtna avgifter återförs till vattendistrikten för vattenförbättrande åtgärder, inklusive den ersättningsskyldighet som kan uppstå enligt ovan. Vidare är det av största vikt att de generella avgifterna/skatterna samtidigt avskaffas. Advokatsamfundet föreslår att enskilda ges en möjlighet att hos miljödomstol begära överprövning av ett åtgärdsprogram på den grunden att det inte är tillräckligt långtgående för att säkerställa att uppsatta miljömål uppnås. En sådan talerätt skulle vara begränsad till dem som berörs av det aktuella miljömålet och syftet med talan skulle vara att vid överprövningen fastställa om vattenmyndighetens åtgärdsprogram är tillräckligt långtgående för att säkerställa att miljömålen uppnås. För det fall åtgärdsprogrammet inte anses tillräckligt, skulle vattenmyndigheten åläggas av domstolen att föreskriva kompletterande åtgärder. Advokatsamfundet avstyrker Utredningen svensk vattenadministrations förslag om att i detta skede anta en lag om vattenvårdssamfälligheter. Behovet, innehållet och konsekvenserna av en sådan lag måste dessförinnan analyseras mera noggrant. 1. Inledning Utredningen svensk vattenadministration och Miljöbalkskommittén har, med hänsyn till den begränsade tid som stått till förfogande, lämnat två mycket väl genomarbetade betänkanden. Advokatsamfundet nödgas dock konstatera att Sverige vid genomförandet av direktivet synes ha hamnat i en onödig tidspress, på grund av att man har avvaktat med att tillsätta de utredningar som är nödvändiga för att klargöra de skyldigheter som åligger Sverige enligt direktivet och hur dessa skall införlivas i svensk lagstiftning på ett så lämpligt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Detta visar på behovet att fokusera miljöarbetet på EUanknutna frågor vilket framstår som alltmer angeläget. Detta för att Sverige med full kraft skall kunna vara med och påverka utformningen av framtida direktiv på miljöområdet, och därefter lägga kraft på införlivandet av dessa regler i svensk lagstiftning.

3 3 Det framstår även som uppenbart att frågan om direktivets införlivande i svensk lagstiftning inte borde ha delats upp på flera olika utredningar. Frågorna som de olika utredningarna har behandlat har många gemensamma beröringspunkter och lösningarna på de olika frågor som aktualiseras är också beroende av vad respektive utredning har kommit fram till. Det gör det även svårt att få en helhetsbild av hur direktivet är tänkt att införlivas i svensk lagstiftning. Ramdirektivet är i sig ett mycket komplicerat och i vissa delar oklart direktiv. Utredarna har lagt ned stor möda, med i huvudsak gott resultat, på att tolka förpliktelserna enligt direktivet. I och med att utredningarnas betänkanden i mångt och mycket bygger på utredarnas egen tolkning av direktiven, anser Advokatsamfundet det nödvändigt att i sitt remissvar på vissa punkter redovisa sin syn på tolkningen av direktivet. Utredningarna framstår, med hänsyn till direktivets komplexitet, i vissa delar som ostrukturerade och samma fråga behandlas på flera olika ställen i de bägge utredningarna. I Advokatsamfundets remissvar har frågorna strukturerats efter vissa rubriker för att kunna underlätta läsningen och förståelsen av avgivna synpunkter. 2. Beslut om miljökvalitet och beslut om undantag från mål Det föreslås att miljömålen (miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål) skall beslutas av vattenmyndigheten med tillämpning av det nationella regelverk som Naturvårdsverket och SGU tar fram. Naturvårdsverket tar för närvarande fram underlagsmaterial för bedömning av olika typer av ytvatten och SGU för olika typer av grundvatten utifrån direktivets anvisningar. Där kommer att anges vilka olika ekologiska och kemiska förhållanden som råder i olika typer av vatten med olika status. Det innebär att det blir Naturvårdsverkets och SGU:s bedömning av direktivets bilaga II och V som bestämmer vilka miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål som skall gälla för olika vatten, men att det blir vattenmyndighetens uppgift att katalogisera in vattnet i olika typer (liten fjällsjö, skåneå osv.). Detta föranleder följande kommentarer från Advokatsamfundet. Såsom utredningarna konstaterar lämnar direktivet anvisningar i bilaga II och V för hur miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål skall fastställas. Dessa anvisningar lämnar ett visst utrymme för olika bedömningar. Även om det skall ske en interkalibrering av EUkommissionen 2006, där olika miljökvalitetsbestämmelser jämförs mellan de olika medlemsstaterna för att kontrollera att dessa stämmer överens med direktivets anvisningar, kommer det att likväl finnas ett utrymme för nationella bedömningar. Direktivets slutgiltiga krav- och ambitionsnivå, som har en hög utgångspunkt, avgörs således av medlemsstaterna själva när de fastställer de olika miljökvalitetsbestämmelserna i enlighet med ramdirektivets bilaga II och V. Det finns således skäl att noga överväga och remissbehandla dessa miljökvalitetsbestämmelser innan de slutgiltigt fastställs i en svensk författning. I det sammanhanget bör även beaktas att de miljökvalitetsbestämmelser som

