Att bedriva tillsyn utifrån en ramlag

Transkript

1 Juridiska institutionen Höstterminen 2015 Examensarbete i offentlig rätt 30 högskolepoäng Att bedriva tillsyn utifrån en ramlag Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn av socialnämnder Författare: Sara Larsson Handledare: Docent Anna-Sara Lind

2 2

3 Innehållsförteckning 1 Inledning* Att kontrollera rätts(o)säkerheten i det sociala arbetet Syfte och frågeställningar Avgränsning Metod och material Disposition Bakgrund Socialtjänstlagens historik Den kommunala självstyrelsen Allmänt Gränser för den kommunala självstyrelsen Kommunal självstyrelse inom socialtjänsten En ramlag utifrån socialtjänstens mål Allmänt Rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen Kommunal självstyrelse, målbestämmelser och tillsyn Sammanfattning Rättsstatliga analysverktyg Rättsstaten som utgångspunkt Rättssäkerhet Allmänt Kontrollerbarhet, legitimitet och förutsägbarhet Ett materiellt begrepp Rättssäkerhet inom socialtjänsten IVO:s uppdrag Socialstyrelsen blir Inspektionen för vård och omsorg Syftet med tillsynen en analys av uppdraget Vad IVO ska granska Vad IVO kan granska Sammanfattning

4 5 Påtryckningsmedel Allmänt Förelägganden Vitesförelägganden Kritikbeslut Åtgärdsbeslut Allmänt Praxis från högsta instans Ett konkret exempel Åtgärdsbesluts överklagbarhet Sammanfattning Analys av föreläggandena Allmänt Enskilds rättssäkerhet Motiveringsskyldigheten Den materiella bedömningen Påpekanden och förslag på förbättringsåtgärder Exempel på materiella påpekanden i besluten Gränsdragningen mellan föreläggande och åtgärdsbeslut Sammanfattning Avslutande diskussion Sammanfattning IVO:s tillsynsroll och påtryckningsmedel Den enskildes rättssäkerhet i tillsynen Den praktiska förankringen och tankar inför framtiden Käll- och litteraturförteckning

5 1 Inledning* 1.1 Att kontrollera rätts(o)säkerheten i det sociala arbetet Utsatta människor runt om i landet vänder sig till de kommunala socialtjänsterna för att ansöka om olika typer av bistånd. Den enskildes rättsäkerhet i kontakten med socialtjänsten har länge diskuterats i den rättsliga doktrinen. 1 Oftast sker denna diskussion utifrån den handläggning inom socialtjänsten som utmynnar i ett överklagbart beslut. Överklagandeinstitutet syftar till att tillgodose den enskildes rättssäkerhet. Den enskilde får på så vis möjligheten att överklaga ett eventuellt felaktigt beslut, även om denna möjlighet av olika anledningar inte alltid utnyttjas. 2 Det är emellertid inte all handläggning inom socialtjänsten som utmynnar i ett överklagbart beslut. Den enskilde kan då istället vända sig till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och klaga på bristande handläggning. IVO ska enligt 13 kap. 2 socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) granska att den verksamhet som står under socialtjänsten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Det står kommuner fritt att välja hur socialtjänsten ska organiseras, inom de i socialtjänsten givna ramarna. I 2 kap. 4 SoL framgår att kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. 3 Det är således de kommunala socialnämnderna som IVO granskar i tillsynen. I den fortsatta framställningen avses med benämningen nämnd den socialnämnd inom kommunen som ansvarar för socialtjänstens verksamhet. 4 Socialtjänstlagen bygger på principen om kommunal självstyrelse och kommunerna har ansvaret för socialtjänsten inom sitt * Jag vill tacka min handledare, docent Anna-Sara Lind, för ditt engagemang och din uppmuntran under resans gång. Tack även till alla mina eminenta korrekturläsare Ebba Salomonsson, Anna Isaksson, Birgitta Staaf Larsson samt Johanna Chamberlain för ert stöd och för värdefulla kommentarer. 1 Se till exempel Bäckman, T. Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS; Hollander, A. Rättighetslag i teori och praxis: en studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet; Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor; Vahlne Westerhäll, L. Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet ; Vahlne Westerhäll, L (red.), Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten. 2 Prop. 2012/13:20 s Särskilda bestämmelser om gemensam nämnd finns i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet. 4 Nämnderna kan således ha olika benämningar beroende på hur kommunen valt att organisera sig. 5

6 område. Frågan blir därför vad den kommunala självstyrelsen ger nämnderna för spelutrymme på socialtjänstens område, inom vilket IVO är förhindrad att granska. Syftet med IVO:s tillsyn är att bidra till ökad effektivitet och rättssäkerhet inom socialtjänsten. 5 Uppsatsen behandlar vilka befogenheter som tillgetts IVO och vilka gränser som finns för den tillsyn som IVO bedriver av socialnämnder. Uppsatsen syftar till att analysera på vilket sätt IVO bidrar till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Den 1 juni 2013 tog IVO över Socialstyrelsens tillsynsverksamhet av socialtjänsten. I förarbetena bakom IVO:s tillkomst ansågs ett ökat fokus på socialtjänstens område vara påkallat bland annat på grund av att kommunerna har fått ett ökat ansvar för vård, stöd, service och omsorg. 6 Det marknadsliknande förhållandet i den offentliga verksamheten bidrog också till ett ökat intresse för tillsyn. Förtroendet för socialtjänsten behövde bli bättre och att socialtjänsten utvecklades tillsammans med kommunernas medborgare. Det ansågs viktigt att medborgarna kunde lita på att bestämmelser om likabehandling, rätten till en viss service och förfaranderegler följdes av socialnämnderna. 7 Inte sällan får vi genom medias rapportering kännedom om brister som IVO har uppmärksammat i socialtjänstens handläggning av ärenden. Men faktum är att IVO endast vid nio tillfällen sedan myndighetens tillkomst har fattat beslut att förelägga en nämnd att vidta åtgärder. Dessa nio beslut kommer att analyseras i uppsatsen för att belysa de problem som uppstår då en tillsynsmyndighet har att förhålla sig till en ramlag. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med detta arbete är att analysera IVO:s tillsyn av socialnämnder i individ- och familjeomsorgsärenden utifrån vissa rättsstatliga principer. Dessa rättsstatliga principer är det kommunala självbestämmandet samt rättssäkerhet i form av förutsägbarhet, legitimitet och kontrollerbarhet. Mot bakgrund av syftet med IVO:s tillsyn, vilket är att verka för den enskildes rättssäkerhet, kommer arbetet att behandla den övergripande frågeställningen huruvida IVO uppfyller detta ändamål. Utifrån socialtjänstlagens 5 SOU 2002:14 s. 138; SOU 2007:82 s Prop. 2012/13:20 s Ibid. 6

