Studentbostadsförtagens remissyttrande

Transkript

1 Näringsdepartementet Stockholm Göteborg Studentbostadsförtagens remissyttrande Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande (Ds 2015:35) Regeringskansliets diarienummer: N2015/5139/PUB Sammanfattning och huvudsakliga slutsatser Studentbostadsföretagen välkomnar regeringens ambitioner att bygga fler studentbostäder. Bristen är väldokumenterad och marknaden är i behov av förändring för att öka byggandet till en nivå som motsvarar efterfrågan. Enligt Studentbostadsföretagens bedömningar kommer dock inte det föreslagna investeringsstödet leda till ett ökat byggande av studentbostäder. Detta på grund av tveksamheter kring den övergripande utformningen, men framförallt på grund av de detaljerade förutsättningarna. I de allra flesta fall, oavsett var i landet det är, kommer det vara mer lönsamt att bygga studentbostäder utan att använda sig av det föreslagna stödet. I huvudsak på grund av att det erhållna stödet inte väger upp den intäktsförlust hyresnivåerna medför. Stödets utformning premierar inte heller byggande av mindre bostäder med lägre hyror, vilket är ett av stödets huvudsakliga syften. Istället styrs byggandet mot större bostäder, vilket är olyckligt eftersom det är de små bostäderna som är svårast få lönsamhet i och där ett eventuellt stöd skulle kunna göra nytta.

2 Generellt om de föreslagna åtgärderna Studentbostadsföretagen välkomnar regeringens ambition att öka byggandet av studentbostäder. Studentbostadsmarknaden är i behov av en rad förändringar som tillåter att byggande och förvaltning har en tydligare utgångspunkt i studentbostadens förutsättningar. I ett längre perspektiv är det inte statliga subventioner för byggande som kommer leda till den väl fungerande marknad som behövs. Oavsett hur de utformas. Istället är det möjligheterna att långsiktigt planera och bygga bostäder som motsvarar marknadens förutsättningar och studenternas behov. Under den period på 2000 talet då stöd fanns för byggande av bland annat studentbostäder byggdes fler studentbostäder än vad som gjordes åren efter att stödet togs bort. De senaste prognoserna för byggande av studentbostäder visar dock på att antalet färdigställda studentbostäder under 2015 och framåt kommer att vara på samma nivå som under tiden för det förra stödet. Det vill säga mellan bostäder per år. Det indikerar ett ökat intresse från kommuner och byggherrar att bygga studentbostäder. Och framförallt, att projekten också är genomförbara. Dessutom tycks de komma de orter till del där bristen är som störst, framförallt Stockholm. Dock är antalet prognostiserade bostäder långt ifrån tillräckligt. I dagsläget beräknas behovet vara studentbostäder över hela landet. Sannolikt kommer behovet dessutom öka framöver tack vare ökade utbildningssatsningar och en bostadsbrist på övriga bostadsmarknaden som innebär att studentbostäder är det enda reella alternativet för framförallt inflyttande studenter som inte kan köpa sitt boende. De främsta anledningarna till att det inte byggs mer bostäder är dels svårigheter att få ihop kalkylen, och dels tillgången på lämplig och byggbar mark med tillhörande allt för utdragna planprocesser. Utöver de för hela bostadsbranschen välkända åtgärderna som exempelvis effektivare planprocess och ändrad instansordning, behöver regeringen fokusera även på studentbostadsspecifika åtgärder. Kopplingen mellan studentbostäder och den högre utbildningen Inget styr efterfrågan på studentbostäder lika mycket som antalet studerande. I dagsläget sköts planeringen av dessa två områden helt separat. Det är nödvändigt att den långsiktiga utvecklingen av antalet studenter planeras tillsammans med möjligheterna för studenterna att hitta någonstans att bo på de orter studieplatserna finns. Statens ansvar i egenskap av huvudman för lärosätena är i detta avseende centralt. Samtidigt är bostadsförsörjningsansvaret en kommunal angelägenhet. Genom att tydligt styra lärosätena att samverka med kommunerna kring just bostadsfrågan ges kommuner, och därmed bostadsföretag, möjlighet att planera och genomföra nödvändiga bostadssatsningar i tid. Skapa