4 4 fastställs inte kommer att vara vagt formulerade mål som skall uppnås i någon obestämd framtid, utan noga preciserade normer för vattenkvalitet. Sverige kommer därefter att vara skyldigt att vidta åtgärder som säkerställer att de fastställda miljökvalitetsbestämmelserna uppnås till I annat fall kan Sverige komma att göra sig skyldigt till fördragsbrott. Enligt utredningarna blir det en uppgift för vattenmyndigheten att utgående från undersökningarna av det aktuella vattenområdet bestämma vilken typ det skall hänföras till och vilka referensförhållanden som det alltså skall jämföras med. Vattenmyndighetens beslut i denna del kommer härefter, med beaktande av det regelverk som Naturvårdsverket och SGU arbetat fram, innebära att olika miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål kommer att gälla för olika vattenområden. I denna del kommer vattenmyndighetens beslut att grundas på en bedömning av tekniska/naturvetenskapliga frågor. Men vad gäller om vattnet inte är av det slag som vattenmyndigheten anser? En fråga som tas upp är om dessa beslut skall vara överklagbara eller inte. Utredningarna är inte tydliga på denna punkt. Utredningen svensk vattenadministration anser att man bör överväga om Naturvårdsverket bör ges en rätt att överklaga vattenmyndighetens beslut i denna del. Vidare skulle regeringen få en möjlighet att ingripa med den föreslagna lydelsen av 5 kap. 12 miljöbalken (SOU 2002:105, s. 76). Miljöbalkskommittén å sin sida för en diskussion om vattenmyndighetens beslut om miljömålen för enskilda vattenförekomster möjligen kommer att utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen. Miljöbalkskommittén anser vidare att den frågan har att göra med utformningen och tillämpningen av det nationella regelverk som behövs för fastställande av miljömålen. Därför bör frågan, enligt kommittén, övervägas först när arbetet med detta regelverk har kommit längre och det går att överblicka vilka konsekvenser vattenmyndighetens beslut om miljömålen kan få för enskilda (SOU 2002:107, s. 129). Advokatsamfundet delar miljöbalkskommitténs uppfattning. Besluten måste med hänsyn till dess rättsverkningar anses utgöra föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen och frågan bör övervägas i det vidare arbetet. Genom att dessa är föreskrifter kommer dessa att behöva konsekvensutredas i enlighet med vad som är föreskrivet. När det gäller frågan om beslut om undantag för särskilda vattenförekomster är frågeställningen än mer komplicerad. Artikel 4 i ramdirektivet innehåller regler om att medlemsstaterna får göra undantag för konstgjorda och kraftigt modifierade vatten, där miljömålen kan vara mindre stränga. Det finns även en möjlighet till undantag av både tidsbegränsad och permanent karaktär. Undantag, d.v.s. lägre status, kan även förekomma på grund av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Utredningarna föreslår att vattenmyndigheten skall besluta om dessa undantag. Miljöbalkskommittén anser att det behöver utredas vidare om frågan om dessa beslut skall vara överklagbara, medan Utredningen svensk vattenadministration endast synes anvisa möjligheten för regeringen att ingripa med stöd av den föreslagna lydelsen av 5 kap. 12 miljöbalken.

5 5 I detta sammanhang vill Advokatsamfundet påtala den skillnad som finns dels vid beslutande av vilken typ av vatten som en enskild vattenförekomst är, vilket är en fråga av teknisk/naturvetenskapligt slag, dels beslut om undantag som närmast är en fråga av politisk natur. Förutsättningarna för att en medlemsstat skall få göra undantag är att det skulle medföra oproportionerligt stora kostnader, bli oproportionerligt dyrt, eller är ett allmänintresse av större vikt. Dessa frågor innehåller, enligt Advokatsamfundet, inslag av politisk natur där olika samhällsintressen får vägas mot varandra. Beslut måste fattas med iakttagande av de krav som uppställs i direktivet. Besluten i dessa fall borde fattas av en folkvald instans, eftersom det förefaller att vara politiska ställningstaganden. I detta sammanhang anser Advokatsamfundet att det också bör övervägas om Naturvårdsverket/vattenmyndigheten skulle ha en möjlighet att lyfta frågan till regeringen för avgörande, om de anser att förutsättningarna för undantag inte är uppfyllda. En viktig fråga är också hur nya verksamheter skall kunna tillämpa den undantagsmöjlighet som ges i artikel 4 p. 7 i direktivet för nya modifieringar. Det måste finnas en mekanism i lagstiftningen som gör att nya verksamheter kan få tillstånd till sin verksamhet under de förutsättningar som anges i direktivet. Det måste därför klargöras hur dessa undantag för nya modifieringar skall hanteras i praktiken. 3. Miljökvalitetsnormer och medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet Miljöbalkskommittén redogör i avsnitt tre i sitt betänkande (SOU 2002:107) för rättsläget vid genomförande av EG-direktiv på miljöområdet och de slutsatser som deras tolkning får för det fortsatta arbetet. Genomgången förefaller i stora delar riktig, men det finns ändå skäl för Advokatsamfundet att ge sin syn på rättsläget i dessa delar. Miljökvalitetsnormer, såsom de förekommer inom EG-rätten, är normalt sett normer för miljökvalitet som medlemsstaterna skall uppfylla senast ett visst datum. När det gäller ramdirektivet för vatten åligger det medlemsstaterna att fastställa sådana åtgärdsprogram som säkerställer att de miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer som följer av direktivet uppfylls senast Det följer av artikel 4 och 11 i direktivet. Skyldigheterna på medlemsstaterna ligger således inte i att miljökvalitetsnormerna och miljökvalitetsmålen skall vara uppfyllda till 2015, utan att åtgärdsprogrammen utifrån de fakta som har tagits fram enligt direktivet, är tillräckligt långtgående för att uppnå uppsatta miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål. Direktivet tyder dock på att det finns en skillnad för vatten som är utpekade som skyddade områden. Ramdirektivet föreskriver dock inte att miljökvalitetsmålen och miljökvalitetsnormerna måste vara bindande fullt ut vid en enskild prövning. Direktivet föreskriver endast i artikel 10 att om ett kvalitetsmål eller kvalitetsnorm uppställer strängare villkor än som skulle bli resultatet vid tillämpningen av p. 2 (t.ex. enligt de generella kraven i avloppsvattendirektivet) skall strängare utsläppsregleringar fastställas. Vidare sägs det i definitionen av miljökvalitetsnormer i artikel 2 att de inte bör överskridas.

