Remiss av Betänkande Likvärdiga förutsättningar Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39)

Transkript

1 1(7) KS 2011/0176 Remiss av Betänkande Likvärdiga förutsättningar Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) Bakgrund I december 2008 utsåg regeringen en parlamentarisk kommitté, Utjämningskommittén.08 (dir. 2008:110), med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning samt vid behov föreslå förändringar. Den 27 april 2011 lämnades slutbetänkandet "Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen", SOU 2011:39. Kommittén föreslår förändringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen. Förändringarna ska enligt förslaget införas den 1 januari 2013, bortsett från det förslag om en höjd garantinivå för landstingen som kommittén i en särskild skrivelse till Finansdepartementet (december 2010) förslagit ska införas 2012 i anledning av den nya kollektivtrafiklagen. För kommunerna sker de största förändringarna inom kostnadsutjämningen framförallt till följd av att modellen för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg förändras. Den största negativa förändringen i kostnadsutjämningen för en enskild kommun uppgår till cirka kronor per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till cirka kronor per invånare. De ekonomiska effekterna av förändringarna föreslås successivt slå igenom under en sexårsperiod. De ekonomiska effekterna för Danderyds kommun bifogas i en bilaga. Ärendet Danderyds kommun har givits möjlighet att inkomma med yttrande över förslaget till slutbetänkandet "Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen". Remisstiden är till och med den 15 september. Kommunledningskontoret har tagit del av kommitténs slutbetänkande och har även varit delaktig i ett brett samråd mellan kommunerna i Stockholms län. Utredningens förslag i korthet Nedan sammanfattas några av de förslag och bedömningar utredningen haft avseende dagens utjämningssystem. Först behandlas inkomstutjämningen och sedan delmodeller inom kostnadsutjämningen. Under respektive delmodell framgår effekten av förslaget för Danderyds kommun. I bilaga finns sammanställt förslagets konsekvenser för Danderyds kommun i sin helhet,

2 dels totalt för inkomst- och kostnadsutjämningen, dels för de olika delmodellerna. 2(7) Inkomstutjämningen Ett av kommitténs direktiv var att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas. Kommittén anser dock att det saknas belägg för att inkomstutjämningen skulle vara tillväxthämmande och att incitament för tillväxt och ökad sysselsättning bör sökas utanför inkomstutjämningen. Utredningen föreslår därför att nuvarande system för inkomstutjämning mellan kommuner i huvudsak behålls oförändrat. Kommittén föreslår att skatteutjämningsunderlaget för landstingen bör höjas från 110 till 115 procent av medelskattekraften. Detta för att skatteväxlingar ska kunna göras mellan kommunerna och landstingen utan att det uppstår oönskade omfördelningseffekter. Effekterna på Danderyds kommun beträffande inkomstutjämningen är relativt små. Istället för att betala kr per invånare kommer kommunen betala kr med nuvarande förutsättningar avseende befolkningsunderlag. Kostnadsutjämningens delmodeller Enligt direktiven skulle kommittén se över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten. Effekterna på Danderyds kommun beträffande kostnadsutjämningen är 839 kronor per invånare i lägre bidrag. Idag erhåller kommunen kronor och enligt förslaget skulle bidraget uppgå till kronor med nuvarande förutsättningar avseende befolkningsunderlag. Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet Beträffande förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med en betydligt förenklad modell med större tonvikt på åldersstrukturen. Motiveringen är att de olika kommungrupperna allt mer liknar varandra avseende inskrivningsgraden i förskolan. År 2001 kunde åldersstrukturen endast förklara 29 procent av kostnadsskillnaderna. Idag förklarar ålderstrukturen ungefär 70 procent av kostnaderna. Utifrån detta föreslår kommittén en förenklad modell baserad på nettokostnader per barn för åldersgruppen 1-5 år respektive 6-12 år. Det volymindex som används i nuvarande modell