ett studentbostadsregelverk Studentbostaden skiljer sig från övriga hyresmarknaden vad gäller såväl förvaltning som nyproduktion. Dock är regelverken som styr båda delar anpassade efter andra boendeformer. Studentbostaden är en tillfällig bostad. Den genomsnittliga boendetiden är två år, i många fall betydligt kortare. Det innebär att det rör sig om ett mellanting mellan vanliga bostäder och hotell. Ingen hänsyn tas till detta i vare sig hyreslagstiftning eller utformning av skatteregler, för att nämna två exempel. Resultatet innebär att det är dyrare att förvalta studentbostäder än andra bostäder. Detsamma gäller regler som styr nyproduktionen, även om där finns möjligheter till mindre avsteg jämfört med andra bostäder. Men även här finns betydande förändringar att göra för att

3 utformningen av bostäderna bättre ska motsvara studenternas behov och studentbostadens förutsättningar. Fokus för regeringens insatser bör därmed i första hand ligga på åtgärder som leder till en bättre fungerande marknad på sikt. Ett statligt stöd för byggande kan på sin höjd bidra till att fler projekt blir av under stödperioden. Men det löser inte de inneboende problemen och har snarare karaktären av konstgjord andning. I vissa fall kan det självklart vara befogat, den skriande bristen på studentbostäder kan sägas vara ett sådant fall. Dock är det vår uppfattning att det föreslagna stödet inte kommer att leda till att fler studentbostäder byggs. Synpunkter på föreslaget investeringsstöd Regionindelning Anpassning av stödets storlek efter skillnader i produktionskostnader och hyresnivåer mellan olika delar av landet är bra. Regionindelningen i förslaget har dock dålig förankring i de verkliga förutsättningarna. Både vad gäller stöd och hyresnivåer. Utgångspunkten för de olika stödnivåerna torde vara produktionskostnaderna, även om det inte tydliggörs hur de är framtagna. Att Stockholmsregionen exempelvis har högre löner och markpriser påverkar självklart priset för byggnation uppåt. Men den regionindelning som är gjord innebär att exempelvis ett projekt i Gimo i Östhammars kommun är berättigade ett högre stödbelopp än centrala delarna av Göteborg. Närheten till Stockholm påverkar möjligen entreprenadkostnaderna, men marken är sannolikt betydligt billigare i Gimo än i Göteborg eller Malmö vilket istället motiverar ett lägre stödbelopp i Gimo än både Malmö och Göteborg. Vidare nämns i förslaget att orter med universitet och högskolor skall tillhöra region två. Men i förteckningen över vilka kommuner som hamnar i vilken region finns flera kommuner med universitet och högskolor i region tre. Däribland Karlstad, Skövde och Östersund. Regionindelningen bör därför ses över och revideras så stödnivåerna bättre återspeglar de lokala förutsättningarna. Användandet av ytmåttet BRA Det normala i bostadsprojekt är att beräkna lägenhetsstorlek, hyror, etc. utifrån boarea (BOA). Förslagets användande av uppvärmd bruksarea ovan mark (BRA) skapar vissa problem. Först och främst krävs en rad omräkningar av ytmått och hyror som dels minskar transparensen, och dels ökar risken för att göra fel beräkningar då det uteslutande krävs omräkningar från BOA till BRA. Användandet av BRA innebär också att det är mer lönsamt att söka stöd för projekt som har en hög andel BRA i förhållande till BOA. Denna andel beräknas som en kvot av BRA/BOA som enligt förslaget ofta är kring 1,15 1,2. I de skarpa projekt vi räknat på, som nyligen är färdigställda eller ligger i planeringen för att påbörjas, är kvoten allt mellan 1,1 och 1,5. De lägre kvoterna rör sig t.ex. om hus med loftgångar, medan de högre t.ex. har många korridorer och tvättstugor ovan mark. Gemensamt för den övervägande majoriteten av projekten är att det stöd som då erhålls för projekten inte är tillräckligt för att väga upp den intäktsminskning som den föreslagna riktvärdeshyran medför. Oavsett i vilken region projekten ligger. Något som måste korrigeras om stödet ska kunna användas i de områden där studentbostäder behövs. Det fåtal projekt som verkar kunna vara aktuella för stödet har dock det gemensamt att de också har en hög kvot mellan BRA/BOA.

