FÖRSTÄRKT FÖRSÄKRINGSTAGARSKYDD Betänkande av Livförsäkringsutredningen (SOU 2012:64)

Transkript

1 Dokument Sida YTTRANDE 1 (14) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/ Lena Orpana Direkttel: E-post: lena.orpana@tco.se Finansdepartementet STOCKHOLM FÖRSTÄRKT FÖRSÄKRINGSTAGARSKYDD Betänkande av Livförsäkringsutredningen (SOU 2012:64) Fi 2012/3967 Inledning TCO har beretts tillfälle att komma in med synpunkter på ovan nämnda betänkande. Utredningens uppdrag har varit att analysera flytträtt av försäkringssparande och vissa andra livförsäkringsfrågor med huvudsakligt syfte att stärka försäkringstagarnas intressen. Sammanfattning All form av lagstiftning på ett samhällsviktigt område såsom försäkring måste ske med stor eftertänksamhet och klokskap. Effekter måste noga analyseras. Rent generellt kan sägas att utredningens konsekvensanalys är mycket bristfällig. På flera områden saknas den helt. Detta är i sig mycket allvarligt. Det är också svårt att se hur utredningens förslag om överskottshantering ska kunna leda till ökad förståelse och kunskap för försäkringstagare eller försäkrade. Snarare tvärtom. Dessutom finns risk för att förslaget förstör både pensioner och andra livförsäkringsprodukter. Det i sin tur skulle kunna leda till negativ påverkan både på finansmarknaden och på samhället. För att inte tala om de enskilda pensionsspararna. Livförsäkringsutredningens förslag är helt oanvändbart för ömsesidiga försäkringsbolag. Det är TCOs förhoppning att detta förslag läggs åt sidan och att fokus istället hamnar på hur vi får till tydliga, transparenta överskottsriktlinjer och kundavtal. Information direkt till bolagens kunder måste bli begriplig. Det gynnar försäkringstagare, försäkrade och pensionssparare. TCO är i grunden positivt till såväl transparens som till flytträtt och konkurrens på tjänstepensionsmarknaden. En väl fungerande tjänstepensionsmarknad utgör en förutsättning för att pensionerna ska vara tillräckliga, trygga och långsiktigt Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro STOCKHOLM Linnégatan tco@tco.se I:\PRELYTTR\REMISSER\Yttranden 2012\Y Förstärkt försäkringstagarskydd.dot/iw/

2 2 (14) bärkraftiga. Det är viktigt att stärka konsumentskyddet och att konsumenterna kan utöva sin konsumentmakt. Men vår övergripande utgångspunkt är att förutsättningarna för parterna att sluta kollektivavtal om tjänstepensionslösningar ska behållas intakt. Utredningens förslag till villkor för fribrev påverkar, tillsammans med den flytträtt som föreslås, konkurrenssituationen på tjänstepensionsmarknaden till nackdel för den försäkrade. Förslagen riskerar att slå sönder det nuvarande tjänstepensionssystemet och helt förstöra förutsättningarna för att kollektivavtalade tjänstepensionssystem ska kunna fungera och utvecklas. Förslagen är dessutom i strid med av Sverige erkända internationella åtaganden såsom ILO-konventionerna om föreningsfrihet och förhandlingsrätt, Europakonventionen och Europarådets sociala stadga samt EU:s stadga om grundläggande rättigheter. 1 Utredningens förslag till förändring av skattebestämmelserna så att det blir möjligt att flytta samman två eller flera pensionsförsäkringar till en nytecknad försäkring välkomnas av TCO. I övrigt anser TCO att utredningens förslag på samtliga områden medför försämringar av skyddet för försäkringstagare och försäkrade och att utredningens huvudförslag inte bör genomföras. TCO:s bedömning är att en anledning till att förslaget är så illa anpassat till svensk arbetsmarknadstradition, är att arbetsmarknadens parter inte varit representerade i utredningens expertgrupp. Flytträtt, fribrev TCO är i grunden positivt till flytträtt och till konkurrens på tjänstepensionsmarknaden. En väl fungerande tjänstepensionsmarknad utgör en förutsättning för att pensionerna ska vara tillräckliga, trygga och långsiktigt bärkraftiga. Det är viktigt att stärka konsumentskyddet och att konsumenterna kan utöva sin konsumentmakt. TCO anser dock att utredningens förslag inte leder till detta. På området avtalsförsäkringar för pensioner pågår en process där parterna genom nya avtal uppnår större flexibilitet och ökad effektivitet. De kollektivavtalsbaserade försäkringarna blir allt mer flexibla och skapar stora mervärden för försäkringstagarna. Parterna vill dessutom gå vidare mot ökad flexibilitet. Slutresultatet kan bli något som liknar det utredaren vill uppnå, men det ska ske genom förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter, inte genom lagstiftning. Inom de kollektivavtalade pensionsplanerna finns sedan länge flytträtt, även retroaktiv sådan. Statistiken i utredningen (kap 8.11) visar också på att det är inom 1 Lagstadgad flytträtt och Sveriges Internationella åtaganden, Samuel Engblom, TCO.

