En studie av vad som problematiseras i jämställdhetspolitiken och vilka konsekvenser det får för jämställdhetsarbetet

Transkript

1 Elefanten i rummet En studie av vad som problematiseras i jämställdhetspolitiken och vilka konsekvenser det får för jämställdhetsarbetet The elephant in the room A studie of what is problematized in gender policy and what the consequences are for the gender equality Mega Söderström Skott Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Politices kandidatprogrammet Kandidatuppsats 15 hp Handledare: Line Säll Examinator: Andreas Öjehag Pettersson

2 Abstract Bachelor thesis in Political Science by Mega Söderström Skott. Spring term Supervisor: Line Säll. The elephant in the room. A studie of what is problematized in gender policy and what the consequences are for the gender equality This paper uses discourse analysis to examine what is portrayed as the problem of gender equality policies and the consequences of the problem representation for gender equality and gender mainstreaming as a political measure. The study was performed in a local context by analyzing Karlstad municipality's equality policy, two gender equality programs as well as a coordination meeting on gender equality issues. The discourse analytic method which is the basis for the analysis is Carol Lee Bacchis policy analysis "What is the problem represented to be?". It is a method approach that analyzes policies with the aim to create an understanding of how problems is "created" in the policies of problems. After the material has been analyzed, it emerged that gender equality was based on several different issues that had not always an obvious connection to the concept of equality. The gender equality work is used for both large and small to improve municipal operations. This can cause a depoliticize effect on gender mainstreaming as a policy measure. The analysis also showed that the lack of a clear problem, starting with a gender perspective, constituted an aggravating factor to effect a positive change towards a more equal society. What in particular is left un-problematised in gender equality work is a structural perspective of power, as gender power relations. Gender power relations can be said to be "the elephant in the room" for gender equality, since it is present as a theoretical basis, but can also not be named without arousing opposition. Keywords: discourse analysis, problem representation, Carol Lee Bacchi, gender mainstreaming, gender policy, gender-power order i

3 Sammandrag Kandidatuppsats i statsvetenskap av Mega Söderström Skott. Vårterminen Handledare: Line Säll. Elefanten i rummet. En studie av vad som problematiseras i jämställdhetspolitiken och vilka konsekvenser det får för jämställdhetsarbetet I denna uppsats används diskursanalys för att undersöka vad som framställs som problemet i jämställdhetspolitiken och vilka konsekvenser problemets framställning får för jämställdhetsarbetet och jämställdhetsintegrering som politisk åtgärd. Studien har gjorts i en lokal kontext genom att analysera Karlstad kommuns jämställdhetspolicy, två jämställdhetsplaner samt ett samordningsmöte för jämställdhetsfrågor. Den diskursanalytiska metoden som ligger till grund för analysen är Carol Lee Bacchis policyanalysverktyg What is the problem represented to be?. Det är ett angreppsätt som analyserar policys med syftet att skapa förståelse för hur problem skapas i policys problemformulering. Efter att materialet analyserats framkom det att jämställdhetsarbetet utgick från flertalet olika problem som inte alltid hade en självklar koppling till jämställdhetsbegreppet. Jämställdhetsarbetet används till smått som stort för att förbättra den kommunala verksamheten. Detta kan medföra en avpolitiserande effekt på jämställdhetsintegrering som politisk åtgärd. Analysen visade även att avsaknaden av en tydlig problemformulering, med utgångspunkt i ett könsmaktsperspektiv, utgjorde en försvårande faktor för att åstadkomma en positiv förändring mot ett mer jämställt samhälle. Det som i synnerhet lämnas oproblematiserat i jämställdhetsarbetet är ett strukturellt maktperspektiv, så som könsmaktsordningen. Könsmaktsordningen kan sägas utgöra elefanten i rummet i jämställdhetsarbetet eftersom den är närvarande som teoretisk utgångspunkt men kan samtidigt inte benämnas utan att väcka motstånd. Nyckelord: diskursanalys, problemrepresentation, Carol Lee Bacchi, jämställdhetsintegrering, jämställdhetspolitik, könsmaktsordningen ii

4 Abstract i Sammandrag ii 1. Inledning Ämnesval och problembild Syfte Forskningsläge: olika perspektiv på jämställdhetspolitik Disposition Teoretiskt och metodologiskt ramverk Teoretiskt perspektiv Diskursanalys som teori och metod Michel Foucault och makt Carol Lee Bacchi: What is the problem represented to be? Begreppslig apparat Preciserade analytiska forskningsfrågor Material Materialgenomgång Materiella avgränsningar Direktobservation som metod för att generera material Analys av material Empiri och analys Vad är problemet och hur ska det lösas? Jämställdhetspolicyn På lika villkor Den kvinnodominerande förvaltningen Den mansdominerande förvaltningen Samordningsmötet Resultatsammanfattning: hur representeras problemet i jämställdhetsarbetet? 34

5 3.2 Vad lämnas oproblematiserat? Jämställdhetspolicyn På lika villkor Den kvinnodominerande förvaltningen Den mansdominerande förvaltningen Samordningsmötet Resultatsammanfattning: vad lämnas oproblematiserat i jämställdhetsarbetet? Två planer och två jämförelser Slutsats och diskussion Elfanten i rummet Det attraktiva jämställdhetsbegreppet Är problemet avsaknaden av ett problem? 44 Referensförteckning 46