7 ramlagskonstruktion, det kommunala självstyret, syftet med tillsynen samt de påtryckningsmedel som IVO har att tillgå ska gränser för IVO:s tillsyn utredas. Avsikten är att besvara följande frågeställningar: Vad kan IVO granska? Vilka påtryckningsmedel har IVO att tillgå? På vilket sätt bidrar IVO till en rättssäker handläggning inom socialtjänsterna? Dessa frågeställningar avser att belysa eventuella gränser för den tillsyn som IVO bedriver av socialnämnder i individ- och omsorgsärenden. Frågeställningarna syftar vidare till att åskådliggöra de problemområden som eventuellt uppstår då en tillsynsmyndighet har att förhålla sig till en ramlag. 1.3 Avgränsning Fokus för denna uppsats är IVO:s tillsyn av socialnämnder i individ- och familjeomsorgsärenden. Uppsatsen kommer därför inte att behandla övrig tillsyn som IVO bedriver i andra fall än då det är relevant för den rättsliga analysen (såvida den inte är intressant för den rättsliga analysen). Inom socialtjänstområdet rör IVO:s tillsyn, förutom individ- och familjeomsorg, även äldreomsorg samt socialtjänstens verksamhet enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Individoch familjeomsorgen rör således ärenden om stöd och vård till missbrukare och beroendevård, social barn- och ungdomsvård samt ekonomiskt bistånd. Valet av avgränsningen beror på att IVO:s tillsyn av socialtjänsten, men vanligtvis också socialnämndernas verksamhet, är uppdelad utifrån ovannämnda kategorisering. Med hänsyn till arbetets begränsade omfattning har denna avgränsning tett sig lämplig. 7

8 1.4 Metod och material I detta arbete tillämpas en traditionell rättsdogmatisk metod. Det finns olika uppfattningar kring vad den rättsvetenskapliga metoden kan sägas innefatta. 8 Kortfattat tar den rättsdogmatiska metoden sikte på att fastställa gällande rätt. Detta innebär att gällande rätt på området beskrivs, utreds och kritiskt analyseras genom vedertagna rättskällor bestående av lagar, förarbeten, domstolspraxis samt doktrin. Den rättsdogmatiska metoden tillåter därtill en kritisk granskning av gällande rätt och ett de lege ferenda perspektiv. 9 Vidare ska Ekelöfs teleologiska tolkningsmetod tillämpas. Enligt Ekelöf bör rättsvetenskapen medverka till att rättsskipningen fyller sin samhällsfunktion. Ekelöfs teleologiska tolkningsmetod har vunnit mark i den svenska rättstillämpningen. I utländsk doktrin är ändamålsskäl vanligt förekommande och även svenska domstolar har kommit att beakta ändamålsskäl i dess rättsskipning. 10 Den teleologiska tolkningsmetoden dominerar inom socialrätten. 11 Vissa situationer regleras inte i lagstiftningen och enligt den teleologiska tolkningsmetoden ska rättstillämparen då söka det ändamål som lagen bygger på och söka den tolkning som på bästa sätt bidrar till detta ändamål. 12 Den teleologiska tolkningsmetoden ska utvecklas under avsnitt Eftersom socialtjänstlagen är en ramlag kan lagen vid en första anblick ge rättstillämparen uppfattningen att socialnämnder har en stor frihet att själva utforma kommunens socialtjänst. För att kunna fastställa gällande rätt krävs därför en historisk tillbakablick kring lagens syften och ändamål. En sådan analys kommer därför att uppta en stor del av arbetet. Det finns idag lite rättsvetenskaplig forskning på tillsynsområdet i stort och forskningen rör då andra områden än socialrätten som exempelvis miljörätten Se till exempel Lavin, R. Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk? FT 1989 s ; Peczenik, A. Om den förvaltningsrättsliga forskningen och rättsdogmatiken FT 1990 s Lehrberg, B. Praktisk juridisk metod s Ekelöf P-O. Edelstam, H. Rättegång, första häftet s. 85; Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor s. 42ff. 11 Vahlne Westerhäll, L. Socialrättens regelsystem, rättskällor och tolkningsnormer, Nordisk socialrättslig tidskrift nr s Ekelöf P-O. Edelstam, H. Rättegång, första häftet s. 85; Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor s. 42ff. 13 Arvidsson, Y. Statlig styrning av svensk miljötillsyn - som man frågar får man svar, ERT andra häftet 2008 s ; Christensen, J. Goda förutsättningar för tillsyn, I: Basse, E. M., Ebbesson, J., Michanek, G., (red.), Fågelperspektiv på rättsordningen. Vänbok till Staffan Westerlund, s ; K. Nilsson, A. Enforcing Environmental Responsibilities. A Comparative Study of Environmental Administrative Law. Om tillsyn i allmänhet se Sterzel, F. Granskningsmakten, I: Mattson, I. Petersson, O., (red.), Svensk 8

9 Rättsligt stöd hämtas till största del i förarbetena, praxis samt doktrin. I uppsatsen kommer även Justitieombudsmannens (JO:s) beslut att analyseras i syfte att fastställa gällande rätt. JO-beslut har ingen naturlig plats i den ovan nämnda rättskällehierarkin. Det är domstolarna som ytterst uttolkar gällande rätt och det är sällan som JO-beslut omnämns i domstolsavgöranden. 14 JO har till uppgift att uttala sig kring huruvida en åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. 15 I doktrin har JO-beslut tillmäts olika mycket tyngd i rättskällehierarkin. Alexius Borgström menar att JO:s uttalande inte kan tillmätas samma dignitet som domstolsavgöranden eftersom JO:s uttalande då skulle kunna stå i konflikt med domstolens avgörande i samma ärende, vilket skulle te sig märkligt enligt Alexius Borgström. 16 Alexius Borgström anser att JO-beslut får samma tyngd i rättskälleläran som förarbeten och doktrin. Detta eftersom att JO:s auktoritet historiskt sett har tillmäts betydelse genom möjligheten att domstolsväsendet genom åtal har varit av samma uppfattning som JO och ansett att en tjänsteåtgärd varit felaktig. 17 Även Bohlin är av den uppfattningen att JO:s praxis inte har samma tyngd som domstolarnas praxis och besluten därför inte kan betraktas som prejudikat i egentlig mening. 18 Bäckman anser att JO-beslut har samma rättskällevärde som den rättsliga doktrinen. 19 Samuelsson och Melander menar att JO:s uttalanden har en prejudicerande verkan i offentligrättsliga sammanhang. 20 Meningarna kring vilken vikt JO:s uttalande ska tillmätas är således delade, varför ett ställningstagande är påkallat kring betydelsen av dessa beslut. JO granskar att myndigheter som IVO följer de lagar och regler som styr deras arbete. I praktiken har JO:s principuttalanden genomslagskraft och tillmäts vägledande betydelse författningspolitik s ; Warnling-Nerep, W. Tillsyn i statens tjänst, I: Festskrift till Lena Marcusson s Bohlin, A. Kommunalrättens grunder s. 167; Ekroth, J. JO-ämbetet En offentligrättslig studie s. 287, lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän. 16 Alexius Borgström, K. Om JO-ämbetets funktioner, FT 1-2/2001 s. 41f Alexius Borgström diskuterar i artikeln JO-ämbetets funktion och JO-beslutens status som rättskälla och nämner i detta sammanhang ett antal rättsfall då JO-beslut har omnämnts, vilka är NJA 1999 s. 92, RÅ 2000 ref. 16, RÅ 1999 ref. 75 samt RÅ 1999 ref Alexius Borgström, K. Om JO-ämbetets funktioner, FT 1-2/2001 s Bohlin, A. Kommunalrättens grunder s Bäckman, T. Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS s. 31 fotnot Samuelsson, J. Melander, J. Tolkning och tillämpning s