6 6 På samma sätt föreskrivs det i IPPC-direktivet (96/61/EG) artikel 10 att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder föreskrivas i tillståndet. Därmed inte sagt att miljökvalitetsnormen eller miljökvalitetsmålet skall tillämpas fullt ut så att det förhindrar varje utsläpp som bidrar till att den aktuella miljökvalitetsnormen eller miljökvalitetsnormen överskrids. Om bestämmelserna skulle ha en sådan innebörd skulle den verksamhet som först blir föremål för prövning vara otillåten, medan verksamheter som därefter kommer till prövning kunna vara tillåtna, eftersom de andra utsläppen har blivit förbjudna. En miljökvalitetsnorm enligt ramdirektivet säger således inget bestämt hur mycket en enskild verksamhetsutövare måste minska sina utsläpp, utan endast att strängare åtgärder skall föreskrivas. Hur mycket som den enskilda verksamhetsutövaren måste minska sina utsläpp måste alltid bero på hur mycket den sammanlagda mängden utsläpp måste minska och vilken del av dessa sammanlagda utsläppsminskningar som skall fördelas på den enskilda verksamhetsutövaren. En miljökvalitetsnorm eller ett miljökvalitetsmål kan dock mycket väl i den nationella tillämpningen vara bindande för nya verksamheter som bidrar med sådana utsläpp som medför att den aktuella miljökvalitetsnormen överträds. Miljökvalitetsnormen eller miljökvalitetsmålet blir då ett medel för att tillförsäkra sig om att den skyldighet som åligger Sverige, att vidta åtgärder som säkerställer att aktuella miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål uppfylls senast 2015, ökar eller i vart fall inte försämras i och med att relevant miljökvalitet inte tillåts försämras. En sådan regel som diskuteras i miljöbalkskommittens principförslag (SOU 2002:107, avsnitt 11.6) bör givetvis, för att inte försämra möjligheten att uppnå aktuella miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål till 2015, införas så snart som möjligt. Under ett anpassningsskede bör, tvärtemot vad miljöbalkskommittén föreslår, de nya miljökvalitetsreglerna tillämpas på nya verksamheter. Nästa fråga blir då hur man skall komma tillrätta med de störningskällor som motverkar att målen nås. Nuvarande utformning av 2 kap. 7 andra stycket miljöbalken kan innebära att samtliga utsläppskällor i princip är otillåtna. Vilka befintliga utsläpp som blir förbjudna eller skall begränsas blir dock beroende av vilka av källorna/verksamheterna som blir föremål för prövning och bör, såsom miljöbalkskommittén förespråkar, behandlas inom ramen för ett åtgärdsprogram (se vidare avsnitt 4). 4. Bestämmelser om miljökvalitet - status och genomförande Miljöbalksutredningen lämnar i sitt betänkande (s. 159 f.) en mycket väl genomarbetad och strukturerad redogörelse över hur bestämmelser om miljökvalitet skall påverka enskilda verksamheter. Det principförslag som lämnas i avsnitt 11.8 tillstyrks av Advokatsamfundet och det synes angeläget att bestämmelser med denna innebörd snarast möjligt införs i miljöbalken. Regeln bör dock ha en sådan utformning att den blir tillämplig redan före den tidpunkt då miljökvaliteten skall ha nåtts, d.v.s. att bestämmelser om miljökvalitet får en styrande effekt på nya verksamheter redan från det datum de införs i lagstiftningen.

