Bolagiseringen måste enligt ST också ses i ett större perspektiv. Flera delar av infrastrukturområdet utreds idag. Som exemeplvis kan nämnas;

Transkript

1 Datum Regeringen har gett Christina Rogestam i uppdrag att utreda förutsättningarna för en bolagisering av Banverkets konkurrensutsatta resultatenheter (Banverket Produktion, inkl. Industridivisionen och Banverket Projektering) och Vägverkets konkurrensutsatta affärsenheter (Vägverket Produktion och Vägverket Konsult) och bedöma lämpligheten i detta. Direktiv för arbetet har lagts fast vid regeringssammanträde den 26 april Utredningen ska vara slutförd den 26 oktober ST anser att denna utredning är mycket viktig och har för denna skull gjort en självständig utredning om förutsättningar för och konsekvenser av en bolagisering. STs utredning presenteras på följande sidor. Utredningen har på STs uppdrag gjorts av konsult Bengt Jäderholm. I väsentliga delar kommer denna rapport också att utgöra vårt remissvar på utredningen. Vårt syfte med att redan nu publicera vårr rapport är att vi på ett tidigt stadium vill ge många chansen att få ta del av våra tankar och analyser. Vår infrastruktur, i vilken Vägverket och Banverket ingår som viktiga delar, är som sagts tidigare mycket viktigt. I grunden är det ett statligt ansvar att se till att detta fungerar. Vår rapport visar att det på flera punkter är tveksamt om en bolagisering av dessa statliga verksamhetsdelar är det bästa. Verksamheten i den form den bedrivs idag ger fördelar som kan gå förlorade. Bolagiseringen måste enligt ST också ses i ett större perspektiv. Flera delar av infrastrukturområdet utreds idag. Som exemeplvis kan nämnas; Planerna på att bolagisera Statens Väg- och transportforskningsinstitutet (VTI) samt vissa funktioner av Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA). Bolagisering av flygplatser. Ombildning och sammanförande av nuvarande inspektioner inom trafikområdet. Om alla förändringar genomförs så innebär de enligt STs uppfattning att förutsättningarna minskar för staten att ta ett sammanhållet ansvar för infrastrukturen. Enligt ST bör inga förändringar ske med mindre än att man innan gör klart för vilken statens (regering och riksdag) samlade ansvar ska vara och hur dettta ansvar ska organiseras och finansieras. Stockholm i augusti 2007 Annette Carnhede Förbundsordförande Fackförbundet ST Box 5308, Stockholm Besök: Sturegatan 15 Tfn: Fax: ST Direkt: E-post: st@st.org Webbplats: Organisationsnummer: Pg: Bg:

2 Utredning om förutsättningar för och konsekvenser av bolagisering av konkurrensutsatta och affärsdrivande enheter inom Banverket och Vägverket - Rapport av Bengt Jäderholm bydler & jäderholm Fackförbundet ST Sidan 2 (16)

3 Innehållsförteckning Bakgrund Sid 4 Rapportens uppdrag Sid 4 Uppdragets genomförande Sid 4 Förvaltningspolitiska riktlinjer Sid 4 Vad innebär en bolagisering Sid 5 Banverkets och Vägverkets konkurrensutsatta enheter Sid 6 Banverket Projektering Sid 6 Banverket Produktion inkl. Industridivisionen Sid 7 Vägverket Konsult Sid 7 Vägverket Produktion Sid 8 Kriterier för bolagisering politik och marknad Sid 8 Teorin Sid 8 Praktiken Sid 9 Banverkets och Vägverkets beställarkompetens Sid 12 Enheternas förutsättningar vid ev. bolagsbildning Sid 12 Omställningen för personalen Sid 13 Framtida ägande Sid 13 Marknaden som övervakningssystem Sid 14 Alternativ till bolagisering Sid 14 Övriga konsekvenser för Banverket och Vägverket Sid 15 Sammanfattning och slutsatser Sid 15 Fackförbundet ST Sidan 3 (16)

4 Utredning om förutsättningar för och konsekvenser av bolagisering av konkurrensutsatta och affärsdrivande enheter inom Banverket och Vägverket Bakgrund Regeringen har gett Christina Rogestam i uppdrag att utreda förutsättningarna för en bolagisering av Banverkets konkurrensutsatta resultatenheter (Banverket Produktion, inkl. Industridivisionen och Banverket Projektering) och Vägverkets konkurrensutsatta affärsenheter (Vägverket Produktion och Vägverket Konsult) och bedöma lämpligheten i detta. Direktiv för arbetet har lagts fast vid regeringssammanträde den 26 april Vid regeringssammanträde den 21 december 2006 togs beslut om direktiv för översyn av den statliga förvaltningsorganisationen. Av direktiven framgår bl. a att kommittén särskilt skall granska och ompröva myndigheters opinionsbildande och konkurrensutsatta verksamheter. Kommittén skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 15 december Rapportens uppdrag Denna rapport omfattar att beskriva förutsättningar för och konsekvenser av en bolagisering av nämnda verksamheter sett både ur ett effektivitetsperspektiv och ur ett personalpolitiskt perspektiv. Vidare skall analyseras vilka alternativa former till bolagisering som kan finnas där sökta effekter kan uppnås med mindre risker. Uppdragets genomförande 1. Insamling och sammanfattning av riksdagens, regeringens och konkurrensvårdande och andra myndigheters synpunkter på frågor som rör konkurrens i myndighetens form och i bolagsform. 2. Analys av de två verkens roll och uppgifter i samhället och deras förmåga att hantera rollen och uppgifterna utan respektive med den konkurrensutsatta verksamheten i den egna organisationen analysen skall särskilt ta sikte på likheter och olikheter mellan de skilda verksamheterna och rollerna. 3. Analysera förutsättningarna att bedriva den konkurrensutsatta verksamheten i annan form än aktiebolagets men i Banverkets och Vägverkets fall skild från nuvarande moderenheter. 4. I de fall bolagisering kommer blir aktuell analysera under vilka förutsättningar (ekonomiska, marknadsmässiga, ägarmässiga, finansiella, etc.) som bolagiseringen bör vila på för att anses sund. Genomgång av årsrapporterna för de aktuella enheterna för de tre senaste åren. 5. Analysera de villkor som bolagiseringen bör ske på med avseende på de skyldigheter som staten och bolaget har gentemot de anställda och hur dessa ska kunna uppfyllas. 6. Dokumentation skall innehålla argument för och emot och en strategi för argumentering. Förvaltningspolitiska riktlinjer Nu gällande förvaltningspolitiska riktlinjer lades fast i regeringens proposition, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (Prop. 1997/98:136). När det gäller principerna för organiseringen av statsförvaltningen gjorde regeringen då bedömningen att anslagsberoende statlig verksamhet, som inte är utsatt för konkurrens, i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Vidare angavs att renodlingen av den statliga verksamheten borde fortsätta och att strukturförändringar behövs för att statsförvaltningen skall kunna utvecklas och effektiviseras. Vissa tjänster i de statliga myndigheterna, som idag utförs i egen regi, borde enligt propositionen kunna effektiviseras betydligt Fackförbundet ST Sidan 4 (16)

