Det kommunala skatteutjämningssystemet 2011

Transkript

1 2011:4 ISSN Stockholms Handelskammares analys Det kommunala skatteutjämningssystemet 2011 Hinder för tillväxt och utveckling Förord Huvudstadsregionen är landets tillväxtmotor. Den tillväxt som skapas i Stockholm sprider sig snabbt till andra större regioner. Tillväxt i Stockholm ger därför nya jobb i andra delar av Sverige. Fram till 2030 beräknas 40 procent av landets ekonomiska tillväxt skapas i huvudstadsregionen. Men för att regionen ska kunna hävda sig i den globala konkurrensen och fortsätta att vara landets lokomotiv krävs det att regeringen rensar bort tillväxthinder. Ett stort tillväxthinder för huvudstadsregionen är det komplexa och svårbegripliga kommunala skatteutjämningssystemet. Systemet innebär bland annat att kommuner som satsar på att vara eller bli attraktiva för företag och för ökad sysselsättning straffas genom minskade intäkter från eller ökade kostnader för utjämningssystemet. Stockholms läns kommuner och landsting betalar under ,8 miljarder kronor netto till övriga landet, i stället för de 5,5 miljarder i bidrag som systemet ger sken av att regionen får. Handelskammaren anser att det är hög tid att avskaffa det kommunala skatteutjämningssystemet och låta staten ta ett helhetsansvar för att stödja de kommuner som är tyngda av strukturella problem och inte klarar sig på egen hand. Stora vinnare i dagens utjämningssystem är södra Sverige. Anmärkningsvärt är att ekonomiskt starka kommuner som Malmö, Göteborg, Norrköping och Örebro i kronor räknat får de största bidragen. Malmö får hela 3,7 miljarder kronor och Göteborg 2,8 miljarder. Det är vår förhoppning att rapporten kan medverka till att fler får upp ögonen för de skador som skatteutjämningen förorsakar Sveriges tillväxt. Vi hoppas att vi därmed kan bidra till att underlätta och påskynda utvecklingen mot en mer tillväxtfrämjande finansiering av det svenska välfärdssystemet. Huvudansvarig för rapporten är Sofia Linder vid Handelskammarens avdelning för analys och policy. Stockholm i april 2011 Maria Rankka VD Stockholms Handelskammare

2 Innehåll Sammanfattning 3 Skatteutjämningssystemets utformning 6 Skatteutjämningssystemets avgifts- och bidragsströmmar 8 Skatteutjämningssystemet missgynnar Stockholms län 12 Skatteutjämningssystemet urholkar förutsättningarna för Stockholms tillväxt 16 Brister i skatteutjämningssystemet 18 Skatteutjämningssystemets nya utmaningar 22 Skapa ett system som främjar tillväxt 24 Slutsatser 26 Handelskammarens förslag i korthet 27 Referenslista 28 2

3 Sammanfattning Skatteutjämningssystemet är tillväxthämmande Sverige har en kommunalekonomisk skatteutjämning för att skapa likvärdiga förutsättningar för landets kommuner och landsting att bedriva verksamhet. Invånarna ska erbjudas en god kommunal service oavsett var i landet de bor, och stora skillnader ska jämnas ut. Dagens utjämningssystem, som består av fem olika delsystem, är komplext och svårbegripligt. Utjämningen är mycket långtgående vilket hämmar tillväxten. Det gäller framför allt delsystemet för in komstutjämning. En skillnad i skattekraft på ca kronor per invånare och i skatteintäkter mellan landets två kommuner med högst respektive lägst skattekraft minskar till kronor per invånare efter inkomstutjämning. En alltför långtgående skatteutjämning motverkar tillväxt eftersom resultaten av tillväxtfrämjande satsningar ofta leder till ett minskat bidrag eller en ökad avgift i de olika delsystemen. Därmed belönar utjämningssystemet inte kommuner som satsar på företagande, nya invånare och tillväxt. Utjämningssystemet prioriterar en jämn resursfördelning framför en växande ekonomi. Stockholms län missgynnas 2011 betalar endast fem av Sveriges 290 kommuner en avgift till utjämningssystemet, varav fyra är Stockholmskommuner. Tillsammans erhåller de 26 Stockholmskommunerna, netto, knappt 5,2 miljarder kronor. Stockholms läns landsting får samtidigt ett nettobidrag på 345 miljoner kronor. Fem avgiftsbetalande kommuner är färre än vad det brukar vara och förklaras av att skatteutjämningssystemet innevarande år får ett ovanligt stort statligt anslag genom regleringsbidraget. 1 Det stora regleringsbidraget påverkar utfallet i systemet och försvårar jämförelser över tid, då både nettoutfallet och antalet bidragskommuner i skatteutjämningssystemet ökar. Kommuner med ett stort antal invånare får ett betydande nettotillskott eftersom det utgår med ett enhetligt belopp per invånare. Av de 85 miljarder kronor som staten skjuter till utjämningssystemet tillfaller skenbart 5,5 miljarder kronor Stockholms län. Länets totala andel av det statliga anslaget uppgår därmed till knappt 7 procent. Det kan sättas i relation till att 22 procent av Sveriges invånare bor i Stockholms län. Men också till att Stockholms län (2010) står för 50 procent av de statliga direkta skatteinkomsterna från hushåll och företag. 2 En stark befolkningstillväxt och underlåtna infrastruktursatsningar under lång tid har medfört att Stockholmsregionen brottas med flera allvarliga kapacitetsbrister. Det bidrar till att utfallet i utjämningssystemet blir extra kännbart. Systemet tar inte hänsyn till att det kostar att växa för expansiva kommuner med hög inflyttning. Många kommuner i Stockholms län förlorar i utjämningssystemet på att öka antalet invånare. Det medför att många kommuner inte satsar på att växa genom att attrahera nya invånare eller öka bostadsbyggandet. En svag utdelning tillsammans med dolda avgifter inom ramen för inkomstutjämningen tvingar länets kommuner och landsting att ställa satsningar på infrastruktur mot satsningar på välfärd. Växande kommuner har i dag små incitament att genomföra tillväxthöjande investeringar för att höja skatteunderlaget på grund av systemets utformning. Stockholms län nettobetalar i realiteten 8,8 miljarder kronor Handelskammarens beräkningar visar att Stockholms län (kommuner och landsting) 2011 i realiteten bidrar med 8,8 miljarder kronor i dold nettobetalning till utjämningssystemet i stället för det nettobidrag på 1 Regleringsbidraget uppgår till 17,2 miljarder och ska bland annat kompensera för svagare inkomstutveckling till följd av den ekonomiska krisen samt det höjda grundavdraget för pensionärerna. 2 Statlig inkomstskatt förvärvsinkomster, statlig inkomstskatt kapitalinkomster, statlig fastighetsskatt och allmänna egenavgifter 3