7 7 Bestämmelserna om miljökvalitet kommer således att få en stoppeffekt för nya verksamheter som bidrar med sådana utsläpp som motverkar miljökvalitetsnormens uppnående. Enda möjligheten blir i detta läge att åtgärder vidtas så att olägenheterna från annan verksamhet eller åtgärd upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla bestämmelserna om miljökvalitet ökar i inte obetydlig utsträckning. Detta förutsätter alltså att den sökanden träffar ett avtal med någon annan som minskar sina utsläpp i större omfattning än de utsläpp som är aktuella från sökandens verksamheter. En sådan handel med utsläppsrätter förutsätter dock ytterligare förenklingar i regelverket, där det snabbt går att sänka utsläppsvillkoren för den som sålt föroreningsrätten på ett sätt som blir bindande för verksamhetsutövare gentemot myndigheter. Ytterligare ett problem i detta sammanhang är att tillstånd normalt inte ger rätt att förorena upp till en viss nivå, utan att verksamheten alltid skall bedrivas så att låga utsläpp som möjligt uppstår. Frågan är då vad för utsläppsrätt som kan säljas. Frågan måste ytterligare belysas i de utredningar som pågår om handel med utsläppsrätter. En närliggande fråga som tas upp i betänkandet Klart som vatten (SOU 2002:105, s. 194 f.) är frågan om förhandlade lösningar enligt ramdirektivets regler. Enligt utredningens utkast till 5 kap. 8 förordning om förvaltning av vattendistrikt får åtgärdsprogrammet innehålla avtal avseende vattenförbättrande åtgärder och åtaganden i samband därmed. För att detta skall fungera så måste kompletterande regler införas i miljölagstiftningen som innebär att sådana avtal kan få bindande status även gentemot myndigheterna, d.v.s. att myndigheterna inte kan ställa krav i strid med ingångna avtal. 5. Åtgärdsprogram - funktion, syfte och rättslig status Miljöbalksutredningen förespråkar i avsnitt 11.5 i sitt betänkande att åtgärdsprogrammet bör vara det instrument som anger hur bördan av att uppnå målen skall fördelas på ett kollektiv av förorenare. Fördelningen måste enligt miljöbalksutredningen ske på grundval av ett brett spektrum av faktorer och utredningen räknar därefter upp ett stort antal faktorer. Sammantaget är, enligt utredningen, bredden av de faktorer som måste vägas in så stor att det inte går att i lagtext uttrycka principerna för fördelningen. I detta sammanhang måste även Utredningen svensk vattenadministrations betänkande beaktas. Utredaren föreslår att åtgärdsprogrammen skall upprättas av vattenmyndigheten. Vattenmyndigheten skall enligt utredningen (s. 137 f.) ledas av en styrelse bestående av högst 9 ordinarie ledamöter och tre suppleanter. Styrelsen bör enligt utredningens förslag spegla olika intressen staten (länsstyrelserna), kommunerna och näringslivet. Någon representant föreslås även komma från miljöorganisationerna, enligt utredaren, som också förordar att regeringen skall utse ledamöterna utan föregående nominering. Advokatsamfundet tillstyrker att vattenmyndigheterna får en sådan utformning.

8 8 Den fördelning av bördorna som skall ske i ett åtgärdsprogram kommer att få avgörande betydelse för de som kraven sedermera kommer att rikta sig emot. Att låta vattenmyndigheten, som närmast kan liknas vid ett partsammansatt organ, få fatta sådana principiellt viktiga beslut utan närmare styrning är inte acceptabelt. En skyldighet att utföra en konsekvensanalys före beslut är inte tillräckligt för att reparera denna brist. Advokatsamfundet föreslår därför att åtminstone de grundläggande faktorerna som skall styra fastställandet av åtgärdsprogrammet föreskrivs i lagstiftningen. Med hänsyn till att åtgärdsprogrammen, enligt Utredningen svensk vattenadminstration (s. 83), kommer att ha en sådan status att de är bindande för myndigheter och kommuner i genomförandearbetet, måste även i detta avseende föreskrivas vilka faktorer som skall vägas in när åtgärdsprogrammet fastställs. Det skulle vara mycket otillfredsställande om vattenmyndigheten hade möjlighet att efter eget godtycke fatta beslut som blev bindande för myndigheter och kommuner, samt som indirekt får avgörande betydelse för hur bördorna skall fördelas mellan enskilda. Utredningarna berör frågan om åtgärdsprogrammen bör vara möjliga att överklaga eller inte. I utredningen av svensk vattenadministration (s. 85) anges att frågan om överklaganderätt i hög grad är beroende av den grundläggande frågeställningen om åtgärdsprogrammens status. I vilken grad åtgärdsprogrammet är bindande påverkar enligt utredaren behovet av rätt att överklaga. Åtgärdsprogrammen kan förväntas utgöra strategiska dokument som normalt inte innehåller specifika handlingsregler för enskilda enligt utredningen svensk vattenadministration. Det är inte vattenmyndigheten som skulle fatta de beslut som är rättsligt bindande för enskilda, d.v.s. de beslut som direkt påverkar enskildas rättsställning. Även Miljöbalksutredningen resonerar på samma sätt (s. 143 f.), men anför även att det är för tidigt ta ställning i frågan om beslut om åtgärdsprogram skall kunna överklagas (s. 216 f.). Miljöbalkskommittén föreslår en ny regel 5 kap. 4 miljöbalken som innebär att myndigheter och kommuner är skyldiga att fullgöra de uppgifter som ankommer dem enligt fastställda åtgärdsprogram. Bestämmelsen skulle dock, enligt kommittén, inte innebära att myndigheten eller kommunen skulle ha en skyldighet att uppnå ett visst resultat. Som exempel ger Miljöbalkskommittén att vattenmyndigheten fastställer att en myndighet eller kommun skall initiera en omprövning av villkoren för en miljöfarlig verksamhet. Myndigheten eller kommunen skulle då vara skyldiga att initiera en sådan omprövning, men resultatet av omprövningen skulle bero på de materiella reglerna i 2 kap. Detta anges som skäl varför åtgärdsprogrammen normalt inte skulle vara av den statusen att de är överklagningsbara. Argumentet bör dock granskas närmare enligt följande.