5 om de upphandlades i konkurrens. Vidare angavs en ökad samverkan mellan myndigheter som nödvändig för att stärka en sammanhållen statsförvaltning. I ovan nämnda proposition såg regeringen klara fördelar med att statlig verksamhet i huvudsak bedrivs i myndighetsform. Inom ramen för myndighetsformen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses också. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Den enskilde skall kunna åberopa gällande författningar och kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Som ytterligare en fördel angavs att myndighetsformen är flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter och ledningsform. Efter beslut av riksdagen kan regeringen också genomföra nödvändiga strukturförändringar. Samtidigt får myndigheterna stor handlingsfrihet bl.a. genom mål- och resultatstyrningen. Beträffande konkurrensutsatt verksamhet gjorde regeringen bedömningen att den normalt inte bör bedrivas i myndighetsform. Istället borde bolagsformen övervägas för sådan verksamhet. Om konkurrensen skulle vara otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort ansågs dock myndighetsformen vara lämpligare än bolagsformen. Den nu nämnda propositionen byggde i hög grad på Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande I medborgarnas tjänst en samlad förvaltningspolitik för staten. Statskontoret redovisade år 2001 en förstudie som syftade till att studera förutsättningarna för att bolagisera sådan verksamhet som bedrivs på uppdragsbasis i konkurrens med andra. Verksamheterna studerades utifrån åtta kriterier som enligt Statskontoret bör vara uppfyllda för att en bolagisering skall anses lämplig. Som kriterier på att en bolagisering borde kunna övervägas angavs är att verksamheten skulle: Bedrivas under fungerande eller potentiell konkurrens. Vara av betydande omfattning. Ha en affärsmässig mognad. Ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Inte styras primärt av politiska uppgifter och mål. Inte innebära myndighetsutövning. Ha liten koppling till myndighetens övriga uppgifter. Ett ytterligare kriterium angavs vara att myndigheten skulle besitta beställarkompetens. Detta torde främst vara relevant när en del av en myndighets verksamhet skall avskiljas och drivas som bolag. Vad innebär en bolagisering En bolagisering innebär formellt att en ny juridisk person etableras. Den gamla enheten upphör och man gör sig fri från eller lämnar bort en egen utförarorganisation. Ett grundläggande villkor för att upphöra med en egen utförarenhet är att motiven för att ha den kvar har gått förlorade. Marknaden fungerar bra och att man äger en sådan kompetens att den kan nyttjas på ett effektivt sätt. Man får helt enkelt sina behov tillgodosedda på ett bättre sätt än att vila på en egen organisation. Den egna utförarorganisationen tillför inget av värde för den egna organisationen längre utöver vad marknaden i sig ger och vad man kan få tillgodosett på annat sätt. Däremot kan den bolagiserade enheten utgöra ett värdefullt tillskott på marknaden i form av en egen juridisk person. Fackförbundet ST Sidan 5 (16)

