EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den C(2015) 620 final OFFENTLIG VERSION Detta dokument är ett internt kommissionsdokument som bara ställs till förfogande i informationssyfte. Ärende: Statligt stöd nr SA (2014/N) Sverige - Lån till nätoperatörer för att underlätta anslutningen av förnybar elproduktion Fru minister, I. FÖRFARANDE 1. I enlighet med artikel i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) anmälde Sverige en ordning för lån till nätoperatörer för att underlätta anslutningen av förnybar elproduktion (den anmälda åtgärden). Efter kontakter före anmälan inkom Sverige med en elektronisk anmälan den 5 december II. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN Bakgrund 2. Enligt det svenska regelverket för elsektorn är det den part som ger upphov till sådana kostnader för förstärkning av elnätet som inte är till omedelbar nytta för andra nätanvändare som ska bära dessa kostnader. Principen gäller för alla typer av elproduktionsenheter och även för konsumenter i Sverige. Det är dock svårt att i praktiken förstärka nätet på ett sådant sätt att den ökade nätkapacitet exakt motsvarar den anslutande produktionsenhetens kapacitet. Det är ofta effektivare att lägga extra kapacitet till den förstärkning som krävs för att ansluta den första produktionsenheten. När investeringar i Utrikesminister Margot WALLSTRÖM Utrikesdepartementet Arvfurstens palats Gustav Adolfs torg 1 SE Stockholm Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique Europese Commissie, B-1049 Brussel België Telefon: (0)

2 nätförstärkning genomförs blir nätkapaciteten ofta större än vad som krävs för att ansluta den första produktionsenheten. 3. Detta innebär att den första produktionsenhet för förnybar energi som ansluts till nätet får bära kostnaderna för förstärkningen av nätet som gagnar framtida produktionsenheter, vilket skapar en situation där ingen producent vill vara först med att ansluta sig till nätet på grund av kostnader till följd av outnyttjad överskottskapacitet. Problemet påverkar framför allt vindkraftsproducenter, eftersom vindkraften nu byggs ut i stor skala i Sverige och det ofta sker på platser där nätkapaciteten är begränsad. Den nuvarande lagstiftningen leder till att vindturbinerna inte byggs på de platser som har gynnsammast vindförhållanden utan där det finns tillgänglig nätkapacitet, vilket ökar kostnaderna. 4. Nätoperatörerna har begränsade möjligheter att ta ut kostnaderna för nätinvesteringarna från konsumenterna om dessa investeringar inte utnyttjas. Det här betyder att de allmänt sett är motvilliga att investera i nätförstärkningar som riskerar att inte utnyttjas fullt ut. Den föreslagna åtgärden 5. Genom den anmälda åtgärden planerar de svenska myndigheterna att inrätta en roterande investeringsfond för att finansiera den nätförstärkning som är nödvändig för att producenter av förnybar energi ska kunna ansluta sig till kraftnätet. Stödordningen syftar särskilt till att göra det lättare för stora producenter av förnybar el att ansluta sig till nät och till att på ett effektivt sätt dela upp kostnaderna för nätförstärkning rättvist mellan elproducenter. 6. Fonden kommer att förvaltas av Svenska kraftnät och finansieras genom dess finansiella resurser. Svenska kraftnät är en statlig myndighet med ansvar för elberedskap och förstärkning av landets elförsörjningssystem för att säkerställa förmågan att klara av kritiska situationer. Instruktionen till myndigheten liksom dess huvuduppgifter fastställs av den svenska regeringen. 1 Riksdagen godkänner treåriga investeringsplaner för Svenska kraftnät. Regeringen beslutar om Svenska kraftnäts budgetram och fastställer därmed t.ex. rätten att ta upp lån från och utanför Riksgäldskontoret, efter Riksdagens godkännande. 7. Den rättsliga grunden för åtgärden är Förordning om lån till nätföretag för att underlätta anslutningen av förnybar elproduktion, som ska antas i enlighet med ellagen (1997: 857). 