Utrikespolitiskt beslutsfattande

Transkript

1 Utrikespolitiskt beslutsfattande En studie om hur en militär intervention kunde godkännas av FN Foreign policy decision-making A study of how a military intervention could be authorized by the UN Josefine Sahlberg Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Politices kandidatprogrammet Kandidatuppsats 15hp Handledare: Hans Lödén Examinator: Docent Curt Räftegård Höstterminen 2014

2 Abstract This study in political science examines the UN adopted resolution 1970 (2011) and resolution 1973 (2011) on the basis of foreign policy decision-making. The study aims to explain how the UN principle of Responsibility to Protect came to be legitimized for the first time by the UN Security Council in the Libya conflict in By a poliheuristic perspective the study attempt to explain Russia and China s acting in the voting of resolution 1970 and resolution The background to the conflict in Libya 2011 is presented in the study as well as the Security Council s actions during the conflict, from the beginning of the conflict until the adoption of resolution The study is based on an argument analysis to crystallize the most important arguments from Russia and China s statements regarding resolution 1970 and resolution The results of the research shows that the adoption of resolution 1973 and therefore a military intervention in Libya in 2011 can be explained, from a poliheuristic perspective, primarily by the few political options and decision-making dimensions actors have to choose from when making decisions. Keywords: Foreign policy decision-making, The UN Security Council, Peace and Security, conflict.

3 Innehållsförteckning 1. Inledning Problemformulering Syfte Forskningsfrågor Metod och material Metod Material Avgränsningar Disposition Teori och tidigare forskning Tidigare forskning (Foreign Policy Analysis) Utrikespolitiskt beslutsfattande (FPDM) Poliheuristisk teori Operationella definitioner Responsibility to Protect FN:s säkerhetsråd Libyenkonflikten Bakgrund till Libyenkonflikten Säkerhetsrådets agerande i Libyenkonflikten Analys Rysslands uttalande i säkerhetsrådet angående resolution Pro- et contraanalysens utfall Rysslands uttalande i säkerhetsrådet angående resolution Pro- et contraanalysens utfall Kinas uttalande i säkerhetsrådet angående resolution Pro- et contraanalysens utfall Kinas uttalande i säkerhetsrådet angående resolution Pro- et contraanalysens utfall Övriga länders uttalanden i säkerhetsrådet Pro- et contraanalysens argument i förhållande till det teoretiska ramverket Slutsats Referensförteckning Figurförteckning Figur 1.1. Avgörande faktorer inom utrikespolitiska beslut

4 1. Inledning 1.1. Problemformulering Sedan 1945 har FN:s centrala roll varit att bevara internationell fred och säkerhet (Andrews & Höghammar 2008). Sedan slutet av andra världskriget har internationella insatser gjorts för att skydda civilbefolkningen i väpnade konflikter och även förhindra folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser antogs en konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord av FN. Konventionen var en första ansats inom det internationella samfundet och dess strävan att se till att en upprepning av Förintelsen och dess hemskheter inte skulle kunna upprepas (ICRtoP u.å.). Under det senaste decenniet har väpnade konflikter ändrat karaktär (Andrews & Höghammar 2008). Krig mellan stater har ersatts av interna konflikter där den civila befolkningen oftast drabbas hårdast (ICRtoP u.å.). Efter misslyckanden från det internationella samfundet att förhindra folkmord i Kambodja, Rwanda och Bosnien ledde debatten i slutet av 1990-talet till behovet att reformera FN. Debatten kom att främst handla om den otydliga och svåra gräns när en humanitär intervention är laglig eller inte. FN vilar på en tydlig paradox där principen om statens suveränitet är mycket stark och har historiskt sett varit överordnad individen och att individens säkerhet ska stå i centrum (Andrews & Höghammar 2008). Detta har gjort det svårt för FN att ingripa till försvar för individens rätt då detta uppfattas som en kränkning av statssuveräniteten. På grund av denna paradox tillsattes år 1999 en kommission, International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), på initiativ av Kanadas regering. I december 2001 presenterade ICISS ett förslag till en lösning på problemet och där begreppet Responsibility to Protect (R2P) myntades. R2P innebär kortfattat att när en stat är oförmögen eller ovillig att skydda sin egen befolkning förskjuts ansvaret till det internationella samfundet. Det internationella samfundet får i sin tur använda sig av föreskrivna åtgärder för att skydda den utsatta befolkningen. Åtgärderna kan omfatta diplomatiska och humanitära insatser men även militära insatser som en sista utväg (ICRtoP u.å.) antogs förslaget av alla FN:s medlemmar och medlemmarna enades om att tillämpa och anta principen R2P (Andrews & Höghammar 2008). Med hjälp av den antagna principen R2P har nu FN en större möjlighet att kunna ingripa i interna konflikter där civilbefolkningen råkar illa ut, men frågan om att ingripa i interna 1

5 konflikter eller ej innebär fortfarande en svår balansgång. Principen har endast realiserats en gång för att skydda den civila befolkningen. Detta skedde i Libyen år 2011 då säkerhetsrådet antog resolution 1973 som legitimerade en militär intervention. Därefter har principen kommit på tal ett flertal gånger, bland annat i Syrien konflikten, men inte realiserats. Varför beslutar inte FN oftare och om kraftfullare ingripanden? En orsak är att det finns en tröghet i FN-systemet på grund av att medlemsländerna i säkerhetsrådet ofta har mycket olika synsätt på politiska konflikter. Då de fem permanenta medlemmarna (USA, Ryssland, Kina, Storbritannien och Frankrike) har vetorätt i beslutsfattandet i säkerhetsrådet lamslås ofta beslut på grund av stormakternas låsta positioner. Detta är inget nytt fenomen och vetorätten inom säkerhetsrådet är diskuterad och ifrågasatt av många länder. Under kalla kriget använde Ryssland sin vetorätt hela 119 gånger för att blockera beslut inom säkerhetsrådet. Det är nästan hälften av alla gånger som de fem permanenta medlemmarna nyttjat sin vetorätt. FN:s säkerhetsråd grundades i oktober 1945 och medlemmarnas vetorätt har sammanlagt använts 272 gånger sedan 1946 (Svenska FN-förbundet 2014). Förutom medlemmarnas olika politiska synsätt på interna konflikter finns det även andra faktorer som påverkar säkerhetsrådets beslut. Med problembilden som framförts avser studien att undersöka vilka faktorer som påverkar ett beslut inom det utrikespolitiska beslutsfattandet. Detta för att vidare kunna förstå varför och hur beslutet att anta resolution 1973 kunde möjliggöras trots att historien visar att stormakter har svårt att gemensamt fatta beslut. Resolution 1973 som antogs under Libyenkonflikten är ett unikt fall. För första gången kunde säkerhetsrådet enas utifrån principen om R2P om att sanktionera ett ingripande i en suverän stat. Fallet är därför viktigt att studera eftersom det kan visa vad som krävs för att sådana ingripanden ska vara möjliga i framtiden Syfte Konflikten i Libyen är första och hittills enda gången som R2P har implementerats, principen har kommit på tal i ett flertal andra konflikter men har aldrig genomförts. Genom att undersöka hur världens ledare fattar beslut inom utrikespolitiska frågor syftar uppsatsen att ge svar på hur medlemmarna i säkerhetsrådet faktiskt kunde enas om att anta resolution 1970 och resolution 1973 då historien visar på att detta borde vara en omöjlighet. Resolution 1973 antogs då Ryssland och Kina valde att lägga ned sina röster vid omröstningen av resolutionen. Uppsatsen utgår ifrån ett poliheuristiskt perspektiv. Tanken är att den poliheuristiska teorin 2

