Utjämningssystemen i de nordiska länderna

Transkript

1 Utjämningssystemen i de nordiska länderna Nedan presenteras en kort jämförelse av de nordiska ländernas utjämningssystem (i Finland mer känt som statsandelssystemet) som alltså utgör en väsentlig del av kommunernas finansiering. Huvudprincipen med kommunalekonomisk utjämning i alla dessa länder är att ska skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för samtliga kommuner (alternativt landsting) i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Hur detta i praktiken ordnas varier länderna emellan och det är inte särskilt enkelt att jämföra den kommunala utjämningen länder emellan. Vissa begrepp, avgränsningar och modeller som används för att beskriva den kommunala utjämningen kan användas på ett annat sätt i andra länder. Därmed en relativt avgränsad och sammanfattande beskrivning av de olika systemen. Finland I skrivande stund pågår en omfattande förnyelse och omstrukturering av den kommunala sektorn i Finland och till denna helhet hör även revidering av Kommunallagen samt förnyelse av statsandelssystemet. Kommunreformen syftar till att få fram en livskraftig, handlingskraftig och enhetlig kommunstruktur och styrs bland annat genom en ny strukturlag. Det främsta syftet med statsandelsreformen är att göra systemet mer enkelt. Dessutom vill man höja på incitamenten för de enskilda kommunerna. Statsandelssystemet består förvaltningsmässigt av en allmän statsandel som förvaltas finansministeriet (inom områden för social- och hälsovård, förskole- och grundutbildning, bibliotek, allmän kulturverksamhet och befolkningsmässigt baserad konstnärsutbildning) och en statsandel för undervisning och kultur som förvaltas utbildning- och kulturministeriet. Den allmänna statsandelen består av en grunddel samt olika tillägg, som baserar på faktorer som kommunerna inte inverka på och som anses höja på kommunens totalkostnader. Grunddelen är givet belopp invånare och indexjusteras årligen. Skärgårdstillägg tilldelas skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdel och är graderat i olika nivåer och utgår med ett visst givet belopp per invånare. Fjärrortstillägg utgår till avlägset belägna kommuner och tätortsstrukturtillägg ges till kommuner med en tätortsbefolkning över invånare. Tvåspråkiga kommuner och kommuner inom samernas hembygdsområde erhåller ett språktillägg. Tillägg ges även till kommuner med betydande förändring i invånarantal och kriteriet är att befolkningen under de senaste tre åren minskat eller ökat med minst sex procent.

2 Statsandelarna utgör ca en femtedel av kommunernas sammanlagda inkomster och systemet har tre huvudsakliga mål: 1. Utjämning av kostnads- och behovsskillnaderna, vilket betyder att man vill garantera jämlik offentlig service i hela landet, oberoende var man är bosatt. Detta realiseras genom att man utjämnar serviceproduktionens kostnadsskillnader och inkomstbasen. Den kommunala utjämningen i Finland sker i huvudsak inom ramen för det s.k. statsandels- och statsunderstödssystemet (eller vanligare enbart statsandelssystemet). Det finns dock därutöver även några särskilda statsbidrag som har inslag av utjämning. 2. Utjämning av inkomstbasen. Dessutom består systemet en strukturell del som går ut på en utjämning för strukturella kostnadsskillnader och behovsfaktorer samt en utjämning av inkomstbasen. I Finlands statsandelssystem har utjämningen av de strukturella kostnadsskillnaderna en mera betydande roll där statens medel införs i systemet. Utjämningen av inkomstbasen baserar sig på utjämning av skatteinkomster och sker kommunerna emellan. Hela statsandelssystemet komplettaras av höjning av statsandelar enligt prövning för de kommuner i tillfälligt ekonomiska svårigheter. 3. Statsandelsystemet fungerar även som ett styrmedel, där staten strävar efter att styra kommunernas verksamhet i en viss riktning. Strukturmässigt består statsandelssystemet av två olika delar. Utjämning av kostnader och skillnader i behovsmässiga faktorer samt utjämning av inkomstbasen (I Finland på utjämning av kalkylerade skatteinkomster). I Finland har tyngdpunkten lagts på utjämning av den förstnämnda, där staten kanaliserarstatsandelsfinansieringen till kommunerna och övriga mottagare av statsandelar enligt en utjämning som beror på skillnaderna i kostnader och behov. I Sverige å andra sidan kanaliserar staten statsandelsfinansieringen till kommunerna enligt en utjämning av inkomstbasen (se nedan Robin Hood -systemet). Utjämningen av inkomstbasen (baseras på kalkylerade skatteinkomster, dvs hela landet genomsnittliga kommunalskattesats) sker mellan kommunerna i Finland och är i stat-kommun -förhållandet kostnadsneutral. Utjämningen av statsandelarna baserar sig alltså på kommunens kalkylerade skatteinkomster, vilket fr.o.m. början av år 2012 innebär kommunens kalkylerade kommunalskatt + kommunens andel av samfundsskatten. Fastighetsskatten togs bort från utjämningen, vilket inte nödvändigtvis innebär att kommunen skulle behålla en större del av samfundsskattens avkastning. De kommuner vars fastighetsskatt utgör en stor del av de totala skatteinkomsterna (speciellt stug- och kraftverkskommuner) drog nytta av förnyelsen medan kommuner med mindre fastighetsskatteintäkter förlorade. Skatteinkomster å sin sida utgör sammanlagt ca 45 % av de totala inkomsterna men trots det varierar dess andel märkbart kommunerna emellan. I exempelvis Soini utgjorde skatteinkomsterna ca 18 % av de totala inkomsterna år 2010 och motsvarande siffra i Eurajoki var 77 %. Samtidigt finns det kommuner