8. Lån kommer att beviljas från fonden till regionala nätoperatörer 2 för att täcka de förväntade kostnaderna för nätförstärkning. Svenska kraftnät kommer att bedöma låneansökningarna på grundval av följande kriterier: Det svenska elnätet är uppdelat på tre nivåer beroende på ledningarnas spänning: överföring, regional distribution och lokal distribution. Överföringsnivån drivs av den statsägda förvaltningsmyndigheten Svenska kraftnät som använder ledningar med en spänning av 220 eller 400 kv. De regionala distributionssystemen med 2

3 Två eller flera företag som inte är från samma koncern, planerar att bygga elproduktionsenheter, oberoende av varandra. De planerade kraftproduktionsenheter som berörs av nätkapacitetsökningen motsvarar tillsammans en kapacitet på 100 MW eller mer 3. Det offentliga samråd som enligt miljölagstiftningen krävs för kraftproduktionsenheter har slutförts. Det finns avtal om anslutning av en eller flera anläggningar för förnybar elproduktion med en nominell installerad kapacitet på minst 30 % av den kapacitetsökning som planeras för nätet. 9. Den ekonomiska effektiviteten i nätförstärkningen kommer att beaktas när det fastställs om lånet bör beviljas. Följande särskilda faktorer kommer att beaktas vid bedömningen av låneansökningarna: Om nätförstärkningen görs i ett område som ur ett energiperspektiv är särskilt lämpligt för förnybar el, med tanke på t.ex. vindförhållanden. Om nätförstärkningen bidrar till en mer rationell användning av nätet. Den förväntade produktionen från de produktionsenheter som kommer att utnyttja kapacitetsökningen. 10. Lånet kommer att beviljas på affärsmässiga lånevillkor, utom vid fastställandet av räntesatsen, och risken för att delar av lånet inte återbetalas om nätförstärkningen inte utnyttjas fullt ut kommer inte att beaktas. Lånevillkoren kommer att regleras i ett avtal mellan Svenska kraftnät och stödmottagaren, inklusive villkoren för när ett lån kan skrivas av. 11. Kostnaderna för förstärkningen kommer att täckas när fler producenter av förnybar energi ansluts till nätet. I den mån som kapaciteten i förhållande till anslutningspunkterna används som planerat kommer producenterna som ansluter sig att bära kostnaderna genom anslutningsavgifter som betalas till nätoperatören (inbegripet en rimlig avkastning på investeringen). Den regionala nätoperatören kan sedan gradvis betala tillbaka motsvarande andel av lånet till Svenska kraftnät. Så småningom kommer hela lånet (inklusive ränta) att betalas tillbaka och producenterna kommer att bära kostnaderna för uppgraderingen. Den roterande fonden kan sedan bevilja nya lån. För att begränsa den finansiella risken för Svenska kraftnät och säkerställa att de redan gjorda investeringarna är framgångsrika en spänning av kv utgör förbindelsen mellan överföringssystemet och de lokala distributionssystemen. Distributionen till konsumenterna går normalt via det lokala nätet. 3 Den installerade kapaciteten på en plats kan bestå av flera små projekt. 3

4 innan nya lån b, bör minst ett av de pågående områdena ha uppnått en kostnadstäckning motsvarande minst 70 % innan fonden ger några nya lån till ett nytt investeringsområde. 12. Om producenter inte ansluts till nätet som förväntat (och nätets förhöjda kapacitet inte utnyttjas eller endast delvis utnyttjas) kommer den återstående delen av lånet att avskrivas och kostnaderna täckas genom överföringsavgifter som Svenska kraftnät tar ut av användarna. 13. Det föreslagna systemet förklaras i figuren nedan. I exemplet krävs en total investering på 9 miljoner euro för att ansluta tre vindkraftsprojekt. Vindkraftsprojekten ansluts till nätet stegvis. När det första projektet anslutits har de nödvändiga tillstånden ännu inte utfärdats för de två andra. I det föreslagna systemet skulle vindkraftsproducenterna betala sin andel av de totala kostnaderna för förstärkningen av nätet (i förhållande till sin kapacitet). Figur 1: Kostnaden för att ansluta tre vindkraftsprojekt enligt den nuvarande lagstiftningen och enligt det nya system som föreslås. Källa: Svenska myndigheter. 