4 5,5 miljarder som systemet ger sken av. Denna bild framträder när vi exkluderar ett uppskattat generellt statsbidrag, enligt det som tidigare var ett separat delsystem med ett enhetligt belopp per invånare slogs delsystemen för det generella statsbidraget och inkomstutjämning samman vilket har medfört att det inte går att se hur många kommuner som verkligen betalar en inkomstutjämningsavgift och hur mycket. Det har även resulterat i en omfördelning inom systemet som innebär en dold statsbidragsreduktion för många kommuner, framför allt i Stockholms län. Egentligen nettobetalar Stockholms län en avgift inom delsystemet för inkomstutjämning på 16,7 miljarder kronor, inte 2,4 miljarder kronor som systemet ger sken av. Tabell 8. Stockholms läns kommuner och landstings sammanlagda nettoutfall i utjämningssystemet 2011, mdr kr Fem delsystem Utfall Exkl ett uppskattat GS Skattat generellt statsbidrag - 14, Inkomstutjämningsbidrag 3,489 0,633 Inkomstutjämningsavgift -5,896-17, Kostnadsutjämningsbidrag 4,554 4,554 Kostnadsutjämningavgift -0,369-0, Strukturbidrag 0,002 0, Införandebidrag 0 0 Summa 1,780-12, Regleringsbidrag 3,746 3,746 Totalt 5,526-8,773 Anm. Det skattade generella statsbidraget som bryts ut från inkomstutjämningen uppgår till kr/inv bland kommunerna och kr/inv i landstingen. Regleringsbidraget (17,2 miljarder kronor) får ett stort genomslag i årets skatteutjämning varför resultatet i tabellen redovisas både före och efter regleringsbidraget. Enligt delsystemet för inkomstutjämning är det endast elva av landets kommuner som betalar en inkomstutjämningsavgift, varav nio i Stockholms län. Men i enlighet med det tidigare gällande systemet, är det lika många som i det gamla totalt 57 kommuner (varav 21 Stockholmskommuner). Inkomstutjämningens uppgift är att utjämna skillnader i skattekraft, inte att utjämna det generella statsbidraget. Malmö och Göteborg tar emot störst utjämningsbidrag I dagens utjämningssystem är södra Sverige stora vinnare även om Norrlandskommunerna tar emot högst utjämningsbidrag per invånare. Malmö, Göteborg, Norrköping och Örebro får i kronor räknat de största bidragen. Malmö får hela 3,7 miljarder kronor från utjämningssystemet 2011 och Göteborg 2,8 miljarder kronor. Malmö, som tar emot störst utjämningsbidrag, får ett lika stort bidrag som Västerbotten och Jämtlands 23 kommuner tillsammans. Norrköping och Örebro mottar strax över en miljard kronor i bidrag. Även Eskilstuna, Helsingborg, Borås, Jönköping och Linköping är stora bidragstagare liksom Stockholmskommunerna Botkyrka och Södertälje. Stockholm, som 2009 betalade högst utjämningsavgift (813 miljoner kronor), överraskar med att 2011 ta emot 823 miljoner kronor. Att dessa storstadskommuner i tillväxtregioner tar emot stora bidrag förklaras främst av att de har ett relativt lågt skatteunderlag och inte i någon större utsträckning på ogynnsamma strukturella faktorer. Dessutom tar respektive kommuns landsting emot betydande summor. När ekonomiskt starka och expansiva regioner erhåller stora bidrag är systemet felkonstruerat. Utjämningssystemet är varken ändamålsenligt eller hållbart Utjämningssystemet står inför flera utmaningar som kommer att innebära ökade ekonomiska påfrestningar. Den globala finanskrisen slog hårt mot såväl statens finanser som kommun- och landstingssektorn och visar att systemet är konjunkturkänsligt. En växande andel äldre i befolkningen kommer också att sätta press på utjämningssystemet med ökade kostnader för sjukvård och äldreomsorg, samtidigt som skattekraften minskar. Därtill finns regionala obalanser mellan växande och krympande kommuner och den nya ekonomiska geografin för tillväxt med koncentration till regioner med stora och kontaktrika lokala marknader. Det är faktorer som kommer att öka kostnaderna kraftigt för nuvarande utjämningssystem, inte minst för huvudstadsregionen. Stora utmaningar väntar. Utjämningssystemet är varken ändamålsenligt eller hållbart för framtiden. Avskaffa nuvarande skatteutjämningssystem Det är hög tid att regering och riksdag avskaffar utjämningssystemet och inför ett helt nytt system, där staten 4

5 tar det finansiella ansvaret för de tunga och mest kostnadskrävande välfärdsuppgifterna. I ett nytt system bör kommunerna fortsätta att ansvara för utförandet. Kommuner som inte klarar sig på egen hand bör få understöd från staten i stället för från andra kommuner. En sådan finansiering av välfärdssystemet skulle öka såväl rättvisan som incitamenten för tillväxt bland landets kommuner och landsting. För staten handlar det om en merkostnad på totalt 6 miljarder kronor, 3,9 miljarder kronor för kommunerna och 2,1 miljarder kronor för landstingen. Det eviga lappandet och lagandet av ett utjämningssystem som i grunden är felkonstruerat kan inte fortsätta. In United States, we don t support villages. We support people. (Joseph Stiglitz, amerikansk nationalekonom och nobelpristagare, i en diskussion om det svenska skatteutjämningssystemet). 5

6 Skatteutjämningssystemets utformning Figur 1. Bidrags- och avgiftsflöden i utjämningssystemet för kommuner och landsting, 2011 Kommuner och Landsting Inkomstutjämningsbidrag, 71,6 mdkr Staten Inkomstutjämningsavgift, 6,0 mdkr Kostnadsutjämningsavgift, 7,7 mdkr Källa: SCB. Statens bidrag, 85,0 mdkr Regleringsbidrag, 17,2 mdkr Strukturbidrag, 2,2 mdkr Kostnadsutjämningsbidrag, 7,7 mdkr I Sverige ansvarar kommuner och landsting för större delen av den offentligt finansierade välfärden, som skola, sjukvård och äldreomsorg. Ur ett internationellt perspektiv är det en hög grad av decentralisering. Olikheter i kommunernas skatteunderlag, befolkningens åldersstruktur och geografiska förhållande är exempel på omständigheter som gör att de ekonomiska förutsättningarna att klara dessa uppgifter skiljer sig åt. Sverige har därför ett skatteutjämningssystem för att ge landets kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att kunna ge sina invånare en likvärdig service. Skillnader i vald servicenivå, avgiftssättning och effektivitet mellan kommunerna ska återspeglas i kommunalskatten och inte bero på strukturella faktorer. Det innebär att ett antal kommuner och landsting får bidrag från andra kommuner och staten medan andra får betala en avgift. Det nuvarande utjämningssystemet trädde i kraft 2005 men har sina rötter i 1996 års system. Sverige har i själva verket haft någon form av regional utjämning under större delen av 1900-talet. Dagens system består av ett system för kommunerna och ett för landstingen. De består i sin tur av fem olika delar inkomstutjämning utjämnar skillnader i skattekraft kostnadsutjämning utjämnar strukturella kostnadsskillnader strukturbidrag bidrag av regionalpolitisk karaktär införandebidrag omläggningskompensation för stora bidragsbortfall, regleringsbidrag/avgift styrinstrument, lika stort belopp per invånare. Staten tillför utjämningssystemet 85 miljarder kronor i statligt anslag för inkomståret Beloppet som omfördelas mellan kommunerna uppgår till 61,3 miljarder kronor och mellan landsting fördelas 23,7 miljarder. I figuren ovan visas systemets bidrags- och avgiftsströmmar. Kort om de olika delsystemen I inkomstutjämningen utjämnas skillnader i skatteinkomster (skattekraft) mellan kommuner och mellan landsting. Inkomstutjämningsbidraget beräknas utifrån skillnaden mellan faktiskt skatteunderlag och ett garanterat skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent för kommuner och 110 procent för landstingen av landets genomsnittliga skattekraft. Kommuner och landsting vars skatteunderlag understiger dessa nivåer erhåller ett bidrag, medan de som har en skattekraft som överstiger nivåerna betalar en avgift 6