6 1. Inledning 1.1 Ämnesval och problembild Det finns ett mer eller mindre uttalat motstånd åtminstone från en del medarbetare. Det är ett motstånd som delvis tar skydd bakom egna tolkningar av vad som är jämställdhet. Det utnyttjar möjligheten att fylla målsättningarna med kvantitativa mått istället för ett kvalitativt förändringsarbete. (SOU: 2005:66) Citatet kommer från Birgitta Jordanssons forskningsrapport som ingår i den jämställdhetspolitiska utredningen. 1 Citatet visar hur definitionen av vad jämställdhet är styrs i en pågående förhandling och hur individuella tolkningar av begreppet ges utrymme för hur jämställdhetsarbetet ska styras. Samtidigt hävdar Linda Ekström, i sin avhandling, att det går att tala om jämställdhet som en överideologi i svensk samhällsdebatt. Hon menar att det är en etablerad politisk fråga i svensk politik där alla tycks vara eniga om att jämställdhet är viktigt, så även jämställdhetens traditionella motståndare. 2 Parallellt med att jämställdhetsbegreppet problematiseras i jämställdhetsarbetet råder det alltså i samhällsdebatten någon form av konsensus där alla verkar vara överens om visionen om det jämställda samhället. Trots dessa motpoler så vittnar jämställdhetspolitikens existens om samhälleliga problem som skapar skillnader mellan män och kvinnor och som de jämställdhetspolitiska åtgärderna ämnar lösa. Så vad är det som framställs som problemet i de jämställdhetspolitiska åtgärderna? Och är det något som lämnas oproblematiserat? Finns det en lika stark överenskommelse kring vad det är som ska lösas på samma sätt som det stora samförståndet kring visionen om det jämställda samhället? Dessa frågor kommer att belysas i denna uppsats genom att undersöka jämställdhetsarbetet och hur jämställdhetsintegrering som metod används för att uppnå jämställdhet i Karlstad kommun. Det övergripande ämnesvalet för studien är jämställdhetsintegrering vilket är den officiella strategin för alla länder inom EU för att uppnå jämställdhet. 3 Studien kommer att behandla vilka konsekvenser problemets representation får för jämställdhetsintegreringen i en lokal kontext. Ur ett statsvetenskapligt perspektiv är det ett intressant ämne eftersom att det i synnerhet är en 1 2 Jordansson Birgitta SOU: 2005:66 Ekström Booth och Bennet,

7 demokratisk fråga om kvinnors lika värde och rättigheter. Jämställdhet har utgjort ett eget politikområde sedan och trots områdets relevans visar flera jämställdhetspolitiska områden små eller inga skillnader sedan 80-talet. 5 Kvinnor tar merparten av dagarna med föräldrapenning, en hög antal kvinnor har deltidsanställning, kvinnor utför majoriteten av de obetalda hemarbetet, den könssegregerade arbetsmarknaden har minskat men kvarstår, löneskillnaderna mellan män och kvinnor är nästan oförändrade, män har högre pension än kvinnor och riksdagen har fått en jämnare könsfördelning trots att det fortfarande är fler män på riksdagsposter. 6 Det kan tyckas verka lättare sagt än gjort att på politisk väg ge kvinnor och män samma makt och möjlighet att påverka sin livssituation. Det råder även viss oenighet kring varför jämställdhetsarbetet ska bedrivas och varför det är viktigt. Regeringen skriver: ( ) när kvinnor och män delar makt och inflytande i alla delar av samhällslivet får vi ett mer rättvist och demokratiskt samhälle. 7 Jämställdhetsarbetet motiveras av regeringen utifrån rättvisa och framställs som en demokratisk fråga om kvinnor och mäns lika värde och rätt att behandlas därefter. I praktiken kan jämställdhetsarbetet också motiveras som en resurs som kan användas för att öka verksamhetens lönsamhet. Malin Rönnblom och Maria Carbin redogör för hur akademins jämställdhetsarbete har avpolitiserats och används för att just marknadsföra universiteten. Ett exempel är jämställdhetscertifieringen som utbildningar kan få och som används för att attrahera studenter. 8 Det bör observeras att det finns en ideologisk skillnad i hur jämställdhetsarbetet motiveras och vad det ska åstadkomma. Om kvinnors villkor i första hand behöver generera ekonomisk nytta för att prioriteras innebär det att den ojämna maktbalansen mellan män och kvinnor inte definieras som ett demokratiskt problem. 4 Regeringen.se 5 Jag vill förtydliga att jag är medveten om det enorma förändringar som skett till följd av kvinnorättsrörelsens kamp för kvinnors lagliga rättigheter. Den här studien fokuserar dock på det jämställdhetspolitiska området vilket inte visat samma positiva resultat. 6 7 Statistiska centralbyråns lathund om jämställdhet 2014 Regeringen.se 8 Rönnblom och Carbin,

8 Trots att jämställdhetsarbetet är ett etablerat politikområde är det svårt att få gehör för könsmaktsordningen, att män som grupp är överordnade kvinnor som grupp. 9 Statens offentliga jämställdhetspolitiska utredning fastslog år 2005 att jämställdhetspolitiken behöver just ett tydligt könsmaktsperspektiv för att möjliggöra en förändring och bryta de strukturer som sätter män och kvinnor inom olika möjlighetsramar. 10 För att förändra strukturer krävs ett långsiktigt jämställdhetsarbete som ifrågasätter könsmaktsstrukturer och förändrar det rådande systemet. Ur ett kortsiktigt perspektiv kan representationsfrågor fungera som ett förbättrade jämställdhetsarbete men det utgör ingen strukturell förändring. Däremot kan ett förbättrande jämställdhetsarbete ligga till grund för ett förändringsarbete. Genom att exempelvis öka andelen kvinnor på en mansdominerad arbetsplats skapas bättre förutsättningar för att kunna angripa strukturella problem. 11 Trots att det mesta pekar på vikten av att inkludera könsmaktsordningen i jämställdhetsarbetet finns det en ovilja och ett motstånd mot maktperspektivet. Istället finns det en tendens att problemen ifrågasätts genom att de förnekas och förminskas. 12 Den ledande jämställdhetspolitiska strategin är jämställdhetsintegrering vilket är en metod för att uppnå en demokratisk utveckling av politiskt beslutsfattande organ och organisationer. Jämställdhetsintegrering är en policy som Europeiska unionen infört för att skapa jämställdhet mellan män och kvinnor vilket i praktiken innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra alla policyer och alla aktiviter inom EU och dess medlemsländer. Så även i Sverige. 13 Jämställdhetsintegrering som politisk strategi har inte lämnats oproblematiserad. Jämställdhetsarbetets utgångspunkt har kritiserats för att syfta till att åtgärda kvinnors underordning istället för att angripa mäns överordning, som är själva grunden till kvinnors underordning. Målbilden för jämställdhetspolitiken har varit att kvinnor ska göra inträde på typiska manliga yrkesområden och utbildningar. Det har debatterats om vem som bör vara fokus för förändringsarbetet, vem som är problemet och vad som lämnas oproblematiserat. När det i 9 Könsmaktsordningen är ett teoretiskt begrepp som används för att beskriva de strukturer och processer som ligger till grund för att män som grupp är överordnade kvinnor som grupp dels ur ett maktperspektiv men också resursfördelning. Källa hämtat från Nationella sekretariatet för genusforskning SOU:2005:66 SOU:2005:66 SOU:2005:66 13 Booth och Bennet,