4 Att sträva efter en låg kvot mellan BRA/BOA görs för att utnyttja byggrätten maximalt och få in så många bostäder som möjligt i projektet. Ska man vara krass kan man säga att användandet av BRA som beräkningsgrund för stödbeloppet främjar ett ineffektivt byggande. Det är inte rimligt att projekt med stor andel invändiga korridorer och trapphus, som det det oftast rör sig om, ska premieras så tydligt framför projekt med en mer effektivt utnyttjad yta. Därmed bör stödkriterierna ändras till att ha BOA som beräkningsgrund för stödnivåer. Gemensamma och sociala ytor Den fördel som användandet av BRA för med sig, och som nämns i förslaget, att främja byggande av exempelvis sociala ytor utanför lägenheten eller mer kollektiva lösningar, är tveksamt om det kommer realiseras. Som nämns ovan är det i dagsläget tvättstugor och trapphus som driver upp kvoten, inte sociala ytor. Den typ av gemensamma sociala ytor som räknas som BRA är exempelvis ett traditionellt kök i en studentkorridor. Sådana har i princip inte byggts på 30 år. De kollektiva lösningar branschen söker att bygga istället, som studenter också efterfrågar, är mer av karaktären stora lägenheter som kan delas av flera kompisar. I de fallen räknas de sociala ytorna utanför de individuella rummen som BOA och inte BRA. Tanken är dock god då kollektiva lösningar efterfrågas av studenterna i allt högre grad. Dock utgör detta en utmärkt illustration över hur dåligt hyreslagstiftning och hyressättning korrelerar med studentbostadens förutsättningar. Kollektiva lösningar för studenter som följer modellen för en traditionell studentkorridor, dvs. studenten hyr ett eget rum men delar kök och andra ytor, hade kunnat vara attraktivt att bygga i större utsträckning. Varpå användandet av BRA hade kommit till sin rätt. Men i en lösning av typen traditionell studentkorridor är det bara de enskilda rummen som ligger till grund för bruksvärdet i hyressättningen. Då det saknas eget kök i rummet, kanske också egen dusch, anses standarden så pass låg att den hyra som kan bli aktuell också blir för låg för att motivera den typen av byggnationer ur ett lönsamhetsperspektiv. Därför byggs kollektiva lösningar i form av större lägenheter där det enbart finns ett kontrakt för hela enheten. Det innebär att argumentationen för BRA ur det perspektivet tyvärr också faller. Stödets storlek och hyresnivåer Den främsta generella slutsatsen är att hyresnivåerna som föreslås gälla är för låga i förhållande till hur stort stödbelopp som kan erhållas. Det innebär att erhållet investeringsstöd skulle medföra en förlust som gör det mer lönsamt att bygga utan stöd. Detta gäller oavsett region. Störst diskrepans är det troligen i Stockholmsregionen. Men även på orter som Norrköping, Göteborg, Lund och Örebro är slutsatsen att det generellt sett är för låga nivåer för att stödet skall vara intressant att använda. Som nämnts ovan har de fåtal projekt som skulle kunna nyttja det föreslagna stödet samtliga en relativt hög kvot mellan BRA/BOA. Det är dock ingen garanti för att erhålla stöd. Exemplen nedan är båda från relativt centrala delar av Göteborg och färdigställda under 2015:

