Skatteutjämningssystemet ett hinder för tillväxt

Transkript

1 212:6 ISSN Stockholms Handelskammares analys Skatteutjämningssystemet ett hinder för tillväxt Stockholms läns kommunstyrelseordförandes syn på systemet Detta är en sammanställning av en undersökning om det kommunala skatteutjämningssystemet med frågor ställda till samtliga kommunstyrelseordförande i Stockholms län. 21 av länets 26 kommunstyrelseordförande har besvarat vår enkät. Resultatet visar på en massiv kritik mot hur systemet fungerar i dag. I Stockholms Handelskammares rapport, Stockholm betalar 12,5 miljarder Det kommunala skatteutjämningssystemet 212, presenteras en djupare analys av systemet och förslag till konkreta förändringar. Sammanfattning Nio av tio kommunstyrelseordförande i Stockholms län, 9 procent, anser att utjämningssystemet missgynnar länet och varannan uppger att den egna kommunen missgynnas. Nästan samtliga, 95 procent, av kommunstyrelseordföranden anser att utjämningssystemet är komplext och svårbegripligt, varav 67 procent svarar att det är mycket komplext. Vidare upplever 62 procent att det är svårt att förutse de ekonomiska konsekvenserna i systemet av olika händelser, som till exempel en befolkningsökning. Åtta av tio kommunstyrelseordförande, 81 procent, anser att systemet missgynnar kommuner som sköter sin verksamhet och ekonomi effektivt. Utjämningssystemet belönar inte kommuner som satsar på företagande, nya invånare och tillväxt. Nio av tio kommunstyrelseordförande, 86 procent, anser att dagens system hämmar drivkrafterna till ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Sju av tio kommunstyrelseordförande (67 procent) anser att det finns inslag i utjämningssystemet som dämpar bostadsbyggandet. Tre av tio, 29 procent, uppger att de förlorar ekonomiskt i systemet på ökat antal invånare. Endast var fjärde, 24 procent, svarar att de tjänar i systemet på att nya invånare flyttar in. Varannan kommunstyrelseordförande, 52 procent, skulle hellre se ett nytt system med inomregional skatteutjämning (Stockholms län). Utformningen av den kommunala skatteutjämningen har djupgående konsekvenser för förutsättningarna för företagande, kompetensförsörjning och individklimat i huvudstadsregionen. Resultatet av vår enkätundersökning understryker behovet av en genomgripande reformering av utjämningssystemet. Nya lösningar måste beaktas utifrån att det gamla systemet inte måste bevaras. Inte minst måste tillväxtincitamenten i dagens system öka liksom transparensen.

2 Huvudstadsregionen en viktig motor för Sverige Huvudstadsregionen är Sveriges tillväxtmotor. Den tillväxt som skapas i Stockholm sprider sig snabbt till andra regioner. Tillväxt i Stockholm ger därför nya jobb i andra delar av Sverige. Fram till 23 beräknas 4 procent av landets ekonomiska tillväxt skapas i huvudstadsregionen. 1 Men för att regionen ska kunna hävda sig i den globala konkurrensen och fortsätta att vara landets lokomotiv krävs det att regeringen rensar bort tillväxthinder. Ett stort tillväxthinder för huvudstadsregionen är det kom plexa och svårbegripliga kommunala skatteutjämningssystemet. Systemet innebär bland annat att kommuner som satsar på att vara eller bli attraktiva för företag och för ökad sysselsättning straffas genom minskade intäkter från eller ökade kostnader för utjämningssystemet. Skatteutjämningssystemet ett oöverskådligt lapptäcke Utjämningssystemet kännetecknas av ett oavbrutet lappande och lagande. Det stora antalet utredningar som genom åren tillsatts för att utreda och utvärdera systemet ger tydliga signaler om att det är felkonstruerat i grunden. Samtliga utredningar har misslyckats med att ta ett samlat grepp på hur incitamenten för tillväxt ska förbättras. Så även den senaste i raden, Likvärdiga förutsättningar, som presenterades våren 211. Utredningen tar sig inte an systemets incitamentsförsvagande effekter och de stora utmaningar som väntar. För huvudstadsregionen är detta särskilt allvarligt. På kort sikt innebär utjämningskommitténs förslag, om det träder i kraft, försämringar för Stockholms läns kommuner med netto 1,1 miljard kronor samtidigt som landstinget får en knapp förbättring, 6 miljoner kronor. Stockholms län bidrar i realiteten med 12,5 miljarder netto 212 erhåller Stockholmskommunerna ett nettobidrag från utjämningssystemet på 4,6 miljarder kronor samtidigt som landstinget betalar en avgift på 8 miljoner kronor. Stockholms län erhåller därmed 4,5 miljarder kronor netto och andelen av statens anslag till systemet (82 mdkr) uppgår därmed till knappt 6 procent. Men länets nettobidrag på totalt 4,5 miljarder kronor är inte hela sanningen. Det finns dolda betalningsströmmar inom delsystemet för inkomstutjämning som, när ett beräknat generellt statsbidrag exkluderas, visar att Stockholms län i realiteten bidrar med 12,5 miljarder kronor netto till utjämningssystemet. 2 Staten drar redan stora summor från Stockholmsregionen för att understödja andra delar av landet. Med en dryg femtedel av befolkningen står länet för 31 procent av Sveriges totala BNP (29) och för 5,2 procent av de statliga direkta skatteintäkterna från hushåll och företag. 3 Det strömmar sålunda ut betydligt fler skattekronor från Stockholm än vad som kommer länet till godo i ett läge där huvudstadsregionen brottas med svåra kapacitetsbrister. Brister som orsakats av en kraftig befolkningstillväxt och alldeles för svaga infrastruktursatsningar i regionen. Det bidrar till att undergräva huvudstadsregionens konkurrenskraft och ger en sämre framtida ekonomisk utveckling än vad som skulle var möjligt. När huvudstadsregionen inte ges förutsättningar att nå sin fulla potential får det betydande konsekvenser för hela Sverige. 1 Stockholms Handelskammare (WSP Analys & Strategi) Huvudstadsregionen leder landet, 211:2 2 Läs mer i rapporten Stockholm betalar 12,5 miljarder Det kommunala skatteutjämningssystemet 212 som finns på SCB Taxeringsutfallet. Statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster, kapitalinkomster och statlig fastighetsskatt samt egenavgifter. 2