7 Tabell 1. Kostnadsutjämningens delmodeller Kommunernas kostnadsutjämning Landstingens kostnadsutjämning Förskoleverksamhet- och skolbarnomsorg Hälso- och sjukvård Förskoleklass och grundskola Löner (2008) Gymnasieskola Befolkningsförändringar Individ- och familjeomsorg Kollektivtrafik gemensam med kommunerna 1 Barn och ungdom med utländsk bakgrund Äldreomsorg Befolkningsförändringar Bebyggelsestruktur Löner (2008) Kollektivtrafik gemensam med landstinget 1 1 Stockholms län: kommunerna står för 40 procent och landstinget för 60 procent. till staten. 3 Inkomstutjämningen fördelar även det statliga bidraget, sedan den 2005 slogs ihop med det generella statsbidraget. I kostnadsutjämningen utjämnas kostnader som kommunen inte själv kan påverka på grund av strukturella skillnader. Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av kommunal verksamhet är olika. Till exempel är behovet av äldreomsorg större i kommuner med en hög andel äldre invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar. Till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen ofta drivs i mindre klasser och att eleverna i större utsträckning behöver skolskjuts. Rent praktiskt beräknas kostnadsutjämningen så att kommuner med en gynnsam struktur får betala en avgift medan kommuner med en ogynnsam struktur får ett bidrag. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, då summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra. Systemet för kostnadsutjämning är mycket komplext och bygger på ett antal delmodeller för olika verksamhetsområden där standardkostnader beräknas enligt olika kriterier. Inom de olika delmodellerna omfördelas större belopp än på total nivå. (Tabell 1) Strukturbidrag går till kommuner som tyngs av strukturella kostnader av regionalpolitisk karaktär. Bidraget bygger på standardkostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och för svagt befolkningsunderlag (delar som tidigare ingått i kostnadsutjämningen). Införandebidraget har 2011 fasats ut. De kommuner som fick stora bidragsbortfall när systemet lades om fick då ett kompenserande bidrag ( ). För att staten ska kunna sätta en gräns för det belopp man önskar tillföra utjämningssystemet innehåller systemet även ett regleringsbidrag och en regleringsavgift som utgår med ett enhetligt belopp per invånare. Utfallet 2011 påverkas av stort regleringsbidrag Årets anslag från staten på 85 miljarder kronor är en kraftig ökning jämfört med de senaste åren (64,8 miljarder kronor 2009 och 72,8 miljarder 2010). Regleringsbidraget uppgår till 17,2 miljarder kronor och den stora ökningen beror bland annat på den ekonomiska krisen som tvingat staten att tillföra medel till kommuner och landsting. 7,5 miljarder kronor utgör en kompensation för pensionärernas skattesänkning (genom det höjda grundavdraget för personer som är 65 år eller äldre). Detta sker för att den reformen ska bli neutral, då kommunerna och landstingens skatteintäkter väntas minska med motsvarande summa. Årets stora regleringsbidrag påverkar utfallet inom utjämningssystemet och ger en något skev bild för Kompensationen för pensionärernas höjda grundavdrag medför att nettoutfallet i utjämningssystemet ser ut att ha kraftigt förbättrats. Trots att det egentligen är ett nollsummespel eftersom många kommuner förlorar lika mycket i minskade skatteintäkter. 3 För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet år 2003 (90 procent för landstingen) och för avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån 85 procent av medelskattesatsen. Inkomstutjämning = (garanterad skattekraft egen skattekraft) x länsvis skattesats. 7

8 Skatteutjämningssystemets avgifts- och bidragsströmmar Utfallen av bidrags- och avgiftsströmmarna i utjämningssystemets olika delar varierar kraftigt mellan landets kommuner och landsting. En kommun/landsting kan vara bidragstagare i ett delsystem och betala avgift i ett annat. I detta kapitel visas i stora drag hur betalningsströmmarna fördelas över landet, uppdelat efter det totala utfallet 4 i utjämningssystemet. REGIONAL FÖRDELNING Södra Sverige får störst bidrag En grov indelning av Sverige i fyra regioner visar att södra Sverige i antal kronor får mest från utjämningssystemet 2011, 43 miljarder kronor följt av norra Sverige med 20,6 miljarder kronor. Stockholm är den region som erhåller minst, 5,5 miljarder kronor. Det totala bidragsflödet illustreras tydligt i diagrammet nedan. Diagram 1. Sammantaget utfall i utjämningssystemet, kommun och landsting per landsdel 2011 Miljarder kronor 45 Landsting 40 Kommun Stockholms län Källa: SCB och SKL. Östra Sverige exkl. Sthlms län Södra Sverige Norra Sverige Norra Sverige erhåller störst bidrag per invånare Räknat efter antalet invånare blir bilden en annan. I kronor per invånare får norra Sverige störst tillskott från utjämningssystemet, kronor per invånare följt av södra Sverige med kronor per invånare. Stockholms län tar emot minst, kronor per invånare. 5 Diagram 2. Sammantaget utfall i utjämningssystemet per invånare, kommun och landsting per landsdel 2011 Tusental kronor per invånare 14 Landsting Kommun Stockholms län Källa: SCB och SKL. Östra Sverige exkl. Sthlms län LANDSTINGSNIVÅ Södra Sverige Norra Sverige 13 gånger mer till Västra Götaland Systemet för utjämning mellan landstingen fungerar ungefär som det mellan kommunerna får samtliga 21 landsting ett bidrag från utjämningssystemet. Det är första gången sedan 2001 som Stockholms läns landsting får ett nettobidrag. Det förklaras till större delen av årets stora regleringsbidrag. Det finns stora skillnader mellan landstingen. Västra Götaland får mest från utjämningssystemet, 4,5 miljarder kronor, att jämföra med Stockholm som får minst, 345 miljoner kronor. Det innebär att landstinget i Västra Götaland får 13 gånger så stort bidrag som Stockholm. Per invånare ökar skillnaden till 17 gånger mer. 4 Dvs. den slutgiltiga totalsumman av utfallen i respektive delsystem, dvs. inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift. Bidragen eller avgiften räknas ut i kronor per invånare och multipliceras därefter med befolkningen i respektive kommun och landsting. 5 Den dolda avgiften, (när ett uppskattat generellt statsbidrag uppskattas enligt systemet före 2005), som belyses längre fram i rapporten, motsvarar kronor per invånare i Stockholms län och kan jämföras med bidraget på kronor per invånare som systemet ger sken av. 8

9 Tätt efter kommer Region Skåne med ca 4,3 miljarder kronor och Östergötland med 1,4 miljarder i bidrag. Det är tolv respektive fyra gånger mer än Stockholms läns landsting, eller ca 20 gånger mer per invånare. Tabell 2. De fem landsting som erhåller mest i utjämningssystemet och landstinget som tar emot minst, 2011 Totalt utfall, mkr Bidrag kr. per inv. Västra Götaland Skåne Östergötland Jönköping Norrbotten Stockholm Källa: SCB. KOMMUNNIVÅ Danderyd och Solna betalar högst avgift Malmö och Göteborg får störst bidrag 2011 är enbart fem kommuner nettobetalare i den kommunala skatteutjämningen samtidigt som 285 kommuner är bidragstagare. Fyra av de avgiftsbetalande kommunerna återfinns i Stockholms län. Danderyd betalar högst avgift till utjämningssystemet, 353 miljoner kronor följt av Solna och Täby som betalar 332 miljoner respektive 280 miljoner kronor. (Tabell 3) Netto erhåller Stockholmskommunerna sammanlagt 5,2 miljarder kronor från utjämningssystemet, eller motsvarande 8 procent av det statliga anslaget till kommunsektorn. Det finns även Stockholmskommuner bland de stora bidragstagarna, Botkyrka och Södertälje får 1,1 miljarder kronor respektive 996 miljoner kronor. Stockholm överraskar jämfört med Då var staden den största nettobetalaren till systemet med 813 miljoner kronor, men i år är staden, med sitt bidrag på 823 miljoner kronor, den 12:e största bidragskommunen. 6 Sveriges kommuner, speciellt Stockholmskommunerna, med stort antal invånare har fått ett kraftigt förbättrat nettoutfall från utjämningssystemet Det beror till stor del på det stora regleringsbidraget. Störst bidrag i kronor räknat erhåller Malmö, Göteborg, Norrköping och Örebro. Malmö tar emot hela 3,7 miljarder kronor i bidrag från utjämningssystemet. 7 Göteborg får 2,8 miljarder kronor samtidigt som Norrköping och Örebro erhåller 1,2 respektive 1,1 miljarder kronor i bidrag. (Tabell 4) Stora bidragstagare är även Eskilstuna, Helsingborg, Borås, Jönköping och Linköping som i antal invånare tillhör landets största kommuner. Befolkningens storlek har inverkan på det totala utfallets storlek. Intressant är dock att majoriteten av kommunerna som betalar till utjämningssystemet har ett betydligt lägre invånarantal än de kommuner som erhåller störst bidrag. Starka ekonomiska regioner gynnas... framför glesbygd De stora utjämningsbidragen till kommuner i landets mest expansiva regioner förklaras i hög grad av att de har ett relativt svagt skatteunderlag i förhållande till Stockholmskommunerna. Ogynnsamma strukturella faktorer spelar en mindre roll för utfallet. Tabell 3. Kommunerna som betalar avgift till utjämningssystemet och de som får lägst bidrag 2011, totalt utfall Totalt utfall, mkr Avgift/bidrag kr per inv. Bidrag kr per inv. till resp. landsting Danderyd Solna Täby Lidingö Vellinge Tjörn Oxelösund Lomma Vaxholm Bollebygd Källa: SCB. 6 Regleringsposten har gått från en avgift på 490 kr /inv 2009 till ett bidrag på kr/inv. Det ökar utjämningsbidraget för Stockholms stad med kr/inv och totalt med 1,3 mdr jämfört med Därtill har staden ökat med invånare de senaste två åren vilket också ger följdverkningar. 7 Malmöregionen påverkas negativt av pendlingen över Öresund på grund av rådande skatteavtal mellan Sverige och Danmark som är mer förmånligt för danskarna. 9