5 Projekt 1 Projekt 2 Antal bostäder Total BRA Total BOA Kvot BRA/BOA 1,37 1,4 Huvudsaklig bostadsstorlek 1 rok 24 kvm (112 av 118) 1 rok 25 kvm (76 av 89) Månadshyra (24 kvm) (25 kvm) Månadshyra med erhållet stöd (24 kvm) (25 kvm) Besparing för hyresgästen Lönsamt att söka stöd Nej Ja Som synes är det trots likheterna projekten emellan två helt olika slutsatser om stödets lönsamhet. Det visar på den brist på generaliserbarhet som utformningen innebär. Och framförallt, båda projekten är byggda idag utan stöd och med god lönsamhet. Med andra ord skulle stödet inte innebära att det byggs fler bostäder. Istället kommer vissa projekt som skulle byggts även utan stöd bli mer lönsamma. För att i dagsläget olönsamma projekt ska byggas med stödets nuvarande utformning behöver stöd och/eller hyresnivåer höjas kraftigt. För det ovan nämnda olönsamma projektet skulle det krävas en höjning av hyran med 5 6 procent. Men i uträkningar på andra verkliga projekt skulle riktvärdeshyran behöva höjas med drygt 30 procent för att det ska bli lönsamt att söka stöd för en bostad på 23 kvm i Stockholmsregionen. Det för projekt som byggs idag med god lönsamhet. Med andra ord skulle en kraftig ökning av nivåerna också innebära att en stor del av stödpengarna skulle gå till projekt likt ovan nämnda som hade varit lönsamma och byggts även utan stöd. Så frågan är om en höjning av nivåerna ändå skulle leda till att fler bostäder byggs så länge den övergripande utformningen är densamma. Kvadratmeterhyra och effekterna på stödet Det största problemet med föreslagna stöd och hyresbelopp är sannolikt att tillräcklig hänsyn inte är tagen till att kvadratmeterhyran för en mindre lägenhet är betydligt högre än för en större lägenhet. Att stödbeloppet avtar med lägenhetsstorleken är inte en tillräcklig kompensation i det avseendet. Särskilt då avtrappningen sker först vid 35 kvm BRA medan de studentbostäder som byggs idag inte sällan är 25 kvm BRA. Gränsen på 35 kvm för ett erhålla fullt stöd innebär att det mest lönsamma inte kommer att vara att bygga små bostäder på kvm. Istället styrs byggandet till betydligt större bostäder. Hur stora bostäderna blir beror på kvoten mellan BOA/BRA och projektens olika förutsättningar. I de exempel vi räknat på tycks lönsamheten i projekten öka när lägenhetsstorlekarna närmar sig 40 kvm BOA eller mer. Stödet trappas visserligen av efter 35 kvm, men fullt stöd erhålls för de första 35 kvadratmetrarna, samtidigt som kvadratmeterhyran är konstant oavsett storlek. Detta trots att kvadratmeterhyran i verkligheten normalt minskar ju större lägenheten är. Avtrappningen av stödet är så pass svag i förhållande till hyresnivån att det blir mer och mer lönsamt ju större bostäder som byggs. Detta är inte unikt för ett enstaka fall utan denna skiktning förekommer i flera projekt vi tittat närmare på. Den viktigaste faktorn för att större lägenheter blir mer lönsamma är vad hyran blir efter att stöd erhållits. I tabellen nedan visas utfallet för olika bostadsstorlekar i Stockholmsregionen och den hyra per kvadratmeter de skulle kunna ha utan stöd (baserat på den i Stockholm vedertagna beräkningsmetoden Normhyra). Samt den hyra de skulle ha om de erhållit stöd. Projektet har en kvot mellan BRA/BOA på 1,1 och ett avkastningskrav på 5 procent.