3 Kommunstyrelseordförandens syn på utjämningssystemet Här följer en genomgång av länets kommunstyrelseordförandes svar på Handelskammarens tio frågor om det kommunala skatteutjämningssystemet. Stockholms län missgynnas Vår undersökning visar att nio av tio kommunstyrelseordförande, 9 procent, anser att Stockholms län missgynnas av utjämningssystemet. Endast fem procent tycker att länet gynnas. Svaren indikerar ett utbrett missnöje med utjämningssystemet bland länets kommuner. Hur tycker du att det kommunala skatteutjämningssystemet slår mot Stockholms län? Vidare svarar varannan kommunstyrelseordförande, 52 procent, att deras egen kommun missgynnas av skatteutjämningen. Enbart 14 procent anser att deras kommun gynnas och var tredje, 33 procent, svarar varken eller. Hur upplever du att utjämningssystemet slår mot din kommun? 6 Länet gynnas av systemet Länet missgynnas av systemet Varken eller Det är ett resultat som omräknat innebär att motsvarande 13 av länets 26 kommuner upplever att de missgynnas av utjämningssystemet. Det kan ställas i relation till de fem kommuner som i dag betalar till systemet. Att en kommun upplever att den missgynnas handlar sålunda inte alltid om huruvida den är nettobetalare, eller inte. Missnöjet kan bero på flera olika faktorer. Exempelvis kan en bidragande förklaring vara de dolda avgifterna inom ramen för inkomstutjämningssystemet. Det kan också bero på den enskilda kommunens utfall inom respektive delsystem eller på att olika satsningar som kommunen genomför inte premieras inom ramen för systemet. Detta då ökade intäkter kan ätas upp av ett reducerat bidrag eller en ökad avgift. Utjämningssystemet hämmar drivkrafterna för tillväxt och sysselsättning En överväldigande majoritet av kommunstyrelseordförandena i Stockholms län, nio av tio (86 procent), anser att incitamenten till ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning i utjämningssystemet hämmas. 43 procent svarar dessutom att det sker i hög grad. Anser du att dagens utjämningssystem hämmar kommunernas incitament till ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt? Ja, i hög grad Ja, till viss del Nej, inte nämnvärt Nej, inte alls Tveksam, vet ej Utjämningssystemet missgynnar effektiva kommuner Kommunen gynnas av systemet Kommunen missgynnas av systemet Varken eller Så många som åtta av tio kommunstyrelseordförande, 81 procent, anser att dagens utjämningssystem miss 3