3 3 (14) kollektivavtalad tjänstepension som flytträtten utnyttjas i hög utsträckning och det är där ökningen av antalet flyttar är störst. Det beror på att det inom de kollektivavtalade systemen är lätt för individen att till låg avgift flytta sitt pensionskapital. För de kollektivavtalade premiebestämda premiedragande tjänstepensionsförsäkringarna föreslår utredningen visserligen en semidispositiv flytträtt som ska göra att parterna på arbetsmarknaden själva kan förfoga över flytträtten i pensionsavtalen. Men utredningen föreslår också att tjänstepensionsförsäkringen ska läggas i fribrev när premieinbetalningen har upphört till följd av att anställningen har avslutats och i de fall arbetsgivaren har upphört att existera. Det skulle innebära att ett nytt fribrev skapas vid varje tillfälle som en person byter anställning. Resultatet blir ett mycket stort antal fribrev, vilket riskerar att slå sönder det nuvarande tjänstepensionssystemet och helt förstöra förutsättningarna för att kollektivavtalade tjänstepensionssystem ska kunna fungera och utvecklas. De kollektivavtalade pensionsplanerna är konstruerade med syftet att den försäkrade ska kunna byta jobb, f fa inom samma sektor, utan att något fribrev skapas. Idag skapas inte något fribrev om en försäkrad i t ex ITP-planen byter arbete och både den gamla och den nya arbetsgivaren är anslutna till ITP-planen. Pensionssparande ska inte behöva vara en faktor att ta ställning till i en situation där den försäkrade överväger att byta jobb. Konstruktionen syftar också till att förenkla hanteringen av pensioner för arbetsgivaren. Utredningens förslag till villkor för fribrev och den flytträtt som föreslås påverkar tillsammans konkurrenssituationen på tjänstepensionsmarknaden till nackdel för den försäkrade. I en situation med nya fribrev kommer de försäkrade att ställas inför två alternativ: Att inte utnyttja sin rätt att flytta, vilket innebär risk för att sparkapitalet urholkas, eller att flytta fribrev för att samla sitt sparande i en försäkring, vilket innebär kostnader för flytt och sammanläggning. En flytt av nya fribrev innebär att försäkringstagaren måste göra en värdering av både de fribrev som han eller hon har och den nya försäkring i vilken fribreven läggs samman. Försäkringstagaren måste själv ta ställning till och värdera de råd som ges av bolaget man flyttar från och de som ges av eventuella mottagande bolag. Det är inte troligt, vilket utredningen också påpekar, att det är möjligt att ålägga försäkringsbolagen en informationsplikt som innebär att försäkringstagaren får en objektiv bild av tillgängliga alternativ i en sådan situation. TCO anser därför att definitionen av fribrev bör utgå från den gängse definition som innebär att försäkringen avslutas och inte längre är aktiv. De inbetalda premierna finns däremot kvar och betalas ut vid pensionering. TCO avvisar att lagstiftaren i efterhand går in och korrigerar det som parterna kommit fram i fria förhandlingar om kollektivavtal. Vår övergripande utgångspunkt är att förutsättningarna för parterna att sluta kollektivavtal om tjänstepensionslösningar ska