3 som erhåller mycket högre statsandelar än andra. I Ranua utgjorde statsandelarna 61 % av kommunens totala intäkter år Esbos motsvarande siffra var 1 %. statsandelarna. Som redan nämnt har det gjorts ändringar i statsandelssystemet för år 2012 och Till de främsta hör borttagandet av fastighetsskatten från utjämningen samt en nedskärning på 631 miljoner euro i statsandelarna. Sverige Sveriges statsandelssystem (utjämningssystemet) består av fem huvudsakliga delar: Inkomstutjämning, kostandsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag samt regleringsbidrag/avgifter. Det mest väsentliga med systemet är att det är huvudsakligen självfinansierat, vilket innebär att samtliga kommuner ganska långt har lika förutsättningar. Staten betalar till kommunerna enbart ett allmänt statsbidrag som baserar sig på invånarantalet. Skatteinkomstutjämningen i Sverige är i princip fullständig då de förmögna kommunerna överför sina intäkter till de fattigare kommunerna. Ifall kommunens kommunalskatteintäkter per invånare är högre än medeltalet i landet. Kompensationsgraden är 95 %, vilket innebär att kommuner erhåller 95 % av skillnaden mellan kommunens egna skatteinkomstnivå och landets medeltal. Ifall inkomstnivån är 90 % av medeltalet blir kommunens slutliga inkomst 99,5 % av det ursprungliga. (90+10/100*95). Om å andra sidan inkomstnivån ligger över medeltalet får kommunen behålla en del av den överstigande delen. Om inkomstnivån t.ex. är 120 % av medeltalet får kommunen behålla 1 % av den överstigande delen och överlåta 9 % till de fattigare kommunerna (120-20/100*95). Vid kostnadsutjämningen överför de kommuner under bättre omständigheter en del av sina inkomster till de som har det sämre ställt. Den stora principiella förändringen till de tidigare är att stödet ordnas genom en utjämning kommunerna emellan. Därmed har systemet även kallats Robin Hood -systemet vars kalkylmodell är mycket invecklad. Kostnadsutjämningen består av olika delmodeller, där varje delmodell avser olika verksamheter. För varje delmodell räknas det fram en standardkostnad som kommunen skulle ha om man bedrev verksamheten vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå och med hänsyn till de egna strukturella faktorerna enligt kostnadsutjämningen. Standardkostnadsmodellen tar hänsyn till de obligatoriska och övriga uppgifterna i kommunerna (t.ex. grundskolan, gymnasier, åldringsvård dagvård, samt uppehåll av avloppsnät och gator och vägar) De olika bidragen (strukturbidrag, införandebidrag samt regleringsbidrag/avgifterna) utgör en mindre del av kommunernas finansiering. De kommuner som innan den senaste statsandelsreformen var berättigade till tillfyllnadsbidrag enligt det gamla kostadsutjämningssystemet och vars huvudsyfte är att stärka de kommuners och landkommuner som lider av lågt invånarantal eller problem som orsakats av arbetskraftsmarknaden. Bidragets storlek beror på gamla systemets faktorer gällande ekonomiska, arbetskraftmässiga och lågt invånarantal och berör främst glesbefolkade kommuner i mellan och norra Sverige samt kommuner med hög arbetslöshet i hela Sverige.