3 (bestående av förvärvsfrekvensen, skattekraften och ett täthetsmått) ersätts av två nya index som ska fånga upp kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan för olika kommungrupper. 3(7) Kommittén föreslår att den nuvarande modellen ersätts med en starkt förenklad åldersindelning med endast två åldersgrupper 1-5 år och 6-12 år. Skillnader i behov förslås fångas upp i två nya index. Det ena avser att fånga upp kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra indexet avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och skolbarnomsorg. Storstäder och förortskommuner i storstäder, framförallt i Stockholms län, förlorar på den föreslagna modellen. Danderyds kommun förlorar 892 kronor per invånare jämfört med dagens system. Individ- och familjeomsorg Kommittén bedömer att utfallet i dagens utjämningsmodell för individ- och familjeomsorgen ger oacceptabla stora skillnader i förhållande till de faktiska kostnaderna i kommunerna. Därför anser kommittén att modellen bör förändras för att uppnå en högre förklaringsgrad i förhållande till de faktiska kostnaderna. Kommittén föreslår att de två modellerna, dels för barn- och ungdomsvård och dels för övrig individ- och familjeomsorg, slås ihop till en och samma modell. Detta är en återgång till den tidigare modellens grundutformning innan SOU 2003:88. Det nya förslaget är som tidigare en regressionsmodell där beroende variabeln är kommunernas nettokostnader (där kostnaderna för barn- och ungdomsvård och övrig individ- och familjeomsorg slås ihop). Skillnaden från tidigare är dock att regressionsmodellen beräknas utifrån en genomsnittlig nettokostnad under en treårsperiod. Kommitténs nya förslag omfattar följande variabler: Andel arbetslösa utan ersättning i befolkningen Andel lågutbildade svenskar år Roten ur tätortsbefolkningen år 2005 Boende i flerfamiljshus byggda Andel av befolkningen med ekonomiskt bistånd längre än sex månader Den föreslagna modellen har en förklaringsgrad på 68 procent, jämfört med nuvarande modell som har en förklaringsgrad på 50 procent. Idag omfördelar modellen 4,7 miljarder. Enligt föreslagen modellen skulle omfördelningen minska till 3,8 miljarder kronor. Den föreslagna modellen innebär att storstäderna får minskade standardkostnader. Största vinnarna skulle bli pendlingskommuner och varuproducerande kommuner.

4 För Danderyds kommun innebär detta en negativ förändring motsvarande 261 kronor per invånare. Anledningen är att tidigare variabler, vilka föreslås ersättas enligt ovanstående, var mer fördelaktiga för Danderyds kommun. Dessa var ensamstående kvinnor med barn, barn till ensamstående föräldrar, barn med utländsk bakgrund. 4(7) Äldreomsorg Kommittén föreslår en förenklad äldreomsorgsmodell jämfört med tidigare. Den äldre befolkningen delas inte in i lika många delgrupper i matrismodellen som tidigare. Bland annat så delas befolkningen in i färre åldersgrupper och yrkesvariabeln exkluderas helt. En dödlighetskorrigering inkluderas för att justera för skillnader mellan kommuner på grund av olika yrkesbakgrunder som medför sämre hälsa. Detta med antagandet om att dödligheten i kommunerna är ett bra mått på hälsan. Befolkningens inkomster samvarierar med omsorgstagandet, men inkluderas inte i modellen. Detta beror på regionala inkomstskillnader. Pensioner som framstår som höga i en viss region kan framstå som låga i en annan. Den nya modellen medför en minskad standardkostnad för storstäder och en ökad standardkostnad för glesbygdskommuner. För Danderyds kommun innebär förslaget ett minskat bidrag med 180 kronor per invånare. Anledningen är att en uppdelning i fler åldersgrupper är mer gynnsamt för kommunen då för åldersgrupperna över 85 år är ökningen större än rikets. Gränspendlingen Vad gäller arbetspendlingen över landsgräns (den s.k. gränspendlingen) anser kommittén att det är angeläget att det nordiska skatteavtalet ses över för omförhandling inklusive det gränsgångaravtal som utgör ett tillägg till huvudavtalet. Kommittén anser även att den gränsöverskridande statistiken behöver utvecklas och säkerhetsställas över tid. Gränspendlingen har stora effekter på inkomstutjämningen. Totalt sett försvann år 2007 lönesummor på 6,7 miljarder till Danmark, 0,4 miljarder till Finland och 5,7 miljarder till Norge. Skatten för dessa inkomster betalas istället på den ort där man arbetar. På grund av bristfälliga avtal mellan de nordiska länderna går Sverige miste om en hel del skatteinkomster. I inkomstutjämningen blir effekten av uteblivna skatteinkomster att kommunen antingen får ett ökat bidrag i inkomstutjämningen eller en minskad avgift. Detta medför att det egentligen inte är enskilda kommuner som förlorar på gränspendlingen utan snarare kommuner och landsting som kollektiv. Gränspendlingen påverkar också utfallen i vissa modeller i kostnadsutjämningen. Detta beror på att vissa modeller har variabler som baseras på statistik om inkomster (förvärvsarbetande, skattekraft mm). Denna statistik omfattar inte de personer som pendlar över landsgränsen för att arbeta i andra