10 Tabell 4. De kommuner som erhåller störst bidrag i utjämningssystemet 2011, totalt utfall Totalt utfall, mkr Bidrag kr per inv. Bidrag kr per inv. till resp. landsting Malmö Göteborg Norrköping Örebro Botkyrka Eskilstuna Södertälje Helsingborg Borås Jönköping Linköping Stockholm Källa: SCB. I diagram 3 illustreras den totala utjämningen per invånare i de fyra kommuner som tar emot störst bidrag respektive betalar högst avgift när utjämningen mellan landstingen lagts till. Skillnaden mellan Danderyd och Malmö uppgår då till drygt kronor per invånare och mellan Stockholm och Malmö till kronor. 8 Gapet blir ännu större om jämförelsen görs mellan kommunerna som betalar respektive mottar mest per invånare, Danderyd och Sorsele, en skillnad på drygt kronor. Diagram 3. Total skatteutjämning (kommuner och landsting) per invånare för de fyra kommuner som betalar respektive erhåller mest i totalt utfall, 2011 Malmö Norrköping Örebro Göteborg Täby Lidingö Solna Landsting Danderyd Kommun Tusental kronor per invånare Källa: SCB. Anm. Landstingens bidrag är inkluderade och uppgår till: Stockholm 168 kr/inv, Skåne kr/inv, Västra Götaland kr/inv, Östergötland kr/inv och Örebro kr/inv. Per invånare betalar Danderyd högst avgift och Sorsele erhåller störst bidrag Skatteutjämningen fördelad efter antalet invånare ger ett annat utfall än räknat i totalt antal kronor, framför allt bland kommunerna som tar emot bidrag. Danderyd betalar en utjämningsavgift på motsvarande kronor per invånare till utjämningen medan kommuninvånarna i Solna och Täby betalar motsvarande kronor respektive kronor per invånare. (Tabell 5) Det finns tydliga gemensamma drag bland kommunerna som per invånare betalar högst avgift till systemet. Samtliga är förortskommuner med hög skattekraft. Fyra av fem kommuner finns i Stockholms län. En förklaring till att det framför allt är Stockholmskommuner som betalar till systemet är att regionen har haft en såväl starkare produktivitets- som sysselsättningstillväxt jämfört med övriga landet. Detta har medfört att skattekraften och befolkningsmängden har ökat, vilket i sin tur har ökat avgifterna till systemet. Innevarande år har endast tolv kommuner, varav tio i Stockholms län, en skattekraft som ligger i nivå eller över den garanterade på 115 procent av landets genomsnittliga nivå. Norrlandskommunerna erhåller störst bidrag per invånare. I Sorsele kommun uppgår bidraget till kronor per invånare och i Dorotea och Åsele till kronor respektive kronor. Det som utmärker de största bidragskommunerna, i kronor per invånare räknat, är att de är glesbygdskommuner med en negativ befolkningsutveckling och ligger i något av de tre nordligaste länen. De stora bidragskommunerna präglas av hög arbetslöshet, låg andel högutbildad arbetskraft och ett lokalt näringsliv som kännetecknas av en tydlig dominans av branscher med tillväxtproblem. Det är dock inte bidragen till Norrlandskommunerna som tynger utjämningssystemet utan bidragen till ett antal stora kommuner i södra och mellersta Sverige. Exempelvis motsvarar Malmö kommuns bidrag på 3,7 miljarder kronor lika mycket som Västerbotten och Jämtlands 23 kommuner tillsammans får i bidrag. 8 Stockholms stad erhåller 973 kronor per invånare kronor per invånare från landstingsutjämningen. 10

11 Tabell 5. De fem kommuner som betalar/erhåller mest i kronor per invånare i utjämningssystemet, 2011 Avgift/bidrag kr per inv. Totalt utfall, mkr Bidrag kr per inv. till resp. landsting Danderyd Solna Lidingö Täby Vellinge Sorsele Dorotea Åsele Pajala Bräcke Källa: SCB. Länen som erhåller störst utjämningsbidrag Nedan visas ett par tabeller som ger en övergripande bild över de sex län som erhåller störst utjämningsbidrag totalt och per invånare och hur uppdelningen ser ut på kommuner respektive landsting. Tabell 6. De län som erhåller störst bidrag i utjämningssystemet 2011, uppdelat på kommuner och landsting, mkr Län Kommuner Landstinget Totalt utfall Skåne V. Götaland Stockholm Östergötland Jönköping Örebro Källa: SCB. Tabell 7. De län som erhåller störst bidrag i utjämningssystemet (kommuner och landsting) per invånare 2011 Län Kronor per invånare Jämtland Gotland Norrbotten Västerbotten Värmland Skåne Riket exkl. Stockholm Stockholm Källa: SCB. Södra Sverige erhåller mest från utjämningssystemet och Stockholm får minst. Endast fem kommuner i landet är nettobetalare i skatteutjämningen, varav fyra återfinns i Stockholms län. Störst bidrag i kronor räknat erhåller Malmö, Göte borg, Norrköping och Örebro. Malmö tar emot hela 3,7 miljarder kronor i bidrag och Göteborg 2,8 miljarder kronor. Stora bidragstagare är även Eskilstuna, Helsingborg, Borås, Jönköping och Linköping. De höga bidragen förklaras till stor del av att dessa kommuner har ett relativt lågt skatteunderlag i förhållande till Stockholms län och inte på ogynnsamma strukturella faktorer. Per invånare erhåller Sorsele störst bidrag med kronor per invånare och Danderyd betalar en avgift på kronor per invånare. Det är inte bidragen till Norrlandskommunerna som tynger utjämningssystemet utan bidragen till ett antal stora kommuner i södra och mellersta Sverige. Bland landstingen erhåller Västra Götaland och Skåne störst bidrag, med 4,5 respektive 4,3 miljarder kronor. Stockholm erhåller minst, 345 miljoner kronor. 11