10 för rättsskipningen och förvaltningen. 21 Utifrån maktdelningsläran (se avsnitt 3.2.2) kan JO-beslut inte tillmätas samma betydelse som domstolsavgöranden. Eftersom JO har till uppgift att granska förvaltningsmyndigheter som IVO kommer dessa JO-beslut att tillmätas en normerande betydelse i detta arbete. I avsnitt 6 ska IVO:s tillsynsfunktion analyseras utifrån rättsstatliga principer, vilka nedan ska beskrivas. Gällande rätt ska jämföras med den faktiska rättstillämpningen vid beslut om förelägganden i individ- och familjeomsorgsärenden. Sedan myndighetens tillkomst den 1 juni 2013 då Socialstyrelsens tillsynsverksamhet övergick till IVO har IVO totalt fattat nio beslut om föreläggande mot socialnämnder i individ- och familjeomsorgsärenden. 22 I uppsatsen kommer dessa nio beslut att analyseras mot bakgrund av rättsstatliga principer i syfte att belysa de rättsliga problem som uppsatsen behandlar. Besluten är inte rättsligt bindande för annan än den som beslutet är ställt till och är således inte prejudicerande. Emellertid kan besluten i praktiken få en preventiv effekt även gentemot andra socialnämnder. Det ska framhållas att besluten inte analyseras i syfte att fastställa gällande rätt, utan ska tjäna som verktyg för att belysa den rättsliga problematik som uppstår då en tillsynsmyndighet har att förhålla sig till en ramlag. Slutligen ska nämnas att jag i samband med examensarbetet har fått möjligheten att praktisera hos IVO under två månader, vilket har varit en ovärderlig erfarenhet för genomförandet av detta arbete. Inte minst har IVO:s inspektörer genom sin mångåriga erfarenhet av socialt arbete varit en outtömlig kunskaps- och inspirationskälla. Men framför allt har praktiken lett till att detta arbete har fått en praktisk förankring. Eftersom socialtjänstlagen ska vara en ram för det sociala arbetet är det min uppfattning att den juridiska analysen på det socialrättsliga området bör ta avstamp i den praktiska rättstillämpningen. 23 Många av de rättsliga problem som arbetet belyser har upp- 21 Ibid. 22 De beslut om förelägganden som IVO har fattat i individ- och familjeomsorgsärenden fram till och med 29 september Bäckman, T. Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS s Bäckman anser att det är viktigt att undersöka hur lagstiftningen tillämpas i praktiken samt i praxis för att kunna bedöma en lagstiftning ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Gustafsson, H. Rättens polyvalens s

11 märksammats under praktiken, vilket annars inte hade varit möjligt. Då så är fallet kommer detta tydligt att framgå i arbetet Disposition I avsnitt 2 ges en historisk tillbakablick för en förståelse av de tankegångar som kom att prägla socialtjänstens utformning. För att utreda gränserna för vad IVO kan granska ska socialtjänstlagens ramlagskonstruktion samt den kommunala självstyrelsen på socialtjänstens område beskrivas i avsnitt 2. I avsnitt 3 redogörs för de rättsstatliga analysverktygen. De rättsstatliga analysverktygen kommer vara utgångspunkten för den analys som sker i avsnitt 6. Avsnitt 4 behandlar IVO:s uppdrag och syftet med tillsynen. Även detta avsnitt tar sikte på att utreda gränserna för IVO:s tillsyn. I avsnitt 5 beskrivs och analyseras de påtryckningsmedel som står till buds då IVO har uppmärksammat brister i tillsynen. Avsnitt 6 syftar till att belysa de problem som har uppmärksammats i uppsatsen genom en analys av IVO:s beslut om förelägganden. I avsnitt 6 konkretiseras de eventuella problem som uppstår då en tillsynsmyndighet har att förhålla sig till en ramlag. Till sist avslutas uppsatsen i avsnitt 7 med en sammanfattning av slutsatserna samt egna reflektioner inför framtiden. 24 Jag vill här passa på att tacka alla på IVO avdelning sydväst samt rättsenheten för ert engagemang kring min praktik. Ett särskilt stort tack vill jag rikta till Maria Björklund, enhetschef på socialtjänstenheten i sydväst för att du, genom att ta emot mig som praktikant, på ett föredömligt sätt har visat på den öppenhet och transparens som ska råda i tillsynen (prop. 2008/09:160 s. 36, 41). Tack även till Anna Jedenius, avdelningsjurist och mina handledare Louise Grönqvist, inspektör/jurist samt Julia Malmqvist, inspektör/jurist. 11