9 huvudsak är kvinnor som är skyldiga att förändras blir det i anpassning till den manliga normen vilket kan bidra till att det maskulina idealet blir standardiserat och normgivande. 14 Som presenterades inledningsvis kommer den här studien att behandla vad som är utgör problemet i Karlstad kommuns jämställdhetsarbete och vilka konsekvenser de medför för jämställdhetsarbetet. Karlstad kommun är en medelstor kommun med cirka invånare och är residensstad i Värmland. 15 Karlstad kommun har som mål för jämställdhetsarbetet att bli en av landets mest jämställda verksamheter. 16 Karlstad kommun är ett intressant fall att studera eftersom de uttrycker ett stort engagemang för jämställdhetsfrågor. Detta har bland annat uttryckts genom undertecknandet av en europeiska deklarationen om jämställdhet som skapats av The Council of European Municipalities and Regions (CEMR). Genom undertecknandet har Karlstad kommun åtagit sig att genomföra åtaganden enligt deklarationen för att jämställdhet ska råda mellan män och kvinnor inom kommunens alla verksamhetsområden. 17 Karlstad kommuns skriver på sin hemsida: Vi har stora möjligheter att påverka förutsättningar till ett mer jämställt liv för kvinnor och män. Detta gör kommunen till viktig aktör i jämställdhetsarbetet lokalt men också i arbetet för att nå de nationella jämställdhetsmålen. 18 Karlstad kommun har onekligen stora möjligheter att påverka samhället i en jämställd riktning, men även en hög ambition. Det är därmed intressant att studera hur kommunen förstår jämställdhetsproblemet samt vilka åtgärder som prioriteras för att påverka förutsättningarna till ett mer jämställt liv. För att förtydliga så ämnar inte den här studien till att studera huruvida Karlstad kommun bedriver ett bra jämställdhetsarbete eller inte Bacchi & Eveline, 2005 Karlstadkommun.se Karlstad.se Jamstalldalan.se 18 Karlstad.se 4

10 1.2 Syfte Min huvudsakliga forskningsfråga är hur jämställdhetsarbetet skapas genom dess problemrepresentation och vilka konsekvenser det kan få dels för jämställdhetsarbetet men också för jämställdhetsintegrering som politisk åtgärd. Hur problemet representeras påverkar vilka lösningar som skapas för att åtgärda det. Uppsatsens syfte är undersöka hur jämställdhetsarbetet konstrueras genom diskurser om vad jämställdhet är och vilka problem jämställdhetsåtgärderna är tänkta att lösa. Studien bidrar med att lyfta ytterligare perspektiv, i en lokal kontext, på jämställdhetsintegreringens komplexitet genom att studera vilka frågor som inkluderas men också exkluderas i jämställdhetsarbetet. Eftersom jämställdhetsintegrering är en etablerad metod för att bedriva jämställdhetsarbete är det möjligt att resultatet av den här studien går att finna även i andra kommuner och förvaltningar runt om i Sverige. Därför har den här studien generaliserande ambitioner. 1.3 Forskningsläge: olika perspektiv på jämställdhetspolitik Det finns olika sätt att studera varför det inte skett en större förändring inom det jämställdhetspolitiska området och olika perspektiv kommer att ge olika typer av förklaringar. Något entydigt svar på varför jämställdhetspolitiken inte nått en större förändring är svårt att ge. I tidigare forskning är det dock möjligt att utläsa olika teman som pekar på varför det inte skett en större förändring och dessa kommer att presenteras nedan. Linda Ekström skriver i sin avhandling Jämställdhet - för männen, arbetarklassens och effektivitetens skull? om att jämställdhet kommit att bli en form av överideologi i svensk samhällsdebatt. Det anses inte längre acceptabelt att vara motståndare mot jämställdhetsarbetet utan alla ska vara för kvinnor och mäns lika rättigheter, även traditionella motståndare. Trots att alla tycks vara överens om visionen om ett jämställt samhälle hävdar Ekström att det finns en underliggande konflikt gällande vad som ska anses vara jämställdhetsfrågor vilket påverkar jämställdhetsarbetet. I avhandlingen undersöker hon hur tre traditionellt manliga arbetsplatser (Män för jämställdhet, IF Metall och Rikspolisstyrelsen) arbetar med jämställdhetsfrågor. Ekström undersöker hur de problematiserar jämställdhetsfrågorna, vad de ges för innebörd samt vilka jämställdhetsfrågor som arbetsplatserna i slutändan arbetar med att införliva. I resultatet 5

11 framkommer att jämställdhetsfrågor problematiseras och uttrycks på flera olika sätt. Frågor som klassas som jämställdhetsfrågor, och som de undersökta arbetsplatserna arbetar med, är exempelvis den manliga hegemonin, makt, män, mansnormen och dess problem, klassrelaterade problem samt organisationsproblem. Resultatet visar att jämställdhetsfrågor som ifrågasätter könsmaktsordningen ges mindre prioritet liksom frågor som tar upp de strukturella problem som finns på de traditionellt manliga arbetsplatserna. De jämställdhetsfrågor som utgör arbetet för ökad jämställdhet handlar istället om representation och antidiskriminering. 19 Ekström beskriver jämställdhet som en överideologi i svensk politik och något som alla måste förhålla sig till och arbeta för. Jämställdhetsintegrering har fått ett stort genomslag men Ekström visar att det inte garanterar att arbetet är relevant ur ett feministiskt perspektiv. Ekström visar att det finns ett motstånd mot att benämna problemet vid dess rätta namn eftersom de undersökta arbetsplatserna undviker att behandla strukturella problem och att prata om könsmaktsordningen. Det tycks finnas en ovilja att arbeta med det faktiska problemet och jämställdhetsarbetets utgångspunkt, att män som grupp är överordnade kvinnor som grupp. Problemet nämns inte vid dess rätta namn utan andra problem lyfts i dess ställe. Det kan bli komplicerat att lösa problemet om problemet inte pratas om och inte är i fokus i förändringsarbetet. Det kan vara ett svar på varför jämställdhetsarbetet inte nått större förändring. Eva Wittbom undersöker hur målstyrningsprocesser fungerar när formella krav på jämställdhetsintegrering på mikronivå ställs från makronivå i avhandlingen Att spränga normer - om målstyrningsprocesser för jämställdhetsintegrering. Wittbom undersöker, utifrån ett institutionellt perspektiv och ett genusperspektiv, två transportmyndigheter. Det institutionella perspektivets tre delar (regler, normer och kultur) analyseras utifrån genusperspektivet. Wittbom poängterar vikten av att använda ett genusperspektiv för att inte riskera att bli könsblind i sin forskning. Hon menar även att genusperspektivet bidrar till att se maktrelationen mellan kvinnor och män i regelverken och hur normativa beteenden formas i kulturskapande praktiker utifrån föreställningar om kön. Resultatet visar att målstyrningsprocesser inte garanterar att jämställdhetsintegreringen lyckas skapa en jämställd verksamhet. För att lyckas integrera jämställdhet i verksamheten menar Wittbom att det behövs åtgärder som förändrar de normer som påverkar de ojämna maktförhållandena mellan män och kvinnor. Det behövs alltså åtgärder som 19 Ekström