6 Genom beslut om konkurrensutsättning har ett viktigt steg tagits i en process som kan resultera i en bolagisering. Genom beslut om att sätta hela verksamheten under konkurrens har man också i ett visst avseende sagt att man är beredd att avstå från en egenregiorganisation om den inte skulle befinna sig konkurrenskraftig. Dock kan man också lägga in andra aspekter som har med marknadens långsiktiga utveckling och struktur att skaffa. Om den externa marknaden inte fungerar ur ett konkurrensperspektiv kan viktiga effektivitetsinslag riskeras. En bolagisering rör således även effekterna och konsekvenserna på marknaden. För den bolagiserade enheten förutsatt att den har ingått i en statlig myndighet för bolagiseringen med sig en rad effekter och konsekvenser. Den kanske viktigaste konsekvensen är att den bolagiserade enheten står fri att bilda egna bolag, ingå i konsortier och bilda allianser med andra bolag. Den får en egen styrelse och verkställande direktör med ett tydligt ansvar enligt aktiebolagslagen. Den utgör ingen upphandlande enhet enligt lagen om offentlig upphandling. Även övrig lagstiftning som är ensidigt inriktad på myndigheter upphör att gälla, exempelvis lagen om offentlig anställning och förvaltningslagen. Den får större möjligheter att ta uppdrag utomlands eller etablera sig utomlands. Det finns således mycket att vinna med en bolagisering för den enhet som är föremål för en bolagisering. Som framgår av det förda resonemanget kan det finnas intressemotsättningar mellan dem som företräder den bolagiserade enheten och dem som företräder den organisation som skall lämna ifrån sig enheten vid en bolagisering. Man kan bedöma själva bolagiseringen på olika sätt. För att intressena inte skall stå emot varandra krävs att den marknad inom vilken den bolagiserade enheten skall verka fungerar på ett tillfredsställande sätt och att den långsiktiga utvecklingen inte innebär en koncentration på marknaden så att privata monopol bildas eller att konkurrensen av andra skäl blir för svag. Av särskilt intresse är om enheternas mål för verksamheten förändras till följd av en bolagisering eller om de kan och vill behålla den som för närvarande gäller. Banverkets och Vägverkets konkurrensutsatta enheter Nedan lämnas en kortfattad redovisning av fakta som rör respektive enhet som är föremål för utredning om förutsättningar för och lämpligheten i en bolagisering. Redovisningen omfattar uppgifter om ekonomin och när konkurrensutsättningen påbörjades och när den nådde 100 procent av verksamheten. Under respektive faktaruta görs en kortfattad kommentar. Banverket Projektering Kortfattade fakta Konkurrensutsättning påbörjades år 2001 Verksamheten är fullständigt konkurrensutsatt sedan år 2003 Nettoomsättning om 420 milj. kronor (2006), varav ca 15 procent utanför BV Nettoomsättningen i teknikkonsultverksamheten har i stort sett varit konstant de senaste 5 åren Rörelsemarginalen har varit god under de senaste fem åren och legat över marknadens Räntabiliteten har minskat de 5 senaste åren Den egna personalen har varit relativt konstant de senaste 5 åren liten ökning kan noteras Soliditet om drygt 50 procent Banverket Projektering är marknadsledande i Sverige inom projektering som rör bana, el, signal och tele. Banverket Projektering har unikt kunnande inom signalprojektering. Fackförbundet ST Sidan 6 (16)

7 Konkurrenterna är huvudsakligen internationella företag. Marknaden är relativt begränsad. Den stora och dominerande kunden är Banverket. Banverket Projektering är fullständigt konkurrensutsatt. Banverket Produktion inkl. Industridivisionen Banverket Produktion och Industridivisionen har framtill år 2007 utgjort två separata enheter inom Banverket. Från och med i år har de lagts samman. Kortfattade fakta Konkurrensutsättning påbörjades år 2001 för både BV Produktion och Industridivisionen Den samlade verksamheten är ännu inte fullständigt konkurrensutsatt Nettoomsättning inom Banverket Produktion var ca 3.0 mdr kronor år 2006, varav ca 12 procent utanför BV Nettoomsättning inom Industridivisionen var ca milj. kronor år 2006 Nettoomsättningen inom båda enheterna har varit relativt stabila under de senaste 5 åren Rörelsemarginal har inom Banverket Produktion var ca 2 procent det senaste året år 2003 var ett förlustår Rörelseresultat för Industridivisionen var 38,7 milj. kronor år 2006 Räntabiliteten för den samlade enheten är låg Under årens lopp har skett en kraftig minskning av personalen. Den uppgår för närvarande till ca Banverket Produktion hade en soliditet om ca 45 procent år 2006 Banverket Produktion verkar på en nationell marknad. Banverket är den dominerande kunden. Detta förhållande kommer att gälla under överskådlig tid. Övriga kunder är förhållandevis små och utgörs av Inlandsbanan AB, Stockholms Lokaltrafik (SL), Arlandabanan AB och Öresundsbrokonsortiet. Alternativa marknader och kunder är således få och små. Det finns (ännu) ingen riktigt fungerande entreprenadmarknad inom sektorn. Verksamheten inom Industridivisionen har haft stora bekymmer med lönsamheten under de senaste åren. Den typ av verksamhet som bedrivs inom före detta Industridivisions verksamhetsområde kräver viss volym för att fungera effektivt. Den svenska marknaden kan knappast försörja två aktörer inom vissa utrustningstunga segment om de inte samtidigt verkar inom större geografiska områden. Den svenska säsongen är relativt kort. Vägverket Konsult Kortfattade fakta Konkurrensutsättning påbörjades år 1992 Verksamheten är fullständigt konkurrensutsatt sedan år 2000 Nettoomsättning var 447 milj. kronor år2006. Av den härrörde ca 30 procent från kunder utanför VV Nettoomsättningen har i stort sett varit konstant de senaste 5 åren Rörelsemarginalen har sjunkit de senaste 5 åren och kraftigt de senaste 3 åren Räntabiliteten har minskat de 5 senaste åren Den egna personalen har varit relativt konstant de senaste 5 åren, drygt 500 personer Soliditeten uppgår till drygt 40 procent Balansomslutning uppgår till ca 160 miljoner kronor Fackförbundet ST Sidan 7 (16)