6 ska bidra till att få svar på hur och varför utrikespolitiskabeslut fattas, specifikt i detta fall antagandet av resolution 1970 och resolution Genom en analys av utrikespolitiskt beslutfattande genom en argumentationsanalys ska uppsatsen besvara tre forskningsfrågor Forskningsfrågor Kan den poliheuristiska teorin förklara antagandet av resolution 1970 och resolution 1973? Kan Rysslands agerande vid omröstningen av resolution 1970 och resolution 1973 förklaras genom ett poliheuritiskt perspektiv? Kan Kinas agerande vid omröstningen av resolution 1970 och resolution 1973 förklaras genom ett poliheuritiskt perspektiv? 3

7 2. Metod och material Nedan följer en redovisning av val av metod samt insamlat material. Metoden utgår från en argumentationsanalys med inriktning på en pro- et contraanalys. Uppsatsens tillvägagångssätt presenteras i detta kapitel Metod Uppsatsen är en teorikonsumenande fallstudie där säkerhetsrådets beslut att auktorisera en militär intervention i Libyenkonflikten är i fokus. Målet för denna typ av studie är att belysa det generella genom att titta på det enskilda. Då säkerhetsrådets agerande i Libyenkonflikten är unikt kommer uppsatsens design att vara en så kallad avvikande undersökningsenhet. Detta kan förklaras som ett fall med utgångspunkt i att det utgör något av en kontrast till normen (Hjerm & Lindgren 2010:60). Detta blir viktigt då efter FN:s godkännande av principen R2P har den implementerats endast en gång genom en militär intervention. Fallet Libyen 2011 är sålunda unikt och därför intressant i sig. Men det enskilda fallet kan också användas för att belysa den generella frågan om när det är legitimt att gå in i en annan stat genom en militär intervention, och därmed bryta principen om en stats suveränitet. För att kunna genomföra uppsatsens syfte bygger uppsatsen på en analys av utrikespolitiskt beslutsfattande. Detta genomförs via en argumentationsanalys där Kina och Rysslands uttalanden i säkerhetsrådet angående resolution 1970 och 1973 kommer att analyseras. Genom att analysera Kina och Rysslands argumentationer i sina uttalanden ska studien försöka förklara hur beslutet om att anta resolution 1973 fattades och framförallt varför resolutionen antogs. En argumentationsanalys har åtminstone tre olika syften enligt Bergström och Boréus (2013:91). Uppsatsen kommer att ta upp två av dessa. För det första har en argumentationsanalys ett deskriptivt syfte, alltså i ett sammanhang där argumentation förekommit söker man rekonstruera argumentationen. Detta beror på att en argumentation i en text inte förekommer isolerad utan måste hittas då det oftast enbart är ett inslag i en text (Bergström & Boréus 2013:91). Det andra syftet försöker avgöra argumentationens beviskraft, hur argumenten stärker (eller undergräver) en bestämd ståndpunkt. För att kunna genomföra detta krävs det att den deskriptiva analysdelen genomförts först. 4

8 Det finns flera olika sätt att strukturera en argumentation. Uppsatsen utgår från en pro- et contraanalys för att utkristallisera de argument som ligger till grund för säkerhetsrådets beslut om att anta resolution Fokus ligger på Kina och Rysslands uttalanden om varför de valde att lägga ner sina röster vid röstningen om antagandet av resolution Även andra länders uttalanden behandlas då de är nödvändiga för att förstå Kina och Ryssland argument. Det första som måste göras vid en pro- et contraanalys är att söka efter tesen. Tesen är det påstående i en text som inte är ett argument för eller emot något annat påstående, men som andra påståenden i texten fungerar som argument för eller emot (Bergström & Boréus 2013:95). I detta fall kommer tesen att vara ländernas val av agerande vid röstningen av resolution 1970 och resolution Alltså ifall medlemmarna i säkerhetsrådet valde att rösta för, emot eller lägga ner sina röster vid omröstningen om dessa två resolutioner. En argumentation består av en tes och ett eller flera argument. Argumentet är i sin tur ett påstående avsett att antingen stödja eller undergräva något annat påstående i argumentationen, detta kan vara tesen men även något annat argument (Bergström & Boréus 2013:99). Ett argument för tesen eller något annat argument kallas för pro-argument. I uppsatsen kommer pro-argumenten betecknas med ett P vid struktureringen av argumentationsanalysen. Argumentationer som är avsedda att försvaga tesen och är ett direkt motargument kallas för contraargument och betecknas med ett C i uppsatsen. I argumentationer förekommer det även påståenden som inte är avsedda att stödja eller undergräva tesen direkt. De kan istället vara avsedda att stödja eller försvaga ett annat argument. Argument som har en koppling till tesen direkt kallas för argument av första ordningen och betecknas som P1 eller C1. Om vi använder oss av Rysslands uttalande angående resolution 1970 kan det till exempel se ut så här: T: Ryssland stödjer säkerhetsrådets resolution 1970 (2011). P1. Vi fördömer användandet av militärt våld mot fredliga demonstranter och alla andra yttringar av våld och anser dem helt oacceptabelt. Detta (P1) är ett argument som stödjer tesen direkt. De argument som relaterar till argument av första ordningen kallas för argument av andra ordningen och betecknas som P1P1 eller C1C1 osv. Om vi använder oss av samma tes som tidigare kan ett argument av andra ordningen se ut så här till exempel: T: Ryssland stödjer säkerhetsrådets resolution 1970 (2011). P1. Vi fördömer användandet av militärt våld mot fredliga demonstranter och alla andra yttringar av våld och anser dem helt oacceptabelt. P1P1. Vi kräver ett omedelbart slut på sådana åtgärder. 5