12 Skatteutjämningssystemet missgynnar Stockholms län De löpande förändringarna av utjämningssystemet genom åren medför svårigheter att jämföra utfallen över tid. Ett sätt att skapa en övergripande bild av utvecklingen i utjämningssystemet är att titta på hur Stockholms läns bidragsandel av det totala utfallet har utvecklats genom åren. Ett annat sätt är att uppskatta ett fiktivt generellt statsbidrag för 2011 i enlighet med systemet I år påverkar även det stora regleringsbidraget 9 jämförelserna varför Stockholms läns utfall redovisas före och efter regleringsbidraget i tabellerna 8 och 9. Resultaten visar tydligt att Stockholms län får en omotiverat liten del av den totala utjämningskakan. Länets andel av de totala utjämningsbidragen motsvarar knappt 7 procent. Exkluder as årets stora regleringsbidrag från systemet sjunker länets andel till knappt 3 procent. Länets andel av de totala utjämningsbidragen är lägre nu jämfört med det gamla skatteutjämningssystemet Länets faktiska nettobetalning till utjämningssystemet då vi exkluderar ett uppskattat generellt statsbidrag (den dolda inkomstutjämningsavgiften som inte är synlig på grund av sammanslagningen av det generella statsbidraget och inkomstutjämningen), ligger i år i nivå med den årliga faktiska genomsnittskostnaden i det gamla systemet, STOCKHOLMS ANDEL AV UTJÄMNINGSSYSTEMET Nettoutfallet har inte förbättrats sedan reformen 2005 Med 22 procent av Sveriges befolkning missgynnas Stockholmsregionen kraftigt av utjämningssystemet. Stockholms läns totala andel av de statliga bidragen till kommuner och landsting inom ramen för systemet uppgår till knappt 7 procent. Ett utjämningsbidrag i paritet med befolkningens storlek hade uppgått till 19 miljarder kronor att jämföra med dagens utjämningsbidrag på 5,5 miljarder kronor. Som vi kan utläsa av diagram 4 uppgick Stockholms läns landsting och kommunernas andel av det totala utfallet i utjämningssystemet till drygt tio procent i slutet av 1990-talet. Därefter följde en minskning orsakad av förändringar i delsystemet för kostnadsutjämning år 2000 som totalt sett missgynnade länet. Den kraftiga försämringen mellan 2002 och 2003 beror på omläggning av det så kallade kommunkontosystemet 10 som ökade länets genomslag som nettobetalare efter en stor sänkning av det generella statsbidraget. Minskningen mellan 2007 och 2008 beror bland annat på avskaffandet av den statliga fastighetsskatten och införandet av en kommunal avgift. Det reducerade det statliga anslaget och påverkade därmed länets andel av det totala utjämningsbidraget. Det kraftigt förbättrade utfallet för länet hänger samman med de extra anslag som staten tillfört för att lindra för inkomstbortfallen av den ekonomiska krisen. De har utgått med ett lika stort belopp per invånare. Det har gynnat kommuner och landsting med ett stort antal invånare samtidigt som också minskade skatteinkomster och ökade understöd påverkar den kommunala budgeten. Det gäller även för det höjda grundavdraget för pensionärerna som kompenseras fullt ut genom utjämningssystemet samtidigt som skatteinkomsterna minskar i kommunerna. Olika förespråkare av utjämningssystemet har hävdat att Stockholmsregionen har fått ett mycket bättre utfall sedan nuvarande system infördes. Så är inte fallet. Stockholmskommunerna missgynnas fortfarande trots att vissa förbättringar ägt rum. 11 Om man bortser från omläggningen av kommunkontosystemets stora 9 Regleringsbidraget 2011 i kommunerna uppgår till kronor per invånare (regleringsavgift på 490 kronor per invånare 2009) och till 804 kronor i landstingen (jämfört med 116 kronor per invånare 2009). 10 Finansieringen av det så kallade kommunkontosystemet från och med 2003 genomfördes genom en betydande sänkning av det generella statsbidraget, i stället för att kommunerna betalade en avgift. 11 Pga en viss sänkning av kompensationsgraden för kommuner över den garanterade skattekraften (från 95 procent till 85 procent) och förbättringar i kostnadsutjämningen (framför allt: kompen sation för kraftiga befolkningsökningar, löner i den kommunala verksamheten och för lokalhyror). 12

13 Diagram 4. Stockholms läns landsting och kommuners andel av den totala skatteutjämningen och andel av Sveriges befolkning Procent Källa: SCB Andel av utjämningen Andel av befolkningen Exkl. regleringsbidraget Landstingets andel av statens anslag uppgår till 1,5 procent I utjämningen mellan landstingen (23,7 miljarder) erhåller Stockholms län ett utjämningsbidrag på 345 miljoner kronor eller motsvarande 1,5 procent av det statliga anslaget. Det är en svag utdelning för landstinget men ändock en betydande förbättring mot utjämningsavgiften 2009 som motsvarande en negativ andel. Stockholm betalade då som enda landsting en avgift på 1,3 miljarder kronor. Förbättringen förklaras till stor del, återigen, av det stora regleringsbidraget då utfallet utan bidraget varit detsamma som Västra Götalands landsting mottar samtidigt 4,5 miljarder kronor, eller motsvarande 19 procent av det statliga anslaget, tätt följt av landstinget i Skåne med 4,3 miljarder kronor, eller 18 procent. genomslag 2003 och 2004 är länets andel 2011 mindre jämfört med det tidigare systemet och tyder på att Stockholmskommunernas finansieringsbörda ökat. I diagram 4 finns också en stapel för 2011 som visar Stockholms andel av utjämningssystemet, knappt 3 procent, när årets regleringsbidrag exkluderats från utjämningssystemet. STOCKHOLMS ANDEL AV DET STATLIGA UTJÄMNINGSBIDRAGET NEDBRUTET PÅ KOMMUN- OCH LANDSTINGSNIVÅ Stockholmskommunerna får 8 procent av det statliga anslaget Fyra Stockholmskommuner (av totalt fem betalande i landet) betalar en avgift till utjämningssystemet innevarande år och 22 mottar ett bidrag. Sammantaget erhåller Stockholmskommunerna nära 5,2 miljarder kronor netto i utjämningsbidrag. Det motsvarar en andel på 8 procent av de totala skatteutjämningsbidragen på kommunnivå. Det kan ställas i relation till att 22 procent av landets befolkning bor i Stockholms län. En betydande del av det statliga anslaget syftar till att kompensera kommunerna och landstingen för de välfärdsuppgifter som staten ålagt dem. Kommunerna i Skåne tar emot nära en femtedel (18 procent) av det totala utjämningsbidraget trots att bara 13 procent av befolkningen bor där. Den svaga utvecklingen av länets andel av utjämningsbidragen visar att Stockholms län missgynnas av utjämningssystemet. Sammantaget betalar invånarna i Stockholms län en utjämningsavgift på ca kronor per person jämfört med kronor i övriga riket. Invånarna i Skåne och Västra Götalands län erhåller respektive kronor per person. Högst bidrag erhåller Jämtlands län med kronor per person. STOCKHOLMS LÄN BIDRAR MED 8,8 MILJARDER I DOLD NETTOBETALNING Dold avgift om det generella statsbidraget exkluderas I realiteten bidrar Stockholms län med 8,8 miljarder kronor i dold nettobetalning 12 till utjämningssystemet 2011 när ett uppskattat generellt statsbidrag exkluderas (eftersom det tidigare utgick med lika stort belopp per invånare för uppgifter staten ålagt kommunerna). Det kan ställas i relation till bidraget på 5,5 miljarder kronor som systemet ger sken av. Det ligger också i nivå med den årliga dolda genomsnittsbetalningen i det tidigare systemet, perioden Detta resultat framträder när det generella statsbidraget exkluderats för perioden Stockholms Handelskammare (Inregia). Skärpt beskattning av Stockholmsregionen. Här exkluderades det generella statsbidraget från utjämningssystemet för att visa på hur mycket Stockholm faktiskt betalade netto till systemet. 13