8 Vägverket Konsultverkar på en nationell marknad. Vägverket Konsult är ett medelstort företag med stark inriktning mot Vägverket och väganläggningar. Projekteringsprofilen är inte lika stark som tidigare. Nya områden med stark koppling till Vägverket har tillkommit. Stor omstrukturering har skett på marknaden mot större och internationella företag. Marknaden har under senare år koncentrerats till storstadsområdena, där enheten är svagt representerad vilket kan förklara den försämrade lönsamheten hos Vägverket Konsult. Vägverket Produktion Kortfattade fakta Konkurrensutsättning påbörjades år 1992 Verksamheten är fullständigt konkurrensutsatt sedan år 2000 Nettoomsättning uppgick till ca 6,7 mdr kronor år 2006, varav ca 36 procent från kunder utanför VV Nettoomsättningen har ökat med nästan 1 mdr kronor de senaste 5 åren Enhetens rörelsemarginal är som marknaden i övrigt Räntabiliteten har de senaste två åren varit hygglig Vägverket Produktion har minskat den egna personalen den uppgick till enligt ÅR 2006 Soliditeten uppgår till ca 34 procent Balansomslutning uppgår till ca 3,7 mdr kronor Vägverket Produktion verkar på en nationell anläggningsmarknad och tillhör en av de fyra stora på marknaden och är marknadsledande inom driftverksamheten. Vägverket Produktion är moget för en bolagisering i den meningen att inga särskilda effektiviseringsåtgärder måste vidtas för att klara konkurrensen. Vägverket Produktion har flera kunder och står inte och faller med en enda kund och äger förmåga att anpassa sig till nya förutsättningar på marknaden. Kriterier för bolagisering politik och marknad Teorin De förvaltningspolitiska principerna tar sikte på de nödvändiga förutsättningarna för valet av associationsform. Om verksamheten innehåller uppgifter som rör myndighetsutövning skall myndighetsformen eller förvaltningsformen användas. Verksamheter som är konkurrensutsatta och drivs på affärsmässigt sätt skall organiseras i bolagsform. Samtliga fyra enheter som är föremål för utredning om bolagisering är att betrakta som konkurrensutsatta och drivs under affärsmässiga principer. I den meningen är valet av associationsform enkelt. Problemet är att det nödvändiga villkoret inte är detsamma som att tillräckliga villkor föreligger om syftet är att få bästa möjliga verksamhet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. För det krävs också att strukturen på marknaden och aktörernas agerande uppfyller sådana villkor att resultatet blir optimalt sett ur samhällets synvinkel. Ett vanligt antagande är att marknadsstrukturen påverkar marknadsagerandet som i sin tur ger upphov till ett marknadsresultat. En monopolist agerar på ett visst sätt som ger ett resultat på marknaden. Ett företag på en starkt konkurrensutsatt marknad med många säljare och köpare agerar på ett annat sätt än monopolisten i frågor som exempelvis rör prissättning. Resultatet på marknaden blir olika. Så långt är sambanden enkla. I verkligheten är företagen medvetna om att deras beteende och de åtgärder de vidtar påverkar marknadsstrukturen. De kan genom ett avsiktligt agerande påverka marknadsstrukturen. Detta kan ske på olika sätt. Marknadsstrukturen kan således fortlöpande komma att förändras på grund av företagens marknadsagerande. Fackförbundet ST Sidan 8 (16)

9 Företag kan arbeta utifrån ett eller flera mål. Framförallt kan de arbeta utifrån olika mål beroende på hur marknadsstrukturen ser ut och vilka bedömningar man gör. Eftersom strukturvillkoren bestämmer mycket av företagens förutsättningar att agera finns det starka drivkrafter att påverka villkoren så att de blir så fördelaktiga som möjligt. Dessa kan förbättras genom att företaget exempelvis ökar sin marknadsandel. En marknad består av både köpare och säljare. Köparna kan vara få eller många - säljarna likaså. En säljare kan vara monopolist, dvs. vara helt ensam om sin tjänst eller produkt. De kan vara några få och bilda ett s.k. oligopol, som kännetecknas av att de företag som bildar oligopolet är starkt beroende av varandras agerande. De kan vara många som är oberoende av varandra, dvs. det råder fullständig konkurrens. På motsvarande sätt kan köparen vara en, vilket uttrycker att monopsoni råder. Köparna kan vara ett fåtal det råder oligopsoni. Köparna kan vara många och oberoende av varandra. Beslut att etablera sig på en marknad grundar sig på att det finns en långsiktig lönsamhet som är tillräckligt stor för ytterligare ett företag eller att det nytillträdande företaget har utvecklat en affärsidé eller produktionsmetod eller en produkt/tjänst som är konkurrenskraftig gentemot vad den etablerade marknaden kan prestera. Det måste således finnas förutsättningar på marknaden och det måste finnas förutsättningar hos det planerade företaget för en etablering. Det räcker således inte enbart att stödja sig på förvaltningspolitiska principer för en bolagisering utan det krävs också att marknaden har inslag som innebär att konkurrensen fungerar både på kort och på lång sikt. Marknadsresultatet måste kännetecknas av en ökad produktivitet och en fortlöpande leverans av bättre tjänster och produkter i olika avseenden. Praktiken Hur marknadsbilden eller marknadsstrukturen ser ut är som nämnts av avgörande betydelse för agerandet och för de resultat som uppnås på marknaden. De marknader som de fyra aktuella enheterna agerar på eller möter ser sinsemellan väldigt olika ut. Gemensamt för respektive enhet är att de - genom aktiva beslut från respektive verk - fått möta konkurrens. Vägverket öppnade sin produktions- och teknikkonsultverksamhet för konkurrens med början år År 2000 var verksamheten i sin helhet konkurrensutsatt. Banverket öppnade den järnvägsspecifika delen av sin verksamhet för konkurrens år Banverket har aldrig haft egna resurser eller egen verksamhet som avser rena anläggningsarbeten i form av broar, tunnlar eller järnvägsunderbyggnader. Banverkets egen produktionsverksamhet har omfattat och är inriktad på bana, el, signal och tele, dvs. BEST-arbeten. Det järnvägsspecifika materielen handlas upp i konkurrens enligt LOU och tillhandahålls utföraren. En av de bärande idéerna bakom verkens beslut att etablera egna enheter på marknaden var att dels öka den interna effektiviteten hos den enhet som konkurrensutsattes dels att påverka utvecklingen på den aktuella marknaden för anläggnings- och BEST-arbeten i en riktning som skulle innebära en ökad samlad effektivitet och produktivitet. Medlet var att påverka marknadens struktur och därmed ändra företagens agerande på marknaden. Målet var och är att få mer väg och järnväg för pengarna. I långa stycken har de syften som låg till grund för besluten infriats. De mätningar som kunnat göras pekar på en fortgående produktivitetsökning inom Vägverkets grundpaket Drift och inom underhållsbeläggningar. Man kan också konstatera att arbetsproduktiviteten inom de konkurrensutsatta enheterna har ökat efter beslut om konkurrensutsättning. Det stämmer också med de empiriska studier som gjorts på andra håll att det är konkurrensutsättningen i sig som ger de stora effekterna på produktivitet och effektivitet. Marknadsresultatet har förbättrats. Däremot har frågan om det är privat eller offentligt mindre eller ingen betydelse. Fackförbundet ST Sidan 9 (16)