12 2 Bakgrund 2.1 Socialtjänstlagens historik Sverige genomgick en snabb samhällsomvandling under och 1970-talen på välfärdsområdet och mot bakgrund av de sociala problem som existerade vid den tiden växte socialtjänstlagen fram. Den tidigare lagstiftningen på området utgick från symtom hos individen, snarare än den helhetssyn och det samhällsansvar som kom att prägla den socialtjänstlag vi har idag. 25 Den då gällande lagstiftningen byggde på detaljstyrning och insatser på individnivå. Lagstiftningen kritiserades för att inte tillgodose den enskildes frivillighet, självbestämmande och rättssäkerhet. 26 Kritiken gällde även avsaknaden av vägledande mål för verksamheten, särskilt det preventiva och strukturella arbetet. 27 I och med den nya socialtjänstlagen förtydligades gränsdragningen mellan individens ansvar och samhällets ansvar. 28 I förarbetena framhölls att socialtjänstens mål ska vara att se den enskildes situation utifrån ett helhetsperspektiv och därefter finna lösningar för enskild och gruppers helhetssituation. 29 Lagstiftningsarbetet resulterade i en sammanhållen lag, av karaktären ramlag med målsättningar för samhällets sociala arbete. Lagen var tänkt att ge kommunen skyldigheter och den enskilde rättigheter. 30 Rättigheterna angavs inte i lag, utan den enskilde skulle genom lämpliga insatser tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Socialtjänstlagen bygger på att socialarbetare gör en individuell bedömning i varje enskilt fall av individens behov och av vilka insatser som är lämpligast. Allteftersom tiden gick uppmärksammade lagstiftaren vissa särskilt utsatta grupper som förbisågs och som inte fick det stöd och den hjälp som de var i behov av. 25 Prop 1979/80:1 s. 207; SOU 2007:82 s. 119; Bramstång, G. Sociallagstiftningen: en kommentar till socialtjänstlagen, lagen om vård av unga samt lagen om vård av missbrukare s. 26f. 26 Prop 1979/80:1 s. 208f. 27 Prop. 1979/80:1 s. 155ff. 28 Prop. 1979/80:1 s. 142ff. 29 Prop. 1979/80:1 s Prop. 1979/80:1 s. 142ff. Huruvida socialtjänstlagen är en rättighetslag kan diskuteras, om detta se till exempel Hollander, A. Rättighetslag i teori och praxis: en studie av lagstiftning inom social- och handikappområdet; Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor: bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder. 12

13 Socialtjänstlagen kompletterades därför med mer detaljstyrande bestämmelser för att korrigera dessa brister. Motiven till korrigeringarna var att stärka den enskildes rättssäkerhet och dennes rätt till behövliga insatser. 31 Utvecklingen har således varit att lagstiftningen har gått mer mot en detaljstyrning av arbetet inom socialtjänsten än vad som var tanken då socialtjänstlagen infördes (se vidare under avsnitt 2.3.3). Därtill har Socialstyrelsen bemyndigats att utfärda föreskrifter på många socialrättsliga områden. 32 IVO ska enligt 13 kap. 2 SoL granska att den verksamhet som bedrivs av socialtjänsten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Som nämnts i inledningen bygger socialtjänstlagen på principen om den kommunala självstyrelsen och kommunerna har ansvaret för socialtjänsten inom sitt område. Frågan blir därför vilket spelutrymme socialnämnderna har utifrån den kommunala självstyrelsen på socialtjänstens område, inom vilket IVO är förhindrad att granska. I det följande ska några av dessa gränser för IVO:s tillsyn utredas utifrån principen om kommunal självstyrelse. 2.2 Den kommunala självstyrelsen Allmänt Av 1 kap. 7 regeringsformen (1974:152) (RF) framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå. För rättskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter vilket stadgas i 1 kap. 8 RF. Varje kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver enligt 2 kap. 1 st. 1 SoL. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän enligt samma paragraf. I 1 kap. 1 st. 2 RF framgår att det svenska folkstyret förverkligas genom bland annat kommunal självstyrelse. Enligt 14 kap. 2 RF sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och om detta bestäms i lag. Enligt samma bestämmelse sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Begreppet kommunal 31 SOU 2007:82 s kap. socialtjänstförordning (2001:937). 13

14 självstyrelse definieras inte i lagstiftningen. I motivuttalandena uttalade departementschefen att det inte är lämpligt att definiera den kommunala självstyrelsens innebörd, eftersom fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun ändras i takt med samhällsutvecklingen. 33 Mot bakgrund av förarbetena till regeringsformen kan principen sägas innebära en för kommunerna egen sektor, vid sidan av de särskilt lagreglerade uppgifterna, inom vilken kommunen är fri att bestämma utan statlig inblandning. 34 Den kommunala självstyrelsen innebär i princip relationen mellan stat och kommun. 35 Eftersom det inte finns någon vedertagen definition av kommunal självstyrelse blir begreppets innebörd enligt Strandberg en fråga om pågående politisering Gränser för den kommunala självstyrelsen Riksdagen beslutar om vilka angelägenheter som ska ingå i den kommunala självstyrelsen och detta görs i lag enligt 8 kap. 2 st. 1 p. 3 RF. Kommunerna har rätt till självbestämmande inom sitt område och vilka dessa områden är definieras i lag. Till syvende och sist är det således riksdagen som sätter gränserna för det kommunala självstyret. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 RF inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Om lagstiftaren vill inskränka det kommunala självstyret ska lagrådet granska proportionaliteten med inskränkandet enligt 8 kap. 21 RF (om innebörden av proportionalitetsprincipen, se avsnitt 5.1). Riberdahl menar att lagstiftaren i princip genom lag kan ålägga kommunerna vilken uppgift som helst och därtill styra organisationen. 37 Lagstiftaren bör emellertid inför varje ny tilltänkt lag göra en avvägning huruvida inskränkningen övertrumfar 33 Prop. 1973:90 s Prop. 1973:90 s. 190; Warnling-Nerep, W. Kommuners lag- och domstolstrots s. 229; v Essen, U. Kommunal normgivning s v Essen, U. Kommunal normgivning s. 169; Riberdahl, C. Statens styrning och kommunernas självstyrelse s Strandberg, U. Kommunal självstyrelse, I: Mattson, I. Petersson, O., (red.), Svensk författningspolitik s Riberdahl, C. Statens styrning och kommunernas självstyrelse s