9 Detta argument (P1P1) stödjer alltså det första argumentet som i sin tur stödjer tesen. De argument som stödjer ett argument istället för tesen direkt kommer att till exempel betecknas P1P1, där P1P1 ska utläsas som det första argumentet som stödjer det första argumentet som stödjer tesen. Detta gäller naturligtvis även contraargument (Bergström & Boréus 2013:100). Andra steget i att strukturera en argumentation är just att fastställa ordningen av argumenten. I uppsatsens analysdel görs detta genom en strukturering av säkerhetsrådets medlemmars uttalanden. Då medlemmarnas uttalanden inte är särskilt långa behandlar uppsatsen hela Kina och Rysslands uttalanden, mening för mening, för sedan bestämma ordningen på argumentationerna gentemot tesen eller något annat argument. Ett problem som uppkommit är hur en argumentationsanalys ska användas på Rysslands och Kinas beslut att lägga ned sina röster vid omröstningen av resolution Lösningen har varit att välja att se en nedlagd röst som ett sätt att visa missnöje. Indirekt lutar en nedlagd röst alltså mot ett negativt förhållningssätt av resolution 1973 snarare än en positiv attityd mot resolution 1973:s innehåll. Detta har gjorts då det varit svårt att finna pro och contraargument gentemot tesen: val av nedlagd röst vid omröstningen. Därför kommer studien utgå från att en nedlagd röst är ett sätt att visa missnöje som i sin tur indirekt är en röst emot resolutionen (även om inget veto har använts). Förutom de pro och contraargument som kan finnas i texten kan det även förekomma så kallade premisser. Mellan ett påstående och det påstående som stärker eller försvagar det finns det ett underförstått påstående som utgör en länk mellan dessa argument, det underförstådda påståendet är en premiss. Dessa premisser kan inte sättas in som direkta pro- eller contraargument. Ibland kan dessa premisser inte vara uttalade i texten och det kan då vara viktigt att skriva ut dessa för att uppstruktureringen av texten ska bli begriplig. I uppsatsen kommer premisser betecknas med den grekiska bokstaven φ (Bergström & Boréus 2013:103). Som exempel kan vi återigen använda Rysslands uttalande angående resolution 1970: T: Ryssland stödjer säkerhetsrådets resolution 1970 (2011). φ. Vi beklagar uppriktigt de många liv som gått förlorade bland civilbefolkningen. Premissen är alltså inget argument för eller emot tesen och inte heller något annat argument. Valet av att genomföra en textanalys på resolution 1970 och 1973 har gjorts för att få en klarare bild om varför en militär intervention kunde realiseras. Genom att ställa argument från resolution 1970 och resolution 1973 bredvid varandra och analysera dessa kan antagandet av 6

10 resolution 1973 förklaras bättre och försöka förstå hur och varför säkerhetsrådet fick igenom ett förslag som för första gången använde sig av principen R2P. Som med alla analysinriktningar har även argumentationsanalysen begränsningar. Det kanske största problemet med en argumentationsanalys genom pro- et contraanalys är de tolkningsproblem som finns. Två typer av tolkningsproblem är vanliga vid genomförandet av en argumentationsanalys. Det första problemet kan komma att kännas vid när uppstruktureringen av texten ska genomföras. Ibland kan det vara lätt att hitta argument men vid fall där det är svårare kan problem uppstå då det kan kännas som att en struktur av texten måste dras fram och nästan skapas. Då det är forskaren som tolkar texten kan det uppstå problem då textens avsändare inte alls hade de intentioner som forskaren tillslut kommer fram till. Den andra typen av problem uppkommer ofta hur olika stycken i en text ska tolkas, vilka påståenden är det egentligen som uttrycks? Detta blir svårt speciellt när det handlar om underförstådda premisser. Ett validitetsproblem kan ses utifrån dessa två typer av tolkningsproblem. Det kan vara svårt att uppnå intersubjektivitet när en texttolkning genomförs. Problemet kan återfinnas då det finns olika lösningar för hur en text rekonstrueras och hur utfallet av textanalysen blir. Viktigt blir det då att argumentera för och motivera varför resultatet blev som det blev (Bergström & Boréus 2013: ). Med hjälp av dessa problem som kan uppstå ska uppsatsen försöka vara så tydlig och öppet redovisande som möjligt när argumentationsanalysen genomförs. Genom att inte lägga in egna tolkningar vid analysen av texten kan argumentationsanalysen få en så trovärdig grund som möjligt. Det är inte säkert att en annan forskare skulle välja ut de argument som uppsatsen anser vara de viktigaste därför kommer dessa argument uppsatsen valt ut motiveras väl för att sedan kunna motivera resultatet studien kommit fram till. Ytterligare problem som uppstått är den text uppsatsen valt att genomföra en argumentationsanalys på. De dokument som analyseras är ursprungligen på engelska varpå jag har valt att göra en egen översättning till svenska. Detta kan ses som ett problem då texten skrivs om för att passa det svenska språket. Men jag har så noggrant som möjligt översatt dokumenten så att inte texten ska kunna misstolkas eller utelämna relevant information. Dessutom återfinns dokumenten länkade i referensförteckningen där dokumenten finns på engelska och kan läsas av alla. 7