4 Införandebidraget å sin sida betalades åren åt de kommuner och landskap vars samlade inkomster avsevärt minskat pga. överföringen till det nya utjämningssystemet. Regleringsbidragen/avgifterna å sin sida är den offentliga maktens redskap där staten reglerar utjämningssystemets verkliga totalkostnader och strävar till att inverka på finansieringsansvaret mellan central- och lokalförvaltningen. Bild 1. Anslaget Kommunalekonomisk utjämning uppgick 2011 till 85 miljarder kronor. Den övervägande delen gavs som inkomstutjämningsbidrag (71,6 miljarder kronor) medan summan av den inkomstutjämningsavgift som 11 kommuner och ett landsting betalar uppgick till 6 miljarder kronor. I Sverige brukar man även tala om den kommunala finansieringsprincipen som utgör grunden för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Principen innebär att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting utan medföljande finansiering, t.ex. höjda statsbidrag. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen medför i sin tur minskade bidrag. Finansieringsprincipen tillämpas när riksdagen, regeringen eller statliga myndigheter beslutar om regeländringar som tar sikte på de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting. Exempel på sådana beslut är: då nya obligatoriska uppgifter införs, frivilliga uppgifter blir obligatoriska, det kommunala ansvaret för vissa uppgifter tas bort eller avregleras, staten ändrar ambitionsnivåerna för befintlig verksamhet och kommunsektorns möjligheter att ta ut avgifter.

5 Principen omfattar däremot inte statliga beslut om åtgärder som inte tar direkt sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Regleringar till följd av finansieringsprincipen görs normalt sett endast vid ett tillfälle och i den pris- och volymnivå som gäller när förändringen träder i kraft. Någon retroaktiv reglering görs inte och skulle en reglering i efterhand visa sig vara väsentligt felaktig beaktas detta istället i samband med att de generella statsbidragen fastställs. En reglering av statsbidraget fördelas med ett enhetligt belopp per invånare för varje kommun- respektive landsting. En reglering görs aldrig för enskilda kommuner eller landsting. Norge Norge är till invånarantalet en aning mindre än Finland och vars kommunstruktur påminner mycket om varandra. Kommunerna är sammanlagt 435 stycken och fylkeskommunerna (jmf samkommuner i Finland) är 18 stycken. Till skillnad till samkommunerna i Finland har fylkeskommunerna beskattningsrätt, men bara på privatpersoners inkomster. Kommunerna å sin sida har beskattningsrätt på invånarnas inkomster samt på fastigheterna. Den maximala inkomstskatten som kommunerna respektive fylkena får ta ut är 12,8 resp. 2,65 procent (vilket i praktiken alla gör) Fastighetsskatten i kommunerna är frivillig, dock högst 7 promille av taxeringsvärdet. Därutöver finns även en särskild naturresursskatt för kraftföretag och kommuner där kraftverken är belägna får 1,1 öre/kwh. Fylkeskommunerna å sin sida får 0,2 öre/kwh. Dessutom får kraftkommunerna köpa elkraft till självkostnadspris Norges nuvarande statsandelssystem består till huvudsak av ett allmänt stöd som delas ut enligt objektiva kriterier, m.a.o. sådana åtgärder som kommunerna inte kan inverka på. Användandet av stödet är frivilligt för kommunerna, men lagar och förordningar skall naturligtvis följas. Sedan år 1994 har det allmänna stödet bestått av fyra delar: kostnads-och intäktsutjämning, stöd enligt behov samt stödet till norra Norge. Med intäktsutjämningen har man garanterat en viss minimi-inkomstnivå per invånare. För enskild kommun har man i Norge garanterat minst 96,2 % av landets genomsnittliga inkomstnivå. ifall inkomstnivån är över 140 % av landets medeltal, utför man en 50 % beskärning av den överstigande delen. För fylkeskommunerna del är inkomstnivån 113,25 % av landets medeltal och ingen beskärning utförs. Med stödet vars avsikt är att kompensera utgifterna strävar man att utjämna kostnaderna som servicen medför. Syftet är att alla kommuner och fylkeskommuner i jämförelse får lika stor kompensation och kommunen kan inte inverka på kriterierna och koefficienterna. Stöd ges även åt kommuner som för tillfället är i behov av stöd, som man andra sammanhang inte har beaktat.