15 intresset av självstyrelse. 38 Den kommunala sektorn är kontrollerad och von Essen anser att eftersom förvaltningsbeslut till exempel kan överklagas så är det domstol som i sista hand avgör gränserna för kommunernas handlingsfrihet. 39 Riberdahl menar att besvärsrätten innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen eftersom förvaltningsdomstolarna på så vis styr resursfördelningen i kommunerna. 40 Besvärsinstitutet är fundamentalt i ett rättssamhälle för att enskildas rättssäkerhet ska tillförsäkras. 41 Besvärsinstitutet kan enligt min mening inte anses vara ett oproportionerligt inskränkande i den kommunala självstyrelsen. Därtill ställer internationella förpliktelser krav på effektiva rättsmedel. Artikel 6 samt 13 Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) ställer krav på en rättvis rättegång respektive effektiva rättsmedel då en fri- eller rättighet som följer av konventionen har kränkts. Av artikel 6 EKMR följer att enskild ofta ska ha tillgång till domstolsprövning vid myndighetsutövning mot enskild. 42 Vidare är den kommunala beskattningsrätten enligt 14 kap. 4 RF en förutsättning för den kommunala självstyrelsen. Det är den kommunala beskattningen som finansierar de kommunala befogenheterna. Grunderna för den kommunala beskattningen bestäms i lag enligt 8 kap. 2 st. 1 p. 3 RF. På så vis styrs även den kommunala beskattningsrätten av riksdagen. Enligt Bull kan det kommunala självbestämmandet sägas vara begränsat genom kommunernas möjlighet att genom skatt kunna finansiera den kommunala verksamheten Kommunal självstyrelse inom socialtjänsten Kommunerna är tämligen fria att själva forma socialtjänsten inom kommunen. Som argument för kommunal självstyrelse inom socialtjänstens område har framförts att det decentraliserade beslutsfattandet är en nödvändighet för demokratin och att 38 Ibid. 39 v Essen, U. Kommunal normgivning s Riberdahl, C. Statens styrning och kommunernas självstyrelse s. 102f. 41 Sterzel, F. Författning i utveckling s. 50f. 42 Bohlin, A. Warnling-Nerep, W. Förvaltningsrättens grunder s. 324f; Strömberg, H. Lundell, B. Allmän förvaltningsrätt s. 225f. 43 Bull, T. Självständighet och pluralism Om vertikal maktdelning i Sverige s

16 medborgarna ska ha en möjlighet att själva delta i den offentliga förvaltningen. 44 Sverige har även ratificerat konventionen om kommunal självstyrelse där de fördragsslutande staterna förbinder sig att erkänna principen i den nationella lagstiftningen. 45 I utredningen SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft ansåg utredningskommittén att de två tyngsta värdena för den kommunala självstyrelsen är demokrativärden och effektivitetsvärden. demokratiska värdena bygger på att människor genom att delta i genomförandet av offentliga uppgifter blir delaktiga och därmed medansvariga i den demokratiska processen. Utredningskommittén ansåg att kommunerna genom förnyelse och anpassning av de olika verksamheterna kan pröva olika metoder utifrån kommunernas förutsättningar. 47 Rättighetslagstiftningen utgjorde enligt utredningskommittén en speciell form av statlig styrning av kommunal verksamhet. Med en rättighetslagstiftning, istället för en skyldighetslagstiftning, befarades att relationen mellan individen och staten skulle bli mer privaträttslig än offentligrättslig. 48 Utredningskommittén ansåg att en mer detaljerad reglering på området genom rättighetsbaserade välfärdstjänster skulle förändra det decentraliserade kommunala ansvaret i grunden. Detta befarades främst röra effekter i finansierings- och styrningssystemet. 49 Kommunerna ansvarar för att en enskild som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt får rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt enligt 4 kap. 1 SoL. Enligt samma paragraf ska den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Den kommunala självstyrelsen ger inte kommunerna rätt att på egen hand besluta om en lägsta nivå för bistånd. Den kommunala självstyrelsen innebär inte att nämnderna är helt fria att själva besluta om vilka insatser som ska ingå i den skäliga levnadsnivå och när enskildas behov kvalificerar för dessa insatser. Vahlne Westerhäll menar att argumentet om lokal självständighet eller hänsyn till lokalpolitisk handlingsoch prioriteringsfrihet inte har relevans när det gäller definitionen av en nationell 46 De 44 Prop. 1990/91:117 s Genom prop. 1988/89:119 ratificerades den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34). 46 SOU 2007:10 s Ibid. 48 SOU 2007:10 s Ibid. 16

17 minimistandard för den sociala välfärden, eftersom staten genom lagstiftning har bestämt innehållet i den. 50 Svensson är av uppfattningen att eftersom målrationellt beslutsfattande lämnar det öppet för handläggaren i beslutsfattandet kommer dennes egna värderingar att spela roll för beslutets utgång. Med detta följer att beslutsfattaren har ett stort ansvar och socialtjänstlagens utformning kräver att beslutsfattaren har kunskap om hur målet på bästa sätt bör främjas. 51 Syftet är att resultatet ska bli så materiellt tillfredsställande som möjligt. För att uppnå materiell rättstrygghet krävs enligt Svensson ofta expertkunskaper inom olika sakområden, vilket i regel inte förvärvas under juristutbildningen. 52 Svenssons undersökning visar att även fast handläggarna ska göra en skönsmässig bedömning utifrån 4 kap. 1 SoL innefattar begreppet skälig levnadsnivå en någotsånär konkret kärna som styr handläggaren i dennes bedömning. 53 Min uppfattning är att den enskilde ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå oavsett var i landet personen bor och 4 kap. 1 SoL ger inget utrymme för en annan tolkning. Den kommunala självstyrelsens vara eller icke vara spelar ingen roll i detta sammanhang. I nästa stycke beskrivs socialtjänstlagens ramlagskaraktär mer utförligt, samt vilka konsekvenser ramlagskaraktären får för den tillsyn som IVO bedriver. 2.3 En ramlag utifrån socialtjänstens mål Allmänt Följande avsnitt avser att belysa den speciella ramlagskaraktär som socialtjänstlagen bygger på. För en teleologisk tolkning (se vidare under avsnitt 1.3) av socialtjänstlagens syfte och ändamål krävs en förståelse för bakgrunden till socialtjänstlagen. I socialtjänstlagens portalparagraf upptas grundläggande samhällsvärden som kommunen ska främja på demokratins och solidaritetens grunder. Detta gäller människornas 50 Vahlne Westerhäll, L. Statlig och kommunal styrning av social trygghet försörjningsbehov som en rättssäkerhetsfråga s Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor s. 38 f. 52 Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor s Svensson, G. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor s. 99 ff, 329 ff. Enligt Svensson är det emellertid felaktigt att tala om att SoL-biståndet som en rättighet. 17