11 2.2. Material Uppsatsens huvudsakliga informationskälla är FN-dokument, specificerat är det de dokument som rör resolution 1970 och Rapporterna är primärkällor och hämtas från FN:s hemsida. Tyvärr finns det vissa möten som kunnat användas i uppsatsen men som ägt rum bakom lyckta dörrar och ej går att ta del av. Dock kan uppgifter från vissa av dessa finnas i pressmeddelanden där en sammanfattning presenteras av vad mötet gått ut på och vad säkerhetsrådets medlemmar har kommit fram till. De rapporter som står i fokus för uppsatsen är säkerhetsrådets möten angående resolution 1970 och resolution I dessa två rapporter redovisas protokollet för de genomförda röstningarna varpå alla säkerhetsråds medlemmar får uttala sig, i förväg eller efteråt, angående ett fattat beslut. Dessa protokoll står i fokus vid uppsatsens analysdel, där en argumentationsanalys görs av Kina och Rysslands uttalanden. Övriga FN-rapporter som använts för att få en förståelse för säkerhetsrådets agerande i Libyenkonflikten är själva rapporten om resolution 1970 och 1973:s innebörd. Även pressmeddelanden, där möten skett bakom lyckta dörrar, har använts för att kunna följa säkerhetsrådets agerande i Libyenkonflikten. ICISS-rapport om FN-principen Responsibility to Protect är en primärkälla som används i studien i syfte att få en förståelse för principen som helhet. Studien har valt att inte lägga några värderingar i principens utformning och innebörd eftersom det inte är det som är uppsatsens huvudsakliga syfte. Valet att utgå från dessa källor är främst för att komma så nära kärnan som möjligt. Dessutom leder det till att inte andras tolkningar blandas ihop med studiens egna. Teorin som valts är den poliheuristiska teorin som utformats av Alex Mintz. För att inte skapa misstolkningar kring den poliheuristiska teorin utgår uppsatsens teoridel från texter skrivna av Alex Mintz om den poliheuristiska teorin. Både böcker och vetenskapliga artiklar har använts för att få fram information angående denna teori. Bergström och Boréus bok Textens mening och makt har använts för att beskriva hur studien går tillväga vid en argumentationsanalys samt andra metodrelaterade frågor. För att kunna få en förståelse om bakgrund till situationen i Libyen har information från internet, så som Globalis, Nationalencyklopedin, m.fl., använts. Källkritiskt har informationssidorna jämförts med varandra för att på så sätt komma fram till den mest riktiga informationen. 8

12 2.3. Avgränsningar En av de första avgränsningarna som gjordes var valet att fokusera på Kina och Rysslands uttalanden i säkerhetsrådet och enbart kort förklara de andra staternas ställningstagande angående resolution 1970 och resolution Detta beror främst på att Kina och Ryssland är två av de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet och har därmed vetorätt. Dessa två länder var de enda av de fasta medlemmarna som valde att lägga ner sina röster i omröstningen av resolution 1973 som ledde till att en militär intervention i Libyen realiserades. Ytterligare avgränsning har gjorts till att enbart ta ut de citat (argument) som sammanfattar de övriga medlemmarnas ståndpunkt angående resolution Detta på grund av att det inte är uppsatsens huvudsakliga syfte att analysera övriga medlemmars argument utan enbart för att kunna ställa Ryssland och Kinas argumentationer och uttalanden i kontrast till något. Valet att inte analysera de övriga tre permanenta medlemmarnas uttalanden, alltså USA, Storbritannien och Frankrike, är på grund av samma anledning som beskrivs ovan. Angående avgränsningar vid val av teori har en avgränsning skett genom att inte välja de två ledande teorierna inom utrikespolitiskt beslutsfattande, rational choice och kognitivapsykologiska teorierna. Anledningen till detta är att jag fann det svårt att enbart utgå från en dimension ur ett utrikespolitiskbeslutsfattande perspektiv eftersom att uppsatsen syfte inte enbart gäller beslutet om hur resolution 1973 fattades, som den kognitiva- psykologiska teorin kan förklara. Den kognitiva- psykologiska skolan fokuserar på hur beslut fattas genom att studera psykologiska faktorer som påverkar beslutsfattare. Den rationella aktörsmodellen innebär att beslutsfattare är rationella aktörer som väljer de beslutsalternativ som bäst gynnar deras politiska mål. Denna teori kändes för simpel för att kunna förklara antagandet av resolution 1973, det krävs, som sagt, fler dimensioner för att förstå beslutet. Därför blev valet den poliheuristiska teorin som fokuserar både på den rationella aktörsmodellen samt den psykologiska och kognitiva aspekten av ett utrikespolitiskt beslutsfattande Disposition Inledningskapitlet innefattar problemområde samt syfte och forskningsfrågor. Därefter följer avsnitt två som består av val av metod, material och avgränsningar. Här beskrivs uppsatsens val av metodiskt tillvägagångssätt samt insamlat material. Det tredje avsnittet består av teori där redovisning av vald teori kommer förklaras samt en grundläggande beskrivning av utrikespolitiskt beslutsfattande samt tidigare forskning. Avsnittet avslutas med en diskussion 9

13 om varför den valda teorin är relevant för uppsatsen syfte. Vidare redovisas empirin som består av tre delar. Därefter genomförs en analys genom en pro-et contraanalys för att kunna föra samman den valde teorin i analysen. Därefter redovisas slutsats och avslutande kommentarer som ska ge svar på de forskningsfrågor uppsatsen ämnar ge svar på samt förslag till fortsatt forskning. 10

14 3. Teori och tidigare forskning Nedan introduceras den teori som används i uppsatsen för att kunna genomföra studiens syfte och svara på uppsatsens forskningsfrågor. Först framställs tidigare forskning som utgår från Utrikespolitisk analys där tre olika forskningsområden tas upp som har påverkat den utrikespolitiska analysen. Därefter beskrivs ett utrikespolitiskt perspektiv (FPDM) för att få grundläggande inblick i hur forskning ser på hur utrikespolitiska beslut fattas på internationell nivå. Därefter beskrivs den poliheuristiska teorin som ligger i fokus för att kunna besvara uppsatsens frågeställningar. Efter redogörelsen av den poliheuristiska teorin följer operationaliseringen av begrepp från den poliheuristiska teorin Tidigare forskning (Foreign Policy Analysis) Utrikespolitik kan definieras som den strategi eller metod som valts av den nationella regeringen att uppnå sina mål i sina förbindelser med externa enheter. Detta inkluderar beslut att inte göra någonting. (Hudson 2008:12). För att förstå och kunna förklara utrikespolitik behövs ett verktyg för att kunna genomföra detta. Detta kan göras genom utrikespolitisk analys som är ett delområde inom internationella relationer. Utrikespolitisk analys (foreign policy analysis, FPA) syftar till att förklara utrikespolitik eller utrikespolitiskt beteende med hänvisning till den teoretiska grunden för mänskligt beslutsfattande (Hudson 2008:12). Enligt Hudson (2008:12) finns det tre paradigmatiska verk som lade grunden för FPA. Decision-making as an Approach to the Study of International Politics av Richard C. Snyder, H.W. Bruck & Burton Sapin (1954) är ett av dessa verk. Snyder och hans kollegor bidrog till att fokusera på beslutsprocessen i sig som en del av förklaringen till utrikespolitiska beslut och inte bara de utrikespolitiska utfallen (Hudson 2008:14). Författarna fann att enbart förklara utrikespolitik utifrån strukturella förhållanden var otillräckligt. De menade på att nationalstaten är den grundläggande analysnivån, men de förkastade synsättet på staten som en metafysisk teoretisk konstruktion. Detta eftersom att de menade att det är beslutsfattarnas objektiva uppfattning av den internationella strukturen som avgör den utrikespolitiska utvecklingen. Förutom detta så avgörs även den utrikespolitiska utvecklingen av beslutsfattarens reaktion till det efterföljande beslutet. Snyder och hans kollegor menade på att de kommit fram till ett sätt att organisera de handlingar som är avgörande runt de som agerar för det politiska samhället genom att betona beslutsfattandet som en central roll inom 11