4 gynnar kommuner som sköter sin verksamhet och ekonomi effektivt. Det är höga siffror som tyder på att det finns en stor förbättringspotential i systemet. 14 procent av kommunstyrelseordföranden svarar dock att effektiva kommuner inte missgynnas och fem procent är osäkra. Tycker du att utjämningssystemet missgynnar kommuner som sköter sin verksamhet och ekonomi effektivt? Ja, de missgynnas Nej, de missgynnas inte Tveksam, vet ej Två kommunstyrelseordföranden har utvecklat sina svar: Kostnadsutjämningen är ok, förutom på delmodellen Individ- och Familjeomsorg som har påverkansbara faktorer. Inkomstutjämningen missgynnar oss. Det finns inslag i systemet som ger kompensation för kostnader. Det ger inga incitament för att effektivisera verksamheten. Utjämningssystemet är komplext och svårbegripligt Ett problem med utjämningssystemet är att det är så pass komplext och svårbegripligt att det endast finns ett fåtal personer som är tillräckligt insatta för att förstå det fullt ut. Denna bild bekräftas av att nästan samtliga kommunstyrelseordförande, 95 procent, svarar att utjämningssystemet är komplext och svårbegripligt. Hela 67 procent svarar dessutom att systemet är mycket komplext och svårbegripligt. Endast 5 procent anger att de inte upplever några svårigheter med förståelsen av utjämningssystemet. Kostnadsutjämningen, som består av nio delmodeller, är säkerligen en bidragande orsak till att systemet upplevs som mycket komplext och svårbegripligt. Det kan vara svårt att avläsa hur stort bidrag kommunen kommer att erhålla från eller betala till systemet. Detta beror på att flera av delmodellerna inte går att härleda Upplever du att utjämningssystemet är komplext och svårbegripligt? Ja, mycket Ja, lite Nej, inte alls Tveksam, vet ej ur några direkt redovisade kostnader, vilket bidrar till att minska förståelsen för kostnadsutjämningen för respektive kommun. Därtill har även sammanslagningen av inkomstutjämningen och det generella statsbidraget 25 bidragit till att transparensen i systemet minskat. Det är nästintill omöjligt att se vad som de facto är inkomstutjämning och allmän förstärkning. Svårt att förutse hur utjämningen kommer att slå Det finns inslag i utjämningssystemet som medför svårigheter att beräkna och förutse storleken på hur mycket den enskilda kommunen kommer att få i bidrag eller betala in till systemet de närmaste budgetåren. Det påverkar kommunernas planeringsförutsättningar. Sex av tio kommunstyrelseordförande, 62 procent, anser att det är mycket eller ganska svårt att förutse konsekvenserna för kommunen av olika händelser i systemet, till exempel vid en befolkningsökning. Är det svårt eller enkelt för dig att förstå utjämningssystemets konsekvenser för din kommun, exempelvis vid en befolkningsökning? Mycket svårt Ganska svårt Varken eller Ganska lätt Mycket lätt Däremot är det sju av tio kommuner, 71 procent, som svarar att kommunens ekonomi på kort sikt påverkas negativt av en ökad inflyttning av barnfamiljer. Det 4

5 beror till stor del på ökade kostnader för skola, barnomsorg mm. Inom ramen för utjämningssystemet finns det dessutom betydande eftersläpningseffekter för exempelvis ett ökat antal barn i barnomsorg och skola. Ökade kostnader kompenseras inte fullt ut förrän först efter ett par år. Hur påverkas din kommuns ekonomi, de första åren, av en ökad inflyttning av barnfamiljer? Kommunens intäkter ökar 1 Kommunens kostnader ökar 2 Plus minus noll Tveksam, vet ej 1 Intäkterna överstiger kostnaderna 2 Kostnaderna överstiger intäkterna Utjämningssystemet dämpar bostadsbyggandet Det föreligger en risk att utjämningssystemet hindrar kommuner från att expandera och bygga nya bostäder. Nära sju av tio kommunstyrelseordförande, 67 procent, anser att det i dagens utjämningssystem finns inslag som dämpar kommunernas bostadsbyggande. Kommunerna har planmonopol och det yttersta ansvaret för den kommunala bostadsförsörjningen. Det är många olika faktorer och regelverk som påverkar och styr bostadsbyggandet utjämningssystemet är en av dessa. Anser du att det i dagens utjämningssystem finns inslag som verkar dämpande på kommunens bostadsbyggande? Tre av tio kommuner förlorar på inflyttning Tre av tio kommuner i Stockholms län, 29 procent, förlorar ekonomiskt i utjämningssystemet på en inflyttning till kommunen, dvs vid en befolkningsökning. Varannan, 48 procent, svarar att det är ett nollsummespel att attrahera nya invånare. Anmärkningsvärt är att enbart 24 procent anger att de tjänar på att nya invånare flyttar in. Hur bedömer du att din kommun påverkas ekonomiskt i utjämningssystemet när det gäller att attrahera nya invånare, dvs utfallet i systemet av en befolkningsökning? Kommunen tjänar på nya invånare Kommunen förlorar på nya invånare Varken eller För många kommuner kan det vara kännbart när ökade skatteintäkter försvinner iväg till en annan landsända. Särskilt då systemet inte omedelbart kompenserar för de ökade kostnader som nya invånare innebär. Ja Nej Tveksam, vet ej Två kommunstyrelseordföranden utvecklade sitt svar: Våra finansiella resurser minskar, vilket leder till självfinansieringsgraden av våra kommunala investeringar minskar. Vi låter oss inte påverkas. Intresse för en inomregional skatteutjämning Stockholms stad har utarbetat ett nytt system för inkomstutjämning, som överlämnats till utjämningskommittén 8. I korta drag innebär förslaget att en inkomstutjämning under en viss brytpunkt sker inom kommunerna i Stockholms län och att skattekraft över brytpunkten utgör underlag för inkomstutjämning till övriga Sverige. Därmed skulle ökade skatteintäkter till följd av ökad sysselsättning omfördelas inom länet (arbetsmarknadsregionen), samtidigt som skatteintäkter som i huvudsak genereras av höga löner utgör bas för omfördelning i övriga landet. Vi passade på att, utifrån denna bakgrund, fråga länets kommunstyrelseordförande hur de ser på en form av inomregional utjämning. 5