10 Strukturen på marknaden har också förändrats under de olika perioder som konkurrensutsättningen pågått. Inom konsultbranschen sker omfattande uppköp och sammanläggningar rum som medför att de stora företagen blir större och färre. De större företagen bygger upp kompetens inom det järnvägsspecifika området. Konkurrensen hårdnar inte minst om att rekrytera erfarna och kompetenta konsulter. Inom det renodlade anläggningsbyggandet domineras marknaden av de fyra stora entreprenadföretagen (Skanska, Peab, NCC och Vägverkets Produktion). Även andra, utlandsägda, entreprenadföretag är med och konkurrerar om och vinner uppdrag. Konkurrensen är hygglig. Antalet anbud per upphandling är inte alltid tillfredsställande sett ur upphandlande enhets synvinkel. Inom driftverksamheten dominerar Vägverket Produktion kraftigt på den statliga sidan. Vägverket Produktion är erkänt duktig inom detta marknadssegment, men torde också kunna tillgodogöra sig nätverksfördelar genom sin storlek och geografiska utbredning. Antalet marknadsaktörer på det statliga området begränsas huvudsakligen till de fyra stora entreprenadföretagen. På det kommunala området finns fler aktörer utöver de stora främst lokalt och regionalt verksamma entreprenörer. Inom asfaltbeläggningsverksamheten finns framförallt de fyra stora verksamma. En koncentration äger rum. Vägverket Produktion Anläggningsbygg ande Vägverket och Banverket är stora köpare, kommunerna och deras bolag, privata större bolag Enhet Marknad Köparkoncentration Säljarkoncentration Fyra stora nationella företag jämte några utländska som visat intresse för vissa större anläggningsprojekt Konkurrensgrad Drift och underhåll av anläggningar Vägverket och kommunerna är de stora köparna De flesta entreprenadföretagen driver också underhåll, driftverksamheten domineras av VV Produktion Banverket Produktion Entreprenadverks amhet inom BEST Banverket är den dominerande köparen, Botniabanan AB Banverket Produktion är dominerande, stora utländska företag söker sig in på marknaden Drift och underhåll inom BEST Banverket är i särklass störst därefter SL, IBAB och Öresundsbrokonsortiet D:o Vägverket Konsult Planering, projektering Vägverket, Banverket och kommunerna Många företag men några framträdande internationellt och Fackförbundet ST Sidan 10 (16)

11 Mätningstjänster Vägverket nationellt Fåtal (Ramböll och Vägverket Konsult) Banverket Projektering Planering, projektering för BEST-arbeten Banverket, SL, Botniabanan AB Banverket Projektering är dominerande, men flera bygger upp kompetens Inom det järnvägsspecifika området öppnades marknaden betydligt senare än inom de områden som rör den rena anläggningsverksamheten. Nya utlandsägda företag har etablerat sig på den svenska marknaden genom att köpa upp mindre svenska företag. Banverket produktion är dominerande men möter ökad konkurrens. Antalet anbud per upphandling är lågt. Inte sällan är det endast Banverket Produktion som lämnar anbud. Marknaden är liten och är i ett mycket ungt skede. Några tydliga tendenser åt vilket håll marknaden kommer att utveckla sig kan ännu inte utläsas. Sett till marknadsstrukturen, företagens agerande och marknadsresultatet synes marknaderna för Vägverket Produktion, Vägverket Konsult och Banverket Projektering fungera tillfredsställande. Utvecklingen och tillståndet på dessa marknader kan bedömas vara sådan att upphandlande enheter kan räkna med en hygglig konkurrens. Risken för privata monopol synes mycket liten. När det gäller Banverket Produktions marknad är utvecklingen mycket osäker. Marknadsstrukturen idag är inte sådan att en bolagisering av Banverket Produktion kan förordas. Marknaden finns inte än. Den öppning av marknaden som Banverkets beslut om konkurrensutsättning har ännu inte resulterat i en utveckling och än mindre i ett tillstånd som kännetecknar en nöjaktigt fungerande marknad. Det tar längre tid än de få år som hittills gått sedan beslutet. En fullständig konkurrensutsättning har heller ännu inte skett. När regeringen lade fram sin s.k. tillväxtproposition våren år 1991 på riksdagens bord aviserades en kraftfull förändring i Vägverkets organisation innefattande bl.a. konkurrensutsättning av Vägverkets produktionsverksamhet. I propositionen aviserades också frågan om en eventuell bolagisering av delar av eller hela den då planerade produktionsdivisionen då erfarenhet av konkurrensutsättningen vunnits. Redan i budgetpropositionen vintern 1993 förutskickades en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision att genomföras år Det förslaget var inte grundat på erfarenhet av konkurrensutsättningen utan på rena förvaltningspolitiska principer. Det visade sig sedermera att det inte var möjligt med en bolagisering vid den tidpunkt som aviserades. Riksdagen fattade beslut något år senare att inte bolagisera eftersom tillräckliga förutsättningar inte förelåg. Beslutet var dock inte ett principiellt ställningstagande mot en bolagisering. Riksdagen har således inte bara att ta hänsyn till förvaltningspolitiska principer vid beslut om en bolagisering utan också hur marknaden fungerar och mot bakgrund av det ställningstagande som gjordes i mitten av 1990-talet också om den aktuella enheten är redo för en bolagisering med avseende på ledarskap, marknad, affärer, ekonomi och produkter/tjänster. Ett underlag måste tas fram som belyser de aspekter som gör sig gällande inför ett beslut om bolagisering. En framtida investerare i detta fall staten måste ha ett underlag utifrån vilket det går att fatta ett rationellt beslut. Ett sådant underlag förväntas den av regeringen tillsatta utredningen ta fram. Av detta underlag bör också framgå huruvida de aktuella enheternas agerande och verksamhetsmål kan komma att förändras vid en eventuell bolagisering. Särskilt intressant är den frågan vad gäller Banverket Produktion. Dess nuvarande mål är formulerade bl. a. mot bakgrund av de syften som Banverket har med konkurrensutsättningen. Hittills har inte marknaden utvecklats därhän som Fackförbundet ST Sidan 11 (16)

