Remiss - Betänkandet-Likvärdiga förutsättningar Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39)

Transkript

1 Dnr KS Dpl 01 sid 1 (6) KOMMUNLEDNINGSKONTORET Kommunledningskontoret Tjänsteskrivelse Ingemar Granath, ingemar.granath@karlstad.se Kommunstyrelsen Remiss - Betänkandet-Likvärdiga förutsättningar Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) Dnr KS Dpl 01 Sammanfattning En statlig kommitté, Utjämningskommittén.08, har gjort en översyn av den kommunala inkomst- och kostnadsutjämningen. Kommittén föreslår en rad förändringar främst inom kostnadsutjämningen. Förslagen medför stora förändringar för enskilda kommuner, dock inte för Karlstad. Jämfört med nuvarande systen innebär kommitténs samlade förslag att utfallet för Karlstads del blir en marginellt ökad kostnad med 27 kr per invånare (2,3 mnkr). Beslutsunderlag Kommunledningskontorets tjänsteskrivelse den 15 augusti Kommunledningskontorets förslag till yttrande den 15 augusti Sammanfattning av betänkandet Likvärdiga förutsättningar Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39). Ärende Regeringen tillsatte hösten 2008 en kommitté med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Kommittén har antagit namnet Utjämningskommittén.08. Ett slutbetänkande med vissa förslag till förändringar avlämnades i april Förändringarna föreslås gälla från 2013 med undantag av ett förslag om en höjd garantinivå för landstingen som enligt ett tidigare avlämnat förslag ska gälla redan från Utredningen omfattar både inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen. Den behandlar dessutom både kommun och landsting. Vår tjänsteskrivelse fokuserar dock på kommunerna med undantag för den höjda garantinivån för landstingen, som har betydelse för möjligheten att skatteväxla i samband med den nya kollektivtrafiklagen. Postadress: Kommunledningskontoret, Karlstad Besöksadress: Drottninggatan 32 karlstad.se Tel: Fax: E-post: kommunledningskontoret@karlstad.se Org.nr: PlusGiro: Bankgiro:

2 Dnr KS Dpl 01 sid 2 (6) Nuvarande system Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes den 1 januari Inom kostnadsutjämningen har vissa förändringar skett även senare. Syftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Det nu gällande utjämningssystemet består av fem olika delar: Inkomastutjämning Kostnadsutjämning Regleringsbidrag/regleringsavgift (Strukturbidrag) (Införandebidrag) Inkomstutjämning Alla kommuner garanteras ett i stort sett lika stort skatteunderlag per invånare (115 procent av medelskattekraften) genom ett statligt inkomstutjämningsbidrag. Detta uppgår till 54 miljarder kronor. Bidraget beräknas utifrån 95 % av skillnaden mellan det egna skatteunderlaget och ett underlag som motsvarar 115 procent av medelskattekraften. De 11 kommuner vars skatteunderlag överstiger denna nivå betalar i stället en inkomstutjämningsavgift till staten (85 % av den överskjutande delen). För Karlstads del ger inkomstutjämningen en intäkt med 539 mnkr under 2011 (vår egen skattekraft uppgår till 98 % av medelskattekraften). Kostnadsutjämning Utjämning sker för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader som kan vara av två slag: Behovet av kommunal service är olika, till exempel finns det större behov av äldreomsorg i kommuner med många äldre. Kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner med mindre enheter. Självvalda skillnader i serviceutbud, servicekvalitet, avgiftsnivå och effektivitet ska däremot inte beaktas i kostnadsutjämningen. Kommuner med en ogynnsam kostnadsstruktur får ett bidrag. De som har en gynnsam kostnadsstruktur får i stället betala en avgift. Här finns inga statliga bidrag utan utjämningen sker helt och hållet genom en mellankommunal utjämning. Under 2011 betalar Karlstad en avgift på 222 mnkr till kostnadsutjämningen. Regleringsbidrag/regleringsavgift Statens budget innehåller ett fastställt belopp för kommunalekonomisk utjämning. Skillnaden mellan detta belopp och statens kostnad för inkomstutjämningen (och strukturbidraget) regleras genom ett bidrag eller en avgift för kommunerna. Detta

