Nordisk Socialrättslig Tidskrift

Transkript

1 Nordisk Socialrättslig Tidskrift Särtryck ur NST Om socialnämndens olika roller som biståndsgivare och hyresvärd En kommentar till JO:s beslut den 18 maj 2017, dnr Av Tim Holappa

2

3 Om socialnämndens olika roller som biståndsgivare och hyresvärd En kommentar till JO:s beslut den 18 maj 2017, dnr Tim Holappa, doktorand i offentlig rätt, Stockholms universitet 1. Inledning Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem till godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt enligt 4 kap. 1 socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Rätt till bistånd i någon särskild form framgår inte av bestämmelsen, utan en bedömning om lämpliga insatser görs i varje enskilt ärende. Någon uttrycklig rätt för enskilda att få hjälp med att ordna en bostad finns således inte. Högsta förvaltningsdomstolen har dock ansett att enskilda har rätt till bistånd i form av boende som uppfyller kraven på skälig levnadsnivå om den enskilde är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad. 1 Socialnämnden kan huvudsakligen ordna boende åt enskilda på två sätt. 2 En möjlighet är att bevilja bistånd i form av vistelse i ett boende i enlig- 1 RÅ 1990 ref. 119 och RÅ 2004 ref Här avses situationer då socialnämnden ordnar boende enligt 4 kap. 1 SoL och några andra särskilda bestämmelser om boende inte är tillämpliga. I denna kommentar berörs inte heller övrig lagstiftning enligt vilken kommuner har skyldighet att ordna boende åt enskilda. 201

4 202 Tim Holappa het med bestämmelserna i SoL. Förhållandet mellan socialnämnden och den enskilde är i dessa fall offentligrättsligt. En andra möjlighet är att socialnämnden ingår ett hyresavtal med en enskild. I dessa fall uppstår ett civilrättsligt hyresavtalsförhållande mellan socialnämnden och den enskilde och regleringen i hyreslagen (12 kap. jordabalken (1970:994)) blir tillämplig. I ett beslut från maj 2017 granskade JO en socialnämnds agerande i samband med att en enskild fått flytta från en s.k. träningslägenhet som ordnats av socialnämnden. I beslutet betonar JO vikten av tydlighet från nämndens sida avseende under vilka förutsättningar enskilda erhåller boende av socialnämnden. Beslutet väcker frågor om skillnaden mellan de ovan beskrivna olika sätten att tillhandahålla bostad till enskilda och rättssäkerheten för enskilda som behöver hjälp från socialnämnden med att ordna boende. Syftet med denna kommentar är att redogöra för och diskutera de olika rättsregler och principer som socialnämnder i Sveriges kommuner har att förhålla sig till när boende till enskilda behöver ordnas. Beslutet är principiellt viktigt för att landets socialnämnder ska handlägga ärenden i enlighet med grundläggande krav på rättssäkerhet. 2. Rättsliga utgångspunkter för socialnämnden när den ordnar boende till enskilda När en socialnämnd ska bedöma en ansökan om bistånd i form av boende ska nämnden i första hand pröva om förutsättningarna för bistånd enligt 4 kap. 1 SoL är uppfyllda. Detta anförde JO i ett beslut från 2009 som rörde en ansökan om bistånd i form av boende som avslogs efter att socialnämnden endast prövat förutsättningarna för bistånd enligt 4 kap. 2 SoL. 3 Vilken bestämmelse socialnämnden baserar sitt beslut på påverkar den enskildes möjlighet att överklaga beslutet och besvärsinstansens möjlighet att ompröva beslutet. Varje medlem i en kommun får nämligen begära laglighetsprövning av ett beslut enligt 4 kap. 2 SoL medan endast den det går emot får överklaga ett beslut enligt 4 kap. 1 SoL. Beslut enligt 4 kap. 2 SoL kan därtill endast laglighetsprövas av 3 JO:s beslut den 8 oktober 2009, dnr Huvudregeln är inte begränsad till biståndsansökningar som rör boende utan gäller generellt för ansökningar om bistånd enligt SoL.