14 liksom ett uppskattat 13 fiktivt generellt statsbidrag för perioden beräknats. Detta trots ett kraftigt förbättrat utfall för Stockholmskommunerna inom delsystemet för kostnadsutjämning. 14 Vid jämförelse av de två systemen ligger dock den årliga genomsnittsbetalningen i nuvarande system tre miljarder kronor högre än i det före Detta trots det förbättrade utfallet för länet tillföljd av den konjunkturellt betingade ökningen av anslagen. Diagram 5. Stockholms läns totala kostnad för utjämningssystemet när det generella statsbidraget exkluderats liksom en motsvarighet beräknats för Miljarder kronor 18 Nuvarande system 16 Tidigare system Källa: SCB och egna beräkningar. Exkl. regleringsbidrag Dold statsbidragsreduktion via delsystemet för inkomstutjämning Att Stockholms län har en dold betalning till utjämningssystemet inom delsystemet för inkomstutjämning medför att länet sammantaget går miste om statsbidrag. Sammanslagningen av delsystemet för inkomstutjämning och det generella statsbidraget har resulterat i omfördelningseffekter. Det beror på att det generella statsbidraget 15 används till att finansiera den höjda garantinivån. Acceptansen för att gå miste om statsbidraget verkar vara större än att betala en avgift, även om avgiften i huvudsak betalas med ett erhållet statsbidrag. 16 Stockholms län betalar 16,7 miljarder kronor netto i dold inkomstutjämningsavgift Innevarande år förefaller det som om det endast är elva av Sveriges kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift, varav nio Stockholmskommuner. Efter en uppskattning av ett fiktivt generellt statsbidrag i enlighet med systemet (lika stort per invånare) visar våra beräkningar att det i dag är 57 kommuner som betalar en inkomstutjämningsavgift enligt det gamla systemets definition (varav 21 är Stockholmskommuner). Det är lika många som i det tidigare systemet och kan jämföras med de elva kommuner som enligt dagens system betalar en avgift. Netto betalar samtliga Stockholmskommuner tillsammans med landstinget 16,7 miljarder kronor i dold inkomstutjämningsavgift i stället för de 2,4 miljarder kronor som systemet gör sken av. I realiteten betalar landets övriga 36 avgiftsbetalande kommuner tillsammans 3,4 miljarder kronor och inte 117 miljoner kronor. Regleringsbidraget får ett stort genomslag i årets utjämning. Det utgår med hela 17,2 miljarder kronor (9,6 miljarder kronor till kommunerna och 7,6 miljarder till landstingen). Bidraget, som ska kompensera för såväl den ekonomiska krisen som det höjda grundavdraget för pensionärer, hamnar på 804 kronor per invånare i landstingen och kronor per invånare i landets kommuner. Totalt får Stockholms län ett regleringsbidrag på 3,7 miljarder kronor (2,1 miljarder kronor till kommunerna och 1,6 miljarder kronor till landstinget). 13 Då många förändringar av utjämningssystemet skett löpande försvåras jämförelser över tid. Ett sätt är dock att göra en grov uppskattning av hur kostnaden för Stockholmsregionen utveck lats sedan det nya systemet infördes. Det kan göras genom en uppskattning av ett fiktivt generellt statsbidrag som är lika stort per invånare för samtliga kommuner för de välfärdsuppgifter som staten ålagt dem. 14 Stockholms län erhåller netto 4,2 miljarder kronor i kostnadsutjäm ningsbidrag inkomståret 2011 (7 miljoner kronor 2004). Den kraftiga förbättringen förklaras bland annat av olika justeringar och ett reducerat antal delmodeller 2005 i delsystemet för kost nadsutjämning. Det beror även på vissa förändringar i systemet, som större hänsyn till befolkningsökningar, kompensation för högt lönekostnadsläge och lokalhyror (gäller ej landstingen). Dessutom har länets utfall i delmodellen för kollektivtrafik förbättrats betyd ligt. Att vissa delar i kostnadsutjämningen flyttats över till delsys temet för strukturbidrag (2,2 mdr) bidrar säkerligen också till ett förbättrat utfall för Stockholmsregionen. Inte minst sker ökningen från en mycket låg nivå. Fortfarande missar dock systemet för kostnadsutjämning att ta hänsyn till olika strukturkostnader. Inom till exempel delmodellen för Individ- och familjeomsorg tas inte hänsyn till flera faktorer som är storstadsspecifika (andelen psykiskt sjuka och vissa invandrarrelaterade faktorer) och ger kostnader betydligt över riksgenom snittet. Under decennier missgynnades Stockholmsregio nen rejält i kostnadsutjämningen som då inte tog hänsyn till flera centrala storstadsspecifika kostnader. 15 Generella bidrag som tidigare utgick som kompensation för de stora välfärdsuppgifter som ålagts kommuner och landsting. 16 Ernst Jonsson, Inkomstutjämningen mellan kommuner bidrar den till att fiskal rättvisa uppnås? 14

15 Tabell 8. Stockholms läns kommuner och landstings sammanlagda nettoutfall i utjämningssystemet 2011, mdr kr Fem delsystem Utfall Exkl ett uppskattat GS Skattat generellt statsbidrag - 14, Inkomstutjämningsbidrag 3,489 0,633 Inkomstutjämningsavgift -5,896-17, Kostnadsutjämningsbidrag 4,554 4,554 Kostnadsutjämningavgift -0,369-0, Strukturbidrag 0,002 0, Införandebidrag 0 0 Summa 1,780-12, Regleringsbidrag 3,746 3,746 Totalt 5,526-8,773 Anm. Det skattade generella statsbidraget som bryts ut från inkomstutjämningen uppgår till kr/inv bland kommunerna och kr/inv i landstingen. Stockholms län bidrar i realiteten med 8,8 miljarder kronor (4 281 kr/inv.) i dold nettobetalning till utjämningssystemet 2011, när ett uppskattat generellt statsbidrag exkluderas. Det beror till stor del på dagens utformning av delsystemet för inkomstutjämning. Det förefaller som om det är färre kommuner, än vad det egentligen är, som betalar en inkomstutjämningsavgift och att de som gör det bidrar med mindre än vad de faktiskt gör. Det är inte tydligt vad som är inkomstutjämning respektive allmän förstärkning. Inkomstutjämningen ska enbart utjämna skillnader i skattekraft. Tabell 9. Nettoutfallet 2011 uppdelat efter landstinget och de 26 kommunerna Fem delsystem Stockholms läns landsting Stockholms kommuner Skattat generellt statsbidrag - 3,365-10, Inkomstutjämningsbidrag 0 0 3,489 0,633 Inkomstutjämningsavgift -2,114-5,479-3,782-11, Kostnadsutjämningsbidrag 0,810 0,810 3,744 3,744 Kostnadsutjämningavgift 0 0-0,369-0, Strukturbidrag 0 0 0,002 0, Införandebidrag Summa -1,304-4,669 3,083-7, Regleringsbidrag 1,648 1,648 2,098 2,098 Totalt 0,344-3,021 5,181-5,752 Tabell 10. Inkomstutjämningsavgift netto 2011 i enlighet med dagens och det tidigare inkomstutjämningssystemet 17 Inkomstutjämningsavgift, netto, mdkr Inkomstutjämningsavgift enl. tidigare system, netto, mdkr Stockholmskommunerna -0, ,227 2 Stockholms läns landsting -2,114-5,479 Totalt Stockholms län -2,407-16,706 Övriga kommuner (2 samt dolda: 36) -0,117-3,409 1 Anmärkning 9 av 26 Stockholmskommuner betalar inkomstutjämningsavgift (3,782 i avgift och 3,489 i bidrag). 2 Anmärkning (11,860 i avgift och 0,633 i bidrag) 21 av 26 Stockholmskommuner betalar en dold inkomstutjämningsavgift. 17 När det generella statsbidraget uppskattats och exkluderats. 15

16 Skatteutjämningssystemet urholkar förutsättningarna för Stockholms tillväxt Stockholm står för hälften av statens direkta skatteintäkter Det stora utflödet av skattekronor får allvarliga konsekvenser inte bara för Stockholmregionen. Länet har 22 procent av Sveriges befolkning, står för 29 procent av tillväxten och svarar för 50 procent av statens direkta skatteintäkter. 18 Under lång tid har tillväxtför utsättningarna urholkats då regionen dränerats på oproportionellt mycket skattemedel samtidigt som anslagen för olika infrastruktursatsningar varit alldeles för låga. Det hämmar regionens tillväxt, vilket i sin tur ger skadliga effekter på landets totala tillväxt. Missgynnandet av Stockholms län genom skatteutjämningssystemet ställer satsningar på välfärd mot viktiga investeringar i infrastruktur. Flera kommuner i Stockholmsområdet brottas med underskott i sin verksamhet. Det förklaras av att invånarnas inkomster ökat mer i än i övriga landet och att delsystemet för inkomstutjämning ätit upp skattekraftsökningarna. Samtidigt har kostnaderna för den växande befolkningen ökat för varje år. Ökade budgetunderskott har bidragit till att viktiga framtidsinvesteringar har prioriterats bort men också tvingat många Stockholmskommuner att höja kommunalskatten. Det är dyrt att bo och leva i Stockholmsregionen. Stockholm rankas som världens sjunde dyraste storstad att leva i enligt en undersökning 19 av UBS, som är Europas näst största bank. Priset på en genomsnittlig villa i Stockholms län ligger dubbelt så högt som riksgenomsnittet. 20 De högre levnadsomkostnaderna i Stockholmsregionen jämfört med övriga landet försvårar såväl rörligheten på arbetsmarknaden som Stockholmsföretagens rekryteringsmöjligheter. För personer med samma bruttolön bidrar den långtgående utjämningen till ett sämre välstånd för dem som bor i Stockholmsregionen än i andra regioner. I OECDs kartläggning 2006 av Stockholmsregionen riktades skarp kritik mot skatteutjämningssystemets konstruktion och negativa konsekvenser för regionen. 21 Kostnaderna för den växande befolkningen ökar för varje år och bidrar till att viktiga framtidsinvesteringar prioriteras bort. Stark befolkningstillväxt kräver investeringar Sedan år 2000 har Stockholms län vuxit med invånare. De kommande tio åren förutses en ökning med invånare. 22 Som vi ser av diagram 6 uppvisar Sverige på länsnivå en spretig befolkningsutveckling. Sedan år 2000 har åtta län haft en negativ befolkningstillväxt och ett län en oförändrad. På kommunnivå blir skillnaderna ännu större. Under 2010 ökade 150 kommuner sin befolkning medan 139 kommuner minskade den. I dag har 75 av Sveriges 290 kommuner färre än invånare. Det påverkar behovet av infrastruktursatsningar och bostadsbyggande bland landets kommuner. Till följd av en lång tid av underlåtna investeringar brottas Stockholmsregionen med en stor bostadsbrist och ett underdimensionerat transportsystem. Regionen behöver göra omfattande investeringar för att kunna möta den ökande befolkningen. Det krävs en hög investeringstakt för att klara den uppgiften. Statens bristfälliga satsningar på infrastruktur tvingar många kommuner liksom Stockholms läns landsting, SCB Taxeringsutfallet, en ökning från 43 procent 2008 och Statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster, kapitalinkomster och statlig fastighetsskatt samt egenavgifter. 19 UBS, Prices and Earnings Fastighetsbyrån, Sverigevillan (En standardvilla på 140 kvm, byggd 1980 och med en tomt på 500 kvm.) 21 OECD beräknade också att Stockholms län 2005 stod för 32,3 miljarder kronor av utjämningssystemets finansiering (totalt 55,2 miljarder). Detta då de antog att de indirekta skatterna finansierade utjämningssystemet och att länet genererade 54 procent av dessa. 22 Regionplanekontoret (SLL) och SCBs prognos, hösten