15 internationell politik (Snyder et al. 1954:53). Richard Snyder och hans kollegors arbete inspirerade forskare inom utrikespolitik att även studera aktörerna som är inblandade i politiken och lade därmed grunden till Foreign Policy Decision Making (FPDM) som tas upp senare i detta kapitel (Hudson 2008:13). Det andra verket som enligt Hudson (2008) haft en avgörande påverkan på FPA är skrivet av James N. Rosenau och heter Pre-theories and Theories of Foreign Policy (1966). Rosenau menade att utrikespolitisk analys saknade testbara heltäckande system för generaliseringar. Han tyckte att utrikespolitisk analys helt saknade allmän teori (Rosenau 1966:98-99). Genom James Rosenau blev forskare inspirerade att undersöka ifall att genom att jämföra utrikespolitik kunna identifiera generaliserande mönster och system inom staters utrikespolitiska beteende. Rosenau försökte genom statistisk analys hitta ett samband mellan staters egenskaper och deras agerande internationellt för att därigenom kunna forma en generell teori om nationalstatens beteende. Rosenau uppmuntrade utvecklingen av en aktörsteori genom att understryka behovet av att integrera information på flera nivåer av analys, från den enskilde ledaren till det internationella systemet, för att kunna förstå utrikespolitiken (Hudson 2008:13-14). De tredje författarna som beskriver ett avgörande tankesystem för FPA enligt Hudson (2008) är Harold och Margaret Sprout med sin bok The ecological perspctive on human affairs: with special reference to international politics (1965). Sprouts ligger bakom det tankesätt bakom utrikespolitisk analys som refererar till de psykologiska faktorer som kan påverka en beslutsfattare. Sprouts menar att den psykologiska miljö som en beslutsfattare befinner sig i påverkar utfallet för det politiska beslutet som fattas av individer och grupper. Utrikespolitik kan endast förklaras med hänvisning till den psykologiska miljön som innefattar psykologiska, politiska, sociala och den specifika situationens sammanhang av de individer som deltar i beslutsfattandet. Den psykologiska miljön är den internationella verksamhetsmiljö eller sammanhang som uppfattas och tolkas av beslutsfattarna. Motsägelser kan uppstå mellan den upplevda miljön och den verkliga, som då kan leda till ett mindre tillfredställande beslut i utrikespolitiken. Sprouts menar på att istället för att dra förhastade slutsatsen om en persons motiv och syfte genom antagandet om hur människor generellt och mest sannolikt beter sig i vissa sociala sammanhang, ska, genom kognitivt beteendevetande, utvärderandet av en person ske efter hur denne faktiskt uppfattar och regerar på särskilda oförutsedda uppgifter (Sprout 1965:118). Den psykologiska teorin har fortsatt än idag att 12

16 vara kärnan inom FPA (Hudson 2008:15). Uppsatsen kommer att ta upp den kognitiva- och psykologiska teorin senare i detta kapitel Utrikespolitiskt beslutsfattande (FPDM) Internationell politik är en gren inom statsvetenskapen där politiska relationer över statsgränser studeras. Internationell politik är en samlingsbenämning för relationer mellan en mängd olika internationella aktörer, och inte enbart stater emellan. Internationell politik som studie präglas av många teorier ofta byggda på analogier och tankesätt från andra vetenskaper. Teorierna inom internationell politik söker beskriva hur världens stater och internationella aktörer verkar tillsammans, vilka mekanismer och drivkrafter som finns och hur det påverkar dess agerande (Jerneck 2015). Politiken som bedrivs och beslutas om mellan internationella aktörer kan förstås genom att studera dessa utifrån ett beslutsfattande perspektiv. Studien utgår ifrån utrikespolitiska beslutsfattandet som försöker förstå de faktorer som ligger bakom att ett beslut fattas, i detta fall hur beslutet om att resolution 1973 antogs. Utrikespolitiska beslutsfattande, foreign policy decision making (FPDM), hänvisar till de val individer, grupper och koalitioner gör som påverkar en nations agerande på den internationella arenan. Utrikespolitiska beslut karakteriseras av höga insatser, enorm osäkerhet och av betydande risk (Mintz & DeRouen Jr 2010:3). Genom att förstå de handlingar och händelser som leder fram till ett beslut kan anledningen till valet av det aktuella beslutet klargöras. FPDM är en viktig väg fram till att försöka förstå varför ett beslut har fattats. Beroende på beslutsprocessen kan en internationell aktör komma fram till resultat som formar det slutgiltiga valet. Vissa beslut fattas instinktivt medan andra beslut har beräknats noggrant under en längre tid. Den riktning som ett internationellt politiskt beslut tar, formas av den aktuella aktörens beslut. Om vi får en förståelse för hur beslut fattas får vi en bättre förståelse för varför ett beslut fattats och kanske till och med kan förutse utfallet av beslutet på den internationella arenan (Mintz & DeRouen Jr 2010:4). Utrikespolitiska beslut formas av många olika faktorer. Bilden nedan visar de faktorerna som är avgörande enligt Mintz och DeRouen (2010) för utrikespolitiska beslut; 13