12 transformerar normerna i verksamheten. Den rådande manliga normen behöver utvecklas till vad hon kallar en jämställd norm som råder när både kvinnor och mäns behov och reflekterade erfarenheter med självklarhet ingår i varje beslutsprocess. Wittbom understryker att rättvisa bör vara i fokus när jämställdhet integreras istället för nytta och resurs om verklig förändring ska vara möjlig. 20 Eva Wittbom lyfter normer som en aspekt som indirekt påverkar jämställdhetsintegreringen och som står i vägen för jämställdhetsarbetet. Lösningen är enligt Wittbom, att bryta den manliga normen där mäns behov och erfarenheter är en naturlig del av varje beslutsprocess, genom att i beslutsprocessen ge kvinnors behov och erfarenheter samma utrymme. Resultatet visar att rättvisa bör vara grunden för jämställdhetsintegrering och inte resurs och nytta. Skillnaden är att resurs och nytta utgår från att kvinnor kan tillföra något annat i egenskap av kvinna och syftet med jämställdhetsintegreringen blir att förbättra verksamhetens lönsamhet. Om jämställdhetsintegrering grundas på rättvisa blir kvinnors delaktighet istället en demokratisk fråga. Malin Rönnblom och Maria Carbin behandlar också frågan om jämställdhetsintegrering ska utgå från resurs eller rättvisa ytterligare i artikeln Jämställdhet i akademin, en avpolitiserad politik?. I artikeln skriver Rönnblom och Carbin om hur ökad användningen av marknadsstyrning präglar den svenska akademin och hur det påverkar jämställdhetsarbetet på lärosätena. I artikeln skriver de om hur de statligt minskade forskningsanslagen har gett upphov till att ett större fokus läggs på att vara konkurrensmässig på den nationella och globala marknaden för att finansiera forskning. Artikeln utgår från regeringens satsning för ökad jämställdhet i akademin - Delegationen för jämställdhet i högskolan. Undersökningen består av en intervjustudie som genomfördes vid tre svenska lärosäten 2011 samt intervjuer med handläggare, fackliga representanter och forskare som aktivt driver jämställdhetsfrågor. Med marknadsstyrning styrs den akademiska verksamheten bland annat genom revision, redovisning och utvärdering. Det anses vara en neutral styrningsmodell men Rönnblom och Carbin hävdar att marknadsstyrning medför en avpolitiserande effekt eftersom möjligheterna att prata om makt och intressen försvåras. De menar att jämställdhetsarbetet i svensk akademi präglas av en nyliberal styrningsmentalitet som tar sig uttryck genom viljan att konkurrera, viljan att checka av och viljan att ledas. Viljan att konkurrera och viljan att checka av är båda centrala delar av New 20 Wittbom,

13 Public Managements (NPM) marknadsstyrning och revisionskultur. 21 Undersökningen visar hur viljan att konkurrera uttrycks genom att jämställdhetsarbetet på ett nationellt plan används för att bibehålla konkurrenskraft medan de på ett lokalt plan används till att marknadsföra universiteten. Universiteten använder demokrati- och jämställdhetssatsningar vid uppbyggandet av deras varumärke för att locka studenter och företag. Rönnblom och Carbin tar upp jämställdhetscertifieringen som exempel eftersom certifieringen var ämnad till att nischa utbildningar och skapa större attraktionskraft hos studenterna. Marknadslogiker används för att uppnå jämställdhet i akademin. Carbin och Rönnblom påpekar att när marknaden styr universitetens jämställdhetsarbete kan det leda till att radikalare idéer undviks för att jämställdhetsarbetet ska vara förenligt med universitetets varumärke. Viljan att checka av innebär att verksamhetens jämställdhetsarbete orienteras mot mätbara mål som i hög grad styr arbetet för att skapa resultat som lätt kan utvärderas, följas upp och kontrolleras. Det blir ett neutralt arbetssätt som styrs av neutral kunskap och därmed utgör en byråkratisk lösning på ett konfliktfyllt problem. Det stora fokuset på utvärdering och resultat försvårar en diskussion om visioner och utopier. Slutligen handlar viljan att ledas om en vilja att beslut och styrning i jämställdhetsarbetet skulle komma från ledningsnivå. Därmed utesluts att kraven kan komma från facklig organisering eller från de anställda själva. Ledningen ses som en allierad part i förändringsarbetet och intressekonflikten mellan anställda i akademin och ledningen osynliggörs. Resultatet visar även att akademins styrningsideal präglas av New public management (NPM) vilket är en marknadsinspirerad styrningsmodell som blivit ett vanligt alternativ till den klassiska byråkratin och stöper bland annat om studenter till kunder som konsumerar tjänster. Rönnblom och Carbin hävdar att den svenska akademin riskerar att avdemokratiseras genom att bland annat maktkoncentration ses som legitimt när företaget används som modell för hur verksamheten ska drivas. 22 Rönnblom och Carbin visar sammantaget hur jämställdhetsarbetet påverkats av marknadsstyrning i akademin bland annat genom att nytta och resurs blir ledord för jämställdhetsintegreringen istället för rättvisa, vilket Eva Wittbom hävdade var avgörande för att lyckas integrera jämställdhet. När jämställdhetsarbetet präglas av viljan att konkurrera, viljan att checka av och viljan att leda förflyttas fokus från kärnfrågan vilket regeringen beskriver som att motverka och förändra 21 New public management (NPM) är ett samlingsnamn på förnyelsearbetet som skett i offentlig sektor de senaste årtiondena. NPM har inneburit en brytningspunkt i styrningen av den offentliga sektorn och kan beskrivas med ekonomismens framväxt och dominans i offentlig sektor och kan ses som en nyliberal styrningsmentalitet. 22 Rönnblom och Carbin,