14. De som kommer att få tillgång till lånen är regionala nätoperatörer. Tre kraftbolag äger stora delar av de svenska regionnäten: E.ON, Vattenfall och Fortum. Vid sidan av dessa tre företag finns det i Sverige även några nätoperatörer som driver regionnät i något mindre skala. De svenska myndigheterna har bekräftat att det regionala försörjningsnätet är underkastat regler i EU:s lagstiftning om den inre elmarknaden. 4

5 Budget, varaktighet och stödnivå 15. De berörda nätoperatörernas sammanlagda skuld till följd av nätförstärkningslån får inte vid någon tidpunkt överstiga 700 miljoner kronor (omkring 80 miljoner euro). Det exakta stödbeloppet till enskilda stödmottagare är inte känt, men de svenska myndigheterna uppskattar det typiska lånet till omkring miljoner kronor (16,5 27,5 miljoner euro). Enligt punkt 20 e i Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för (EU-riktlinjerna) har Sverige åtagit sig att separat anmäla enskilda stödbelopp som överstiger 50 miljoner euro för en ingående bedömning. 16. Åtgärden kommer att genomföras efter kommissionens godkännande. De svenska myndigheterna bekräftade att inga lån kommer att beviljas för nätförstärkningar som redan inletts. Lån är inte heller tillåtna om den kapacitet som redan finns i nätet möjliggör anslutning av produktionsenheter för förnybar el med en kapacitet av minst 20 megawatt. 17. Den genomsnittliga löptiden för lån uppskattas till 3 5 år. De svenska myndigheterna åtog sig att göra en ny anmälan av ordningen vid utgången av en tioårsperiod om stödordning varar så länge Ett av villkoren för beviljande av lån är att stödmottagaren kan visa att anslutningsavtal ingåtts med en eller fler producenter av förnybar el och att dessa omfattar en nominell installerad kapacitet på minst 30 % av den planerade kapacitetsökningen och därmed den maximala exponeringen för avskrivningen, dvs. den outnyttjade delen av nätet är 70 %; därmed uppgår den högsta tillåtna stödnivån till 70 %. 19. Det är inte möjligt att lägga samman den anmälda åtgärden med andra stöd för att täcka samma stödberättigande kostnader. III. BEDÖMNING Förekomsten av statligt stöd 20. I artikel i EUF-fördraget föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, [är] oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Stöd som beviljas av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel 4 EUT C 200, , s De svenska myndigheterna förklarade att ambitionen var att senare ersätta stödet med en marknadslösning. Förutsättningarna för en sådan marknadslösning finns för närvarande inte men är under utredning. Det är dock för tidigt att bedöma när en marknadslösning skulle kunna börja tillämpas. 5

6 21. Lånen kommer att beviljas från det statligt kontrollerade Svenska kraftnäts finansiella resurser och baseras på kriterier som fastställs i Förordning om lån till nätföretag för att underlätta anslutningen av förnybar elproduktion. Det anses därmed att stödet beviljas med hjälp av statliga medel i den mening som avses i artikel Gynnande av vissa företag eller viss produktion 22. Stödet ges i form av subventionerad ränta som beviljas regionala nätoperatörer. Under normala marknadsvillkor skulle stödmottagarna beviljas lån med samma marknadsränta som normalt betalas av nätoperatörer för att finansiera normal utbyggnad av nät och som omfattas av återbetalningsskyldighet. I det aktuella fallet beviljas räntesatsen inledningsvis på marknadsvillkor, men risken för att en del av lånet eventuellt inte kan återbetalas, om nätförstärkningen inte utnyttjas fullt ut, beaktas inte. En ränta som bygger på sådana villkor skulle vara betydligt högre om den beviljades enligt marknadsmässiga villkor. 