6 Danmark I Danmark bor det ungefär lika mycket människor som i Finland fastän landet till ytan är betydligt mindre. Den kommunala självbestämmanderätten är omfattande och kommunerna har beskattningsrätt, medan regionerna får bidrag från stat och kommun. Kommunernas inkomster består främst av inkomstskatt (ca 32 %) samt fastighetsskatt. Till inkomstskatten hör dessutom en progressiv statlig skatt (AMbidrag) på 8 % som alla betalar. Fastighetsskatten tas ut på markvärdet och är minst 16 och högst 34 promille. Av bolagsskatten, vars skattesats är 22 % får kommunerna i vilka företagen verkar 13,41 procent. Det danska statsbidrags- och utjämningssystemet består av fyra delar: ett generellt statsbidrag (bloktilskud), en utjämning som avser alla kommuner i landet (landsudligningen), en utjämning som bara avser kommunerna i huvudstadsområdet (hovedstadsudligningen) samt ett statsbidrag för kommuner med ogynnsamma förutsättningar utanför huvudstadsområdet (tilskudsordning for kommuner med hojt strukturelt underskud). Därutöver finns i systemet även en särskild ordning för att förhindra s.k. överutjämning (overudligning; udligningsloft). Den landsomfattande utjämningen berör (som namnet antyder) landets samtliga 98 kommuner och baseras på s.k. nettoutjämningsmetoden. Metoden innebär att utjämningen beräknas utifrån en kommuns strukturella över- eller underskott som alltså är skillnaden mellan en kommuns beräknade utgiftsbehov och kommunens skatteintäkter (beräknat enligt en genomsnittlig skattesats). Vid beräkningen av en kommunens utgiftsbehov tas både åldersbestämda och socioekonomiskt bestämda faktorer i beaktande. De kommuner som har ett beräknat strukturellt underskott erhåller ett stöd som är 58 denna och motvänt de kommuner som har ett strukturellt överskott betalar 58 av detta som bidrag till utjämningssystemet. Huvudstadsutjämningen (som berör 34 av landets 98 kommuner) bygger i likhet med landsutjämningen på en nettoutjämningsmetod. Det finns dock också ett antal skillnader i förhållande till beräkningarna i landsutjämningen, men även här används en uppdelning på åldersbestämda och socioekonomiskautgiftsbehov. Det åldersbestämda utgiftsbehovet i huvudstadsutjämningen är högre än i den landsomfattande utjämningen. De socioekonomiska behovskriterierna är något färre och resultatet av detta blir att en enskild kommuns beräknade utgiftsbehov i huvudstadsutjämningen kommer att uppgå till ett annat belopp än vid beräkningen i landsutjämningen. I huvudstadsutjämningen beräknas vidare kommunernas skatteintäkter genom att de berörda kommunernas beskattningsunderlag multipliceras med en s.k. skattetrycksfaktor. Denna beräknar helt enkelt det andelstal man får fram när man dividerar huvudstadskommunernas samlade utgifter med det samlade beskattningsunderlaget för dessa kommuner. När skattetrycksfaktorn beräknas på detta sätt, kommer de samlade beräknade skatteintäkterna i huvudstadsområdet att helt svara mot det beräknade samlade utgiftsbehovet. I huvudstadsutjämningen mottar en kommun med strukturellt underskott ett tillskott motsvarande 27 procent av det strukturella underskottet. Om kommunen har ett strukturellt överskott, ska kommunen betala 27 procent av detta till kommuner med ett strukturellt underskott. Något bidrag från staten utgår således inte för huvudstadsutjämningen.

