Slutrapport från forskningsprojekt, Diarienummer :

Transkript

1 Slutrapport från forskningsprojekt, Diarienummer : Begravd i papper? Administrationssamhällets konsekvenser för arbetsmiljö och arbetssituation för yrkesgrupper inom den offentliga sektorn Inledning Utgångspunkten för projektet var att administrationssamhället existerar som en realitet och att det administrativa arbetet ökar och tar upp allt mer av arbetstiden för de anställda, inte minst inom offentlig sektor. Det ska dokumenteras, skrivas rapporter, utvärderingar och planer. Det ska deltas i budgetmöten, ges synpunkter på den nya kvalitetspolicyn eller så ska anställda utsättas för revisorernas granskande blickar. Det finns otaliga exempel på klagomål från olika håll från dem som arbetar i offentlig sektor att det administrativa arbetet tycks öka och stjäl tid från de vanliga eller riktiga arbetsuppgifterna. Samtidigt sparas det alltmer på det administrativa stödet i form av sekreterare eller assistenter, vilket gör att administrativt arbete i allt större omfattning flyttar ut på varje anställd, ett slags amatörisering av det administrativa arbetet. Den ökade administrationen och omflyttningen av arbetsuppgifter åtföljs inte heller av ökad arbetstid eller motsvarande minskning av andra arbetsuppgifter för de anställda, utan det antas att administrationen ska inrymmas i det vanliga arbetet. Syftet med detta forskningsprojekt var att studera de arbetsmiljömässiga konsekvenserna av Administrationssamhället. Frågorna som var vägledande formulerades: Vilka konsekvenser får den ökade administrationen och dess omflyttning för arbetsmiljön bland olika yrkesgrupper i den offentliga sektorn? Hur upplever de anställda det ökande administrativa arbetet? Med konsekvenser avsåg vi fem möjliga typer av konsekvenser som utkristalliserats från tidigare forskning, inte minst den forskning som vi själva bedrivit. Dessa konsekvenser var följande: Ineffektivitet, vi gör saker på fel sätt Målförskjutning, vi gör fel saker

2 Avprofessionalisering, vi litar inte på yrkesgrupper Stress, vi gör för mycket Demokrati, vad som borde vara politiska beslut byggs in i neutrala system I projektet planerades en större enkät ställd till yrkesgrupper inom den offentliga sektorn, främst inom kommun och landsting. Vid sidan av denna avsåg vi att komplettera med intervjuer om arbetsmiljö och arbetssituation med fokus på det administrativa arbetet med ett urval av personer från yrkesgrupperna. Projektets genomförande Under projektets första del slutfördes arbetet med en bok om administration Administrationssamhället (Studentlitteratur 2014) som påbörjats under ett tidigare projekt. I denna bok utvecklas idéer och teorier om administrationsfenomenet dess utveckling, förändring och vilka förklaringar som finns till detta. Denna bok har varit en stomme i projektet Begravd i papper då många aktiviteter har byggt på och varit knutna till det som sägs i boken. Under 2013 och 2014 ägnades en del tid åt att genomföra intervjuer och att färdigställa boken. Såväl boken som fenomenet i stort har fått stor uppmärksamhet, och på flera sätt satt problemet på kartan. Utifrån definitionerna i boken och de resonemang som förs där konstruerades också den stora studie som är huvudstudien i projektet Begravd i papper. Vi etablerade kontakt med forskare vid FoU-enheten vid Linköpings läns landsting (numer Region Östergötland), som visat intresse för detta tema. Tillsammans med dem genomfördes en stor studie som riktades mot all personal vid elva vårdcentraler i fyra landsting. Dels skickades en enkät om administration och arbetsmiljö, dels genomfördes en mätning av det administrativa arbetet byggd på egenrapportering. Så vitt vi kan bedöma är detta den hittills största studien om administration som genomförts på detta vis även internationellt sett. Vid sidan av denna studie har vi genomfört kompletterande fallstudier av vårdcentraler där vi intervjuat personal och observerat arbetet. I dessa studier avslutades den primära empiriska materialinsamlingen under hösten Ännu har inget av resultaten publicerats förutom en masteruppsats vid Linköpings universitet (Anskär 2015) av en forskare som arbetat med tidmätningarna. Forskargruppen planerar att studien ska presenteras dels i form av vetenskapliga artiklar men också i form av en bok på svenska. Publiceringarna från studien har försenats pga hanteringen av det stora datamaterialet, och pga att arbetet med studien kom igång senare än planerat.