4 4 (14) behållas intakt. Den fördel det innebär för samhället med autonomi för kollektivavtalslösningar kan inte bortses ifrån. Förenings och förhandlingsrätten I direktiven till utredningen (Dir 2010:43 sid 15 och 16) anges att utredaren ska lämna förslag till flytträtt och då redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär. Vidare: Redogörelsen över förslagets för och nackdelar ska vidare möjliggöra en bedömning av om det finns tillräckliga skäl för ett införande av retroaktiv flytträtt. Formuleringarna förutsätter att utredningen visar på, inte bara vad som är möjligt, utan även vad som är lämpligt att göra. När man närmar sig en så viktig och grannlaga fråga som den att lagstiftningsvägen ändra i gällande kollektivavtal och begränsa parternas avtalsfrihet, räcker det inte med att slå fast att det inte möter lagliga hinder. Man måste också pröva om i det förhandenvarande fallet är lämpligt, inte bara lagligt. Här kan vi inte se att utredaren ger ett tillräckligt beslutsunderlag eller själv gör avvägningen. Principen att förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare i första hand ska regleras av arbetsmarknadens parter och inte av lagstiftaren återfinns inte som rättslig princip i svensk arbetsrätt utan är där mer en politisk princip. Det finns emellertid åtskilliga andra rättskällor som begränsar lagstiftarens möjligheter att göra ingrepp i parternas förhandlingsfrihet och kollektivavtalen. Relevanta i detta sammanhang är ILO-konventioner om förenings- och förhandlingsrätt, Europakonventionen, Europarådets sociala stadga samt EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Bilagt detta remissvar finns en mer djupgående analys av dessa rättskällors betydelse för den svenska lagstiftarens handlingsutrymme (bilaga 1). Slutsatserna i den rättsutredningen kan sammanfattas som följer: Förslaget strider sannolikt mot av Sverige ratificerade ILO-konventionerna om föreningsfrihet och förhandlingsrätt. Det starkt kan ifrågasättas om utredningens förslag är förenligt med Europakonventionen och med Europarådets sociala stadga. Det kan inte uteslutas att förslaget strider mot EU:s stadga om grundläggande rättigheter 2 Marknadskonsekvenser av förslaget Utredningens förslag innehåller inga incitament för bolagen att erbjuda pensionsprodukter och pensionslösningar som garanterar långsiktiga och bärkraftiga pensioner. Förslaget innebär en uppenbar risk för uppkomsten av en transaktionsdriven marknad. Det skulle medföra att försäkringstagarnas position på marknaden försvagas betydligt. 2 Lagstadgad flytträtt och Sveriges Internationella åtaganden, Samuel Engblom, TCO.

5 5 (14) Genom att konkurrensförutsättningarna förändras på ett sätt som inte är reversibelt, medför förslagen också hinder för att tjänstepensionsmarknaden i framtiden ska kunna utvecklas till förmån för försäkringstagarna. Om förslagen blir verklighet, kommer sannolikt parternas upphandlingar bli omöjliga att genomföra, då bolagen inte kan förväntas vara intresserade att delta när stora delar av det sparade pensionskapitalet (fribreven), på grund av den föreslagna flytträtten, ändå finns tillgängliga på marknaden. De ekonomiska drivkrafter som gör sig gällande på den marknad som skapas, kommer sannolikt att bidra till att fler transaktioner flyttar av fribrev genomförs, men utan att detta gynnar försäkringstagaren. Tvärtom är det försäkringstagaren, som genom lägre pension, i slutänden betalar kostnaderna för administration och marknadsföringsinsatser. Information Utredningen föreslår att försäkringsföretagen ska informera om försäkringens återköps- och flyttvärde på årsbeskeden samt vilka kostnader som tas ut vid en eventuell flytt. Någon reglering i lag anser utredningen inte behövs utan utredaren menar att detta kan tillgodoses genom föreskrifter från Finansinspektionen. TCO anser att tillgång till tydlig information är en nödvändig men sannolikt inte tillräcklig förutsättning för att försäkringstagarna ska kunna bedöma effekterna av att flytta sitt pensionskapital. Lättillgänglig, begriplig information och en standardiserad modell för hur flyttkostnader beräknas utgör minimikrav Uppgifter om administrationskostnader och på vilket sätt bolaget beräknar försäkringars återköpsvärde ska inte bara ges till försäkringstagarna utan bör också finnas på bolagens hemsidor. Det är dock ändå inte troligt, vilket utredningen också påpekar, att det är möjligt att ålägga försäkringsbolagen en informationsplikt som innebär att försäkringstagaren får en objektiv bild av tillgängliga alternativ i en situation då denne står i begrepp att flytta sin försäkring. Sannolikt kommer försäkringstagarens informationsunderläge visavi bolagen att ytterligare accentueras. Att försäkringstagarna skulle kunna påverka marknaden genom att få tillgång till standardiserad information och göra välgrundade val så att de konsekvent väljer att spara sin pension i de bolag som har bäst villkor förefaller ytterst osannolikt. Pensionsprodukter är komplicerade och skiljer sig från flertalet andra produkter genom att konsumenten inte upptäcker om produkten är dålig förrän efter mycket lång tid. Kostnader för flytt Utredningen föreslår att avgiften för flytt ska täcka bolagets administrationskostnader samt obetalda anskaffningskostnader. Förslaget innebär att bolagen även i framtiden kommer att kunna ta ut mycket höga avgifter vid en flytt. Det kommer att skapa