23. I vissa fall kan stödmottagarna beviljas en extra ekonomisk fördel, eftersom de kommer att kunna investera i nätförstärkning och ansluta nya kunder till sina nät. 24. Den anmälda åtgärden främjar enbart företag som verkar inom en viss sektor (elförsörjning). Fördelen är vidare endast tillgänglig för de regionala elnätsoperatörer som uppfyller vissa krav, i enlighet med vad Svenska kraftnät fastställt. Meda andra ord är åtgärden selektiv och kan inte anses vara en allmän regleringsåtgärd. Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna 25. Elektricitet är föremål för handel inom EES-området, och därmed påverkar åtgärden handeln. Den anmälda åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna de regionala nätoperatörer som ansöker om lån och planerar att investera i utbyggnad av sina nät, jämfört med andra nätoperatörer som potentiellt också skulle kunna ansluta ny elproduktionskapacitet, om denna nätförstärkning skulle göras med hjälp av egna investeringar eller finansieras med nättariffer som betalas av elproducenterna själva baserat på Sveriges nuvarande regelverk. Slutsats med avseende på förekomsten av statligt stöd 26. Med hänsyn till ovanstående drar kommissionen slutsatsen att finansieringsordningen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel i EUF-fördraget. Laglighet 27. De svenska myndigheterna har inte genomfört stödåtgärden före kommissionens slutliga beslut. Därmed har Sverige iakttagit genomförandeförbudet enligt artikel i EUFfördraget. 6

7 Förenlighet med den inre marknaden 28. Åtgärden syftar till att göra det lättare för producenter av förnybar el att ansluta sig till de svenska regionala distributionssystemen. Eftersom åtgärden bidrar till utvecklingen av energiinfrastrukturen (elinfrastrukturen) omfattas den av avsnitt 3.8, Stöd för energiinfrastruktur i Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för (EU-riktlinjerna) Mål av gemensamt intresse 29. I enlighet med punkt 202 i EU-riktlinjerna anser kommissionen att energiinfrastruktur, som elnät i det aktuella fallet, är en nödvändig förutsättning för en fungerande energimarknad. Stöd till energiinfrastruktur bidrar därför till att stärka den inre energimarknaden. Den anmälda åtgärden underlättar integreringen av storskaliga förnybara energikällor och ökar systemets stabilitet, vilket bidrar till försörjningstryggheten. Genom åtgärden främjas också spridningen av förnybar energi genom införandet av smidiga nätanslutningsvillkor för producenter av förnybar energi. Kommissionen anser därför att stödet är till fördel för den inre marknaden och således bidrar till ett mål av gemensamt intresse Behov av statligt ingripande 30. Såsom redan förklarats är det enligt det nuvarande regelverket den första elproducent som ansluter sig till nätet på en plats där nätanslutning saknas som bär huvuddelen av kostnaderna för nätförstärkningen. Detta ger upphov till ett marknadsmisslyckande i form av asymmetrisk fördelning av nätanslutningskostnader mellan elproducenter. Regionala nätoperatörer är också ovilliga att investera i nya nätelement på grund av den osäkra avkastningen på investeringarna om de nya nätanslutningarna inte (helt) utnyttjas av nya kraftproducenter. 31. Detta marknadsmisslyckande leder i hög grad till ett ineffektivt tillhandahållande av nödvändig nätinfrastruktur, eftersom nya elproduktionsenheter inte byggs där de gynnsammaste förhållandena finns utan där det finns tillgänglig nätkapacitet, vilket innebär att potentialen för produktion av förnybar energi lämnas outnyttjad. Detta är till exempel tydligt i områden där det finns optimala vindförhållanden men elnäten är begränsade. 32. Som de svenska myndigheterna har bekräftat omfattas elinfrastruktur som drivs av regionala nätoperatörer i Sverige av reglerna för fullständigt tredjepartstillträde och avgiftsreglering. Genom att möjliggöra anslutning av förnybar el från storskaliga anläggningar bidrar stödordningen i någon mån till att säkra unionens energiförsörjning. 33. Kommissionen anser därför att stödet är nödvändigt. Lämpligt instrument 7