6 Varannan kommunstyrelseordförande, 52 procent, ställer sig positiv till idén om en inomregional utjämning. 14 procent svarar att dagens utjämning bör fortsätta och resterande är tveksamma eller tycker att det inte spelar någon roll. Skulle du hellre se att din kommun delade utjämningens skattemedel med övriga stockholmskommuner (länets arbetsmarknadsregion) än, som i dag, med landets samtliga kommuner? Ja,... 1 Nej,... 2 Spelar ingen roll Tveksam, vet ej 1... en inomregional utjämning (Stockholms län) vore önskvärd 2... utjämningen mellan Sveriges samtliga kommuner bör fortsätta Övriga synpunkter Sju kommunstyrelseordförande passade på att lämna ytterligare synpunkter på utjämningssystemet: Ett skatteutjämningssystem är nödvändigt för kommuner i norra Sverige. Men problemet är att staten låter välskötta kommuner vara finansiärer av detta system. Staten borde ta hela kostnaden. Då skulle systemet få högre acceptans. Jag anser att utjämning mellan kommuner och landsting bör hanteras inom ramen för den skatt staten tar in och inte genom ett inomkommunalt system. För komplexa system är svåra att överblicka och får konsekvenser som ingen förstår, det är inte bra för vår förmåga att vara tillgängliga. Vid sidan om tillväxtproblematiken i systemet är grundproblemet i det senaste utredningsförslaget att staten inte fullt ut följt finansieringsprincipen vid införandet av maxtaxan inom förskolan. Den ökade användningen av förskola i kommuner med lägre förvärvsfrekvens är den enskilt största faktorn när det gäller effekten av förändringarna som föreslås i utredningen. Ett kommunalt utjämningssystem behövs absolut, annars skulle ingen ta ansvar för samhällets olycksbarn. Redan i dag lever vissa kommuner högt på att inte bygga en enda hyresrätt exempelvis, men dessa kommuner är helt beroende av att det finns kulturliv och arbetsplatser i exempelvis Stockholm, Göteborg och Malmö. Det nya förslaget till utjämningssystem är bättre än det som finns i dag och tar bättre hänsyn till tillväxtregionernas för utsättningar som högre löneläge exempelvis. Det behövs ett utjämningssystem som fördelar från rika välmående Stockholmskommuner till andra delar av landet. Dock måste det tas hänsyn även till de högre kostnaderna som är i Stockholm. Men framförallt borde regeringen sluta sänka den statliga inkomstskatten och höja statsbidragen till be hövande kommuner. Så kommunerna kan erbjuda bra välfärd och hålla ned sina skatter. Skulle vara en mycket vettigare väg att gå. Så hellre byta regering än att krångla till det med utjämninggsystemet. Utjämningssystemet ska vara en statlig uppgift. Det är fel att ett tiotal kommuner ska betala till övriga kommuner för utjämning. Staten bör ta hela ansvaret och därför är inte en inomregional utjämning svaret på en fungerande utjämning i landet. Slutsats Dagens utjämningssystem har djupgående konsekvenser för förutsättningarna för företagande, kompetensförsörjning och individklimat i huvudstadsregionen. Våra enkätsvar pekar på såväl systemets komplexitet som att det finns inslag i systemet som missgynnar en effektiv skötsel av en kommun. Mest allvarligt är dock att 86 procent anser att dagens skatteutjämning hämmar drivkrafterna till ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Undersökningen understryker behovet av en genomgripande reformering av utjämningssystemet. Nya lösningar måste beaktas utifrån att det gamla systemet inte måste bevaras. Inte minst måste tillväxtincitamenten i dagens system öka. 6