6 6 (14) inlåsningseffekter och kan också ge bolagen incitament för att skapa ett ekonomiskt hinder för den som vill flytta sitt pensionskapital. För att få en väl fungerande flytträtt krävs enligt TCO en reglering av åtminstone den del av kostnaden som avser administrationen. Detta för att den tillsammans med övriga kostnader inte ska urholka pensionskapitalet mer än nödvändigt. Att sätta ett tak på bolagens administrationskostnad gör det lättare för försäkringstagarna att värdera föroch nackdelar med en flytt. Genom att ange ett tak för högsta kostnad för administration stimulerar det också bolagen att effektivisera sin egen organisation. Som ett riktmärke kan nämnas att inom ITP-planen där det idag finns en väl fungerande flytträtt är kostnaden för flytt satt till som högst 500 kr och i flera fall är den 0 kronor. Utredningen tar inte upp frågan inom vilken tidsrymd en flytt ska genomföras. Idag kan en flytt dra ut på tiden i flera månader vilket i många fall kan uppfattas som förvaltarens ovilja att genomföra flytten. För försäkringstagaren blir därför en flytt oförutsägbar och förknippad med en del svårigheter. TCO att Finansinspektionen därför bör få i uppgift att reglera hur lång tid en flytt får ta och hur ett överskridande ska sanktioneras. Skattelagstiftningen Skattebestämmelserna ska göra det möjligt att flytta samman två eller flera pensionsförsäkringar till en nytecknad försäkring vilket enligt dagens lagregler inte är möjligt. TCO välkomnar ett sådant förslag, något som vi efterfrågat under ett antal år. Konsekvenser av förslagen för ömsesidiga livförsäkringsbolag Inom de av parterna framtagna pensionsplanerna finns traditionell livförsäkring, som ett valbart alternativ som förvaltas av ömsesidiga livförsäkringsbolag. I exempelvis ITP-planen (ITP1) placeras f n 50 procent av premien i traditionell livförsäkring. De ömsesidiga livförsäkringsbolagen har stor betydelse för Sveriges konsumenter, för stabilitet och för långsiktighet. Tillsammans förvaltar de över 1500 miljarder sek åt försäkringstagarna. All försäkring är riskhantering. Detta innebär att försäkringen aktiveras vid en viss given händelse (försäkringsfall). Exempel på detta är när pensionen börjar utbetalas vid en viss given ålder. I de ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolagen är kapitalet kollektivt och risken delas mellan försäkringstagarna. Det sker i den kollektiva konsolideringsfonden, som är det gemensamma riskutrymmet i de ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolagen. Den kollektiva konsolideringen möjliggör riskspridning och mellan försäkringstagarna och därmed absolut nödvändig för att ett ömsesidigt försäkringsbolag ska kunna bedriva försäkring. Att försäkringstagarna delar risken med det övriga försäkringskollektivet kan innebära att om försäkringstagaren avlider

7 7 (14) innan försäkringsfall inträffat så tillfaller dennes andel övriga kollektivet. Å andra sidan kan en försäkringstagare som lever ett långt liv ta del av det kollektiva kapitalet under hela sin pensionstid. På detta sätt delar försäkringstagarna (kollektivet) på försörjningen för ett långt liv (risken). Detta skiljer sig från individuellt fondsparande där individen själv står för risken både för avkastning och för att det investerade kapitalbeloppet. Vid individuellt fondsparande delas inte risken med andra. Överskottshantering i Livförsäkringsutredningen I ett ömsesidigt livbolag finns inget riskkapital utöver det överskott som skapas i bolaget. Allt överskott tillhör försäkringstagarna, eftersom dessa äger bolaget. Nya försäkringstagare drar nytta av att befintliga försäkringstagare skapat överskott innan de själva skapat överskott till bolaget, främst genom möjligheten till högre avkastning på grund av det ansamlade kollektiva kapitalets storlek. De utbetalningar som en försäkringstagare har rätt till, styrs av innehållet i det försäkringsavtal som gäller för den enskilde individen. I avtalet regleras såväl rätten till garanterade belopp som möjligheten att få del av överskott. Att förespegla högre utbetalningar än som framgår av avtalet är förbjudet. Utfallet redovisas skriftligt och regelmässigt till varje försäkringstagare. Det är alltså på avtalsrättslig grund som försäkringstagarna har anspråk på överskott i bolaget. Alla utbetalningar och alla anspråk kan härledas ur avtalet, vilket också ligger helt i linje med de principer om produktfrihet på försäkringsområdet som varit rådande de senaste 20 åren. Livförsäkringsutredningens förslag till hantering av överskott bryter upp den avtalsrättsliga grunden för försäkringstagarens anspråk, på ett sätt som inte gagnar försäkringstagarens behov av större förståelse i en redan komplex fråga. Utredningen gör inte heller klart för försäkringsbolagen hur hanteringen är tänkt att gå till. Utredningen föreslår att bolagets kapital delas upp i ägarkapital respektive garanterade åtaganden. Bolagets kunder har rätt till del i överskott i egenskap av ägare och därmed blir överskottet inte en del av försäkringsavtalet och det är oklart hur överskottet ska redovisas till kunderna i fortsättningen. Det är också oklart hur överskott ska tilldelas kunderna. Överskott kan inte betalas ut till annan än förmånsberättigad (försäkrad, försäkringstagare, eller förmånstagare). Befintliga försäkringsavtal Utredningen har inte överhuvudtaget behandlat frågan vad som händer med de befintliga liv- och pensionsförsäkringsavtalen när nya överskottsregler införs.