5 Om socialnämndens olika roller som biståndsgivare och hyresvärd 203 förvaltningsrätten, vilket innebär att domstolen enbart får pröva lagligheten i beslutet och antingen upphäva eller fastställa beslutet. Beslut enligt 4 kap. 1 SoL kan istället överklagas och prövas i sin helhet av förvaltningsrätten. 4 Vid en sådan prövning kan förvaltningsrätten pröva ärendet i sak och upphäva beslutet, fastställa beslutet eller sätta ett annat beslut i dess ställe. Att socialnämnden vid bedömningen av ansökningar om bistånd alltid i första hand prövar om förutsättningarna för bistånd enligt 4 kap. 1 SoL är uppfyllda är således viktigt för att säkerställa en rättssäker hantering och enskildas möjlighet att få sin sak överprövad. Beslut om bistånd i form av boende enligt 4 kap. 1 SoL kan utformas så att det inbegriper tillträde till en bostad, vistelse i ett boende eller bådadera. Ett beslut om att få tillgång till en bostad kan således föregå såväl ingåendet av ett hyresavtal som ett beslut om bistånd i form av vistelse i ett boende. Ordnar socialnämnden boende genom att en enskild mot ersättning erhåller nyttjanderätten till en bostad uppstår ett hyresavtalsförhållande mellan å ena sidan socialnämnden (hyresvärd) och å andra sidan den enskilde (hyresgäst). 5 Vill socialnämnden eller den enskilde säga upp ett sådant hyresavtal måste hyreslagens bestämmelser beaktas. Hyresgästens besittningsskydd till boendet beror på hur hyresavtalet formulerats. Det är möjligt för socialnämnden att hyra ut bostäder på såväl bestämd tid som tillsvidare. Ett hyresavtal kan uppstå trots att den enskilde har erhållit boendet som en biståndsinsats enligt SoL. 6 Om socialnämnden istället beviljar bistånd i form av vistelse i ett boende uppstår inget hyresavtalsförhållande utan förhållandet mellan den enskilde och socialnämnden är helt och hållet offentligrättsligt. Vistelsen i boendet sker i dessa fall under de villkor som beslutet i fråga anger kap. 1 2 och 7 9 kommunallagen (2017:725) avseende beslut enligt 4 kap. 2 SoL respektive 16 kap. 3 SoL avseende beslut enligt 4 kap. 1 SoL. 5 JO 1993/94 s. 233 (beslut i ärendena dnr och ), JO:s beslut den 26 april 2001 dnr , den 23 september 2015 dnr samt 31 januari 2017 dnr JO:s beslut den 31 januari 2017 dnr

6 204 Tim Holappa 3. JO:s beslut den 18 maj 2017, dnr I en anmälan till JO klagade en man på socialförvaltningen i hans kommun. Mannen hade av socialförvaltningen erhållit boende i form av en så kallad träningslägenhet. Han hade bott i lägenheten i nästan tre år när han blev underrättad om att han skulle avhysas från lägenheten. Två dagar efter underrättelsen fick han enligt anmälan lämna ifrån sig nycklarna till lägenheten. Av JO:s utredning framgår att mannen beviljats bistånd enligt 4 kap. 1 SoL. Biståndet bestod bland annat av vistelse i en så kallad träningslägenhet. För biståndet togs en egenavgift på 80 kr per dag ut. Beslutet om bistånd i form av vistelse i lägenheten hade omprövats var sjätte månad. Till följd av att mannen orsakat störningar från lägen heten valde socialförvaltningen att inte förlänga biståndet i form av vistelse i lägenheten. Tretton dagar efter att den sista sex månaders perioden passerat blev mannen uppringd av socialförvaltningen som meddelade att han behövde flytta från lägenheten två dagar senare. Två dagar efter telefonsamtalet fick mannen besök av två tjänstemän från socialförvaltningen till vilka mannen lämnade ifrån sig lägenhetsnycklarna. Mannen placerades därefter på ett boende för missbrukare. JO konstaterar i beslutet att mannen beviljats bistånd i form av vistelse i ett boende och att något civilrättsligt hyresavtal inte hade uppstått mellan socialnämnden och mannen. Hyreslagens bestämmelser var således inte tillämpliga utan istället skulle SoL:s bestämmelser och offentligrättsliga principer tillämpas på förhållandet mellan socialnämnden och honom. Att en egenavgift enligt 8 kap. 1 och 2 SoL på 80 kr per dag tagits ut ändrar enligt JO inte detta faktum. JO riktar inte någon kritik mot socialförvaltningen i ärendet, men uttalar följande: Jag vill framhålla vikten av att en socialnämnd på ett tydligt sätt gör skillnad på fall där det är fråga om ett offentligrättsligt beslut om bistånd respektive när nämnden ingår ett hyresavtal med den enskilde (som i och för sig kan vara en följd av ett beslut om bistånd). Det är givetvis viktigt att den enskilde får tydlig information från nämnden och verkligen förstår [min kursivering] under vilka former och villkor han eller hon erhåller ett boende.