9 9 I avsnitt 11.5 i Miljöbalkskommitténs betänkande anges att bördorna skall fördelas i åtgärdsprogrammet. Resultatet av fördelningen kommer sedan enligt kommittén att behöva uttryckas i åtgärdsprogrammet, genom att potentialen för de i programmet angivna åtgärderna anges, uppdelat på sektorer eller grupper av verksamheter. I kombination med det principförslag som lämnas i avsnitt 11.8 (punkten B) får kraven att vidta åtgärder vara mer långtgående än vad som följer av 2 kap. 2 7 eller andra bestämmelser i balken om ett åtgärdsprogram har fastställts. Det innebär att åtgärdsprogrammet får en direkt materiell betydelse för en senare omprövning som initieras enligt åtgärdsprogrammet. En enskild verksamhetsutövare kommer sålunda vid en sådan omprövning inte att ha möjlighet att invända att kraven på omprövning inte skall riktas mot honom, för det är redan fastställt i åtgärdsprogrammet och följer av den föreslagna regeln 5 kap. 4 miljöbalken. Han kan inte heller vid omprövningen hävda att kraven inte får vara mer långtgående än vad som följer av 2 kap. 2 7, om han omfattas av den sektor eller grupper av verksamhet som skall sänka sina utsläpp enligt åtgärdsprogrammet. Det följer av kommitténs principförslag. Sammanfattningsvis kommer sannolikt möjligheterna att införa invändningar vid omprövningen att vara mycket starkt begränsade och sannolikt resultera i det som fastställts i åtgärdsprogrammet, vilket starkt talar för att enskilda verksamhetsutövare borde ha en rätt att överklaga åtgärdsprogrammens innehåll. För att en sådan möjlighet till överklagan skall vara meningsfull måste dock det vara fastslagit i lagstiftningen vilka faktorer som skall vara avgörande när ett åtgärdsprogram skall fastställas. Vid bedömningen av vilka regler som skall gälla för vattenmyndigheten när de fastställer ett åtgärdsprogram finns det skäl att erinra om den proportionalitetsprincip som kommit till uttryck i 7 kap. 25 miljöbalken och som gäller vid prövning av frågor om skydd av områden enligt det sjunde kapitlet. Proportionalitetsprincipen har vunnit hävd i svensk rätt och principen anses dessutom följa av Sveriges anslutning till Europakonventionen. Denna princip måste tjäna som utgångspunkt för formuleringen av en regel som vattenmyndigheten måste iaktta när de beslutar om ett åtgärdsprogram. Det kan emellertid föreligga en risk för att åtgärdsprogrammen blir överklagade i stor omfattning och att åtgärdsprogrammens genomförande försenas på ett sådant sätt att det blir ett hinder för att nå uppsatta miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål till 2015, vilket har uppmärksammats i Miljöbalkskommitténs betänkande. Förslag till åtgärdsprogram skall offentliggöras senast den 22 december 2008 och åtgärdsprogrammen skall vara fastställda senast den 22 december Det innebär enligt miljöbalksutredningen att det sannolikt inte kommer att finnas någon möjlighet att hinna pröva överklagandena innan åtgärdsprogrammen måste vara fastställda enligt direktivet.

10 10 Enligt Advokatsamfundet bör det dock övervägas om åtgärdsprogrammen, med hänsyn till den indirekt bindande effekt som de kommer att ha, borde vara överklagningsbara. För att komma till rätta med det tidsproblem som har redogjorts för ovan, kan man tänka sig att programmet blir fastställt i de delar det inte blir överklagat. Ett annat sätt att åstadkomma en rättssäker tillämpning är att myndighet eller domstol vid en senare prövning enligt åtgärdsprogrammet har möjlighet att göra en bedömning av huruvida de åtgärder som fastställts i åtgärdsprogrammet är i enlighet med de krav som bör fastläggas för vattenmyndigheten när de fastställer ett åtgärdsprogram. För det fall vattenmyndighetens fastställda åtgärdsprogram underkänns vid en senare prövning, måste vattenmyndigheten underrättas och de få en skyldighet att fastställa kompletterande åtgärder som behövs för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna och miljökvalitetsmålen uppnås. Enligt artikel 11 p. 8 i ramdirektivet skall åtgärdsprogrammen ses över och om nödvändigt uppdateras, senast den 23 oktober 2015 och vart sjätte år därefter. Samma krav gäller för förvaltningsplanen enligt artikel 13 p. 6 i ramdirektivet. Det finns inget som hindrar en medlemsstat att uppdatera åtgärdsprogrammen/förvaltningsplanen oftare. Tvärtom talar övervägande skäl för att en regelbunden uppdatering krävs som en anpassning till förändrade förhållanden och förändrade behov. 