8 8 (14) Överskottsreglerna är nära sammankopplade med olika produkter. Detta förhållande har legat till grund för utformningen av gällande försäkringsavtal. Vid förändring av överskottsregler så förändras även produkten, varpå redan ingångna försäkringsavtal måste skrivas om. De nya överskottsreglerna skulle därmed få retroaktiv verkan på ett civilrättsligt förhållande mellan försäkringsbolag och försäkringstagare. TCO vill i detta sammanhang särskilt påvisa att det enligt nuvarande lagstiftning kanske inte ens är möjligt att ensidigt ändra i försäkringsavtalen utan uttryckligt godkännande från försäkringstagarna. Med stor sannolikt kommer nämligen dessa avtalsvillkor vara till ekonomisk nackdel för försäkringstagarna. Utredningens förslag riskerar att leda till att ömsesidiga bolag inte kan fortsätta bedriva verksamhet med befintliga försäkringsprodukter, på affärsmässiga villkor och utan kapitaltillskott. Förslagen medför att försäkringstagare och försäkrade, oavsett risk- eller trygghetspreferenser, styrs bort från alternativet traditionell försäkring, till förmån för alternativ såsom fondförsäkring, som innebär högre risk. TCO avstyrker därför förslagen i dess helhet. Begränsad kapitalförsörjning Utredningen skulle enligt kommittédirektivet analysera vilka effekter som förslagen har på försäkringsföretagens kapitalsituation. Av utredningens konsekvensanalys framgår att förvaltat kapital uppgår till närmare miljarder kronor för sparförsäkringar. De samlade överskotten i dessa företag uppgick år 2011 till cirka 645 miljarder kronor. Det klart att både förvaltat kapital och överskott uppgår till betydande belopp. Detta borde föranlett en mycket noggrann analys av utredningen om vilka effekter som förslagen har på livförsäkringsbolagens kapitalsituation. Någon sådan analys har inte presenterats av utredningen. Utredningens förslag om att slopa kravet om återbetalning av garantikapital när kapitalet inte längre behövs och på det sättet kompensera att bolagen ges försämrade möjligheter till extern kapitalanskaffning står i strid med hela grundtanken för den ömsesidiga associationsformen. Dagens återbetalningskrav av garantikapital är motiverat av principen om att behålla det ömsesidiga bolagets oberoende och begränsa garanternas möjlighet till inflytande. TCO anser att utredningens förslag om att slopa återbetalningskravet för garantikapital riskerar de ömsesidiga försäkringsbolagens oberoende. Ett ökat utnyttjande av externt kapital och utökade möjligheter till inflytande för utomstående, som medför att bolagets oberoende minskar är inte förenligt med den ömsesidiga associationsformen. Att riskera en negativ påverkan på så stora kapitalbelopp för så stor del av Sveriges kapitalmarknad kan naturligtvis också få enorma effekter på den finansiella stabiliteten.

9 9 (14) TCO avstyrker utredningens förslag om att ta bort möjligheterna för ömsesidiga försäkringsbolag att tillföra bolagen externt kapital genom förlagsinsatser och att återinföra förbud för dessa bolag att uppta vinstandelslån och kapitalandelslån. Flera möjligheter för ömsesidiga försäkringsbolag att tillföra externt kapital innebär en ökad valfrihet och en större säkerhet för bolagen att snabbt kunna tillskjuta kapital vid exempelvis en finansiell kris. Detta medför i sin tur ett ökat skydd för försäkringstagarna. Ombildning Den del av utredningen som skulle behandla ombildning av hybrider har gjort något helt annat och gått utöver kommittédirektivet. Utredningens förslag bygger på felaktiga grundläggande förutsättningar. Förslagen har mycket negativ inverkan och innebär ett hot mot existensen av ömsesidiga bolag. TCO avstyrker förslagen om ombildning i dess helhet och anser att de måste göras om från grunden. Slutsats TCO anser att utredningens förslag på samtliga områden medför försämringar av skyddet för försäkringstagare och försäkrade och att utredningens huvudförslag inte bör genomföras. TCO:s bedömning är att en anledning till att förslaget är så illa anpassat till svensk arbetsmarknadstradition, är att arbetsmarknadens parter inte varit representerade i utredningens expertgrupp../. Bilaga 1. Lagstadgad flytträtt och Sveriges Internationella åtaganden, Samuel Engblom, TCO.