7 4. Slutsatser Om socialnämndens olika roller som biståndsgivare och hyresvärd 205 Det kan konstateras att omständigheterna i det enskilda fallet avgör huruvida socialnämnden ingår ett hyresavtal med en enskild eller om socialnämnden beviljar bistånd i form av vistelse i ett boende. Huvudregeln om socialnämnden upplåter nyttjanderätt till en bostad mot ersättning är att ett hyresavtal uppstår enligt hyreslagen. Ett sådant avtal kan uppstå trots att boendet ordnats som en följd av ett beslut om bistånd enligt SoL. Den avgörande frågan är om nyttjanderätten upplåts mot ersättning. Hyreslagens bestämmelser är tillämpliga på ett sådant avtalsförhållande. Det är viktigt att hyresavtal i dessa situationer utformas i enlighet med hyreslagens bestämmelser. Om socialnämnden som hyresvärd ser skäl att skilja en hyresgäst från bostaden måste dessutom hyreslagens bestämmelser beaktas. Eventuella avhysningar ska i dessa fall alltid ske genom Kronofogdemyndighetens försorg. Om socialnämnden istället beslutar om bistånd i form av vistelse i ett boende gäller bestämmelserna i SoL. Ett sådant beslut kan kombineras med en egenavgift enligt 8 kap. 1 och 2 utan att ett hyresavtal uppstår. I dessa situationer är det beslutets utformning som avgör villkoren för vistelsen i boendet, såsom under vilken tid som den enskilde får vistas där, hur ofta beslutet ska omprövas osv. Med hänsyn till gynnande besluts negativa rättskraft och enskildas rättssäkerhet är det viktigt att besluten är tydligt och korrekt formulerade. 7 För den enskilde är skillnaderna mellan ingående av ett hyresavtal och ett beslut om bistånd i form av vistelse i ett boende stor. Om ett hyresavtal ingås har den enskilde (beroende på hyresavtalets utformning) besittningsskydd i enlighet med hyreslagens bestämmelser och eventuella uppsägningar av hyresavtalet måste ske i enlighet med hyreslagens bestämmelser. Om det är fråga om bistånd i form av vistelse i ett boende har den enskilde inte något besittningsskydd i hyresrättslig mening utan villkoren för vistelse i boendet regleras helt och hållet i biståndsbeslutet. Oavsett under vilka former socialnämnden ordnar boende åt enskilda är det av stor vikt att socialnämnden tydligt gör skillnad på situationer 7 Ang. gynnande besluts negativa rättskraft, se exempelvis Bäckman, Therese, Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet: för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS, Jure, Stockholm, 2013 och Wall, Gustaf, Rättskraft och korrektiv: en förvaltningsrättslig studie, Uppsala, 2014.

8 206 Tim Holappa när hyresavtal ingås med enskilda och situationer när enskilda beviljas bistånd i form av vistelse i ett boende. Den enskilde måste informeras om under vilka förutsättningar och villkor som denne erhåller boende. Denna information behöver förstås lämnas skriftligen i det aktuella beslutet om bistånd eller i det hyresavtal som reglerar avtalsförhållandet mellan socialnämnden och den enskilde. För att undvika missförstånd är det enligt min mening lämpligt att i ett biståndsbeslut om vistelse i ett boende undvika ord som avtal och i ett hyresavtal inte använda ord som beslut. Därutöver bör socialnämnden enligt JO informera den enskilde på ett sådant sätt så att denne verkligen förstår vad som gäller i det enskilda fallet. Hur sådan information ska utformas och lämnas behöver bedömas i varje enskilt ärende. Det krävs att socialnämnden tar hänsyn till den enskildes specifika situation. Exempelvis kan i vissa fall översättningar till andra språk behöva göras. I andra fall kan socialnämnden behöva ta hänsyn till enskildas behov av och möjligheter att ta till sig information. Att det är otvetydigt för den enskilde under vilka förutsättningar och villkor denne erhåller boende är till syvende och sist en fråga om att garantera enskildas rättssäkerhet, särskilt förutsebarheten i socialnämndens biståndsinsatser. JO-beslutet är principiellt viktigt, särskilt i en tid när kommuner i landet har och tar ett stort ansvar för att ordna boende till enskilda som saknar möjlighet att själva ordna boende. Inte minst gäller detta för människor som nyligen har kommit till landet. Vad som anförts ovan rör situationer när socialnämnden ordnar boende åt enskilda, men att en kommun tydligt gör skillnad på sina roller som offentligrättslig aktör och hyresvärd är viktigt även om andra kommunala nämnder ordnar boende åt enskilda enligt annan lagstiftning än SoL.