17 Figur 1.1. Avgörande faktorer inom utrikespolitiska beslut. Källa: Mintz & DeRouen Jr 2010:4 Beslutsmiljö (Decision enviroment). Det finns en mängd olika typer av beslut. Vissa beslut är enkla och när de väl är gjorda kan de glömmas bort. Andra beslut måste övervakas och kan vara beroende av vad en rival gör som motdrag. Vissa beslut ingår i en serie av relaterade beslut (Mintz & DeRouen Jr 2010:15). Som tidigare sagt finns det olika typer av beslut där den viktigaste för just den här studien är den så kallade gruppbeslut. Ett gruppbeslut kan bli komplicerat då gruppmedlemmarna ofta har olika agendor, intressen och preferenser för strukturer och politiska alternativ. Beslutsprocessen innebär ofta förhandlingar mellan gruppmedlemmarna och det finns stora betydande skillnader i dynamiken mellan individuellt beslutsfattande och gruppbeslut. Exempel på den här typen av beslutsmiljö är bland annat FN:s säkerhetsråds och dess medlemmar (Mintz & DeRouen Jr 2010:16). Psykologiska faktorer (Psychological factors). Slutgiltiga beslut fattas oftast i små grupper och/eller av mäktiga personer. Potentiellt kan psykologiska faktorer ha stor inverkan på dessa små grupper, speciellt om beslutsfattandet sker under en kris (Mintz & DeRouen Jr 2010:97). Psykologiska faktorer som formar utrikespolitiska beslutsfattande är kognitiv struktur, framkallat beteende, känslor, bilder, trossystem och agenda, analogier och lärande samt ledarskapsstil (Mintz & DeRouen Jr 2010:98). Internationella faktorer (International factors). Utrikespolitiska beslut fattas oftast i en strategisk miljö. Detta leder till att en motståndares eller allierads handlande påverkar 14

18 det utrikespolitiska beslutet i ett slags samspel som sker gradvist, som tillslut påverkar aktörens inställning till ett beslut. Till exempel är demokratiska stater mer benägna att attackera en odemokratisk motståndare än en annan demokrati (Mintz & DeRouen Jr 2010:121). Inhemska faktorer (Domestic factors) som påverkar utrikespolitiska beslut kan vara ekonomiska förhållanden, ekonomiska intressen, den allmänna opinionen, val-cykel och två-nivå spel (two-level game) (Mintz & DeRouen Jr 2010:129). Med hjälp av dessa fyra faktorer kan vi lättare analysera hur världens ledare fattar beslut. FPDM består av fyra delar som går från att a) identifiera beslutsproblemet à b) söka efter alternativ à c) välja ett alternativ à d) verkställa alternativet (Mintz & DeRouen Jr 2010:4). De fyra ovan sagda faktorerna är ett sätt att ta reda på hur aktör tar sig från punkt A till D och vad som påverkar att fatta just det beslut de har valt att verkställa. När det handlar om utrikespolitik och det politiska beslutsfattandet dominerar två sätt att se på beslut. Det första är beslut som fattas på impuls som har sin grund i det psykologiska synsättet. Det andra är ends-means där tillvägagångssättet utgår från rational choice teorin (Mintz & DeRouen Jr 2010:16). Förutom FPDM perspektivet kan en rad olika teorier förklara hur världens ledare fattar beslut inom politiken. Den dominerande beslutsfattandemodellen inom internationella relationer är den rationella aktörsmodellen som härstammar ifrån rational choiceteorin. Enligt denna teori är nationer styrda av rationella, framåtblickande ledare som söker maximera de förväntade vinsterna och minimera förlusterna av de politiska beslut de väljer att genomföra (Mintz 2004). Människor är alltså rationella i den utsträckning de väljer bästa möjliga medel för att uppnå sina mål. Problemet med detta och den rationella teorin är att människor inte alltid kan veta vad konsekvenserna av deras handlingar blir och av den anledningen kan aktörer göra misstag (Marsh & Stoker 2010:51). En alternativ teori för att förstå hur världens ledare fattar beslut inom internationella relationer är den psykologiska och kognitiva modellen. Psykologiska teorier hjälper oss förstå hur ledare fattar utrikespolitiska beslut. Fokus inom kognitiv psykologi är hur människor skaffar sig, bearbetar och lagrar information (Mintz & DeRouen 2010:8). Detta hjälper oss bland annat att förstå hur personliga egenskaper hos beslutsfattare påverkar utrikespolitiska beslut. Dessa två teorier har båda sina för och nackdelar. Alex Mintz (2004) föreslår en modell som 15

19 kombinerar dessa två ledande teorier inom utrikespolitiskt beslutsfattande, poliheuristisk teori Poliheuristisk teori Poliheuristisk teori (PH) överbryggar den klyfta som finns mellan den kognitiva- och den rationella skolan av teorier inom beslutsfattande. Dessa två teorier förklarar olika dimensioner av beslutsfattande. Den kognitiva teorin fokuserar på hur ledare fattar beslut, där bland annat personliga egenskaper hos en aktör kan påverka utfallet av ett beslut. Den rationella teorins fokus ligger istället på att människan är rationell och därmed väljer det beslutsalternativ som bäst bidrar till det önskvärda syftet. En grundtanke inom poliheuristisk teori är att beslutsfattare använder en blandning av beslutsstrategier när de fattar beslut. Det unika med den poliheuristiska teorin är att den fokuserar både på utfallet av ett beslut liksom på själva beslutsprocessen (Mintz 2002:2). Poliheuristisk kan tillämpas på enskilda beslut gjorda av en ledare, gruppbeslut, sekventiella beslut och beslut i strategiska miljöer. Teorin förklarar hur och varför ledare fattar beslut. Poliheuristisk teori fokuserar på en tvåstegsprocess som innefattar grunddrag från den kognitiva psykologiska skolan och rational choice-teorin. (Mintz & DeRouen Jr 2010:78). Termen poliheuristisk kan delas upp i poli (många) och heuristisk (genvägar). Det senare anspelar på de kognitiva mekanismer som används av beslutsfattare för att förenkla komplexa utrikespolitiska beslut, som ibland kallas för kognitiva genvägar. Kognitiva genvägar kan förklaras som en mental enhet hos människor så att de kan göra komplexa beslut baserat på en begränsad mängd information. Eftersom den poliheuristiska teorin använder kognitiva genvägar när beslut fattas kan den förklara komplicerade utrikespolitiska beslut. Poli refererar även till uppfattningen att politiska ledare mäter vinster och förluster. Den poliheuristiska teorins förespråkare påstår att när beslut fattas används en tvåstegs beslutsprocess som består av att i det första stadiet avvisa alternativ som är oacceptabla för de politiska beslutsfattarna på ett kritiskt plan, för att sedan välja ett alternativ av de återstående alternativen som maximerar de politiska fördelarna och minimerar de politiska riskerna. För de politiska aktörer som fattar beslut är egenintresset av största vikt för en politisk överlevnad. Beslutsfattare kommer till exempel att avfärda alternativ i det första stadiet som innebär höga politiska kostnader även om samma alternativ skulle ge potentiellt höga fördelar 16