10 10 (14) Bilaga 1. Samuel Engblom/TCO Lagstadgad flytträtt och Sveriges internationella åtaganden Bakgrund och sammanfattning slutsatserna Idag är kollektivavtalsgrundade försäkringar helt undantagna från den lagstiftade flytträtt som infördes Livförsäkringsutredningen föreslår i betänkandet Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64) en lagstadgad flytträtt även för kollektivavtalade premiebestämde tjänstepensionsförsäkringar. 3 Utredningens förslag innebär ett ingrepp i den frihet som arbetsmarknadens parter har att teckna kollektivavtal. Om förslaget genomförs kommer arbetsmarknadens parter inte längre att kunna teckna avtal om tjänstepension med ett visst innehåll. Förslaget påverkar dessutom redan ingångna avtal genom att reglerna ska gälla retroaktivt vid flytt av premiebestämd tjänstepensionsförsäkring där premiebetalningen har upphört. I Sverige har utgångspunkten varit att förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare i första hand ska regleras av arbetsmarknadens parter, inte av lagstiftaren. Det är också bakgrunden till att kollektivavtalsgrundande försäkringar idag är undantagna från reglerna om flytträtt. Att frångå denna princip på ett så central område som tjänstepensionerna innebär en risk för att den svenska modellen försvagas, utöver den risk utredningens förslag innebär för arbetstagarnas framtida tjänstepensioner. Den nu aktuella utredningen skriver att avvikelser från denna princip kan göras om det motiveras av det stora samhällsintresset av sådana regler. Det stora samhällsintresset skulle i det här fallet vara ett förbättrat konsumentskydd på försäkringsområdet. 4 Frågan huruvida utredningens förslag verkligen leder till ett bättre konsumentskydd än den nuvarande ordningen har behandlats på en annan plats i detta remissvar. Principen att förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare i första hand ska regleras av arbetsmarknadens parter och inte av lagstiftaren återfinns inte som rättslig princip i svensk arbetsrätt utan är där mer en politisk princip. Som framgår nedan finns det emellertid åtskilliga andra rättskällor som begränsar lagstiftarens möjligheter att göra ingrepp i parternas förhandlingsfrihet och kollektivavtalen. Relevanta i detta sammanhang är ILO-konventioner om förenings- och förhandlingsrätt, Europakonventionen, Europarådets sociala stadga samt EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Analysen av tillåtligheten av utredningens förslag i förhållande till dessa rättskällor kan sammanfattas som följer: Förslaget strider sannolikt mot av Sverige ratificerade ILO-konventionerna om föreningsfrihet och förhandlingsrätt. Det starkt kan ifrågasättas om utredningens förslag är förenligt med Europakonventionen och med Europarådets sociala stadga. Det kan inte uteslutas att förslaget strider mot EU:s stadga om grundläggande rättigheter. 3 SOU 2012:64 s SOU 2012:64 s. 618.

11 11 (14) ILO Utredningen redogör översiktligt för innehållet i relevanta bestämmelser i ILO:s konventioner nr 87, 98, 151 och Utredningen innehåller dock ingen utvecklad analys av förslagens förenlighet med de nämnda ILO-konventionerna och gör dessutom en sammanblandning av Europakonventionen och ILO:s konvention nr 98. Det enda som finns är ett kort konstaterande: 6 En sådan begränsning [av parternas möjligheter att teckna kollektivavtal med visst innehåll, min anm] skulle kunna motiveras utifrån behovet av att säkerställa ett gott konsumentskydd [ ]. Motivet skulle därmed kunna kopplas till samhällsintresset av att flytträtt ska finnas, vilket också av ILO lyfts fram som ett möjligt motiv till inskränkningar av arbetsmarknadens parters förhandlingsrätt. Utredningen anger dock inte i vilket sammanhang ILO skulle ha lyft fram detta och någon grund för utredningens bedömning finns heller inte i utredningens egen redogörelse för ILOrättens innebörd. I själva verket har ILO:s övervakningsorgan varit tämligen restriktiva i sin syn på vilka inskränkningar som är tillåtna i parternas avtalsfrihet. Den trepartiska Föreningsfrihetskommittén har vid upprepade tillfällen slagit fast att den fria förhandlings-rätten innebär att offentliga myndigheter ska avstå från ingripanden som inskränker eller försvårar kollektiva förhandlingar. The right to bargain freely with employers with respect to conditions of work constitutes an essential element in freedom of association, and trade unions should have the right, through collective bargaining or other lawful means, to seek to improve the living and working conditions of those who the trade unions represent. The public authorities should refrain from any interference which would restrict this right or impede the lawful exercise thereof. Any such interference would appear to infringe principles that workers and employers organizations should have the right to organize their activities and formulate their programs. 7 Föreningsfrihetskommittén har även betonat att myndigheter inte ensidigt ska begränsa vad parterna tecknar kollektivavtal om. Measures taken unilaterally by the authorities to restrict the scope of negotiable issues are often incompatible with Convention No Vidare har kommittén slagit fast att matters which might be subject to collective bargaining include [ ] wages, benefits and allowances och att these matters should not be excluded from the scope of collective bargaining by law. 9 Utredningens motiv till de föreslagna begränsningarna av parternas rätt att teckna kollektivavtal med ett visst innehåll är att det som ovan nämnts skulle föreligga ett starkt samhällsintresse för att göra detta. Föreningsfrihetskommitten har emellertid inte ansett att en regeringens önskan att parterna ska anpassa sina avtal efter den nationella ekonomiska politiken kan göra ett sådant ingrepp tillåtligt: 5 SOU 2012:64 s. 451ff. 6 SOU 2012:64 s Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO (5 th rev. ed) International Labour Office (härefter Digest 2006) Para Digest 2006, para 912. Case No 1897 Japan. 9 Digest 2006, para 913. Case No 2326 Australia.