14 system som konserverar fördelningen av makt. 23 Jämställdhetsintegreringens rättviseaspekt och syfte att utjämna den ojämna maktbalansen mellan män och kvinnor kan med marknadsstyrning omvandlas till en resurs som kan användas som bland annat en etikett i marknadsföringssyfte. Yvonne Benshop och Mieke Verloo undersöker jämställdhetsintegreringens förmåga att förändra i artikeln Sisyphus Sisters: Can Gender Mainstreaming Escape the Genderedness of Organizations?. Syftet med deras forskning är att undersöka om jämställdhetsintegrering faktiskt kan åstadkomma en förändring. Forskningen består av en fallstudie av personalavdelningen på departementet för den Flamländska gemenskapen i Belgien. I undersökningen kommer Benshop och Verloo fram till att jämställdhetsintegrering faktiskt åstadkommer en förändring men inte helt lyckas bryta ner fokuset på genus. De menar att jämställdhetsintegrering åberopar en bild av att samarbete mellan jämbördiga parter tillsammans utvecklar departementet. Benshop och Verloo menar dock att den rådande maktbalansen mellan företagets parter blir ett hinder för att nå en jämställd utveckling. Eftersom jämställdhetsintegrering sker i det sociala samspelet blir det mer komplext eftersom det påverkar också dess potential och möjlighet till att förändra. 24 I Malin Rönnbloms avhandling Ett eget rum: Kvinnors organisering möter etablerad politik undersöks kvinnors organisering i relation till den etablerade politiken för att analysera eventuella skillnader och hinder för kvinnornas organisering. Avhandlingen syftar till att analysera hur maktordningar mellan kvinnor och män skapas och hur det påverkar kvinnors möjligheter att handla och driva politiskt arbete. Avhandlingen tar avstamp i Woolf s essäsamling A Room of One s Own där Woolf argumenterar för att kvinnors möjlighet till ett eget rum är en förutsättning för att kvinnor ska kunna ta makten över sina egna liv. Rönnblom intervjuar lokalpolitiker samt kvinnor från kvinnliga nätverk och ställer liknade frågor till lokalpolitikerna och kvinnorna för att sedan kunna ställa deras svar emot varandra i analysen. Resultatet i Rönnbloms avhandling visar att det krävs en mer aktiv insats av kvinnor än män i jämställdhetsarbetet och att kvinnor görs ansvariga för att förändra männens invanda könsmönster. Kvinnor ansvarar både för att ta sig in på mansdominerade arbetsplatser men även för att släppa in männen till kvinnodominerade arbetsplaster. Rönnblom uppmärksammar en dominerande diskurs 23 regeringen.se Benshop och Verloo,

15 om politik vilken gör män till politiker medan kvinnor görs till kvinnliga politiker vilket kan förklaras med att mannen utgör normen. I resultatet framkommer det att politikerna inte anser att jämställdhetsfrågan är lika viktig som andra politikområden och att politikerna inte är lika insatta i området. Jämställdhetspolitiken särskiljs även från andra politikområden genom att politikerna anser att det är en dålig lösning att tvinga fram en jämn fördelning av kvinnor och män på arbetsplatser genom lagar och regler, inom andra politikområden anse det dock vara en rimlig lösning. De organiserade kvinnorna menar att kraven är olika på kvinnor och män. Kvinnor ställs inför dubbla krav genom att behöva förhålla sig dels till traditionella könsrollskrav samt krav på att leva jämställt. På samma sätt har de organiserade kvinnorna dubbla krav på sig. Samtidigt som de vill driva igenom en förändring behöver de vara försiktiga för att inte männen ska känna sig hotade av att de går på för hårt och bara driver kvinnors sak. Kvinnorna uttrycker en vilja av att hålla sig väl med männen medan politikerna inte uttrycker liknande tankar gentemot de organiserade kvinnorna. Rönnblom menar att normaliserad makt synliggörs i politikernas motstånd mot de organiserade kvinnorna. Sammanfattningsvis visar den tidigare forskningen olika perspektiv som består av försvårande faktorer som påverkar den långsamma utvecklingen av jämställdhetspolitiken. Perspektiven kan sägas spegla en nyliberal diskurs där jämställdhetsarbetet drivs till viss del av marknadsstyrning och marknadslogiker. I den nyliberala diskursen präglas jämställdhetsarbetet av ett resurstänk, ekonomiskt nytta, viljan att checka av och viljan att konkurrera. Utöver marknadsstyrning framkommer också ett tydligt motstånd mot jämställdhetsarbetet i tidigare forskning. Konkret uttrycks motståndet genom att jämställdhetsarbetet utgår från en manlig norm istället för en jämställd norm där förändringen blir villkorad att kvinnor anpassar sig till den manliga normen, jämställdhet ses som en kvinnofråga och ges inte samma prioritet, kvinnor bär det tyngsta ansvaret för att förändra strukturer och problemet nämns inte vid dess rätta namn utan andra problem åtgärdas i dess ställe. 1.4 Disposition Uppsatsens första kapitel har inletts med forskningsproblem och problematisering av ämnesval samt en redogörelse för studiens syfte. Även den tidigare forskningen av relevans för min studie har belysts med särskilt fokus på hur jämställdhetsintegrering kan förstås utifrån olika perspektiv. I kapitel två beskrivs de teoretiska och metodologiska ramverk som ligger till grund för undersökningens utformning samt vilket material som kommer användas liksom de analytiska 10