17 Diagram 6. Befolkningsutveckling i länen, Stockholm Skåne Västra Götaland Uppsala Halland Östergötland Södermanland Jönköping Kronoberg Örebro Västerbotten Blekinge Gotland Dalarna Värmland Kalmar Gävleborg Jämtland Västmanland Västernorrland Norrbotten Källa: SCB. Tusental att bli medfinansiärer till stora projekt i regionen. 23 Det tynger de redan hårt ansträngda budgetarna. För kommunerna i Stockholms län ställs nödvändiga infrastrukturinvesteringar och ökat byggande mot satsningar på t.ex. vård, skola och omsorg. För Stockholms läns landsting påverkas också möjligheterna att erbjuda invånarna en god sjukvård. Kommuner kan förlora på inflyttning Kommuner med stark befolkningstillväxt har betydande kostnader för utökad kommunal service och kommunal infrastruktur. Det kan röra sig om barnomsorg, skola och vägar. De höga avgifterna till utjämningssystemet minskar många Stockholmskommuners möjligheter att ge god service till medborgarna, bygga bostäder och satsa på infrastruktur i takt med att befolkningen ökar. För flera kommuner har det lett till ett dämpat intresse för ökad inflyttning. Danderyd, Täby och Lidingö, som genom åren betalat höga utjämningsavgifter, uppvisar en svag ökning av såväl befolkningen som bostadsbyggandet den senaste tioårsperioden. De redovisar alla tre en utveckling som ligger betydligt under länets genomsnittliga nivå, vilket delvis är en konsekvens av utjämningssystemets tillväxthämmande effekt. 24 När kommuner upplever att de förlorar på en ökad inflyttning blir konsekvensen att de satsar på befintliga invånare och förlitar sig på att omkringliggande kommuner ska bygga och växa i stället för att genomföra egna satsningar. Pendlingen i länet är stor och därmed står kommunerna inte och faller med egna satsningar. 25 Utjämningssystemet bidrar till att viktiga satsningar på t.ex. sjukvården ställs mot viktiga infrastruktursatsningar (t.ex. Förbifart Stockholm). När nya invånare kostar mer än de ger minskar kommunernas intresse att växa. 23 Exempelvis reparationen av Tranebergsbron ( ) som var ett samarbetsprojekt mellan Vägverket Region Stockholm, SL och Stockholms stad. Stockholms stad bidrar med avsevärda belopp till statens investeringar, t ex Södra och Norra länken, E18, Citybanan etc. Under de närmaste åren kommer staden att medfinansiera statliga investeringar med drygt 6 miljarder kronor. Allianspartiernas ledning i Stockholms Stad har även aviserat att de är beredda att totalt investera 50 miljarder kronor i trafikutbygg nad på 12 år givet att staten skjuter till lika mycket. 24 I Täby har kommunen tidigare aktivt tagit beslut om att inte satsa på att öka antalet invånare på grund av utjämningssystemet. Det beslutet har nu om värderats då andelen äldre i befolkningen ökat markant då nytillskottet av nya yngre invånare varit svagt. Lidingö stad har tidigare beslutat om ett befolkningstak (på invå nare) i sin översiktsplan. 25 Bostadssituation Norrort hur kan kommuner agera för att öka bostadsbyggandet? Stockholms Handelskammare. 17

18 Brister i skatteutjämningssystemet Utjämningssystemet kännetecknas av ett oavbrutet lappande och lagande. Det stora antalet utredningar som genom åren tillsatts för att utreda och utvärdera utjämningssystemet ger tydliga signaler om att det är felkonstruerat i grunden. Alla utredningar har misslyckats med att ta ett samlat grepp på hur incitamenten för tillväxt ska förbättras. Hösten 2008 tillsattes återigen en parlamentarisk kommitté för översyn av skatteutjämningssystemet som ska redovisa sitt uppdrag i slutet av april Handelskammaren anser att dagens system är felkonstruerat, konserverar strukturer och utgör ett hinder för samhällsekonomisk effektivitet. I korthet har följande problem i skatteutjämningen identifierats tillväxthämmande och bristande incitament otransparent, komplext och svåröverskådligt komplex kostnadsutjämning. TILLVÄXTHÄMMANDE OCH BRISTANDE INCITAMENT Det grundläggande problemet med utjämningssystemet är att det är tillväxthämmande. Det genomsyrar systemets samtliga delar och beror på flera olika faktorer. Det som hämmar tillväxten mest är att delsystemet för inkomstutjämning är så långtgående att alla kommuner i stort sett får en lika stor skattekraft efter utjämningen. 26 Diagram 7. Högst och lägst beskattningsbar skattekraft per invånare, före och efter inkomstutjämning 2011 Tusental kronor Danderyd Före Riksgenomsnittet Skatteintäkt Årjäng Efter Källa: SCB och egna beräkningar. Anm. Riksgenomsnittet efter utjämningen visar nivån för den garanterade skattekraften (115 procent). En skillnad i skattekraft på kronor per invånare mellan Danderyd och Årjäng och i skatteintäkter per invånare, motsvarar efter utjämningen endast kronor per invånare. Det innebär en nästintill total utjämning. När en kommuns tillväxtssatsningar med stor sannolikt resulterar i att ökade skatteinkomster försvinner i höjd avgift alternativt reducerat bidrag blir incitamenten svaga att vidta tillväxtfrämjande åtgärder. Dessutom kostar det mer för en kommun att växa än att minska den kommunala verksamheten. Mycket långtgående inkomstutjämning För att illustrera hur långtgående dagens utjämning är kan vi jämföra kommunerna som har högst respektive lägst skattekraft 27 i landet I Danderyd uppgår skattekraften till kronor per invånare (178, index i förhållande till rikets genomsnitt, 100) och i Årjäng till kronor per invånare (75). Delsystemet för inkomstutjämning är så långtgående att alla kommuner i stort sett får samma skattekraft efter utjämningen. Det är allvarligt om såväl problemtyngda som välmående kommuner har få incitament att på egen hand förbättra sin ekonomiska situation. Att vända en negativ 26 Den garanterade skattekraften ligger på 115 procent och kom pensationsgraden uppgår till 95 procent för kommuner under den garanterade skattekraften och till 85 procent för kommuner med en skattekraft över den garanterade. 27 Skattekraften = (Summa taxerade inkomster/ Antal inkomsttagare) x ( Antal inkomsttagare/antal invånare) x (Andel av den taxerade inkomsten som är beskattningsbar) 18