6. Fördelning av bördor och avgifter Enligt Miljöbalkskommitténs betänkande skall fördelningen av bördorna utryckas genom att potentialen för de i programmet angivna åtgärderna anges, uppdelat på sektorer eller grupper av verksamheter (s. 171 f.). Som exempel ges att det i ett åtgärdsprogram anges att vissa utsläpp från trafiksektorn bör kunna minska med 20 procent, medan samma utsläpp från uppvärmningen av bostäder bör minska 40 procent och från industrierna i området med 10 procent. En sådan anvisning i ett åtgärdsprogram säger emellertid inget om hur mycket en enskild bostad eller en enskild industri bör minska sina utsläpp. Det finns då en risk för att åtgärdsprogrammet tas till intäkt för att samtliga utsläpp skall minska sina utsläpp med samma procent. Det förefaller uppenbart att en sådan fördelning inte kan vara relevant. För den ena industrin kan minskningen ske till låg kostnad, medan det för en annan industri måste ske till en hög kostnad. Det kan bero på att de tekniska förutsättningarna är olika, genom att den ena industrin har ett gammalt tillstånd och använder en gammal teknik o.s.v. Även om det förefaller självklart att i detta läge ställa högre krav på den industrianläggning som kan sänka sina utsläpp till en lägre kostnad eller på den industri som har en gammal teknik, måste principerna för fördelningen fastställas i lagstiftningen. Det finns annars en uppenbar risk att kraven kommer att riktas mot de verksamheter som det är lättast att ställa krav mot, och inte de verksamheter där det är kostnadseffektivast eller som tillämpar en gammal teknik. Ramdirektivet förefaller ställa mycket långtgående krav på vilken miljökvalitet som skall uppnås till Samtidigt som Advokatsamfundet välkomnar att direktivet har en hög skyddsnivå så finns det anledning att erinra om att direktivet kan kräva mycket kostsamma åtgärder för att säkerställa att miljökvaliteten uppnås. Vid fördelningen av bördorna måste tillses att kostnaden för att uppnå uppsatta bestämmelser om miljökvalitet

11 11 i högsta möjliga utsträckning fördelas på samtliga förorenare i enlighet med principen om att förorenaren betalar. Det kommer att vara ogörligt att fördela kraven på samtliga föroreningskällor och vissa föroreningskällor kommer att vara svårare att begränsa och reglera. Kravet i artikel 9 i direktivet på medlemsstaterna att föreskriva avgifter, kan samtidigt vara medlet som fördelar bördorna på ett rättvist sätt. Det är lättare att föreskriva att samtliga som bidrar till en viss förorening som medför att bestämmelser om miljökvalitet inte uppnås skall erlägga en avgift för utsläppen, än att reglera samtliga störningskällor. De avgifter som då flyter in kan användas för att del- eller helfinansiera åtgärder som behövs för att uppnå uppsatta bestämmelser om miljökvalitet. Att en sådan tillämpning inte strider mot principen att förorenaren betalar utan tvärtom förutsätts i direktivet framgår av artikel 9 p. 3 i direktivet och bör definitivt beaktas noga i det fortsatta utredningsarbetet. Utredningen svensk vattenadministration lämnar i avsnitt 7 i sitt betänkande förslag och en principmodell för hur vattenavgifter bör fungera. De viktigaste slutsatserna från utredningen kan sammanfattas enligt följande: Alla som påverkar vattnet skall ingå i avgiftssystemet Avgifter bör bekosta vattenvårdande aktiviteter Planering och myndighetsutövning bör finansieras skattevägen och inte genom vattenavgifter Befintliga avgifter inordnas i modellen, så att inte samma sak beläggs med dubbel avgift/skatt Advokatsamfundet tillstyrker utredarens slutsatser och förslag. Det är oerhört viktigt att avgifterna som tas ut inom ett avrinningsdistrikt återförs till det distriktet för vattenvårdande aktiviteter. Det finns flera viktiga skäl som talar för detta. Ett skäl är att acceptansen för avgifterna hos de avgiftsskyldiga kommer att öka, eftersom avgifterna används för att komma tillrätta med de problem som avgiftbetalarens utsläpp orsakar. Ett annat viktigt skäl är att summan av influtna avgiftsmedel kommer att anpassas för de behov som finns inom det aktuella distriktet. Om utsläppen är höga inom ett distrikt är sannolikt möjligheten att uppnå uppsatta miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål sämre. Samtidigt tillförs vattenmyndigheten mer avgiftsmedel vilket kan finansiera fler vattenvårdande aktiviteter inom distriktet. Överhuvudtaget kan viss kritik riktas mot utredningarna för att de är alltför inriktade på vilka administrativa krav (i form av föreläggande, föreskrifter och tillståndskrav) som kan ställas på enskilda för att säkerställa att målen nås. Användandet av avgifter för vattenförbättrande åtgärder torde vara ett minst lika viktigt styrmedel, om inte viktigare för att säkerställa att ytterligare åtgärder vidtas för att uppnå målen. Det är vidare oerhört centralt att befintliga avgifter inordnas i modellen. Vi kan inte samtidigt ha system med generella avgifter/skatter och samtidigt tillämpa vattenavgifter, eftersom bördan i så fall blir alltför stor på den avgifts- eller skattskyldige.