18 trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet, 1 kap. 1 SoL. Målen är enligt förarbetena tänkta som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling. 54 Bramstång menar att det framför allt är dessa mål som begränsar kommunens handlingsfrihet inom biståndsverksamheten. 55 Därtill kommer de omfattande förarbetena, regeringens förordningsmakt samt de allmänna råd och rekommendationer som utfärdats av centrala myndigheter. Styrningen av socialtjänsten är på så vis omfattande men mindre tillgänglig jämfört med en detaljreglering enligt Bramstång. 56 Vahlne Westerhäll beskriver hur man kan se på socialrätten som både ett offentligrättsligt och ett privaträttsligt system som en ram, inom vilken ekonomiska, politiska och moraliska värden rättsliggörs och som en sammanhängande struktur, löst sammanfogad men med unika möjligheter att bygga samhällsvärden. 57 Synsättet återspeglar de överväganden som låg till grund för socialtjänstlagens utformning under och 1980-talen. Lagstiftningen kan konstrueras mer eller mindre detaljerat, men handläggarna är aldrig helt fria i prövningen. Ragnemalm beskriver hur rättsliga normer styr myndigheternas bedömningar och att det i vissa fall är det nödvändigt med elastiska normer för att syftet med lagstiftningen ska kunna realiseras. 58 Normalt kan då ledning kring vilka syften som ska prägla beslutsfattandet sökas i förarbetena. Rättstillämpningen är således bunden av en ändamålstolkning av hur syftena ska realiseras. 59 Beträffande den ändamålsenliga tolkningen av socialtjänstlagen kom socialtjänstlagens utarbetande att präglas av olikartade ändamålsöverväganden. Bramstång menar därför att man många gånger behöver nöja sig med att söka efter det primära syftet bakom en viss bestämmelse. 60 Den dominerande tolkningen av en bestämmelse kommer därför inte alltid att vara den ensamt rådande tolkningen Prop. 1979/80:1 s. 137 ff. 55 Bramstång, G. Sociallagstiftningen: en kommentar till socialtjänstlagen, lagen om vård av unga samt lagen om vård av missbrukare s. 25 f. 56 Ibid. 57 Vahlne Westerhäll, L. Den starka statens fall? FT 2003 s Ragnemalm, H. Förvaltningsprocessrättens grunder s. 113 ff. 59 Ibid. 60 Bramstång, G. Sociallagstiftningen: en kommentar till socialtjänstlagen, lagen om vård av unga samt lagen om vård av missbrukare s. 26 f. 61 Ibid. 18

19 2.3.2 Rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen Som nämnts under föregående stycke kom socialtjänstlagens utarbetande att präglas av olikartade ändamålsöverväganden. Vid en teleologisk tolkning av socialtjänstlagen är den dominerande tolkningen av en bestämmelse inte alltid den ensamt rådande tolkningen. 62 De ramar som socialtjänstlagen sätter upp ger ett stort utrymme för politiker och tjänstemän att själva bestämma hur kommunen ska främja människors möjligheter att integreras i samhället. 63 Socialtjänstlagen bygger på att det finns en politisk vilja att bygga dessa samhällsvärden. Lagen öppnar upp för olika politiska strömningar utifrån den styrande makten i kommunerna. 64 Socialnämnderna kan och ska själva utforma socialtjänsten inom kommunen, inom de av socialtjänstlagen givna ramarna. Närhetsprincipen i beslutsfattandet kan tänkas främja det sociala arbetet tillsammans med den enskilde. Den demokratiska närheten kan även tänkas främja den enskildes delaktighet i socialtjänsten. Problem uppstår om det inte finns en politisk vilja att skapa de samhällsvärden som socialtjänstlagen bygger på. Socialtjänsten kan då istället komma att få en beställarfunktion utifrån vad som kräver minsta möjliga resurser i socialtjänstens verksamhet. Som nämnts i inledningen är syftet med IVO:s tillsyn att bidra till ökad effektivitet och rättssäkerhet inom socialtjänsten. 65 Marcusson beskriver att Sverige under de senaste årtiondena i stor utsträckning har präglats av vad som kallas New Public Management (NPM), vilket säkert har påverkat förvaltningsmyndigheternas rättstillämpning även inom socialtjänsten. 66 NPM har fokus på effektivitet i förvaltningen grundat på mätningar, utvärderingar, uppföljning och kvalitetsgranskning. Marcusson befarar att NPM har rubbat balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet. När effektivitetsmätningar dominerar förvaltningspolitiken kan detta leda till bristande rättssäkerhet menar Marcusson. 67 Då det inte finns en politisk vilja att skapa samhällsvärden kan socialtjänstlagens ramlagskonstruktion tänkas medföra att ett motpartsförhållande till enskilda uppstår. Den enskilde kan då få svårt att hävda sina rättigheter. Vahlne Westerhäll menar att den 62 Ibid. 63 Prop. 1979/80:1 s Om detta, se Bramstång, G. Sociallagstiftningen: en kommentar till socialtjänstlagen, lagen om vård av unga samt lagen om vård av missbrukare s. 25 f. 65 SOU 2002:14 s. 138; SOU 2007:82 s. 201; prop. 2012/13:20 s Marcusson, L. Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande s Ibid. 19

20 politiska makten kan vara en viktig motkraft i förhållande till den enskildes sociala trygghet. 68 Vahlne Westerhäll anser att ett konstitutionellt skydd mot mer eller mindre välavvägda ingripanden i socialrätten är påkallat. Den politiska makten har hindrat rätten från att bli en motvikt mot en politisk vilja att använda socialrätten som konjunkturregulator. 69 Strömberg och Lundell menar att det brukar uppställas två mål för förvaltningsverksamheten, vilka är effektivitet och rättssäkerhet. 70 Dessa två begrepp står ibland i motsatsförhållande till varandra, men detta motsatsförhållande bör inte överdrivas. En snabb handläggning riskerar å ena sidan att leda till felaktiga och olagliga avgöranden. Å andra sidan innebär en omständlig och utdragen handläggning att myndighetens verksamhet kan bli alltför dyr och utdragen för den enskilde samt för samhället i stort. Strömberg och Lundell anser att förvaltningsmyndigheterna bör sträva efter en kompromiss mellan effektivitet och rättssäkerhet. 71 Krav på två olika slags garantier bör uppställas för rättssäkerhet och effektivitet. Den första innebär allmänna garantier som organisationen och förfarandets struktur, insyn i verksamheten samt personalens ansvar. Den andra gruppen garantier innefattar kontroll av beslutens riktighet genom en högre myndighet. 72 Här fyller instanser som IVO en viktig funktion eftersom IVO:s syfte som tillsynsmyndighet enligt förarbetena är att värna om både rättssäkerheten och effektiviteten inom socialtjänsten. 73 Lagstiftaren har således uppmärksammat författarnas farhågor att rättssäkerheten kan bli lidande till förmån för effektiviteten. Det finns en förhoppning att IVO:s tillsynsverksamhet ska komma att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet i det svenska välfärdssystemet Kommunal självstyrelse, målbestämmelser och tillsyn Som nämnts tidigare under avsnitt 2.1 har det vid vissa tidpunkter funnits ett behov från lagstiftarens sida att gå in och i större utsträckning detaljstyra på ett visst område inom 68 Vahlne Westerhäll, L. Den starka statens fall? FT 2003 s Ibid. 70 Strömberg, H. Lundell, B. Allmän förvaltningsrätt s. 164 f. 71 Ibid. 72 Ibid. 73 SOU 2002:14 s. 138; SOU 2007:82 s. 201; prop. 2012/13:20 s SOU 2002:14 s. 138; SOU 2007:82 s