19 trend kostar i engagemang, tid och pengar samtidigt som avkastningen är ytterst osäker. Konsekvensen blir att hela Sveriges ekonomi utvecklas långsammare och svagare än vad som skulle kunna vara möjligt. Skattekraften har stor betydelse En central faktor för inkomstutjämningen är utvecklingen av skatteunderlaget per invånare, dvs. skattekraften. Enbart 57 av Sveriges 290 kommuner har en skattekraft som är högre eller i nivå med rikets medelvärde (medelskattekraft = 100). Innevarande år har endast tolv kommuner en skattekraft som ligger i nivå eller över den garanterade på 115 procent. Skattekraftens betydelse för tillväxt och dess roll i utjämningssystemet har hamnat i skymundan och det saknas vetenskapliga studier på området. Det finns dock två ekonomiska teorier som brukar ställas mot varandra i diskussionen om möjligheterna för en kommun att påverka skattekraftsunderlaget. Enligt den ena har kommunen ingen eller mycket liten påverkan på utvecklingen av skatteunderlaget eftersom det är inkomsttagarnas intresse av inkomstökning som styr (genom utbildning, egna arbetsinsatser, genom utökat ansvar i arbetslivet o.s.v.). Enligt den andra teorin har en kommun visst handlingsutrymme att direkt eller indirekt påverka skatteunderlaget. Ett sätt kan vara att attrahera inflyttning av personer med högre inkomster och då kan den kommunala skattesatsen ha betydelse för flyttbeslutet. Kommunen kan öka skatteunderlaget via arbetsmarknadsåtgärder som leder till att fler invånare arbetar eller att de med jobb arbetar fler timmar. Det kan också stimuleras genom satsningar på företagande, infrastrukturinvesteringar, bostadsbyggande och barn omsorg. Att skapa incitament för tillväxt och ökad skattekraft i landets kommuner är en nyckelfråga för framtiden. OTRANSPARENT, KOMPLEXT OCH SVÅRÖVERSKÅDLIGT Ett stort problem med utjämningssystemet är att det är så komplext och svårbegripligt att det endast finns ett fåtal personer som är tillräckligt insatta för att förstå det fullt ut. Denna bild styrks av en enkät från årsskiftet 2009 där nära nio av tio kommunstyrelseordförande i Stockholms län svarade att systemet är komplext och svårbegripligt. 28 Sju av tio ansåg att det var svårt att förutse utfallet de närmaste budgetåren. Svårigheterna att förutse utfallet av utjämningen påverkar kommunernas planeringsförutsättningar. När dagens skatteutjämningssystem infördes 2005 blev det ännu mer svåröverskådligt. Det har blivit svårt att urskilja vad som är inkomstutjämning respektive allmän förstärkning efter sammanslagningen av det generella statsbidraget och inkomstutjämningen. Dessutom är det mycket svårt att jämföra bidrag och avgifter över tid i systemet. Att enbart ett fåtal personer behärskar det svårbegripliga utjämningssystemet är ett demokratiskt problem. Omfördelningseffekter dold statsbidragsreduktion När det generella statsbidraget används till att finansiera den höjda garantinivån inom inkomstutjämningen uppstår omfördelningseffekter. Tidigare utgick ett lika stort belopp för varje kommuninvånare. När statsbidraget inkluderats i garantinivån omfördelas de i stället i förhållande till de länsvisa skattesatserna, som är differentierade med hänsyn till tidigare gjorda skatteväxlingar. Det förefaller som om rundgången mellan bidrag och avgifter har minskat, men så är inte fallet. Inkomstutjämningen syftade till att utjämna skattekraft medan det generella statsbidraget i det gamla systemet utgick till de åtagande som staten delegerat till kommunerna och landstingen. Inkomstutjämningen medför en dold omfördelning mellan kommunerna som innebär en statsbidragsreduktion för ett stort antal kommuner. KOMPLEX KOSTNADSUTJÄMNING OCH TVEKSAMMA BERÄKNINGSGRUNDER Delsystemet för kostnadsutjämning ska enbart kompensera för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna men det kan diskuteras 28 Stockholms Handelskammare, se referenser. 19

20 huruvida vissa faktorer är opåverkbara. Systemet kompenserar för vissa kostnader som kan betraktas som påverkbara vilket medför att åtgärder för att komma till rätta med dessa resulterar i ett lägre bidrag eller ökad avgift. Det påverkar förändringsbenägenheten. Dessutom finns det flera strukturella kostnader som kan betraktas som opåverkbara för en kommun och som systemet inte kompenserar för. Flera av delmodellerna i kostnadsutjämningen är mycket komplicerade, vilket ständigt leder till nya upptäckter av oönskade marginaleffekter och ifrågasättande av rättvisan i systemet. I många fall är det oklart vad kompensationen i systemet avser, hur kostnader har beräknats och varför beräkningsmodellerna fått en viss utformning. Som resultat av en offentlig utredning 2006 av utjämningssystemet tillkom en modell för löneutveckling och en viss justering av byggkostnader under Dock valde regeringen att bara gå halva vägen när det gällde utredningens förslag. I modellen för löneutveckling begränsades genomslagskraften till 50 procent. En förändring av hur modellen finansieras medför dessutom att kommuner med ett relativt högt kostnadsläge fortfarande missgynnas. När kompensation för strukturella skillnader i byggkostnader infördes i kommunernas kostnadsutjämning 2008 exkluderades landstingen, vilket är förvånande eftersom de drabbas av samma opåverkbara skillnader i byggkostnader. Kostnadsutjämningen är så pass komplext att det ständigt görs nya upptäckter av oönskade marginaleffekter och ifrågasättande av beräkningsgrunder och rättvisan i systemet. ANDRA FAKTORER Det finns en mängd faktorer som direkt eller indirekt påverkar utjämningssystemet. Här presenteras ytterligare ett antal faktorer av central betydelse. Strukturbidraget motverkar drivkrafter Strukturbidraget består av de delar som är av regionalpolitisk karaktär och tidigare ingick i kostnadsutjämningen. Bidraget bygger på standardkostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och svagt befolkningsunderlag. Problemen med strukturbidragen är att ersättningen grundas på hur hög arbetslösheten är och hur glest befolkad kommunen är, dvs. en fortsatt kompensation för relativt påverkbara kostnader. Om arbetslösheten sjunker eller befolkningen ökar så minskar bidraget vilket indirekt motverkar tillväxtsatsningar. Införandebidrag fördröjer omställning Införandebidraget, som fasats ut 2011, var en kompensation till de kommuner som fick stora bidragsbortfall vid den senaste omläggningen av utjämningssystemet. Införandeperioderna i systemet är dock ofta så pass långa (senaste: ) att tillskottet nästan betraktas som permanent, vilket fördröjer en omställning. Eftersläpningseffekter kan ge negativa följdverkningar Det finns flera delar i utjämningssystemet som baseras på faktorer som släpar efter. Exempelvis uppstår en kostnad direkt när ett skolbarn flyttar in till en kommun samtidigt som intäkten släpar efter ett år i inkomstutjämningen och två år i kostnadsutjämningen. Det tar i regel två år innan ett skolbarns flytt får fullt genomslag. Inom vissa av kostnadsutjämningens delmodeller förekommer eftersläpningar på mellan två till sex år. Det kan få betydande konsekvenser för kommuner med stora variationer i invånarantal. Det gäller särskilt tillväxtkommuner. Bristande uppföljning och återkoppling av hur statliga medel används Utjämningssystemet brister i återkoppling av hur statens medel används. Inom kostnadsutjämningen finns det inga som helst krav på hur bidragen används. Även om de bidrag som beräknas i respektive delmodell avser ett speciellt syfte betalas bidragen ut oavsett om pengarna används till att finansiera effektiva åtgärder eller till att subventionera ineffektiv produktion av offentlig service. Bristande utnyttjande av stordriftsfördelar i offentlig produktion och service Utjämningssystemet leder till allt dyrare produktion av offentlig service. Det finns inga spärrar eller överväganden i systemet som tar hänsyn till optimala storlekar på upptagnings- och verksamhetsområden. I praktiken bidrar utjämningssystemet till att hämma tillväxten i de få expansiva regioner Sverige har samtidigt som avfolkningen i glesbygden fortsätter. Kan vara skattepådrivande Kommuner kan öka sina skatteintäkter genom höjda skattesatser eller genom ökad skattekraft. Samhälls 20