12 12 (14) Where intervention by the public authorities is essentially for the purpose of ensuring that the negotiating parties subordinate their interests to the national economic policy pursued by the government, irrespective of whether they agree with that policy or not, this is not compatible with the generally accepted principle that workers and employers should enjoy the right freely to organize their activities and to formulate their programmes, that the public authorities should refrain from any interference which would restrict this right or impede the lawful exercise thereof, and that the law of the land should not be such as to impair or be so applied as to impair the enjoyment of such right. 10 Beträffande det föreslagna ingreppet i redan ingångna avtal så är det heller inte tillåtet utan skulle stå i strid med Artikel 4 i Konvention Nr 98. Även detta framgår av Föreningsfrihetskommitténs praxis: The suspension or derogation by decree without the agreement of the parties of the collective agreements freely entered into by the parties violates the principle of free and voluntary collective bargaining established in Article 4 of Convention No Anmärkningsvärt ur ett ILO-perspektiv är även att utredningen, som stöd för att det är möjligt och i vissa fall lämpligt att i lag begränsa arbetsmarknadens parters avtalsfrihet, hänvisar till införandet 2001 av en tvingande bestämmelse om höjd åldergräns för avgångsskyldighet i 33 LAS. Förändringen innebar att kollektivavtal som innehöll bestämmelser om en lägre ålder för avgångsskyldighet blev utan verkan i den delen. Den lagändringen har behandlats och underkänts av Föreningsfrihetskommittén i ett yttrande som även inkluderats i 2006 års Digest. 12 The bargaining partners are best equipped to weigh the justification and determine the modalities (and as far as employers are concerned, the financial practicability) of negotiated compulsory retirement clauses before legal retirement age, be it by reason of the difficult nature of the job, or for health and safety reasons. Sammanfattningsvis innebär detta att utredningens förslag sannolikt strider mot av Sverige ratificerade ILO-konventionerna om föreningsfrihet och förhandlingsrätt. Europakonventionen Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (EKMR) gäller sedan 1995 som lag i Sverige. EKMR är även en del av EU:s primärrätt. Utredningens redogörelse för EKMR (kapitel 8.7.1) är ytterst kortfattad och innehåller dessutom en sammanblandning av EKMR och EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna (se nedan). Utredningen för inget resonemang som förklarar hur förslaget är förenligt med EKMR. Den fackliga föreningsfriheten skyddas i Artikel 11 EKMR. 1. Envar ska äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten at bilda och ansluta sig till fackföreningar för at skydda sina intressen. Europadomstolen har i ett plenumavgörande från 2008 (Demir och Baykara) slagit fast att rätten till kollektiv förhandling med arbetsgivare har utvecklats till att bli ett grundläggande 10 Digest 2006, para Digest 2006, para Bland annat Case 1899 Argentina och Case 2089 Rumänien. 12 Digest 2006, para 924. Case 2171 Sverige.