12 förväntades vid beslutet för konkurrensutsättningen. Det bör också påpekas att hela verksamheten är ännu inte fullständigt konkurrensutsatt. Det behövs mer tid och erfarenhet för att dra säkra slutsatser om utvecklingen. En bolagisering medför sannolikt beslut om ändrade mål för Banverket Produktion, vilket kan leda utvecklingen i negativ riktning sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. De goda effekterna uteblir. Den process som inletts bör fullföljas, noggrant analyseras och utvärderas innan beslut tas om bolagisering. Banverkets och Vägverkets beställarkompetens Banverkets och Vägverkets beställarkompetens har utvecklats under åren. De anses vara mycket kompetenta beställare vid en jämförelse med andra upphandlande enheter, som gör sina upphandlingar utifrån lagen om offentlig upphandling. Banverket och Vägverket tillhör enligt lagen olika sektorer Banverket försörjningssektorn och Vägverket den klassiska sektorn. Det finns en stark strävan hos båda verken att utveckla sina upphandlingar att avse en större andel totalentreprenader med långsiktiga underhålls- och driftsåtaganden, nya ersättningsformer och nya samverkansformer i syfte att öka produktiviteten och effektiviteten i anläggningsbranschen. Denna strävan hos de upphandlande enheterna får konsekvenser för de konkurrensutsatta enheterna liksom för deras konkurrenter. Vägverkets och Banverkets konkurrensutsatta enheter synes vara väl rustade för en sådan utveckling av upphandlingarna i vart fall har de ingen uttalad konkurrensnackdel av en ändring i nu skisserad riktning. Banverket har omorganiserat sin verksamhet i år. Regionerna har avskaffats och divisioner som verkar nationellt har etablerats. Det innebär att insatserna och åtgärder på statens järnvägsnät numera optimeras på nationell istället för regional nivå. Det torde ge förutsättningar för ett mer effektivt utnyttjande av de produktionsresurser som finns marknaden. Med stor sannolikhet kommer denna organisatoriska omläggning att få konsekvenser på marknaden och påverka dess struktur och aktörernas agerande. Vad de slutliga marknadsresultatet blir återstår att se. Enheternas förutsättningar vid ev. bolagsbildning Den av regeringen tillsatta utredningen måste i fråga om bildande av bolag förutom att uppmärksamma förvaltningspolitiska principer och noggrant analysera marknadsstrukturer och marknadsutvecklingar också koncentrera sig på frågor som rör de aktuella enheternas ekonomiska kort- och långsiktiga förutsättningar och de ekonomiska och ev. andra mål som verksamheterna skall bedrivas under. Utredningen måste också utreda, analysera och komma fram med förslag i en rad andra frågor såsom lokalisering, ekonomi- och lönesystem, personal och pensioner, semesterlöneskulder och andra förpliktelser gentemot personalen, avtal och andra överenskommelser med kunder och leverantörer, förberedelser för de avtal och överenskommelser som krävs i samband med bolagiseringen, att utforma bolagsordning och andra erforderliga styrdokument, att ta fram konsoliderad redovisning och nyckeltal för den nya organisationen, att ta fram konsoliderad affärsplan, att genomföra en noggrann genomgång av de ekonomiska, skatterättsliga och juridiska förhållandena, att genomföra de ytterligare analyser som krävs för att fastställa det slutgiltiga kapitalbehovet för de nya bolagen i överensstämmelse med EG:s statsstödsregler och i övrigt förbereda de åtgärder som kan krävas för att ett bolag skall kunna bildas. Inom ramen för utredningens korta utredningstid riskerar man att inte kunna klarlägga alla detaljer i bolagiseringsprocessen och att vidta de förberedelser som krävs inom ramen för utredningstiden. Frågorna är emellertid inte bara av teknisk art utan påverkar också den bedömning som avser valet av associationsform. Det är grundläggande vid en bolagisering att inte enbart se till principiella Fackförbundet ST Sidan 12 (16)