8 34. Nuvarande regelverk, med dess assymmetriska fördelning av kostnaderna för nätförstärkning på nya elproducenter och dess begränsade möjlighet för nätoperatörer att överföra kostnaderna för nätinvesteringar till kunder, förefaller inte vara ett effektivt instrument för att uppnå målet av gemensamt intresse och förstärka näten på optimala platser för elproduktionsenheter. Därför erbjuder den anmälda åtgärder ett alternativ till finansiering av nya nätinvesteringar i form av lån, som ska återbetalas i förhållande till hur mycket nätet utnyttjas genom nya anslutningar av elproduktionsenheter. Ytterst kommer investeringen att finansieras med anslutningsavgifter som elproducenter betalar till lokala nätoperatörer. Endast om inga nya elproduktionsenheter ansluts kan lånet skrivas av, eftersom det då inte kommer att finnas några inkomster från anslutningsavgiften att överföra till nätförstärkningar. Tack vare den anmälda åtgärden blir det möjligt för anslutna producenter betala enbart för sin del av anslutningskostnaderna. Därmed undanröjs de hinder för marknadstillträde som gör att producenterna inte kan ansluta sig till nätet, varigenom det fastställda marknadsmisslyckandet alltså avhjälps. 35. Sverige har, som ett alternativt instrument, övervägt lagstiftning eller allmänna regleringsåtgärder för att ålägga nätoperatörerna att genomföra nödvändiga investeringar och överföra kostnaderna till slutanvändarna i det berörda nätet. Det nationella målet för utbyggnad av produktionen av förnybar el i Sverige är inte regionalt uppdelat, utan fastställs på nationell nivå. Som en följd därav betalas elcertifikatsystemet, som delvis används till att finansiera utbyggnaden, av slutanvändarna oberoende av var de befinner sig. I konsekvens därmed torde systemets effekter på slutanvändarna också vara oberoende av var i landet kunden finns. Ett sådant mål är emellertid oförenligt med ett system där kostnaderna överförs till olika kunder beroende på vilken nätoperatör den enskilde förbrukaren är ansluten till, vilket skulle bli följden om finansieringen helt och hållet eller till dels skedde genom nättariffer. 36. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att den anmälda åtgärden är ett lämpligt instrument. Stimulanseffekt 37. I linje med punkt 49 i EU-riktlinjerna uppstår en stimulanseffekt om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende för att nå målet av gemensamt intresse, och om stödmottagaren inte skulle ha ändrat sitt beteende utan stödet. 38. Inom ramen för nuvarande regelverk ställer sig de regionala nätoperatörerna tveksamma till att investera i ny nätverksdelar på grund av den osäkra avkastningen i form av nättariffer som betalas av nyligen anslutna elproducenter. Utan möjligheten att ta upp lån hos Svenska kraftnät, skulle investeringarna inte göras i samma omfattning eller inom samma tidsram eller skulle inte göras alls. 39. De svenska myndigheterna bekräftade att lån kommer att beviljas för redan påbörjade investeringar och att det ansökningsformulär som används av Svenska kraftnät kommer att uppfylla de kriterier som fastställs i punkt 51 i EU-riktlinjerna. 8