5 länder. Detta medför att personer i underlagen för kostnadsutjämningen får en uppgift om saknad inkomst, trots att de har en inkomst från deras arbete i annat land. 5(7) Barn och ungdomar med utländsk bakgrund Kommittén föreslår att modellen ska vara oförändrad, men att beräkningen inte ska baseras på kommunen som helhet utan på delområden i kommunerna (församlingar). Med nuvarande modell får endast kommuner ersättning som har en hög andel med utländsk bakgrund i kommunen. Detta gör att man missar förekomsten av invandrartäta stadsdelar i kommuner. I den föreslagna modellen görs beräkningarna utifrån stadsdelens (församlingens) invandrartäthet och sedan tas merkostnaderna för församlingarna i relation till kommunens folkmängd. Förslaget medför att fler kommuner kommer få en beräknad standardkostnad och framförallt storstäder och större städer får en något högre standardkostnad. För Danderyds kommun innebär förslaget en negativ förändring motsvarande 33 kronor per invånare. Kommunen har inga specifikt invandrartäta kommundelar. Lönekostnader Enligt kommitténs bedömning bör skillnader i lönekostnader kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting. Kommittén föreslår vidare att variablerna i nuvarande regression för kommunerna ersätts med taxeringsvärdet på småhus (istället för köpeskillingen), kommunens andel av förvärvsarbetande som inte är anställda i kommun- eller landstingssektor (istället för förvärvsarbetsgraden) samt länets genomsnittliga bostadsrättspriser. Den föreslagna modellen ger en något högre förklaringsgrad och något högre standardkostnad för storstäderna. Förslaget innebär att 41 kommuner får höjda standardkostnader medan 249 får sänkta. Förändringarna beror i huvudsak på att de strukturella kostnaderna föreslås utjämnas 100-procentigt istället för att endast utjämnas till hälften. Samtliga kommuner i Stockholms län får en positiv förändring avseende lönekostnaderna. Förslaget innebär en positiv effekt för Danderyds kommun motsvarande 506 kronor per invånare. Befolkningsförändringar Kommittén föreslår att nuvarande modell ska behållas, men att kommuner som växer kraftigt även ska få kompensation för merkostnader för nya förskolelokaler. Kompensationen för skolan föreslås vara symmetrisk, vilket innebär att gränsvärdet för kompensation vid befolkningsökning sätts till två

6 procent (samma som vid befolkningsminskningar) istället för vid fem procent. 6(7) Förslagen innebär relativt små förändringar för kommunerna. Storstäder, förortskommuner till storstäder samt förortskommuner till större städer får de största positiva förändringarna. För Danderyds kommun innebär förslaget ett tillskott motsvarande 29 kronor per invånare. Danderyds befolkning har ökat och förväntas öka i genomsnitt (5-årsperiod) med ca 0,6 procent årligen. Detta innebär att kommunen inte berörs av kompensationen för stor tillväxt. Tillskottet härrör till ökat antal barn i förskolan. Kommunledningskontorets yttrande Nedan följer en sammanfattning av det yttrande Danderyds kommun överlämnar till finansdepartementet. Sammanfattning Kommunledningskontoret föreslår att Danderyds kommun i sitt yttrande avstyrker de av kommittén föreslagna förändringarna. I yttrandet framgår den grundläggande inställning Danderyds kommun haft till ett inomkommunalt utjämningssystem sedan början av 1990-talet. Den baseras på tanken att systemet innebär ett åsidosättande av den kommunala beskattningsrätten och de bärande principerna för den kommunala självstyrelsen. Sammanfattningsvis kan konstateras att det funnits betydande svårigheter i att underhålla och modifiera gällande system. De förändringar som gjorts har i stället medfört att modellen blivit alltmer komplex. Inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen är kommenterade var för sig i yttrandet. Synpunkter vad gäller inkomstutjämningen kan sammanfattas i att kommittén hade kunnat göra mer för att skapa en modell vilken tagit hänsyn till tillväxtskapande faktorer. Vidare har brister i de föreslagna del-modellerna för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet samt individ- och familjeomsorg kommenterats. Till de positiva förslagen i utredningen hör kompensation för lokalkostnader och för skillnader i lönekostnader, vilket enligt kommunledningskontorets bedömning är faktorer vilka ger incitament för hög tillväxt. Beträffande strukturella faktorer i kostnadsutjämningen föreslår kommunledningskontoret att skillnader för markkostnader medtas i modellen.

7 7(7) Kommunledningskontorets förslag till beslut 1. beslutar att avge kommunledningskontorets yttrande som remissvaret på slutbetänkande angående översyn av den kommunala utjämningen SOU 2011:39 till finansdepartementet. Johan Haesert Kommundirektör Ekonomichef Bilaga: 1. Utfall för Danderyds kommun till följd av förslaget i SOU 2011:39 2. Yttrande ställt till finansdepartementet daterat