6 Bostadstyp Storlek (BOA) Hyra/kvm BRA utan stöd Hyra/kvm BRA med stöd 1 rum och kokvrå 22, rum och kokvrå 35, rum och kök 40, rum och kök 55, rum och kök 70, rum och kök 77, rum och kök 90, rum och kök 105, Som visas i tabellen skulle de större lägenheterna inte bara bli mer lönsamma eftersom de får mer stödpengar. Lägenheterna som är 70 kvm eller större skulle dessutom kunna få en betydligt högre hyra om de erhåller stöd än om de inte gör det. Det här är också verklighet i flera av de verkliga projekt vi räknat på. Då bruksvärdessystemet för hyressättningen är satt ur spel, i och med att presumtionshyror ska gälla, innebär det att den reglering som skulle tillgodose att hyran inte blir högre än i likvärdiga bostäder av samma storlek försvinner. Eftersom det enda kravet på innehåll i avtalet om presumtionshyror är att kvadratmeterhyran inte ska överstiga en på förhand fastställd nivå torde det vara fritt fram att anamma den i förslaget fastlagda hyran även om den är högre än vad en bruksvärdesprövad hyra sannolikt skulle bli. Stödets uttalade intentioner om låga hyror i små bostäder motverkas helt enkelt av dess utformning och öppnar för högre hyror och högre lönsamhet i stora bostäder. Andra sätt att tänka kring hyresnivåer För studentbostäder är ett strikt förhållningssätt till kvadratmeterhyra problematiskt ur fler synpunkter än ovan nämnda. Branschen själv rör sig allt mer bort från det begreppet eftersom hyran per kvadratmeter blir hög i en liten bostad som en studentbostad ofta är. Samtidigt säger den väldigt lite om själva bostaden, vilket i slutändan är det centrala. Det avgörande för om studenten har möjlighet att efterfråga en bostad och därmed om det är lönt att genomföra ett projekt är månadshyran för bostaden. Även om kvadratmeterhyran är hög kan månadshyran, relativt sett, vara låg. Därför hade ett bättre mått på vilken hyra en nybyggd studentbostad får ha för att erhålla stöd varit att sätta en gräns för vad en etta, tvåa, trea, osv. får lov att kosta för hyresgästen per månad. Det stöd som fanns på 2000 talet var också kopplat till en viss kvadratmeterhyra för det färdiga projektet. Dessa var inte heller överensstämmande med verkliga förhållanden varför Länsstyrelsen på vissa håll såg mellan fingrarna och tillät betydligt högre hyror än vad som stod skrivet i stödkriterierna. Helt enkelt därför att stödet annars inte hade kunnat användas till att bygga studentbostäder. Därför bör man nogsamt överväga om det överhuvudtaget bör finnas några på förhand bestämda hyresnivåer för studentbostäder, oavsett om de är satta per kvadratmeter eller per bostad. Gränsvärden för att erhålla stödet Givet resonemangent ovan stämmer den föreslagna gränsen på 35 kvm dåligt överens med studentbostadsmarknaden. En genomsnittlig enrums studentlägenhet, så kallad studentetta, är 25,3 kvm. Det har också varit den vanligaste bostadstypen i nyproduktionen i mer än 20 år. På senare år har storleken dock krympt till att vara någonstans mellan kvm. Samtidigt har det blivit allt vanligare att bygga större lägenheter för två eller fler studenter att dela. Obeaktat resonemanget ovan kopplat till hyresnivåerna är de föreslagna gränserna dåligt anpassade efter studentbostäder även ur andra aspekter. En rimligare nivå hade sannolikt varit runt 25 kvm respektive 50 kvm.

7 Den norska modellen Ett alternativ till den generella utformningen av stödet är att införa samma typ av stöd som finns för byggande av studentbostäder i Norge. Där betalas en fast summa ut per enhet (bostad), så länge inte kostnaden per enhet överstiger en viss nivå. För Sveriges del hade det styrt byggandet mot mindre bostäder och mer effektivt utnyttjade av fastigheter och byggrätter. Samtidigt hade det inneburit ett tak, och press neråt, för produktionskostnaderna. Vidare finns inte heller ett hyrestak för de med stöd uppförda bostäderna i Norge. Så länge de är skäliga är det upp till fastighetsägaren att sätta hyresnivån. Med tanke på studenternas begränsade ekonomi fungerar det som en naturlig press neråt på hyrorna. Det är helt enkelt inte lönt att genomföra ett projekt om det har en hyra som studenten inte kan betala. Givet att hyrorna även i Sverige redan är maximerade utifrån vad studenterna har möjlighet att betala skulle det rent teoretiskt innebära att ett stöd enligt den norska modellen ökar lönsamheten för de som bygger samtidigt som vare sig hyrorna eller produktionskostnaderna ökar. Sannolikt skulle ett stöd