3 Dnr KS Dpl 01 sid 3 (6) sker med ett enhetligt belopp per invånare, lika för alla kommuner. Under 2011 får kommunerna ett bidrag, som för Karlstads del uppgår till närmare 88 mnkr. Strukturbidrag Strukturbidrag utgår inte till alla kommuner utan endast till de som tidigare fick tillägg i vissa delmodeller och/eller fick större intäktsminskningar genom den systemförändring som skedde Karlstad berörs inte av detta bidrag. Införandebidrag För att mildra omfördelningseffekterna när systemet ändrades 2005 fanns ett införandebidrag under Karlstads har aldrig berörts av detta bidrag. Utjämningskommitténs förslag Inom inkomstutjämningen finns endast marginella förändringar för kommunerna men större för landstingen genom den höjda garantinivån. De föreslagna förändringarna inom kostnadsutjämningssystemet innebär dock stora omfördelningar, dock ej för Karlstad. Jämfört med nuvarande systen innebär kommitténs samlade förslag att utfallet för Karlstads del blir en marginellt ökad kostnad med 27 kr per invånare (2,3 mnkr). Övriga värmlandskommuner, med undantag av Hammarö, får dock en avsevärd förbättring. Värmland som helhet får en förbättring med 784 kr per invånare. Sex av värmlandskommunerna får en förbättring med över kr per invånare, den kommun som får störst förändring (Kil) får hela kr per invånare. Inkomstutjämning Förslaget innebär för landstingen att garantinivån i inkomstutjämningen höjs från 110 procent till 115 procent av medelskattekraften. Härigenom får kommuner och landsting samma garantinivå, vilket medför att skatteväxlingar mellan kommunerna och landstinget i ett län kan ske utan att oönskade omfördelningseffekter uppstår. Kommittén föreslår att förändringen sker redan från Anledningen är att det är aktuellt med skatteväxling i ett antal län under 2012 i samband med ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken. Även om frågan för närvarande inte är aktuell i Värmland är det naturligtvis positivt att förändringen sker. Statens ökade kostnader för inkomstutjämningen motsvaras av en lika stor reducering av landstingens regleringsbidrag, men kommunernas regleringsbidrag är oförändrat. Kommunerna påverkas således inte negativt av förändringen. För kommunerna sker ytterst små justeringar inom inkomstutjämningen, främst av teknisk art. För Karlstad blir förändringen ett ökat utjämningsbidrag med 3 kr per invånare vilket motsvarar 250 tkr. Kommittén har lagt ned ett stort arbete på att utreda huruvida inkomstutjämningen är tillväxthämmande, vilket hävdas från vissa kommuner. Kritiken grundas i att om kommunens eget skatteunderlag ökar mer än genomsnittet minskar intäkten från inkomstutjämningen i stort sett lika mycket alternativt att avgiften till systemet ökar. Incitamentet för tillväxt skulle därigenom saknas.

4 Dnr KS Dpl 01 sid 4 (6) Kommittén har kommit fram till att det saknas belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande. Incitamenten för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen. Kommitténs slutsatser grundas till stor del på en omfattande rapport från Institutet för näringslivsanalys vid internationella handelshögskolan i Jönköping (INA). Strukturbidraget och Regleringsbidraget Kommittén föreslår att strukturbidraget reduceras i vissa delar. Karlstad är över huvud taget inte berörd av detta bidrag. En effekt av att strukturbidraget reduceras är dock att ett större belopp återstår av statens budgeterade anslag för bidrag till kommunerna. Härigenom ökar regleringsbidraget från kr till kr per invånare, alltså med 46 kr, vilket för Karlstad motsvarar drygt 3,9 mnkr. Kostnadsutjämning Kommitténs förslag innebär avsevärda omfördelningar mellan olika kommuner och olika kommungrupper. För Karlstads del begränsas dock förändringen till en ökad kostnad med 77 kr per invånare, vilket motsvarar 6,5 mnkr. Kostnadsutjämningen består av ett antal delmodeller. Viktigare förändringar beskrivs här nedan. Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet: kommittén anser att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med en betydligt förenklad modell med större tonvikt på åldersstrukturen. Nuvarande modell innehåller en teoretisk behovsmodell där förvärvsfrekvens och skattekraft har en stor betydelse. Utvecklingen under 2000-talet har dock gått mot en utjämning av andelen inskrivna barn mellan olika kommungrupper. Modellen har blivit föråldrad och överkompenserat vissa kommuner medan andra kommuner blivit missgynnade. Individ- och familjeomsorg Kommitténs bedömning är att utfallet i den nuvarande utjämningsmodellen för ger oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kostnaderna i olika typer av kommuner varför modellen bör förändras. En ny modell föreslås som grundas på: andelen arbetslösa utan ersättning, andelen lågutbildade svenskar år, roten ur tätortsbefolkningen i kommunen år 2005, andelen boende i flerfamiljshus byggda samt andelen av befolkningen med ekonomiskt bistånd som varar längre än sex månader. Äldreomsorg: Kommittén har lagt ned ett omfattande arbete för att försöka skapa en förenklad utjämningsmodell och har kommit fram till att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna. Kollektivtrafik: delmodellen bibehålls i sin konstruktion men uppdateras i fråga om de variabler som ingår: glesheten, andel personer som pendlar samt andelen personer som bor i tätorter med mer än invånare. Vidare anser kommittén att kostnadsfördelningen mellan kommunerna i länet bör uppdateras (den nuvarande baseras på 2005 års verksamhet). Värmland hör till de län som får störst förbättring genom uppdateringen. Karlstad gynnas i nästa steg av den uppdaterade fördelningen mellan kommunerna, eftersom vår andel av länets kostnader har ökat under senare år.