13 överväganden utan också till de reala förutsättningar som föreligger för en bolagisering. Häri ingår att bedöma de affärsmässiga och marknadsmässiga förutsättningarna för enheterna. Bland annat bör frågan om en sammanslagning av Banverket Projektering och Vägverket Konsult närmare utredas och prövas. Den senare frågan bör bedömas med hänsyn till konkurrenssituationen på marknaden och möjligheterna och nödvändigheten av att ge enheterna goda förutsättningar för att konkurrera. De båda enheterna kompletterar varandra väl när det gäller kompetens och produktutbud. Det är väsentligt att säkerställa transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan i initiala skeden vid ombildningar såsom Riksrevisionen underströk i sin granskning av bolagiseringen av Statens Järnvägar (RiR 2005:11). Även om en bolagisering av de aktuella enheterna inte rymmer samma komplexitet som den som rörde SJ finns anledning att följa den rekommendation som Riksrevisionen riktade till Regeringskansliet med anledning av den granskningen. Utredningen om att ombilda Banverkets och Vägverkets konkurrensutsatta enheter till aktiebolag kan således inte enbart koncentrera sig på behovet av soliditet och därmed aktiekapitalets storlek. Minst lika viktigt är att utreda de affärsmässiga förutsättningarna och de föreslagna bolagens förmåga att lämna den avkastning som förutsätts på tillfört kapital. Sådana beslutsunderlag bör tas fram innan slutliga beslut tas i bolagiseringsfrågan. Man kan inte utesluta att vissa omstruktureringsåtgärder kan bli nödvändiga i samband med frågorna om bolagisering. Sådana omstruktureringar kan komma att beröra personal, vissa stödfunktioner såsom ekonomi- och personalsystem, lokaler, utrustningar och anläggningar. Kostnaderna för omstruktureringen måste beräknas och förslag hur de skall finansieras måste tas fram. Utredningen måste genomföra en omfattande risk- och konsekvensanalys. Omställningen för personalen De frågor som exemplifierats i föregående avsnitt kräver ett nära samarbete med personalen och dess fackliga företrädare. Genom att verksamhetens inriktning, omfattning och finansiering inte omedelbart avses att förändras till följd av själva bolagiseringen bör anställnings- och lönevillkoren i grunden inte förändras. Bolagiseringen, såsom motiven för denna har formulerats, ger i sig inte anledning till detta. Det är enligt direktiven i allt väsentligt enbart ett byte av associationsform. För personalen innebär det dock ett byte av huvudman och arbetsgivare. Avtalsområdet förändras med stor sannolikhet och därmed de villkor i övrigt under vilket verksamheten hittills bedrivits och under vilka förutsättningar och premisser man anställts. Alla den nuvarande arbetsgivarens förpliktelser gentemot personalen bör med hänvisning till de motiv som ligger till grund för direktiven således övertas av bolagen, garanteras och fullföljas. Om detta skall kunna ske är det särskilt väsentligt att enheternas verksamhet idag och inför överskådlig framtid äger sådan ekonomisk bärkraft att åtagandena kan fullföljas. Framtida ägande En bolagisering av konkurrensutsatta enheter innebär också en annan form av ägarstyrning. Styrningen från ägarens sida sker via bolagsstämma och via ägardirektiv. Det har förutsatts vid den analys som gjorts i denna rapport att ägandet av de bolag som bildas är statligt. Det förekommer i diskussionen och också förts fram att det statliga ägandet är tillfälligt och ska ses som en övergångslösning i avvaktan på en försäljning och privatisering av bolagen. Frågan om ägandet är väsentlig. De marknader som finns inom anläggningsbranschen rörande entreprenörer och teknikkonsulter har stora inslag av de kännetecken som karaktäriserar oligopol. Ett bland flera sådana kännetecken är att det finns ett stort beroende mellan olika oligopolföretags agerande. Konkurrensen kan i och för sig vara stor, men det finns alltid starka incitament till samarbete i någon form eller anpassning av agerande som inte alltid svarar mot vad som är samhällsekonomiskt effektivt. Av det skälet finns anledning till att säkerställa ett ägande och en kontrollmakt som motverkar tendenser till otillbörlig samverkan eller annan från samhällsekonomisk synvinkel Fackförbundet ST Sidan 13 (16)

14 missriktad anpassning. Det är mycket väsentligt att skapa marknader som kännetecknas av hög samhällsekonomisk effektivitet. Marknaden som övervakningssystem En till kontrollmakten och ägandet närliggande fråga är marknadsstrukturen sett till antalet företag, deras storlek och ägande. Från olika synvinklar är det bra om en marknad kännetecknas av en mångfald aktörer. Marknaden skall ju ersätta det övervakningssystem som den interna kontrollen utgör i det integrerade företaget. Förutsättningen för att övervakningssystemet är effektivt är att det finns flera företag på marknaden inom det aktuella segmentet samt att företagen har den kompetens och de resurser som svarar mot de krav som ställs. I anläggningsbranschen kan det kravet sägas vara uppfyllt. Inom BEST-området är förhållandena i dag inte sådana att man kan göra motsvarande uttalande. Det betyder att en bolagisering innebär att Banverket och därmed järnvägssystemet exponeras för större risker i säkerhets- och punktlighetshänseende. Ett misslyckande från marknadens sida att tillgodose kraven på kompetens och resurser kan få konsekvenser för trafiken på järnvägen. Det finns exempel i omvärlden som tydligt visar att det är väsentligt att marknaden säkerställt kompetens och resurser för att uppfylla kraven på säkerhet och punktlighet. Olika system är olika känsliga för störningar. Vägtransportsystemet med sin finmaskighet och sin adaptiva förmåga är mindre känsligt för störningar än järnvägstransportsystemet. De teknologiska sambanden mellan fordon och infrastruktur är mycket starka inom järnvägstransportsystemet och gör att fel i infrastrukturen snabbt påverkar järnvägstranportsystemets förmåga att genomföra sin uppgift och fel i fordonen påverkar snabbt infrastrukturen. Detta samband låg också tidigare till grund för en stark vertikal integration i systemet. Trots detta starka samband har det funnits skäl att bryta upp den vertikala integration som tidigare kännetecknat järnvägstransportsystemet inte bara i Sverige utan också i många andra länder. Just det starka teknologiska sambandet mellan fordon och infrastruktur som finns inom järnvägssystemet ställer mycket höga krav på närhet, tillgänglighet och kunskap förenad med stor känsla för systemets egenskaper bland dem som arbetar i det. Det innebär att det måste finnas en nära och förtroendefull relation mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen. Denna på förtroende baserade relation måste också fortplantas till dem som i praktisk och vardaglig gärning skall se till att systemet fungerar. Förtroendefulla relationer byggs upp under lång tid. Det är den förtroendefulla relationen som i grunden utgör kärnan i övervakningssystemet. Det är höga kostnader att bygga upp en relation och därmed följer också mycket höga kostnader för båda parter att bryta en relation. Tryggheten och säkerheten i systemet är av fundamental betydelse för tredje person. Detta förhållande är särskilt påtagligt inom järnvägstransport-systemet, men återfinns också i vägtransportsystemet. Alternativ till bolagisering Alternativet till en bolagisering med en samtidig separation av de konkurrensutsatta enheterna från Banverket respektive Vägverket är att bilda särskilda uppdragsmyndigheter av dessa enheter. Dessa myndigheter skulle därvid ha egen styrelse och driva sin verksamhet utifrån samma förutsättningar i övrigt som gäller för närvarande. Fördelen med ett sådant alternativ är att utförarna och beställarna återfinns i olika organisationer och att avståndet mellan beställaren och utföraren vidgas. En del av den kritik som finns i dag skulle kunna lindras. Villkoren för sådana s.k. uppdragsmyndigheter och företag på marknaden i övrigt blir dock fortfarande inte lika utan vissa olikheter kvarstår. Fackförbundet ST Sidan 14 (16)