12 12 De influtna avgiftsmedlen kan också bli medlet att fördela bördorna mellan olika verksamhetsutövare. I utredningen Klart som vatten (s. 207) tar utredaren upp frågan om hur avgifter kan fungera parallellt med individuell prövning och andra administrativa styrmedel. I detta sammanhang redogörs för ett exempel med en massaanläggning som fått tillstånd baserad på att bästa möjliga teknik för rening skall användas, och att det samtidigt finns ett avgiftssystem konstruerat för att ge incitament till minskad påverkan. Ett sådant incitament blir enligt utredaren ett slag i luften om bästa möjliga teknik redan används. Däremot skulle det vara möjligt att ålägga utövaren ett kompensatoriskt ansvar i förekommande fall. I denna del delar inte Advokatsamfundet Utredningen svensk vattenadministrations slutsatser. Det bör även betonas att utredningens slutsatser i denna del inte överensstämmer med Miljöbalkskommitténs slutsatser och förslag. Miljöbalkskommittén lämnar i sitt betänkande ett principförslag (avsnitt 11.8) som innebär att kraven får gå utöver vad som följer av bästa teknik om vattenmyndigheten fastställer detta i ett åtgärdsprogram. Slutsatsen av Miljöbalkskommitténs förslag är att en verksamhetsutövare utöver bästa möjliga teknik kan tvingas att begränsa sin verksamhet eller att den förbjuds om det har fastställts i åtgärdsprogrammet. Skillnaden i synsätt mellan utredningarna blir rätt markant om man sammanfattar den enligt följande. Enligt Utredningen svensk vattenadministration är bästa möjliga teknik gränsen för vad en verksamhetsutövare kan åläggas att göra. De utsläpp som trots bästa möjliga teknik uppkommer därutöver skall inte ens vara föremål för avgift, men däremot skulle verksamhetsutövaren kunna åläggas ett kompensatoriskt ansvar. Miljöbalkskommittén menar å sin sida att kraven på en verksamhetsutövare kan gå utöver vad som anses vara bästa möjliga teknik (i form av begränsningar eller förbud) om ett åtgärdsprogram har fastställts, men kraven får inte vara mer långtgående än vad som följer av åtgärdsprogrammet. Advokatsamfundet föreslår följande principmodell för att lösa denna fråga. Miljöbalkskommitténs principförslag i 11.8 antas. Avgifter utgår från utsläpp som kvarstår efter tillämpningen av 2 kap. 2 7 miljöbalken (till skillnad från vad Utredningen svensk vattenadministration föreslår). Samtidigt införs en regel som innebär att om krav ställs på en befintlig verksamhet som går utöver vad som följer av 2 kap. 2 7 miljöbalken så skall verksamhetsutövaren vara berättigad till ersättning för den kostnad eller skada som uppstår. Detta ersättningsansvar bör finansieras genom de avgiftsmedel som har flyter in till avrinningsmyndigheten. Med detta förslag skapar man samtidigt en handlingsregel för hur bördorna skall fördelas mellan olika verksamhetsutövare. Vattenmyndigheten kommer att sträva efter att fastställa de åtgärder gör störst nytta till minst kostnad. Om begränsningen av en verksamhet som redan tillämpar bästa tillgängliga teknik ger stor nytta, kan denna åtgärd vägas mot

13 13 kostnaden för vattenmyndigheten att finansiera de åtgärder som går utöver bästa tillgängliga teknik. I detta sammanhang bör bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 regeringsformen beaktas. Ordalydelsen av denna bestämmelse ger klart uttryck för att en enskild verksamhetsutövare som genom ett åtgärdsprogram och vid följande tillämpning av miljöbalkskommitténs principförslag åläggs krav som går utöver 2 kap. 2 7 skulle vara berättigad till ersättning. Sådan ersättning skall tillförsäkras av det allmänna genom att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer. Det som starkt talar för att en ersättningsrätt skulle föreligga i en sådan situation är att krav utöver 2 kap. 2 7 inte kan sägas ligga inom begreppet pågående markanvändning. Inom detta begrepp torde normalt ligga att en verksamhetsutövare skall följa tillämplig lagstiftning och de krav som kan komma att ställas enligt gällande lagstiftning. Om kraven skärps för en befintlig verksamhetsutövare till följd av att de allmänna hänsynsreglerna ställer högre krav kan det normalt sett inte anses medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Men i nu aktuellt fall höjs kravnivån i själva lagstiftningen, genom att det dels införs nya miljökvalitetsnormer och dels införs bestämmelser om att kraven kan gå utöver de allmänna hänsynsreglerna, såsom de har kommit till uttryck i miljöbalken och tidigare miljöskyddslagen (jfr Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten s. 115 f., och SvJT 1994 s. 929). De krav som ställs utöver miljöbalkens allmänna hänsynsregler kommer därmed anses på ett icke-förutsebart sätt inskränka verksamhetsutövarens pågående markanvändning och denne skulle därmed ha en grundlagsskyddad rätt till ersättning i dessa fall. Sammanfattningsvis kommer avgifterna, uttagen av dem och användandet av dem för vattenvårdande åtgärder att vara en absolut förutsättning för att åstadkomma ett rimligt införlivande av ramdirektivet i svensk lagstiftning, som samtidigt säkerställer att uppsatta miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål uppnås. En förutsättning för att införlivandet av direktivet skall ske på ett rättssäkert, förutsebart och rättvist sätt är vidare att vattenmyndigheten binds upp av rättsregler när de skall fatta beslut om åtgärdsprogram. Dessa rättsregler måste innefatta proportionalitetsprincipen och regler om ersättningsrätt för den verksamhetsutövare där kraven går utöver vad som följer av tillämpningen av 2 kap För det fall att regeln om ersättningsrätt införs så blir det möjligt iaktta proportionalitetsprincipen vid säkerställandet av att åtgärder vidtas för nå uppsatta miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål. Åtgärderna blir proportionella i och med att ersättning utgår ifrån influtna avgiftsmedel i de fall framställda krav går utöver vad som följer av 2 kap. 2 7 miljöbalken. 7. Enskildas initiativrätt när en bestämmelser om miljökvalitet överträds Enligt Advokatsamfundets uppfattning är, såsom redogjorts för under avsnitt 3, medlemsstaterna enligt direktivet inte skyldiga att faktiskt uppfylla miljökvalitetsnormerna och