7 Statsbidraget till kommuner med ogynnsamma förutsättningar (tilskudsordning for kommuner med hojt strukturelt underskud) går till kommuner som har ett strukturellt underskott per invånare (beräknat enligt en kalkyl i den landsomfattande utjämningen). Stödets storlek är 32 % av skillnaden mellan kommunens beräknade utgiftsbehov och kommunala skatteintäkter (det strukturella underskottet). Kommunerna utanför huvudstadsområdet är totalt 64 stycken och största delen av dessa erhåller detta bidrag som i sin helhet finansieras av staten. Kommuner som har ett strukturellt underskott, får i landsutjämningen ett bidrag motsvarande 58 procent att det strukturella underskottet. Om kommunen har ett strukturellt överskott, får denna betala 58 procent av detta i avgift till systemet. Under 2009 var det elva kommuner som hade ett strukturellt överskott. Dessa kommuner betalade samma år tillsammans drygt 2,5 miljarder DKK till landsutjämningen. Överutjämningsregeln innebär kort sagt att en kommun som mest kan förlora 92 procent av ökade skatteintäkter. Utgifterna för justeringen betalas av kommunerna efter kommunens andel av den totala befolkningen i respektive kommunkollektiv. I Danmark finns också en rad särskilda statsbidrags- och utjämningsordningar och det rör sig främst om statsbidrag till kommuner för satsningar inom särskilda verksamhetsområden, speciellt äldreomsorgen. Överutjämning ges även till enskilda kommuner med dålig ekonomi eller som har speciella geografiska förutsättningar. Island De isländska kommunerna står för en klart lägre andel både av den offentliga ekonomin och av samhällsekonomin än de övriga nordiska länderna. Detta beror främst på att staten har ett större ansvar. Gymnasieutbildning och stora delar av sjukvården är exempelvis statens ansvar och landet har i likhet med Finland endast en lokal nivå. Kommunerna är skyldiga att ansvara för vissa funktioner (t.ex. skola, och sociala tjänster) enligt statens riktlinjer och kvalitetskrav. Utöver det kan kommunerna fritt åta sig andra uppgifter som kultur-, ungdoms och idrottsverksamhet samt näringslivsinriktat arbete etc. Det är i hög grad kommunens ekonomi som avgör i vilken grad man kan erbjuda dessa tjänster. Island har varken inkomst- eller kostnadsutjämning mellan kommunerna utan systemet bygger på inkomst- och kostnadsfördelande bidrag. Den s.k. utjämningsfonden administrerar utjämningssystemet och har ett regelverk, så att vissa intäkter kanaliseras till särskilda bidragsordningar. Kommunerna delas in i fyra storleksgrupper och inom varje grupp ges ett bidrag till kommuner med ett skatteunderlag per invånare under 96 % av genomsnittet i gruppen. Intäkterna räknas ut från maximalt tillåten skattesats. Inkomster från kraftverk och andra stora resursutvinnande företag räknas inte in vid beräkningen av gruppgenomsnittet, men inkluderas när varje kommun skall placeras i förhållande till genomsnittet. De kostnadsfördelande bidragen ges enligt kriterier som skall spegla kommunernas strukturbehov, men inkomstförhållanden och kommunstorlek räknas också som kriterier vid tilldelningen. De kostnadsfördelande bidragen fördelas enligt en fast fördelningsnyckel enligt fem olika demografiska kriterier.

8 Dessutom betalas olika bidrag för, bl.a. kompensationsbidrag för grundskolan samt bidrag vid sammanslagning av kommuner, till kommuner med ekonomiska svårigheter, till investering av skolbyggnader, till skolskjuts och till internat i mindre kommuner m.fl. Utjämningsfondens system totalt sett ser i dag ut att bestå dels av system som ger särskilda bidrag för att stimulera kommunerna till speciella åtgärder (öronmärkta bidrag), dels av en generell finansiering av sektorn genom inkomstfördelande och kostnadsfördelande bidrag samt en ren kompensationsordning för verksamhetsförändringar. Ett särdrag i det isländska systemet är den vikt som läggs vid kommunstorlek inom flera av bidragsformerna. Småkommunerna favoriseras genom storleksreglerna för de demografiska kostnadsfördelande bidragen men straffas i systemet för det inkomstfördelande bidraget. Orsaken är att man av regionalpolitiska skäl och utifrån att småkommuner är dyra i drift önskar stödja dessa och att man samtidigt vill ge incitament i riktning mot kommunsammanslagningar.