15 Övriga konsekvenser för Banverket och Vägverket Ett beslut om bolagisering av de enheter som nu är föremål för utredning får också konsekvenser för Banverket och Vägverket som organisationer. En stor del av de administrativa stödfunktioner som finns Ban- respektive Vägverket baseras också på att de mot ersättning levererar tjänster till de konkurrensutsatta resultat- respektive affärsenheterna. En huvudmannaskapsmässig separation mellan enheterna får således konsekvenser för bl. a. de administrativa stödfunktionerna då det på goda grunder kan förutsättas att de bolagiserade enheterna får tillgodose denna typ av administrativa stödtjänster på annat sätt. De administrativa tjänsterna rör redovisning, löner, IT-drift, intern service av olika slag, m.m. Konsekvenserna förstärks av att det också förutskickas nya stora förändringar i organisationen bland de statliga trafikverken genom inrättande av en trafikinspektionsorganisation (Dir. 2007:105). Enligt direktiven skall den nya organisationen Transportstyrelsen påbörja sin verksamhet den 1 januari Inte minst Vägverket torde kraftigt påverkas i de hänseenden som här berörts. Sammanfattning och slutsatser De förvaltningspolitiska riktlinjer som riksdagen har godkänt innebär att en förutsättning för att bolagisering av hela eller delar av en myndighet förutsätter att verksamheten är konkurrensutsatt och har en tydlig kommersiell prägel. Är det kriteriet uppfyllt skall frågan om bolagisering prövas. Det betyder att också andra villkor skall vara uppfyllda för att en bolagisering skall komma till stånd. För det första måste den marknad inom vilken den aktuella enheten verkar äga förmågan att förse den för verksamheten ansvariga myndigheten med den kompetens och de resurser som krävs för att fullgöra efterfrågade tjänster och produkter. Marknaden måste bestå av flera aktörer som verkar i konkurrens. Det måste alltid finnas likvärdiga alternativ. För det andra måste den enhet som skall bolagiseras vara i sådant skick att den kan klara konkurrensen på ett effektivt sätt. Det betyder att rutiner, system, arbetsformer, ledarskap, kultur, m.m. bör vara utarbetade och utformade för konkurrens och att enheten levt i en sådan miljö under en relativt lång period i normalfallet minst under en konjunkturcykel. Ur strikt förvaltningspolitisk synpunkt är samtliga fyra enheter att betrakta som konkurrensutsatta enheter som bedriver kommersiell verksamhet därmed uppfyller de ett nödvändigt krav för att verksamheten skall övervägas att bedrivas i bolagets form Marknaderna för teknikkonsultverksamhet och ren anläggningsverksamhet kan anses nöjaktigt fungerande med avseende på konkurrens och kompetens De aktuella enheterna är i sig hyggligt rustade för att bolagiseras vissa omstruktureringsåtgärder kan behövas. Bl.a. bör frågan om sammanläggning av Banverket Projektering och Vägverket Konsult analyseras och övervägas Marknaden för BEST-arbeten är ung och tunn och i dagsläget är det svårt att göra säkra prognoser över dess utveckling konkurrensläget är oklart och marknaden fungerar inte tillfredsställande idag, den pågående konkurrensutsättningsprocessen bör fullföljas, analyseras och utvärderas innan beslut tas om en eventuell bolagisering av Banverket Produktion Säkerhetsaspekterna måste tillmätas en avgörande betydelse när det gäller att etablera och utveckla marknaden till ett effektivt övervakningssystem kostnaderna för att byta leverantör vid marknadsmisslyckanden kan vara mycket höga i synnerhet inom järnvägssektorn Banverkets beställarorganisation har kraftigt förändrats planering och optimering av insatser sker numera på nationell nivå mot tidigare regional nivå vilket torde medföra förändringar på marknadens struktur, oklart vilka, resultatet bör avvaktas Fackförbundet ST Sidan 15 (16)

16 Mot denna bakgrund synes det varken möjligt eller lämpligt att bolagisera Banverket Produktion. Förutsättningarna på marknaden finns inte. Riskerna för marknadsmisslyckande är uppenbara. Däremot synes det utifrån de överväganden som kan göras på detta stadium möjligt och lämpligt att bolagisera Vägverket Produktion och möjligt och sannolikt lämpligt att bolagisera ett sammanslaget Vägverket Konsult och Banverket Projektering. Vid en bolagisering gäller att Det framtida ägandet av de bolagiserade enheterna bör stärka mångfalden på marknaden De bolagiserade enheterna ges villkor bl. a. i fråga om soliditet och operativ likviditet som gör att de är konkurrenskraftiga Övergången från myndighet till bolag görs under former som tar hänsyn till personalens berättigade intressen Bolagiseringsprocessen måste kännetecknas av tydlighet och transparens I det fortsatt arbetet gäller att Viktiga data och uppgifter tas fram för att kunna ta ställning i de frågor som rör villkoren för de enheter som avses ombildas till aktiebolag slutliga ställningstaganden till bolagisering måste anstå till dess allt underlag finns på bordet Viktiga data och uppgifter tas fram om villkoren för personalen som berörs av beslut om bolagisering Bengt Jäderholm Fackförbundet ST Sidan 16 (16)