16 frågeställningar som i analyskapitlet kommer att ställas till materialet. I kapitel tre presenteras analysen och resultatet av empirin med utgångspunkt i de analytiska frågeställningarna. I kapitel fyra diskuteras de resultat som framkommit med koppling till studiens frågeställningar för att besvara dessa. 2. Teoretiskt och metodologiskt ramverk I denna studie har en diskursanalys använts som metod för analys men också en direktobservationsstudie som metod för att samla in delar av de material som ligger till grund för studien. Studien kommer delvis utgöras av en komparativ design för att undersöka om det finns några avvikande skillnader mellan hur en traditionellt manlig - och en traditionellt kvinnlig kommunal verksamhet problematiserar jämställdhetsfrågor. Diskursanalys är tätt sammankopplat med specifika teoriperspektiv och därför består detta kapitel av både det teoretiska- och det metodologiska ramverket. Inledningsvis kommer jag att beskriva uppsatsens teoretiska perspektiv, där även den diskursanalytiska metoden ingår, därefter följer ett avsnitt om studiens material. 2.1 Teoretiskt perspektiv Min teoretiska utgångspunkt för att förstå och analysera jämställdhetsintegrering och jämställdhetsarbetet består av resultat från tidigare forskning. Den tidigare forskningen visar spänningar som uppkommer när jämställdhetsintegrering används som strategi för förändring. Som teoretiskt ramverk och metod kommer i huvudsak Carol Lee Bacchis policyanalysvertyg att användas Diskursanalys som teori och metod Grundstenen inom det diskursanalytiska fältet är att språket inte uppfattas som ett neutralt verktyg för kommunikation. Språket representerar inte en given verklighet utan språket formas i en social kontext och världsbilden konstrueras genom språket. Därmed kan inget tas för givet utan den mänskliga tillvaron produceras och konstrueras ständigt. Bergström och Boréus beskriver diskurser som regelsystem som legitimerar vissa kunskaper men inte andra och diskurser visar vilka som har rätt att uttala sig och har auktoritet. Eftersom regelsystemet i diskurser kan förändras kan diskurser ses som dynamiska. Diskurser skapas av externa strukturer och är nära sammankopplat med makt och hegemoni. Makt kan ta olika former och kan bland annat ses i skolsystemets inflytande över rådande värderingar och föreställningar. Diskurser påverkar de processer som de ingår i men de 11

17 påverkas också själva. Diskurser reglerar vad som får sägas, vem som får säga det och varifrån de får sägas. 25 Det ger diskurser ett nära förhållande till makt. Diskursteorin kan sägas utgå från antagandet om att alla objekt och handlingar är meningsfulla och att deras mening är en produkt av historiskt specifika regelsystem. Med diskursteori är det möjligt att undersöka hur sociala praktiker konstrueras men även ifrågasätta de diskurser som skapar den sociala verkligheten Michel Foucault och makt Michael Foucault är intressant att nämna i sammanhanget eftersom Carol Lee Bacchi (vars policyanalysverktyg används i den här studien) har utgått ifrån hans teorier. Det finns flera olika inriktningar och former för diskursanalys. Michel Foucault anses vara poststrukturalistisk. Foucault menade att det finns en kontrollerande mekanism i diskurser och menar att människor kontrolleras genom olika procedurer som han benämner som utestängningsmekanismer. Utestängningsmekanismer kan vara när något definieras som sjukt eller inte sjukt, när något blir förbjudet eller ses som rätt eller fel, när något är tradition medan något annat inte är det. Det är den etablerade kunskapen som reglerar utestängningsmekanismerna då den styr vad som är möjligt att säga och inte vilket ger kunskap ett nära förhållande till makt. Foucault talar inte så mycket om aktörer utan menar att individer och organisationer anses positionerade inom ramar som skapas i diskursen. Därmed är även aktörers handlingsutrymme begränsat. Foucault menar att makt utövas mellan människor och leder till att vissa begränsas medan möjligheter öppnas för andra. Däremot anser han också att en maktrelation är en öppen relation och därför finns det ett handlingsutrymme att motarbeta makten. 27 Foucault har myntat begreppet governmentality som på svenska översättas till styrningsmentalitet eller styrningsrationalitet som Foucault benämner det. Begreppet härstammar från franskans gouvernementalité vilket är en sammanskrivning av gouverner att styra och mentalité att regera vilket kan översättas med inställning. Foucault menade att att styrning alltid innehöll en inställning till eller en uppfattning om objektet som ska styras. Enligt Foucault ska styrning därför Bergström och Boréus (red.) Howarth Bergström och Boréus (red.)

18 ses som en praktik som formar och leder hur människor ska bete sig. Staten kan ses som en samling för olika styrningstekniker genom bland annat institutioner, kommuner och kunskapsformationer. Samhällets ökade frihet innebär inte att vi styrs i mindre utsträckning utan snarare att vi styrs på ett annat sätt. Det går att prata om självstyrning vilket innebär att vi underkastar oss olika former av styrningspraktiker. Därmed är frihet och makt tätt sammankopplade i styrningsrationaliteten men en central del är också problematiseringen. Problematiseringen används för att ifrågasätta det som ses som självklart och naturligt. Bland annat studerade Foucault olika problemlösningar för att undersöka vilka problematiseringar som gjorde dessa lösningar möjliga Carol Lee Bacchi: What is the problem represented to be? ( ) we are governed through problematisations, rather than through policies. Our critical focus should be directed, therefore, to problematisations and the problem representations they contain. (Bacchi 2010) Carol Lee Bacchis policyanalysverktyg What is the problem represented to be (förkortas WPR) har ett annorlunda angreppsätt som analyserar policys med syftet att skapa förståelse för hur problem skapas i själva problemformuleringen. Bacchi menar att policys har en inbyggd förståelse av problemet. Istället för att vara en reaktion mot ett problem kan policys i viss mening sägas skapa problemet genom problemrepresentationen vilket också är utgångspunkten för denna studie. Bacchi rekommenderar att arbeta baklänges med WPR med konkreta policyförslag för att hitta vad som representeras som problemet i förslagen. Hur ett problem formuleras påverkar vilka åtgärder som ska tas. Därmed är det även möjligt att undersöka åtgärderna för att se hur problemet uppfattas. Policys innehåller vanligen många olika begrepp, exempelvis demokrati, frihet, jämlikhet och rättvisa. Begreppens innebörder kan förefalla självklara men kan ges olika betydelse, användas för olika syften samt relateras till olika politiska visioner. Ett annat tillvägagångssätt inom WPR är att identifiera nyckelbegrepp i problemrepresentationen och undersöka vilken mening dessa ges. Det kan vara problematiskt att hitta begreppens sanna innebörd eftersom de så starkt är rotade i kultur och historia. Eftersom begrepp inte är neutrala är det viktigt att undersöka hur de bidrar till 28 Nilsson