21 socialtjänsten, detta då lagstiftaren har funnit brister inom socialtjänsten och ansett att dessa brister måste uppmärksammas hos socialtjänsterna. Lagstiftaren har då infört bestämmelser som syftar till att korrigera bristerna. På så vis har rättssäkerheten kunnat stärkas för extra utsatta och förbisedda grupper. Exempel på detta är 5 kap. SoL om särskilda bestämmelser för olika grupper. Detta kapitel förtydligar skyddet för barn och unga, äldre människor, människor med funktionshinder, missbrukare, personer som vårdar eller stödjer närstående samt brottsoffer. Även vid socialtjänstlagens tillkomst fanns liknande bestämmelser för vissa särskilt utsatta grupper, men kapitlet har under tidens gång blivit alltmer detaljerat. Detaljlagstiftning av detta slag går emot grundsyftet med socialtjänstlagen som var att framhålla helhetssynen för samhällets mest utsatta grupper och en detaljlagstiftning ansågs därför hämma detta syfte. Före socialtjänstlagens tillkomst var den socialrättsliga lagstiftningen mer detaljstyrd och detta var något som lagstiftaren genom socialtjänstlagens tillkomst ville frångå. 75 En särreglering för vissa målgrupper kan missgynna andra socialt utsatta grupper då resurserna prioriteras. Vahlne Westerhäll menar att den tidigare mer påtagliga homogeniteten i socialrätten har kommit att efterträdas av dennas fragmentering. 76 Genom 13 kap. SoL har IVO bemyndigats att granska och förelägga socialnämnder att vidta åtgärder då så är påkallat och det kommunala självstyret innebär ingen konflikt i detta hänseende. Kommunerna har emellertid i och med socialtjänstlagens ramlagskaraktär getts ett stort utrymme att forma kommunens socialtjänst. IVO:s tillsynsverksamhet blir därmed begränsad då myndigheten inte kan gå in och detaljstyra kommunerna mer än vad lagen tillåter mot bakgrund av ramlagskonstruktionen. Socialtjänstlagens ramlagskaraktär utgör inte i sig ett hinder för IVO att utöva tillsyn av nämndernas verksamheter. Den kommunala självstyrelsen får emellertid betydelse på så vis att IVO inte kan förelägga en nämnd att vidta vilka åtgärder som helst. Förutom de ovan nämnda bestämmelserna om vissa särskilt utsatta grupper är de flesta av socialtjänstlagens bestämmelser generella målsättningsstadganden, vilka inte ger stöd för IVO att förelägga en nämnd att vidta specifika åtgärder. Socialstyrelsens föreskrifter som ska uttolka socialtjänstlagen får därför en viktig betydelse. I före- 75 Prop. 1979/80:1 s. 207 ff. 76 Vahlne Westerhäll, L. Den starka statens fall? FT 2003 s

22 skrifterna framgår mer specifika krav på socialtjänstens ärendehandläggning. Socialstyrelsens föreskrifter utgör därför ett viktigt komplement till socialtjänstlagen Sammanfattning I och med socialtjänstlagens tillkomst ville lagstiftaren frångå den tidigare detaljregleringen som rådde på socialtjänstens område och fokus skulle riktas mot helhetsbilden. Socialtjänstlagen bygger på att enskilda ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå och en individuell bedömning av personens behov får göras i varje enskilt fall. Det helhetsperspektiv som präglade socialtjänstlagen har kommit att uppluckras i och med att socialtjänstlagen har kompletterats med mer detaljbestämmelser. Socialtjänstförordningen, Socialstyrelsens föreskrifter, praxis, JO-beslut samt beslut av IVO är viktiga komplement till socialtjänstlagen som på olika sätt får betydelse för handläggarnas bedömningar. Varje kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver enligt 2 kap. 1 st. 1 SoL. Den exakta betydelsen av innebörden av den kommunala självstyrelsen har inte getts någon enhetlig definition. Möjligheten för enskilda att överklaga beslut innebär att domstolarna kontrollerar om gränserna för den kommunala självstyrelsen har överskridits. Den kommunala självstyrelsen begränsas av möjligheten att ta ut skatt och de kommunala uppgifterna anges i lag. Till syvende och sist är det alltså lagstiftaren som sätter gränser för den kommunala självstyrelsen. Argument som har framförts för kommunal självstyrelse inom socialtjänsten har varit demokratiska överväganden och invånarnas möjligheter att kunna påverka den offentliga förvaltningen. Den kommunala självstyrelsen innebär ingen rätt för kommunerna att själva definiera en miniminivå för det sociala biståndet. Emellertid har kritiken mot socialtjänstlagens ramlagskonstruktion varit att socialtjänstlagen bygger på att det finns en politisk vilja att bygga upp de samhällsvärden som lagen bygger på I 8 kap. socialtjänstförordningen (2001:931) bemyndigas Socialstyrelsen att utfärda föreskrifter inom vissa områden. 78 Vahlne Westerhäll, L. Den starka statens fall? FT 2003 s

23 Lagen ger kommunerna i mångt och mycket rätt att utforma socialtjänsten inom kommunen utformningen blir därför beroende av den valda kommunförsamlingen. I och med 13 kap. SoL har IVO bemyndigats att granska och förelägga socialnämnder vid uppmärksammade brister och den kommunala självstyrelsen innebär inget hinder i detta avseende för IVO att bedriva tillsyn av nämnderna. I avsnitt görs en fördjupning av gränserna för IVO:s tillsyn. IVO:s syfte som tillsynsmyndighet är enligt förarbetena att värna om rättssäkerheten. 79 Hur ingående IVO:s granskning bör vara blir därför beroende av hur man väljer att definiera rättssäkerhetsbegreppet. I nästa avsnitt ska därför begreppet analyseras utifrån rättsstatliga principer. Mot bakgrund av definitionen kommer IVO:s beslut om förelägganden att analyseras i avsnitt SOU 2002:14 s. 138; SOU 2007:82 s. 201; prop. 2012/13:20 s