enligt den norska modellen fungera även i Sverige, och troligen betydligt bättre än det nu föreliggande förslaget. Energikrav De föreslagna nivåerna tillstyrkes. Sannolikt kommer de inte innebära något hinder för byggandet. Snarare är det positivt att främja ett energieffektivt byggande. Det högre stöd som kan erhållas vid en energiprestanda om maximalt 44 kwh/kvm tycks också var rimligt tilltagen i förhållande till den ökade kostnad det skulle innebära att bygga. Förutsatt att hyresnivåerna anpassas i enlighet med resonemanget ovan. Vad som inkluderas i hyran Om stödet i slutändan kommer att införas med någon form av hyresgräns bör det tydligt preciseras vad som kan ingår i hyran. Det är t.ex. väldigt vanligt med individuell mätning och debitering av vatten i alla hyresbostäder. Huruvida detta ska räknas in i hyresnivåerna som föreslås framgår inte. Mer specifikt för studentbostäder finns t.ex. frågan om internet och möbler som också är ett, i vissa fall, obligatoriskt tillägg, medan det på andra håll ingår i hyran. Studentbostadsföretagens mening är att alla dessa typer av tillägg på intet sätt bör ingå i de eventuella hyresnivåer som bör gälla. Vilket också måste framgå i det slutliga regelverket. Hyresstrukturen i beståndet Oavsett stödmodell kommer effekten av stödet, om det faller ut som det är tänkt, innebära en onaturlig prisskillnad i beståndet. Ett hus byggt utan stöd kommer att ha högre hyror än ett hus byggt med stöd utan att det avspeglas i t.ex. standard eller läge. Det kommer medföra att missnöje uppstår hos de hyresgäster som bor i de dyrare bostäderna. På vissa håll skulle hyran, i enlighet med förslaget, bli lägre i en nybyggd lägenhet än i en byggd på 1960 talet. Vilket snedvrider hyresstrukturen helt och på sikt tvingar fram en omförhandling av hyran. Vilket i sin tur kommer att upplevas som mycket negativt av de boende i de subventionerade bostäderna då de kommer få en kraftig hyreshöjning utan att den motsvaras av exempelvis en standardhöjning. Detta är något som blev en realitet efter det investeringsstöd som fanns under 2000 talet. Då det nu föreslagna stödets utformning är ytterst likt det förra kommer det sannolikt ske igen om det görs effektivt. Ytterligare en effekt är att efterfrågan på de billigare lägenheterna kommer att öka, enbart på grund av priset. I förlängningen kan det leda till ett efterfrågeöverskott som innebär en upplevd ökning av bostadsbristen då efterfrågan är mycket stor på en liten del av beståndet. Detta är något man kan

8 misstänka skedde i samband med de stöd som fanns under 1990 och 2000 talen. De stöden premierade enrumslägenheter på kvm som fick en hyra som relativt sett var låg jämfört med exempelvis de traditionella studentkorridorerna. Merkostnaden för studenten att bo i en egen lägenhet blev helt enkelt relativt liten. Det medförde en total omsvängning av efterfrågan, som i sin tur påverkade byggandet till att uteslutande bygga enrumslägenheter. Som inte nödvändigtvis avspeglade marknadens verkliga efterfrågan vilket vi märker idag. Studentbostadsföretagens förslag till ändringar i stödets utformning Följande ändringar ser Studentbostadsföretagen som nödvändiga att göra om stödet överhuvudtaget skall kunna användas för det tänkta ändamålet, nämligen att på ett generellt plan öka byggnationen av studentbostäder. Överväg starkt att för studentbostäder helt ändra utformningen av stödet, exempelvis till den norska modellen, då intentionen att premiera byggande av små billiga bostäder på grund av själva utformningen istället gör det mest lönsamt att bygga stora bostäder som dessutom kan få en högre hyra än dagens bruksvärde medger. Förändra regionindelningen så den bättre avspeglar verkliga förhållanden vad gäller behov av stöd och hyresnivåer. (avsnitt och 4.2.3) Ändra stödets beräkningsgrund från BRA till BOA, och räkna upp stödbelopp och hyresnivåer därefter. (4.3) Revidera de föreslagna hyresnivåerna. För studentbostäder bör de i första hand helt tas bort, i andra hand ändras till en fast hyra per bostad och i tredje hand höjas och skiktas enligt exempelvis normhyra så de anpassas efter verkliga förhållanden. (4.4.1) Förtydliga att eventuella avgifter för t.ex. el, internet och möbler inte inkluderas i eventuellt fastslagna hyresnivåer. Ändra gränsvärdena för när helt stöd skall utgå med en lägsta nivå på 25 kvm, en mellannivå på 50 kvm och högsta gräns på 75 kvm. För Studentbostadsföretagen Martin Johansson Generalsekreterare