3 Vid sidan av boken Administrationssamhället och den stora studien av vårdcentraler, har projektet Begravd i papper ynglat av sig i några mindre projekt. Ett sådant är en studie av ett arbetsmarknadsprojekt som genomförts av samordningsförbundet Delta i Göteborg. Arbetsmarknadsprojektet tog utgångspunkt i våra idéer om administrationssamhället, och gick ut på att man skulle anställa långtidsarbetslösa i enklare arbeten/administration för att avlasta yrkesgrupper i kommunal verksamhet inom äldreomsorg, barnomsorg etc. Vår studie följde detta projekt och undersökte vilka konsekvenser detta fick för arbetsplatserna och de anställda (både de som anställdes och den befintliga personalen). Dessa resultat redovisades i en rapport Dela på jobben av Daniel Castillo. Detta har lett till att samma slags modell prövas på nationell nivå med SKL (Sveriges kommuner och landsting som projektledare), och Castillo kommer att följa även detta projekt med samma utgångspunkter. Ett annat exempel på sidoprojekt är en studie av hemtjänstpersonal som genomfördes av en masterstudent som ett praktikantarbete. Studenten intervjuade ett tjugotal anställda inom hemtjänstverksamhet i Stockholm, både på verksamhetsnivå och chefsnivå, med fokus på administration, arbetsmiljö och organisering. Studien är ännu opublicerad men kommer att utkomma som rapport under våren När det gäller personal och sammansättning av forskargruppen har den varierat och utvidgats under projektets gång. Anders Ivarsson Westerberg har varit projektledare under hela projekttiden och varit anställd med omfattning ca 40 procent. Anders Forssell har varit anställd i mindre omfattning. Under projektet har Daniel Castillo och Zwi Akierman tilllkommit. Daniel är biträdande lektor och disputerad i sociologi, och Zwi arbetade som assistent under sin tid som student på masternivå. Båda har varit anställda periodvis inom projektet. Resultat Trots att den empiriska huvudstudien om administrativt arbete och dess konsekvenser ännu till stor del är opublicerad, har projektet gett upphov till ett antal resultat. Det går att resonera om resultat på olika sätt. Ett är de konkreta forskningsresultaten som går att redovisa utifrån studier och teoretiska tolkningar. Andra resultat, som kan vara minst lika viktiga, är hur forskningen kommuniceras och får genomslag i praktiken. Här redogörs för dessa olika typer

4 av resultat. De kan grupperas under rubrikerna boken Administrationssamhället, studien om vårdcentraler (preliminära resultat) genomslag i politiken samt genomslag i relevanta miljöer. Boken Administrationssamhället Den här boken handlar om den mest genomgripande förändring som skett i svenskt arbetsliv under de senaste decennierna, särskilt inom den offentliga sektorn. Det är förändringen av det administrativa arbetet som vi härmed uppmärksammas, beskriva och förklarar vilka drivkrafter som finns bakom förändringarna. Vi går så långt som att säga att den förändrade administrationen är ett hittills nästan ouppmärksammat samhällsfenomen (och problem), och kan vara nyckeln till att förstå hur våra moderna organisationer fungerar och hur vi arbetar inom dem. Vårt syfte med boken är både att väcka debatt om administrationssamhället, och att mer vetenskapligt beskriva och förklara fenomenet som sådant. Men vad menar vi då med den förändrade administrationen? För det första menar vi att mängden av administrativt arbete har ökat och ökar i snabb takt i samhället. För det andra menar vi att det administrativa arbetets former har förändrats, inte minst till följd av den utbredda användningen av IT. För det tredje menar vi att den förändrade administrationen leder till ett antal konsekvenser, både förväntade och mer oförutsedda, som påverkar organisationer och arbetsliv i grunden. Genom att peka på och diskutera fenomenet administration ur flera aspekter hoppas vi kunna öppna för en kritisk reflektion kring hur vi arbetar och leder organisationer, och på så vis skapa förutsättningar för effektivare och mer hållbara organisationer. Boken gav ett stort genomslag (åtminstone när det gäller samhällsvetenskaplig forskningslitteratur). Den har diskuterats i en artikel i Dagens Nyheters kulturdel 17/7 2015, och anmäldes i Statsvetenskaplig tidskrift 2015:1. Under har vi deltagit i ett fyrtiotal seminarier och föreläsningar på tema administrationssamhället. Studie av Vårdcentraler I studien av vårdcentraler skedde datainsamlingen i två steg. Först fick respondenterna svara på en enkät om hur de upplevde sin arbetsmiljö, sina arbetsuppgifter och om de upplevde stress. I steg två gjordes tidsregistrering via självregistrering i förtryckt formulär. Enkäten bestod av 34 delfrågor om administration och dess konsekvenser. Den är validitetstestad, och frågorna har hämtats från två tidigare enkäter: BITS-frågor (Bern