19 problemrepresentationen. Syftet med WPR är att utmana hinder och ifrågasätta policys diskreta och självklara framställning Begreppslig apparat Den begreppsliga apparaten syftar till att förtydliga och skapa större förståelse för studiens centrala begrepp samt vilka skiljelinjer som finns mellan begreppen. Metoden som används i den här studien är diskursanalys. Rent konkret används dock Carol Lee Bacchis policyanalysverktyg What is the problem represented to be?. Det kan därför vara relevant att diskutera skillnaden mellan begreppet diskurs och begreppet representation men även begreppet överideologi som nämns i inledningen till denna uppsats. Bacchi skriver i artikeln Discourse, Discourse Everywhere om avsaknaden av en konkret definition av vad begreppet diskurs innebär. Trots avsaknaden av en definition menar hon att begreppet inte bör definieras eftersom hela idén med diskurs är att definitioner leder till en avgränsning av kunskap. 30 Den tydligaste skillnaden som går att urskilja mellan diskurs och överideologi är att diskurser handlar om hur något pratas om medan överideologi mer kan sägas handla om vad som tycks, alltså åsikter som getts ett större värde och plats i det politiska samtalet. Lina Ekström beskriver jämställdhet som en överideologi men det skulle även gå att påvisa en nyliberal överideologi som även är möjlig att härleda till en nyliberal diskurs. Diskurs och överideologi har därför ett nära samband, en överideologi kan vara en del av en diskurs men även delvis skapa diskurser. Slutligen utgör representationer delar av diskurser. Hur ett problem pratas om och representeras är möjligt att koppla till en större diskurs om hur något pratas om Preciserade analytiska forskningsfrågor Jämställdhetspolitiken syftar till att eliminera glappat mellan män och kvinnor och att det finns jämställdhetspolitik visar att det finns en politisk kraft att förändra ojämlikheten mellan män och kvinnor. Frågan är vad jämställdhetsarbetet ämnar förändra och vad de ger för konsekvenser på det faktiska arbetet. Min huvudsakliga forskningsfråga är hur jämställdhetsarbetet skapas genom dess problemrepresentation och vilka konsekvenser det kan få dels för jämställdhetsarbetet men också för jämställdhetsintegrering som politisk åtgärd. 29 Bacchi Bacchi

20 Policys används för att reagera mot ett problem och skapa verktyg för att lösa problemet. Eftersom alla policys beskriver problem innehåller de ofrånkomligen outtalade och underförstådda meningar om problemets representation. Jag kommer använda mig av Carol Lee Bacchis policyanalysverktyg (WPR) som består av flertalet analytiska frågor som används vid policystudier. 31 Jag har valt att använda tre av dessa som analytiska forskningsfrågor. Det innebär att de kommer att ställas till mitt material för att besvara min huvudsakliga forskningsfråga. Anledningen till att jag har begränsat mig till just dessa är för att få en rimlig omfattning och för att de är mest relevanta för studien. Min fjärde forskningsfråga är av komparativ karaktär och utgör ett komplement till de första tre för att besvara studiens huvudsakliga forskningsfråga. De analytiska forskningsfrågorna är följande: - Vilka problemrepresentationer framträder i jämställdhetsarbetet? - Vilka underliggande antaganden ligger bakom problemets representation? - Vad lämnas oproblematiserat i problemformuleringen? - Finns det någon skillnad i hur problemet representeras på en traditionellt kvinnlig arbetsplats med hur problemet representeras på en traditionellt manlig arbetsplats? 2.2 Material Materialgenomgång Som empiriskt underlag för diskursanalysen i denna undersökning används material från kommunledningskontoret, vård- och omsorgsförvaltningen, teknik- och fastighetsförvaltningen samt underlag från ett jämställdhetssamordningsmöte. Rent konkret består materialet av följande: - Karlstad kommuns jämställdhetspolicy På lika villkor - Jämställdhets- och mångfaldsplanen för teknik- och fastighetsförvaltningen - Jämställdhets- och mångfaldsplan för vård- och omsorgsförvaltningen - Underlag genererat genom direktobservation av ett internt JäMå-gruppmöte av och för Karlstad kommun Eftersom studien syftar till att undersöka Karlstad kommuns jämställdhetsarbete har jag valt att använda jämställdhetspolicyn På lika villkor eftersom den är en central del av 31 Bacchi

21 jämställdhetsarbetet. För att undersöka om det finns några skillnader i hur en mansdominerad förvaltning och kvinnodominerad förvaltning ser på jämställdhetsarbetet har jag valt material från två förvaltningar som jag anser stämmer in bra på kriterierna. Vård- och omsorgsförvaltningen har en majoritet kvinnliga anställda och innehåller traditionellt sätt kvinnliga yrkesgrupper. Detsamma gäller teknik- och fastighetsförvaltningen som har en majoritet manliga anställda och innehåller traditionellt sätt manliga yrkesgrupper. JäMå-mötet, som är ett samordningsmöte för jämställdhetoch mångfaldsarbetet syftar till att utgöra ett bra komplement till det övriga materialet. Det är intressant att undersöka eftersom det övriga materialet är i skriftlig form och underlaget från mötet kommer därmed ha möjlighet att ge ett annat perspektiv på hur jämställdhetsarbetet bedrivs. Fördjupade genomgång av materialet sker nedan: - Jämställdhetspolicyn På lika villkor är indelad i följande fem kapitel: 1) strategisk arbetsgivarpolitik, 2) varför jämställdhetspolicy?, 3) på lika villkor, 4) ansvar och samverkan samt 5) att realisera policyn. De två första kapitlen redogör för bakgrunden och policyns syftesbeskrivning. Kapitel tre utgörs av själva jämställdhetspolicyn, dels aktiva åtgärder men också vad jämställdhetsarbetet ska leda till. I Kapitel fyra beskrivs kommunens ansvar att bedriva ett jämställdhetsarbete i enlighet med diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen. I kapitel fem utvecklas diskrimineringslagens prägel på jämställdhetsarbetet. Det redogörs för hur jämställdhetsarbetet utformats för att vara förenligt med lagen genom urformningen av jämställdhets- och mångfaldsplanerna. Därefter görs en redogörelse för planernas struktur och syftesbeskrivning med koppling till diskrimineringslagen. - Jämställdhets- och mångfaldsplanerna inleds med ett bakgrundskapitel som tydliggör att planerna har sin utgångspunkt i Diskrimineringslagen (2008:567) och Karlstad kommuns jämställdhetspolicy På lika villkor. Planerna har tagits fram i samarbete med en referensgrupp bestående av medarbetare, chefer och fackliga representanter. I jämställdhets- och mångfaldsplanen för teknik- och fastighetsförvaltningen kartläggs resultat från år 2012 och utifrån analys av resultatet fastställs mål och aktiviteter. Jämställdhets- och mångfaldsplanen för vård- och omsorgsförvaltningen är uppbyggd enligt samma struktur men resultatet som kartläggningen baseras på är från år Jämställdhets- och mångfaldsplanerna för teknik- och fastighetsförvaltningen och vård- och omsorgsförvaltningen är uppbyggda utifrån exakt samma struktur och består av följande kapitel: kartläggning (A), analys (B) och mål och aktiviteter/ åtgärder (C). I kapitel A utförs en kartläggning av löner, könsfördelning, anställningsvillkor och 16