13 13 (14) moment av den fackliga föreningsfriheten i artikel Utvecklingen av Europadomstolens praxis på föreningsrättens område har uttryckligen skett mot bakgrund av rättsutvecklingen inom bland annat ILO:s övervakningsorgan (se ovan) och Europadomstolen har angett att den, vid tolkningen av Europakonventionen, can and must take into account elements of international law other than the Convention, the interpretation of such elements by competent organs, and the practice of European States reflecting their common values. Det kan därför antas att Europadomstolen, vid en eventuell tolkning av ingrepp i parternas avtalsfrihet av den typ som föreslås i utredningen, skulle ligga tämligen nära ILO:s föreningsfrihetskommitté. Artikel 11.2 anger under vilka omständigheter och för vilka syften som föreningsfriheten får begränsas: 2. Utövandet av dessa rättigheter må icke underkasta andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans frioch rättigheter. Denna artikel förhindrar icke, att för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningens lagliga inskränkningar må göras i de nämnda rättigheternas utövande. Utredningens förslag uppfyller kravet på att en inskränkning i föreningsfriheten ska vara angiven i lag (eller i tydlig domstolspraxis). För att vara godtagbara måste den dessutom syfta till att uppfylla något av de ändamål som finns uppräknade i Artikel 11.2, samt vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vad beträffar kravet på att inskränkningen ska ha ett legitimt ändamål kan konstateras att lagstadgad flytträtt inte berör statens eller den allmänna säkerheten, inte syftar till att förebygga oordning eller brott, och inte berör hälsovård eller skyddet för sedligheten. Återstår gör då möjligheten att det skulle röra sig om skydd för annans fri- och rättigheter. Dessa rättigheter behöver inte vara sådana grundläggande rättigheter som skyddas i EKMR. Att flytträtt av pensionskapital i den form och under de omständigheter som är aktuella i utredningens förslag skulle vara en sådan rättighet som avses i Artikel 11.2 får dock anses mindre sannolikt. För att vara tillåtlig måste inskränkningen som nämnts ovan dessutom vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle, vilket flytträtt för pensionskapital knappast kan kvalificeras som. Sammantaget innebär detta att det starkt kan ifrågasättas om utredningens förslag är förenligt med Europakonventionen. Europarådets sociala stadga Europarådet sociala stadga antogs 1961 och reviderades Artikel 6 i Europeiska sociala stadgan (ESS) skyddar den kollektiva förhandlingsrätten. Av störst intresse i det här sammanhanget är Artikel 6.2. För att trygga arbetstagarnas och arbetsgivarenas rätt att förhandla kollektivt åtar sig parterna 2. att, där så är nödvändigt och lämpligt, främja ett förfarande med frivilliga förhandlingar mellan, å ena sidan, arbetsgivarna eller deras organisationer och, å andra sidan, arbetstagarnas organisationer för att uppnå en reglering av arbetsvillkoren genom kollektivavtal. Rättigheterna i stadgan kan enbart begränsas enligt de förutsättningar som anges i stadgans artikel G. Enligt artikel G måste en begränsning anges i lag, vara nödvändig i ett demokratiskt 13 Demir och Baykara mot Turkiet,(Appl. Nr /97), dom av Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter, stor avdelning, den 12 november 2008.

14 14 (14) samhälle som garanti för andras fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets intresse, den nationella säkerheten eller allmän hälsa och moral. Återigen kan konstateras att utredningens förslag uppfyller kravet att begränsningen av den fria förhandlingsrätten ska vara angiven i lag. Vad gäller frågan om begränsningens ändamål är legitimit är det nödvändigt att titta på praxis från den Europeiska kommittén för sociala rättigheter (EKSR). Enligt kommittén är en utgångspunkt för rätten till kollektiva förhandlingar att parterna ska vara fria at träffa de avtal de önskar. Staten ska inte har rätt att göra intrång i parternas autonomi i större utsträckning än vad artikel G medger. Respekt för parternas autonomi innebär också att ingrepp inte får göras i träffade kollektivavtal. Vid allvarlig ekonomisk kris får stat intervenera, men måste vara exceptionellt och begränsad tid. Av samma skäl som anförts ovan beträffande förslagets förenlighet med EKMR kan det ifrågasättas om förslaget är förenligt med ESS. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna I skälen för sitt förslag avseende lagstagad flytträtt skriver utredningen, som tidigare nämnts, att avsteg från principen om den fria förhandlingsrätten kan göras, och har gjorts, med motivet att det stora samhällsintresset av närvaron av sådana regler. Det är också vad som i den av EU antagna stadgan om de grundläggande rättigheterna anges som ett av de giltiga motiven till införande av begräsningar av de rättigheter och friheter som erkänns i densamma. 14 Inte heller i detta fall innehåller emellertid utredningen någon analys eller hänvisning som anger hur den har kommit fram till sin slutsats. EU-stadgan nämns, något förvillande, i det avsnitt som enligt sin rubrik handlar om EKMR. 15 Genom Lissabonfördragets ikraftträdande blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande. Föreningsfriheten regler i stadgans artikel 12 och förhandlingsrätten i artikel 28. Artikel 12 Mötes- och föreningsfrihet 1. Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Artikel 28 Förhandlingsrätt och rätt till kollektiva åtgärder Arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, har i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk. I samband med att EU-stadgan proklamerades 2000 publicerades även en not innehållandes förklaringar till stadgan. 16 Enligt Artikel 6.1. FEU ska EU-stadgan tolkas i enlighet med denna förklaring samt de allmänna bestämmelserna i stadgans avdelning VII. I förklaringen till artikel 12 anges att Artikel 12.1 har samma innebörd som artikel 11 EKMR (se ovan), med den skillnaden att den även innefattar EU-nivån. Därutöver påpekas att artikel 12 även är 14 SOU 2012:64 s SOU 2012:64 s Förklaringen avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (2007/C 303/02)