7 Fakta om det kommunala skatteutjämningssystemet Sverige har en kommunalekonomisk skatteutjämning för att skapa likvärdiga förutsättningar för landets kommuner och landsting att bedriva verksamhet. Invånarna ska erbjudas en god kommunal service oavsett var i landet de bor, och stora skillnader ska jämnas ut. Detta oavsett skillnader i kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Det innebär att ett antal kommuner och landsting får bidrag från staten medan andra får betala en avgift. Skillnader i vald servicenivå, avgiftssättning och effektivitet mellan kommunerna ska återspeglas i kommunalskatten och inte bero på olika strukturella faktorer. Det nuvarande utjämningssystemet trädde i kraft 25 men har sina rötter i 1996 års system. Sverige har i själva verket haft någon form av regional utjämning under större delen av 19-talet. Dagens system består av ett system för kommunerna och ett för landstingen. De består i sin tur av fyra olika delar: inkomstutjämning utjämnar skillnader i skattekraft kostnadsutjämning utjämnar strukturella kostnadsskillnader strukturbidrag bidrag av regionalpolitisk karaktär regleringsbidrag/avgift styrinstrument, lika stort belopp per invånare. 212 tillför staten utjämningssystemet ett anslag på 82 miljarder kronor. Beloppet som omfördelas mellan kommunerna uppgår till 58,3 miljarder kronor och mellan landsting fördelas 23,7 miljarder. I inkomstutjämningen utjämnas skillnader i skatteinkomster (skattekraft). Kommunerna garanteras en skattekraft som uppgår till 115 procent av medelskattekraften. Inkomstutjämningsbidraget beräknas utifrån skillnaden mellan faktiskt skatteunderlag och ett garanterat skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent av landets genomsnittliga skattekraft. 4 Kommuner och landsting vars skatteunderlag understiger dessa nivåer erhåller ett bidrag, medan de som har en skattekraft som överstiger dem betalar en avgift till staten. 5 Inkomstutjämningen fördelar även det statliga bidraget, sedan den 25 slogs ihop med det generella statsbidraget. I kostnadsutjämningen utjämnas för kostnader som kommunen inte själv kan påverka på grund av strukturella skillnader. Rent praktiskt beräknas kostnadsutjämningen så att kommuner med en gynnsam struktur får betala en avgift medan kommuner med en ogynnsam struktur får ett bidrag. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, då summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra. Systemet för kostnadsutjämning är mycket komplext och bygger på ett antal delmodeller för olika verksamhetsområden där standardkostnader beräknas enligt olika kriterier. Inom de olika delmodellerna omfördelas större belopp än på total nivå. För kommunerna ingår nio verksamheter i utjämningen och för landstingen handlar det om tre verksamheter samt en gemensam delmodell för kollektivtrafik. Strukturbidrag går till kommuner som tyngs av strukturella kostnader av regionalpolitisk karaktär. Bidraget bygger på standardkostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och för svagt befolkningsunderlag. För att staten ska kunna sätta en gräns för det belopp man önskar tillföra utjämningssystemet innehåller systemet även ett regleringsbidrag och en regleringsavgift som utgår med ett enhetligt belopp per invånare. 4 Fr o m 212 gäller detta även för landstingen som tidigare hade en nivå på 11 procent. 5 För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet år 23 (9 procent för landstingen) och för avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån 85 procent av medelskattesatsen. Inkomstutjämning = (garanterad skattekraft egen skattekraft) x länsvis skattesats. 7

8 Fakta om undersökningen Denna undersökning är genomförd under perioden 17 februari 2 mars 212. Enkäten, bestående av tio frågor, skickades ut med e-post till samtliga kommunstyrelseordförande i Stockholms län för att ta del av deras syn på utjämningssystemet utifrån respektive kommuns erfarenhet. 21 kommunstyrelseordföranden av totalt 26 stycken har besvarat vår enkät. Det ger en svarsfrekvens på 81 procent. Stockholms Handelskammare Malmskillnadsgatan 46, Box 16 5, Stockholm Tel: , ISSN: Ansvarig analys: Sofia Linder, sofia.linder@chamber.se Ansvarig kommunikation: Andreas Åström, andreas.astrom@chamber.se 8