22 arbetsförhållanden, möjligheten att kombinera arbete och föräldraskap, arbete mot mobbning/ kränkningar på grund av kön, diskriminering, trakasserier/sexuella trakasserier och ökad mångfald. I kapitel B analyseras resultatet som framkommit i kartläggningen utifrån samma struktur och rubriker som i kapitel A. I kapitel C presenteras jämställdhet- och mångfaldsplanen där analysen i kapitel B ligger till grund för de nya aktiviter och åtgärder som presenteras och som ska styra förvaltningarnas jämställdhet- och mångfaldsarbete under kommande år. - Direktobservationsstudien bidrog med material från ett jämställdhetssamordningsmöte hos Karlstad kommun. Mötet kallas internt för JäMå-möte och är ett möte inom kommunen där ansvarig för jämställdhetsfrågor internt närvarar tillsammans med bland annat personalchefer från kommunens olika förvaltningar. Mötet sker regelbundet med träffar var sjätte vecka och syftet är att samordna och diskutera jämställdhet- och mångfaldsfrågor. Mötet ägde rum den 12 maj kl i kommunens lokaler. Mötets upplägg styrdes av en bestämd dagordning med följande åtta punkter: 1) välkomna, 2) förändring av mallen (se förra mötet) alla funderar innan enligt förra minnesanteckning, 3) rapport om kommunjämförelse, 4) information till medarbetare med språksvårigheter, 5) information om mångfaldsforum, 6) åtagande kring diskriminering, 7) gruppens kompentensutveckling, 8) övriga frågor. Det var nio personer som var inbjudna till mötet, däremot var flera frånvarande av olika orsaker. Med hänsyn till mötesdeltagarna kommer jag inte att skriva ut deras namn, däremot har deras roller inom den kommunala verksamheten relevans. De inbjuda personerna hade följande befattningar: chefsansvar på Karlstad energi, personalsekreterare på barn- och ungdomsförvaltningen, två personalsekreterare på vård- och omsorgsförvaltningen, personal- och utredningssekreterare på gymnasieförvaltningen, utredningssekreterare på kultur- och fritidsförvaltningen, personalsekreterare teknik- och fastighetsförvaltningen, hr-ansvarig hos Karlstads bostadsbolag och organisationskonsult på kommunledningskontoret Materiella avgränsningar Materialet som undersökningen utgår ifrån behandlar både jämställdhet- och mångfaldsfrågor vilket bland annat framgår i materialets titlar. Undersökningen kommer dock endast att studera själva jämställdhetsarbetet och kommer därmed inte att fördjupas i de delar som beskriver mångfaldsarbetet. 17

23 2.2.3 Direktobservation som metod för att generera material I studien har jag använt mig av direktobservation som forskningsmetod för att införskaffa en del av de material som används. Direktobservationen ägde rum under ett samordningsmöte för jämställdhetsfrågor hos Karlstad kommun. I huvudsak var de personer som är ansvariga för att jämställdhetsfrågorna integreras i den kommunala verksamheten som var inbjudna till mötet. Syftet med att göra en direktobservation under samordningsmötet var att generera en annan typ av material än jämställdhetsplanerna och jämställdhetspolicyn. Samordningsmötet är också en del av Karlstad kommuns jämställdhetsarbete men i en annan form. Jämställdhetsplanerna och jämställdhetspolicyn har skapats av Karlstad kommun och dess innehåll är sannolikt både genomtänkt och genomarbetat. Till skillnad från dessa kunde samordningsmötet generera en annan typ av material som grundas mer på vad som görs än vad som sägs göras. Det blev en möjlighet att undersöka hur problemet pratades om till skillnad från hur det skrevs om. Tanken var alltså att materialet som genererades genom direktobservationen skulle vara ett komplement till det övriga materialet. Det skulle på så vis vara möjligt att få en ännu större förståelse för Karlstad kommuns jämställdhetsarbete. Det skulle även ge ett större underlag för att besvara studiens analytiska forskningsfrågor. Observation betyder uppmärksammat iakttagande, vilket är själva grunden för en observationsstudie. En observationsstudie syftar till att söka kunskap om människor och sociala grupper i deras naturliga sammanhang. Observationsstudier är en särskilt bra metod för att undersöka processer och strukturer som annars kan vara svåra att undersöka. Det kan även vara en bra metod när det kan finnas en skillnad mellan vad människor säger att de gör och vad de faktiskt gör. 32 Därmed är det en lämplig metod för studien eftersom jag dels kommer undersöka hur problemet representeras i det skriftliga materialet, men i observationsstudien blir det också möjligt att undersöka det i praktiken. Observationsstudien kommer vara en möjlighet att undersöka om det finns en diskrepans mellan vad som sägs och vad som faktiskt gör. Det är dock viktigt att påpeka att en observationsstudie inte kan säga något om vad människor har för avsikt med sina handlingar eller hur de tolkar situationen. I en observationsstudie är det endast möjligt att studera det observerbara. 32 Esaiasson och Oscarsson et al