14 14 miljökvalitetsmålen till En sådan förpliktelse skulle vara omöjlig att säkerställa, eftersom vattnets kvalitet kan variera av naturliga skäl och vissa vatten kan trots minskade utsläpp behöva längre tid för att uppnå god status. Vidare kan i vissa fall skälet till att miljökvaliteten inte uppnås bero på utsläpp som ligger utanför medlemsstatens kontroll. Medlemsstaterna har dock, enligt Advokatsamfundets uppfattning, en absolut skyldighet att fastställa åtgärdsprogram som objektivt sett förefaller tillräckligt långtgående för att säkerställa att uppsatta miljökvalitsnormer och miljökvalitetsmål uppnås. Direktivet specificerar i artikel 5 hur undersökning och karaktärisering av vattenområdena skall gå till. Vattnets status kommer därmed att klargöras. Vidare krävs det att medlemsstaterna analyserar vilken mänsklig påverkan på vattnet som förekommer, d.v.s. vilka påverkar och vilka utsläpp förekommer. Dessutom kommer det att fastställas preciserade miljömål för vattnet i form av miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsmål. Medlemsstaterna skall sedan upprätta åtgärdsprogram enligt artikel 11 och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5, för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. Vidare följer också av artikel 4 att medlemsstaterna exempelvis vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna skall... när det gäller ytvatten skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå god ytvattenstatus. Det skall alltså i förvaltningsplanen gå att utläsa vilken status vattnet har, hur och vilka som påverkar det, vilken status som skall uppnås och hur den skall uppnås genom åtgärdsprogrammen. Av bilaga VII p. 7 framgår också att det skall finnas en sammanfattning av det eller de åtgärdsprogram som antagits enligt artikel 11 inbegripet på vilket sätt de i artikel 4 fastställda målen därmed avses att uppnås. Sammantaget innebär direktivet i denna del, enligt Advokatsamfundets uppfattning, att medlemsstaterna åläggs en skyldighet som är ovillkorlig och precis. Denna skyldighet kan också sägas innebära att enskilda har en rättighet att förvänta sig att medlemsstaten fastställer tillräckligt långtgående åtgärdsprogram. Därigenom kan direktivet sägas tillskapa enskilda en klar rättighet. Därmed skulle direktivet eventuellt kunna sägas ha en vertikal direkt effekt. Oavsett om direktivet anses ha en sådan direkt effekt eller inte, förefaller det lämpligt att ge enskilda en rätt att begära överprövning av ett åtgärdsprogram på den grunden att det inte är tillräckligt långtgående för att säkerställa att uppsatta miljömål uppnås. En sådan talan skulle vara begränsad till dem som berörs av det aktuella miljömålet och syftet med talan skulle vara att vid överprövningen fastställa om vattenmyndighetens åtgärdsprogram är tillräckligt långtgående för att säkerställa att miljömålen uppnås. För det fall åtgärdsprogrammet inte är tillräckligt, skulle vattenmyndigheten åläggas av domstolen att föreskriva kompletterande åtgärder. Målen skulle lämpligen kunna handläggas av miljödomstolen. Miljöbalkskommittén för i avsnitt 3.2 och avsnitt 14.7 ett utförligt resonemang om EGrättens krav i dessa avseenden och behandlar även frågan om enskilda skall ha en möjlig-

15 15 het att föra talan om omprövning av en tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Miljöbalkskommittén överväger huruvida en sådan bestämmelse bör införas, men stannar vid att inte föreslå en sådan bestämmelse nu. Advokatsamfundet är av den bestämda uppfattningen att en sådan omprövningsmöjlighet inte är lämplig. Det måste vara en myndighetsuppgift att hantera tillståndsfrågor och det eventuella behovet av att ompröva dessa tillstånd. Med hänsyn till de svåra frågor som uppkommer med fördelning av bördor när en miljökvalitetsnorm överskrids och som Miljöbalkskommittén har redogjort för, finns det inte skäl att ens överväga införande av en sådan generell talerätt. Advokatsamfundet tror inte att någon ens skulle tänka tanken att enskilda skulle ha rätt att föra talan om att en annan persons körkort skall återkallas eller omprövas. En sådan fråga, är liksom frågan om tillstånd enligt miljölagstiftningen, en fråga för offentlig förvaltning. Däremot borde enskildas intresse tillgodoses genom den överprövningsrätt som föreslagits ovan och det kan övervägas att även på andra sätt införa möjligheter för enskilda att bevaka och kontrollera myndigheternas arbete. 8. Övriga synpunkter Gemensamt för utredningarna har varit att i detta läge inte föreslå sådant som kan anstå till längre fram. Endast de nödvändigaste lagförslagen har tagits med i de av utredningarna avgivna lagförslagen. Kommentarer och synpunkter på enskilda lagförslag framgår av yttrandet i övrigt. I detta sammanhang vill dock Advokatsamfundet påpeka att det inte synes nödvändigt att i detta skede anta en lag om vattenvårdssamfälligheter. Behovet, innehållet och konsekvenserna av en sådan lag måste analyseras mera noggrant, varför Advokatsamfundet i detta skede avstyrker en sådan lag. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Axel Calissendorff Anne Ramberg