20 på andra plan. Poliheuristisk teori förutsätter att ledare undviker stora politiska förluster och att en sådan förlust är oersättlig för de politiska beslutsfattarna (Mintz 2004:6-7). Poliheuristisk teori fokuserar alltså på en tvåstegsprocess som innefattar grunddrag från den kognitiva psykologiska skolan samt rational choiceteorin. Den poliheuristiska teorin identifierar en beslutsfattande process där ledare fattar beslut genom att först förenkla komplexa utrikespolitiska beslut och fokusera på beslutets dimensioner. Vid den första etappen motsvarar poliheuristisk teori främst den kognitiva skolans tankesätt där alternativen för en beslutsfattare smalnas ner. Det andra steget innebär en analytisk bearbetning av de återstående alternativen som kan återkopplas till rational choice teorin. De återstående alternativen reduceras ytterligare till en mer hanterbar storlek varpå aktören ifråga kan besluta sig för ett alternativ. Poliheuristisk teori fokuserar på båda dessa processer av beslutsfattande och bidrar därför till att förklara både varför och hur beslut fattas av världens ledare (Mintz 2004:4). Eftersom poliheuristisk teori använder sig av delar av flera olika teorier kan den, enligt Mintz, förklara komplicerade utrikespolitiska beslut eftersom teorin kan förklara flera dimensioner och hantera flera aktörer vid ett beslutsfattande (Mintz 2004:8). Det som skiljer den poliheuristiska teorin från andra teorier om beslutsfattande, enligt Mintz (2004), är att den bland annat är en dimensionsbaserad teori som är non-compensatory. Med non-compensatory inom beslutsfattande menas att använda sig av genvägar för att göra beslutsfattandet enklare. När en beslutsfattare fattar ett non-compensatory beslut kan detta innebära att aktören till exempel inte systematiskt samlar in all relevant information, inte överväger betydelsen av olika utmärkande egenskaper av ett beslut eller dylikt eller att aktören inte väger för- och nackdelar av vissa attribut. Genom tidigare erfarenheter blir det lättare för en aktör att använda sig av genvägar för att överväga ett beslut, och i första stadiet av en tvåstegsprocess antingen reducera eller behålla alternativet för att sedan analysera alternativet närmare. Poliheuristisk teori skapar även en helhetsbild av beslutsfattandet. En av de viktigaste egenskaperna hos teorin är just den tvåstegsprocess som ovan beskrivits. I strategiska miljöer, till exempel när beslut om krig och fred fattas, eliminerar poliheuristiska beslutsfattare inte enbart dennes non-compensatory alternativ men även alternativ som kan uppfattas vara en politisk omöjlighet för en motståndare. Sedan kan de återstående valen efter reduceringen ske genom en analytisk bearbetning. Vidare är poliheuristisk teori användbar vid miljöer där beslut fattas i sekvenser, en så kallad sekventiell miljö. Varje beslut som tas är en del av en sekvens av beslut som fattas av flera personer, till exempel aktören och dess 17

21 motståndare, eller enskilt och detta leder till en strategisk samverkan. Nackdelarna med den poliheuristiska teorin är att den kan te sig aningen robust då den innefattar flera dimensionen av beslutsfattandet samt att teorin indirekt innehåller två olika teorier (Mintz 2004:7-8). Valet av poliheuristisk teori blir relevant för uppsatsen då dess fokus ligger på hur beslutet av antagandet av resolution 1973 fattades. Då poliheuristisk teori innefattar både en psykologisk aspekt som kan förklara hur aktörer fattar beslut samt en aspekt där aktörer är rationella beslutsfattare som söker maximera de politiska beslut de fattar blir den intressant för att kunna förklara de fem permanenta medlemmarnas agerande i säkerhetsrådet. Då flera dimensioner tas med i den poliheuristiska teorin kan den hjälpa till att förklara flera olika aspekter av valet att legitimera en militär intervention av FN i Libyen Sammanfattningsvis kan sägas att den poliheuristiska teorin utgår från fem centrala punkter: 1. Aktörer fokuserar oftast på en snäv uppsättning av politiska alternativ och beslutsfattande dimensioner vid ett beslutsfattande. 2. Beslutsfattare använder en tvåstegsprocess vid beslutsfattande. 3. Politiska aktörer styrs av ett egenintresse där utrikespolitiska beslut är viktiga men inrikespolitiska beslut är viktigare och styr valet av utrikespolitiska beslut. 4. Beslutsfattande i utrikespolitiska frågor är ofta non-compensatory och involverar flera dimensioner och kognitiva genvägar. 5. De flesta utrikespolitiska beslut fattas i en strategisk miljö och är ofta sekventiella. Dessa fem centrala punkter kommer senare vara till hjälp när uppsatsen ska besvara uppsatsens frågeställningar Operationella definitioner Nedan följer de operationella definitioner som är tagna från poliheuristiska teoridelen i uppsatsen. 18

22 1. Kognitiva genvägar En mental enhet där komplexa beslut baseras på en begränsad mängd information. (Oftast baseras informationen på tidigare erfarenheter). 2. Aktör En politiskt aktiv person på den nationella eller internationella arenan. 3. Beslutsfattare En aktör som fattar politiskt viktiga beslut. 4. Beslutsfattande Beslut som fattas av en aktör, antingen på nationell eller internationell nivå. 5. Egenintresse När en aktör sätter sitt eget eller landets intresse framför allt annat. 6. Utrikespolitik Gränsöverskridande samarbeten eller konflikter. 19