9 40. Därför drar kommissionen slutsatsen att den anmälda åtgärden ger en stimulanseffekt. Proportionalitet 41. Statligt stöd är proportionellt om det ˮbegränsas till det minimum som krävs för att uppnå de infrastrukturmål som eftersträvasˮ (jfr punkt 211 i EU-riktlinjerna). I enlighet med punkterna i EU-riktlinjerna får stödåtgärder till förmån för infrastruktur inte överstiga likviditetsgapet definierat som ˮskillnaden mellan positiva och negativa kassaflöden under en investerings livstid, diskonterat till deras aktuella värdeˮ (jfr punkt i EU-riktlinjerna). 42. Stödet beviljas i form av subventionerad ränta som undanröjer den extra förlustrisken för nätoperatören för det fall nätutbyggnaden inte utnyttjas som planerat. Stödet överskrider sålunda inte det minimum som krävs för att undanröja den extra risken och motsvarar därför likviditetsgapet, dvs. skillnaden mellan hypotetiskt referensvärde för ett lån som kan skrivas av och den faktiska räntesats som betalas av stödmottagaren. Eftersom något sådant hypotetiskt referensvärde inte finns, kan en skillnad av det slaget inte kvantifieras, och därför beräknas lånets bidragsekvivalent alltjämt till 70 % av det lån som kan skrivas av för det fall nätet inte utnyttas som planerat (för resterande 30 % av den nya nätkapaciteten måste nätoperatören uppvisa anslutningskontrakt med producenter av förnybar energi under låneansökningsprocessen). Stödinslaget överskrider inte det minimum som krävs för att undanröja den extra risk som är förbunden med bortfallet av inkomster från anslutningsavgifter i fall nätet inte (till fullo) utnyttjas. 43. De svenska myndigheterna bekräftade att det i detta sammanhang inte har konstaterats några andra stödåtgärder som kan påverka den anmälda åtgärden. 44. Dessutom kommer lånen endast att beviljas i fall där hinder för marknadstillträde för anslutningar verkligen föreligger, med utgångspunkt i Svenska kraftnäts utvärdering i enlighet med de kriterier som anges i Förordning om lån till nätföretag för att underlätta anslutningen av förnybar elproduktion (skäl 8) och med hänsyn till nätets ekonomiska effektivitet (skäl 9). I annat fall kommer kostnaderna för nätförstärkning att täckas inom ramen för nuvarande regelverk, dvs. så snart elproduktionsverken ansluts till nätet. 45. Dessutom får stödmottagaren endast en möjlighet till avkastning på investeringen i den mån som den används av anslutande producenter. 46. Mot bakgrund av ovanstående kan man sluta sig till att det statliga stöd som beviljas det anmälda projektet är proportionerligt. Snedvridning av konkurrensen och avvägningstest 47. Enligt punkt 214 i EU-riktlinjerna och under förutsättning att och här har de svenska myndigheterna lämnat sina försäkringar det regionala eldistributionssystemet till fullo omfattas av lagstiftningen om EU:s inre energimarknad, som syftar till att stärka konkurrenskraften inom energisektorn, anser kommissionen att stöd till energiinfrastruktur som omfattas av inremarknadsreglering inte har någon otillbörlig snedvridande effekt. 9

10 Slutsats om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden 48. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att den anmälda åtgärden främjar ett mål av gemensamt intresse, är nödvändig och proportionerlig och följer bestämmelserna i Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för IV. SLUTSATS 49. Kommissionen har således beslutat att inte göra några invändningar mot stödet, eftersom det är förenligt med den inre marknaden enligt artikel c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 50. Om denna skrivelse innehåller konfidentiella uppgifter som inte bör spridas till tredje part, uppmanas ni att informera kommissionen om detta inom femton arbetsdagar räknat från dagen för mottagandet av skrivelsen. Om kommissionen inte har mottagit någon motiverad begäran inom den föreskrivna fristen, anses ni ha samtyckt till att denna skrivelse i sin helhet översänds till tredje part och offentliggörs på giltigt språk på följande webbplats: Er begäran ska sändas med rekommenderat brev eller fax till European Commission Directorate-General for Competition State Aid Registry B-1049 BRUSSELS Fax Ärendets beteckning och nummer ska uppges vid all korrespondens. Med vänlig hälsning På kommissionens vägnar Margrethe Vestager Ledamot av kommissionen 10