5 Illegitimate Tasks Scale) (9 frågor) och valda delar (dimensioner) ur Copenhagen Psychosocial Questionnaire (COPSOQ)-enkäten. Tillstånd inhämtades från båda huvudmän för de två tidigare enkäterna. Tidregistreringen genomfördes med ett eget konstruerat tidredovisningsformulär. Registreringen i tidsstudieformuläret gjordes dag för dag, timme för timme under två veckor skilda åt i tid. Tidsregistreringen omfattade kontorstid, således inte kvälls eller nattarbete, jour, beredskap eller annat helgarbete. Tidsregistreringsformuläret var indelat i tre huvudkategorier, direkt patientarbete, indirekt patientarbete och övrigt arbete. Med direkt patientarbete avses exempelvis möte med en patient öga-mot-öga, samtal med patient eller närstående i telefon. Kategorin indirekt patientarbete innehöll exempelvis läsning av journal, diktering, dokumentation i journal, remisshantering, signering, brevutskick, receptförskrivning, hjälpmedelsförskrivning, läkemedelshantering, kallelser, patientrelaterade resor, kontakt med annan vårdgivare i patientärende, kontakt med myndigheter och inmatning av data i medicinska register. Kategorin övriga arbetsuppgifter var exempelvis möten på och utanför arbetsplatsen, utbildning/kompetensutveckling, få och ge handledning, icke patientrelaterade resor, e-posthantering, schemaläggning, förrådsbeställning inklusive tvättbeställning, hantering av utrustning och lokaler som ej är datorrelaterat, hantering av datorrelaterade problem, väntan som ej är datorrelaterad, övrigt skrivarbete/administration, rast/paus och lunch. Det fanns också möjlighet att registrera arbetsuppgiften annat i de fall respondenten inte tyckte någon arbetsuppgift i formuläret passade. Där kunde respondenten också skriva en kommentar för att precisera arbetsuppgiften. Formuläret innehöll totalt tio kolumner, en för varje timme, den sista timmen på arbetsdagen kunde både överstiga och understiga 60 minuter på grund av övertid eller för att arbetsdagen inte avslutas vid ett exakt klockslag. Studien omfattar 11 primärvårdsenheter i Östergötlands län, Jönköpings län, Kalmar län och Södermanlands län. Denna har hittills omfattat samtlig personal på, totalt ca 400 personer. Själva datainsamlingsarbetet har genomförts med forskare vid FOU-enheten i Region Östergötland. Till dags dato har allt material sammanställts och börjat bearbetas statistiskt. Preliminära resultat visar att andelen direkt patienttid på vårdcentralerna varierar mellan %. En stor del av den resterande tiden används till administrativa arbetsuppgifter. Enkäten visar att man generellt underskattar tidsåtgången till administration. Dessutom menar