23 4. Responsibility to Protect FN:s primära roll är att bevara internationell fred och säkerhet och att identifiera potentiella hot mot freden. I slutet av 1990-talet argumenterades det inom FN om ett behov av att reformera FN eftersom det var osäkert när en humanitär intervention var laglig eller inte. Det råder nämligen en tydlig paradox i FN-stadgan där principen om statens suveränitet är stark och har historiskt varit överordnad de mänskliga rättigheterna med fokus på individens säkerhet. År 2001 lanserade FN rapporten Responsibility to Protect av den särskilt tillsatta kommissionen International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Rapporten var ett försök till att lösa konflikten mellan humanitär intervention och staters suveränitet. Begreppet Responsibility to Protect (R2P) myntades för första gången i denna rapport och 2005 enades alla FN:s medlemsstater om att anta och tillämpa R2P (Höghammar & Andrews 2008). Rapporten från ICISS om R2P utgår från statens primära ansvar vilket innefattar statens ansvar att skydda sin egen befolkning. När en befolkning blir utsatt för svårt lidande till följd av inbördeskrig, uppror, förtryck av den egna staten eller till följd av dess sammanfall och staten ifråga inte kan eller vill förhindra eller stoppa lidandet, får principen om staters suveränitet ge vika för principen R2P (ICISS 2001:XI). Ansvaret att bedöma detta ligger i sin helhet på säkerhetsrådet och då det inte finns några klara kriterier blir detta en bedömningsfråga från fall till fall (Höghammar & Andrews 2008). R2P omfattas av tre specifika ansvarsområden: Skyldigheten att förebygga innebär att försöka avlägsna de bakomliggande och direkta orsakerna till konflikten och andra kriser som utsätter befolkningen för fara. Denna skyldighet är den viktigaste dimensionen av R2P. Förebyggande alternativ, till exempel diplomatiska åtgärder, ska alltid behandlas fullständigt innan en militär intervention kan övervägas. Skyldigheten att reagera innebär att i situationer där skydd av människor är en tvingande nödvändighet ska det internationella samfundet reagera med lämpliga åtgärder. Det kan handla om tvångsåtgärder så som sanktioner och internationellt åtal mot den ansvariga staten. När detta inte hjälper är den sista utvägen militär intervention. Vid utförandet av skyldighet att förebygga och reagera bör alltid mindre inkräktande och tvingande åtgärder övervägas innan mer extrema åtgärder tillämpas. 20

24 Skyldigheten att återbygga betyder att efter interventioner i den gällande staten, speciellt vid militär intervention, hjälpa staten till återhämtning, återuppbyggnad och försoning (ICISS 2001:XI). Två principer formulerades för att tydliggöra de särskilda omständigheterna som måste behandlas då R2P ska tillämpas. Den första är principen för militär intervention. Militär intervention för skydd av människor får endast ske i undantagsfall och ska betraktas som en extraordinär åtgärd. För att en militär intervention ska vara motiverad krävs det att allvarlig skada för människoliv föreligger eller att det existerar en överhängande risk att det kommer att inträffa. Den andra principen som måste beaktas vid en intervention genom R2P är försiktighetsprincipen. Det primära syftet med en intervention måste vara att stoppa eller förhindra mänskligt lidande. Oavsett vad det mellanliggande staterna kan ha för motiv för interventionen måste ingripandet ha rätt avsikt, vilket uppnås bäst genom en flersidig intervention. En militär intervention är endast legitim när icke-militära alternativ inte längre är en valmöjlighet. En intervention ska stå i proportion till vad som är nödvändigt för att uppnå det primära målet, skydd av människor. Interventionens omfattning, varaktighet och intensitet ska inte innefatta mer än det absolut nödvändigaste. För att interventionen ska vara berättigad måste det finnas en rimlig chans att lyckas stoppa eller förhindra det mänskliga lidandet som berättigade interventionen från första början. Konsekvenserna av interventionen ska inte bli värre än vad resultatet av passivitet skulle ha blivit (ICISS 2001:XII). 21

25 5. FN:s säkerhetsråd FN:s säkerhetsråd består av femton medlemmar ur Förenta Nationerna varav fem är permanenta medlemmar. Kina, Frankrike, Ryssland, Storbritannien och USA har ständigt mandat i säkerhetsrådet. Utöver dessa fem utser generalförsamlingen ytterligare tio medlemsländer som har en mandatperiod om två år. Dessa medlemsländer väljs med hänsyn till medlemmarnas insatser för upprätthållande av internationell fred och säkerhet samt för organisationens övriga ändamål. Även geografisk fördelning av medlemmarna tas till hänsyn vid valet enligt kapitel V i FN-stadgan. Varje medlem av säkerhetsrådet företräds av ett ombud från respektive land (FN-stadgan kapitel V). Säkerhetsrådets uppgift är upprätthålla världsfred och säkerhet och hindra hot mot den internationella säkerheten. Säkerhetsrådet har fyra primära uppgifter: 1. Granska varje konflikt eller situation som kan leda till en internationell tvist. 2. Presentera tillvägagångssätt och medlingsvillkor för att få fram en lösning på konflikten ifråga. 3. Rekommendera handlingar mot varje hot eller aggressiv action. 4. Presentera förslaget för generalförsamlingen i samband med val av generalsekreterare. Till skillnad från generalförsamlingen i FN håller inte säkerhetsrådet regelbundna möten. När som helst på dygnet kan säkerhetsrådets medlemmar kallas till möte med kort varsel. Därför måste varje medlemsland i säkerhetsrådet ständigt ha en representant på plats i New York, där FN:s högkvarter ligger. Säkerhetsrådens möten som hålls nästintill dagligen kallas för konsultationer och dessa är inte offentliga. Under de offentliga mötena, som hålls i rådssalen, läses uttalanden från säkerhetsrådets medlemsländer upp och omröstningar med handuppräckning sker. Hur länderna tänker rösta är redan klarlagt under de informella mötena (Svenska FN-förbundet 2014a). Varje medlem av FN men som inte tillhör säkerhetsrådet har rätt att delta i överläggningar kring frågor som rör det egna landet. Landet frågan berör har inte rösträtt under sådana överläggningar. När en stat är involverad i en tvist som är anledning till diskussion inom säkerhetsrådet inbjuds, utan rösträtt, landet att delta i överläggningen om tvisten. Detta gäller även stater som inte är medlemmar i FN (FN-stadgan kapitel V). 22