24 3 Rättsstatliga analysverktyg 3.1 Rättsstaten som utgångspunkt En rättsstat kräver att enskilda tillförsäkras rättssäkerhet gentemot statens maktutövande. 80 Enligt Petersson är rättsstaten en politisk och ideologisk beteckning som bygger på institutionella garantier som staten har iklätt sig, som rättighetsskydd för mänskliga fri- och rättigheter. 81 Rättsstaten är inte fri att handla hur som helst utan begränsas av formella och materiella krav. De formella kraven på rättsstaten menar Petersson är rättssäkerhet och maktdelning. 82 Enligt Bäckman är de formella rättsstatsprinciperna maktdelning, objektivitet, förutsägbarhet, kontrollerbarhet, statsmaktens lagbundenhet samt krav på rättslig grund vid beslutsfattande. 83 Dessa principer går hand i hand och är starkt förbundna med varandra. Rättssäkerhet förutsätter att legalitetsprincipen iakttas, att myndigheter handlar på ett för den enskilde förutsägbart sätt och att maktdelning råder så att besluten är kontrollerbara. I avsnitt 6 analyseras IVO:s beslut om förelägganden sedan myndighetens tillkomst utifrån rättsstatliga analysverktyg. Det är nödvändigt att beskriva rättssäkerhetsbegreppet för att kunna använda begreppet som ett rättsstatligt analysverktyg. En beskrivning av begreppet leder till normativa följder om hur rätten eller rättssystemet ska fungera. I detta arbete kommer begreppet att beskrivas utifrån det socialrättsliga området, vilket skiljer sig något från hur begreppet beskrivs i den allmänna förvaltningsrätten. Beskrivningen utesluter således inte andra tolkningar av begreppet. Förutom de formella rättssäkerhetskraven, uppställs även materiella rättssäkerhetskrav på myndigheternas handläggning av ärenden, vilka ska beskrivas under avsnitt Min uppfattning är att det inte går att dra några skarpa gränser mellan de olika begreppen utan att begreppen är avhängiga varandra för en rättssäker handläggning. I det följande ska en mer ingående beskrivning ges av begreppet rättssäkerhet, som begreppet kommer att användas i arbetets analys av IVO:s förelägganden. 80 Petersson, O. Rättsstaten s. 22 f. 81 Ibid. 82 Ibid. 83 Bäckman, T. Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS s. 48 f. 24

25 3.2 Rättssäkerhet Allmänt Rättssäkerhet definieras inte i lag men införandet av 1971 års förvaltningslag avsåg att stärka den enskildes rättssäkerhet i dennes kontakt med förvaltningsmyndigheter. 84 Även i förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen framhölls att ett av syftena med lagen var att fördjupa och stärka den enskildes rättssäkerhet. 85 Begreppet rättssäkerhet är generellt och komplext, men används inte desto mindre inom det socialrättsliga området. Enligt Petersson används rättssäkerhet som en beteckning för minimivillkor för den offentliga maktens utövande. 86 Principen om rättssäkerhet är starkt förknippad med grundlagstadgandet i 1 kap. 1 RF att den offentliga makten utövas under lagarna. Bestämmelsen innebär att den offentliga maktutövningen ska vara förankrad i rättsregler vilka ger den enskilde förutsägbara ramar att förhålla sig till. Mot bakgrund av de på förhand givna reglerna kan den enskilde förutspå vilka konsekvenser som följer om denne agerar i strid med reglerna. Peczenik menar att den enskildes rättssäkerhet kräver lagbundenhet och förutsägbarhet. 87 Marcusson anser att förutsägbarhet är det mest centrala kravet för rättssäkerhet. 88 Även Vahlne Westerhäll anser att förutsägbarhet är rättsstatens viktigaste ideologi och att rättsnormernas roll som styrningsinstrument är rättsstatens viktigaste politik. 89 Bäckman anser att kraven på förutsägbarhet, legitimitet och kontrollerbarhet är en förutsättning för upprätthållandet av enskildas rättssäkerhet Prop. 1971:30 s Prop. 1985/86:80 s. 2 och s Petersson, O. Rättsstaten s Peczenik, A. Vad är rätt? s. 50 f. 88 Marcusson, L. Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande, FT 3/2010 s Vahlne Westerhäll, L. Statlig och kommunal styrning av social trygghet försörjningsbehov som en rättssäkerhetsfråga. I: Vahlne Westerhäll, L (red.), Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten s Bäckman, T. Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS s. 48 f. 25

26 3.2.2 Kontrollerbarhet, legitimitet och förutsägbarhet I detta arbete avser rättssäkerhet kravet på legitimitet, förutsägbarhet och kontrollerbarhet. 91 Kravet på förutsägbarhet i förvaltningsmyndigheternas handläggning och beslutsfattande innebär krav på tydliga regler. 92 Kravet på förutsägbarhet minimerar illojal och godtycklig maktutövning. Vidare gör förutsägbarhet det möjligt för den enskilde att förutse hur makten kommer att utövas samt konsekvenserna av ett handlande eller rättsligt beslut. 93 För enskildas rättssäkerhet ska tillgodoses är förutsägbarhet särskilt viktigt anser Sterzel. 94 Det finns ingen allmängiltig definition av legalitetsprincipen betydelse, utan begreppets definition varierar mellan stater och får sitt konkreta innehåll genom lagstiftning och doktrin. 95 Kortfattat kan principen sägas innebära att den offentliga maktutövningen är underkastad kravet på lagstöd. 96 Som tidigare nämnts följer av 1 kap. 1 RF att all offentlig makt utövas under lagarna. Rättsreglerna får därför inte vara för vaga eller mångtydiga. Sterzel menar att legalitetsprincipen är den mest grundläggande principen för en rättsstat. 97 Legalitetsprincipen uppställer krav på korrekt rättstillämpning och att ett besluts riktighet i efterhand kan kontrolleras. 98 Här fyller besvärsinstitutet och tillsynsmyndigheter en viktig funktion. Förvaltningsmyndigheter ska vara oavhängiga och beakta allas likhet inför lagen. IVO fyller en rättssäkerhetsfunktion som tillsynsmyndighet, då myndigheten enligt 13 kap. 2 SoL granskar att nämndernas handläggning uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Även maktdelningsläran uppställer vissa krav på kontrollerbarhet genom den offentliga maktens organisation. 99 Maktdelning skyddar enskilda mot maktmissbruk 91 Petersson, O. Rättsstaten s. 22 ff. 92 Vahlne Westerhäll, L. Statlig och kommunal styrning av social trygghet försörjningsbehov som en rättssäkerhetsfråga. I: Vahlne Westerhäll, L (red.), Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten s. 36; Marcusson, L. Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande, FT 3/2010 s Gustafsson, H. Rättens polyvalens s Sterzel, F. Legalitetsprincipen. I: Marcusson, L., (red.), Offentligrättsliga principer s Ibid. 96 Sterzel, F. Legalitetsprincipen. I: Marcusson, L., (red.), Offentligrättsliga principer s Sterzel, F. Författning i utveckling s Vahlne Westerhäll, L. Den starka statens fall? s ; Bäckman, T. Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS s Peczenik, A. Rätten och förnuftet s