6 personalen i allmänhet att man upplever att många arbetsuppgifter skulle kunna utföras av annan personal eller helt enkelt är onödig. Däremot tycks det inte (enligt de första statistiska körningarna) finnas något signifikant samband mellan administrativa arbetsuppgifter och stress. I en masteruppsats som skrivits av Eva Anskär vid Linköpings universitet, som också genomfört den största delen av datainsamlingsarbetet framkommer några resultat från materialet. Nästan hälften av distriktssköterskorna och sjuksköterskorna upplevde att de sällan hade arbetsuppgifter som de undrade över om de egentligen alls behöver göras. Drygt 40 procent upplevde att de ibland måste utföra arbetsuppgifter som de menar kräver mer än vad som kan förväntas. Cirka 40 procent upplevde att de ofta hade tillräckligt med tid till sina arbetsuppgifter och 30 upplevde det ibland. Stress upplevdes en del av tiden av nästan 40 procent. Kvalitéten i vården ansåg de flesta vara god. Andelen direkt patientarbete var cirka 45 procent och indirekt patientarbete cirka 24 procent. Andelen övrigt arbete samvarierade med kvantitativa krav, att arbetet hinns med. Vi planerar att använda detta material till flera olika publiceringar. För det första planerar vi en bok på svenska för göra resultaten tillgängliga för en bredare publik. För det andra planerar vi att skriva flera vetenskapliga artiklar på engelska att publicera i relevanta tidskrifter. Som nämnts ovan är detta den största studien av detta slag internationellt, så det finns ett stort värde av att fullfölja dessa publiceringar. För det tredje planerar vi att Eva Anskär som genomfört datainsamlingen ska använda materialet i sin licenciatavhandling och på sikt i sin doktorsavhandling. Genomslag i politiken Ett resultat från projektet är också att frågan om administration har fått genomslag i politiken. Finansdepartementet gav i början av 2016 Statskontoret i uppdrag att utreda ett antal frågor som har med styrning och organisering att göra. En av huvudfrågorna handlar om administration, och bygger på de resultat och resonemang som förs i boken Administrationssamhället. Ambitionen är att minska den administrativa bördan för offentliganställda och öka den tillitsbaserade styrningen. Vi arrangerade ett kunskapsseminarium tillsammans med Civilministern i april 2014 där dessa frågor diskuterades utifrån boken Administrationssamhället, och som sedan kom att plockas upp av regeringen i uppdraget till Statskontoret. Vi har också vid flera tillfällen haft kontakt med

7 Statskontorets utredare angående våra idéer om administration, både i form av seminarium och med anledning av regeringens uppdrag. Genomslag i relevanta miljöer Idéerna om administrationssamhället och dess konsekvenser har också fått genomslag i relevanta miljöer, såväl i akademin som i praktiken. Detta visar sig inte minst i att vi varit inbjudna till föreläsningar, seminarier och konferenser för att tala om administration. Bland de som intresserat sig finns fackliga organisationer i kommuner och landsting, statliga myndigheter, professionsföreningar och grupper av chefer och stabspersonal i offentliga organisationer. Vid sidan av dessa har akademiska miljöer intresserat sig för detta tema, bland annat socialhögskolan i Lund och företagsekonomiska ämnesföreningen. Ett resultat är också att vi förekommit i olika medier och talat om projektet, vilket bidragit till ökad medvetenhet om administration och dess konsekvenser i den allmänna debatten. Bland annat deltog vi i vetenskapsradion forum i en längre intervju som fått stor uppmärksamhet, samt att vi hade en debattartikel i Dagens Nyheter. Nedan listas de aktiviteter som genomförts och de publikationer som hittills producerats inom projektet. Seminarier, föreläsningar, konferenser: Föreläsning om granskning och administration vid konferensen Kardiovaskulär sjukdom, Clarion hotel Föreläsning för GD-sekreterarföreningen om administration, Statskontoret Föreläsning/diskussion med Läkarförbundet (arbetsmiljökommittén) om administration och dess konsekvenser för sjukvården generellt och läkare mer specifikt Föreläsning om administration för Ekonomistyrningsverket Föreläsning om administration för fackförbundet Vision, Göteborg Föreläsning om administrationssamhället i skärningspunkten mellan administration och IT, Uppsala universitet , Föreläsning för administratörer på Skolverket , Föreläsning för controllernätverket i staten