5 Dnr KS Dpl 01 sid 5 (6) Lönekostnader: Enligt kommitténs bedömning bör skillnader i lönekostnader kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting. Nuvarande system, som infördes 2008, begränsar kompensationen till 50 %. Enligt förslaget ska beräkningen inte grundas på faktiska lönekostnader utan på variabler som taxeringsvärden, priser på bostadsrätter samt andelen förvärvsarbetande som inte är anställda i kommun- och landstingssektorn (alltså konkurrenssituationen). Konstruktionen är att samtliga kommuner betalar en avgift, som ökar från nuvarande 126 kr per invånare till 323 kr per invånare i förslaget. Ersättning får bara de kommuner som har högst kostnadsläge. Den tillfaller framför allt kommunerna i Stockholms län och till viss del Malmö- och Göteborgsregionen. Sammantaget för samtliga delmodeller uppgår förändringen för Karlstad till en ökad avgift med 77 kronor per invånare (6,5 mnkr), fördelat på de olika delmodellerna enligt följande tabell. Beloppen avser kronor per invånare Ökad avgift Minskad avgift Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet 59 Grundskola inklusive förskoleklass 90 Gymnasieskola 1 Individ- och familjeomsorg 16 Äldreomsorg 69 Kraftig befolkningsökning/-minskning 19 Bebyggelsestruktur 26 Barn med utländsk bakgrund 14 Kollektivtrafik 121 Skillnader i lönekostnad 193 Kommunledningskontorets bedömning Vår bedömning är att kommittén har lagt ned ett omfattande arbete på beräkningar och analys inom kostnadsutjämningens olika delmodeller. Vår bedömning är att de föreslagna förändringarna gör kostnadsutjämningen mer rättvisande. Kommittén har därmed undanröjt en del skevheter i det nuvarande förslaget, främst i fråga om behovsberäkningen i delmodellen förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. I fråga om inkomstutjämningen anser vi att kommittén på ett förtjänstfullt sätt har åstadkommit en grundlig analys och en klargörande redovisning av huruvida inkomstutjämningen skulle vara tillväxthämmande. Vår uppfattning är att kommitténs bedömning att det saknas belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande är väl underbyggd. Den kritik som kommer från grupper av (ofta välmående) kommuner inte minst i Stockholmsregionen, tillbakavisas på ett övertygande sätt. Vi har vissa synpunkter inom ett par områden, som vi anser bör påtalas i kommunens yttrande. Det ena gäller att utjämningssystemet fortfarande inte beaktar situationen för regionala centra i regioner som i övrigt har en svag utveckling. Vi har tagit upp samma fråga i remissvar vid ett par tidigare tillfällen:

6 Dnr KS Dpl 01 sid 6 (6) Det andra området gäller Individ- och familjeomsorg. Karlstad har omfattande sysselsättningsinsatser som hanteras inom individ- och familjeomsorg i syfte att begränsa försörjningsstödet. Kostnader uppkommer i stället i form av olika former av löneersättningar. Härigenom påverkas variabeln andelen av befolkningen med ekonomiskt bistånd som varar längre än sex månader och kanske även variabeln andelen arbetslösa utan ersättning. Vi har inte möjlighet att bedöma vilka effekter som uppstår i förhållande till riket i övrigt, men vill ändå påtala att vi ser det som angeläget att frågan tas upp i den fortsatta behandlingen av utjämningssystemet. Även om vi har synpunkter inom dessa områden anser vi att de bör föras fram som önskemål inför det fortsatta arbetet med uppföljning av utjämningssystemet som sker främst genom Statskontorets försorg. Eftersom kommitténs förslag enligt vår uppfattning innehåller så mycket positivt, föreslår vi att kommunen tillstyrker förslaget i sin helhet, och att våra synpunkter i stället beaktas framåt. Det är positivt att utredningens förslag ger så kraftiga förbättringar för Värmland som helhet. Kommunledningskontorets förslag Förslaget till remissvar godkänns och översänds till Finansdepartementet som kommunens svar på remissen. Lars Sätterberg ekonomidirektör Ingemar Granath budgetchef Beslutet expedieras till Finansdepartementet senast den 15 september 2011 (lämnas både på papper och per e-post).