8 140628, Föreläsning för Landstingsrevisorerna och Stockholms stad revisorer om administrationssamhället , Deltagande på forskartorget på Bokmässan i Göteborg om boken Administrationssamhället , Föreläsning för Vårdförbundets förbundsstyrelse , Föreläsning vid Uppsala Public Management Seminar , Föreläsning på kurs "Leda för resultat" i SKL:s regi, Stockholm , Föreläsning på kurs "Leda för resultat" i SKL:s regi, Göteborg , Föreläsning vid Folkuniversitetet i Göteborg , Föreläsning för GD-sekreterarföreningen , Föreläsning/seminarium vid Astrid Lindgrens barnsjukhus , Seminarium Socialhögskolan i Stockholm , Föreläsning för VG-regionens sjukvårdsstyrelse, Göteborg , Seminarium, företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet , Seminarium på Statskontoret, opponent/diskutant Ann-Marie Begler , Föreläsning på ABF, Stockholm , Kommunala revisorer, Ernst &Young , Medarrangör och paneldeltagare vid kunskapsseminarium med Finansdepartementet och civilministern: Administrationssamhället, Södertörns högskola , Föreläsning vid Svenska utvärderingsföreningen , Föreläsning vid Skolverket , Föreläsning för Ekobrottsmyndigheten, region syd, Höllviken , Föreläsning/seminarium vid Socialhögskolan i Lund , KEFU-dagen , Föreläsning vid utbildning av Riksrevisionen , Föreläsning för Riksarkivet, Stockholm 10/ , Socialhögskolan i Umeå, sept , "Kvinna och chef i staten", kurs, arrangör ABC Karriär & kompetens , Föreläsning vid konferens för administratörer inom högre utbildning, Stockholm , Föreläsning vid Ekonomidagarna, Örebro , Föreläsning för föreningen för arkiv och informationsförvaltning, Stockholm , Arrangör av panel vid företagsekonomisk ämneskonferens, Örebro universitet. Administrationssamhället på universitet och högskolor

9 151106, Föreläsning för föreningen för vårdinformatik, Göteborg , Föreläsning vid Folkuniversitetet i Borås , Föreläsning vid Arbetsgivarverkets dag, Stockholm , Föreläsning vid Kfi-dagen (kommunforskning i väst), Göteborg , Föreläsning för Lärarförbundet , Seminarium vid Riksrevisionen Utredningar mm Informerat om forskningsprojektet och bidragit med underlag till Myndigheten för vårdanalys i utredningen "Ur led är tiden" Diskuterat och bidragit med underlag till Riksrevisionens rapport "Statens satsning på nationella kvalitetsregister - leder de i rätt riktning?" Diskuterat och bidragit med idéer och resultat till Statskontoret med anledning av regeringsuppdrag att minska administrationen för offentliga organisationer. Deltagit/deltar i referensgrupp vid Ekonomistyrningsverket i utredning om effektivisering av myndigheter. Media: Vetenskapsradion Forum i P1 som sändes den 5/ (25 min). Debattartikel i Dagens Nyheter 6/ Människans mått, radioprogram P1, sommaren 2015 P4 Jönköping, radioinslag, mars 2016

10 Forte magasin, artikel om boken Administrationssamhället, nr 2015 Bokanmälan om Administrationssamhället, Statsvetenskaplig tidskrift, nr Dagens nyheter, artikel i kulturdelen 17/ Södertörns högskolas medieanalys visar att Anders Ivarsson Westerberg förekom i 75 artiklar om administrationssamhället under första kvartalet Publicerat: Ivarsson Westerberg, Anders, 2013, "Administrationssamhället och IT" artikel i Allmän medicin, nummer Forssell, Anders och Ivarsson Westerberg, Anders, 2014, Administrationssamhället. Lund: Studentlitteratur. Forssell, Anders och Ivarsson Westerberg, Anders, 2014, "New Public Management och administrationssamhället", artikel i Organisation & samhälle, Företagsekonomisk tidskrift nr , Bryt den onda trenden och ta kontroll över byråkratin Debattartikel till DN debatt 6/1, Castillo, Daniel, 2015, Dela på jobben. En studie av kompletterande arbetsliv som arbetsmarknadsmodell. Förvaltningsakademin 4, Huddinge: Södertörns högskola. Anskär, Eva, 2015, Distriktssköterskors och sjuksköterskors upplevelse av arbetsmiljö i primärvård och en kartläggning av arbetstidens innehåll. Masteruppsats, Institutionen för medicin och hälsa. Linköping: Linköpings universitet. Forssell, Anders och Ivarsson Westerberg, Anders, 2016, Granskningens dolda kostnader, Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 118, nr Opublicerat artikelmanus:

11 "How much time do doctors spend on administration? A Review of the empirical evidence" Manuskript att sända till lämplig tidskrift.