Problem med otydlig lagstiftning om ansvarsfördelningen av operativ tillsyn över miljöfarlig verksamhet

Transkript

1 1(7) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Anna Rolf Tel: anna.rolf (gnaturvardsverket.se SKRIVELSE Ärendenr: NV Milj ödepartementet Stockholm Problem med otydlig lagstiftning om ansvarsfördelningen av operativ tillsyn över miljöfarlig verksamhet Bakgrund Naturvårdsverket har genom sin medverkan i Tillsyns- och föreskriftsrådet (rådet) identifierat problem med otydligheter i miljötillsynsförordningen (2011:13, MTF) gällande fördelningen av ansvaret för operativ tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Vi vill, i enlighet med vårt övergripande ansvar for miljöbalken och regelförenklingsuppdrag, med denna skrivelse lyfta frågan till Miljödepartementet. Vi anser att det är ett problem att bestämmelsema är otydliga vilket öppnar upp for skilda tolkningar som leder till att tillsynen inte utförs i enlighet med lagstiftningen Frågan har beretts i rådet och myndighetema i rådet anser att det är av vikt att problemet lyfts till Miljödepartementet. Ledamötema för Länsstyrelsen i Uppsala län samt Sveriges kommuner och landsting gör en annan tolkning av bestämmelsema än Naturvårdsverket vilket ytterligare tyder på en otydlighet i lagstiftningen (se bilaga 1). Ansvarsfördelning av den operativa tillsynen enligt MTF Länsstyrelsen har enligt 2 kap. 29 MTF ansvar for tillsynen över miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, utom den tillsyn som omfattas av Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar enhgt 2 kap. 26 MTF. Detta gäller under fömtsättning att inte den operativa tillsynen är överlåten till den konmiunala nämnden. BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: INTERNET: REGISTRATOR@NATURVÅRDSVERKET,SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(7) Naturvårdsverket tolkar bestämmelsema i MTF på följande sätt: En miljöfarlig verksamhet på en plats kan bestå av både tillståndspliktiga anläggningar/verksamheter (A- och B-objekt) och delar eller verksamheter som inte är tillståndspliktiga (C- och U-objekt). Eftersom Länsstyrelsen enligt ordalydelsen i 2 kap. 29 MTF endast är operativ tillsynsmyndighet över den tillståndspliktiga verksamheten (d.v.s. verksamheten motsvarar en verksamhetskod i FMH-bilagan som anger att verksamheten omfattas av tillståndsplikt) är den kommunala nämnden operativ tillsynsmyndighet över de icke tillståndspliktiga delama (2 kap. 31 MTF). Detta gäller oavsett om hela verksamheten omfattas av tillstånd eller inte.' Detta medför otydligheter for både myndigheter och verksamhetsutövare och risk för ineffektiv tillsyn. 1 praktiken fungerar det dock så att länsstyrelsen, i de flesta fall, bedriver tillsyn över all förekommande miljöfarlig verksamhet, d.v.s. både över de anläggningsdelar/verksamheter som omfattas av tillståndsplikt och de delar som är anmälningspliktiga eller utgör U-objekt trots att detta enligt vår mening inte är förenligt med MTF och inte heller i överensstämmelse med vad vi anger i vår tillsynsvägledning. Angeläget medförtydligande i lagstiftningen Frågan om vilken myndighet som är ansvarig för tillsynen är betydelsefull eftersom de tillsynsbeslut i form av förelägganden, m.m. som fattas saknar formell giltighet om de beslutas av fel myndighet. Naturvårdsverket har i sin vägledning påtalat att det är skillnad mellan vad som är tillståndsgivet och vad som är tillståndspliktigt. Gränsen för tillsynsansvaret avgörs av vad som är tillståndspliktigt enligt FMH-bilagan. Naturvårdsverket har pekat på vikten av en samlad prövmng men det är upp till tillståndsmyndigheten att avgöra vad som ska ingå i prövningen. Även om miljöfarlig C- och U-verksamhet ingår i prövningen är det inte synonymt med att betrakta dessa verksamheter som tillståndspliktig verksamhet. I många tillstånd för avloppsreningsverk finns t.ex. ledningsnäten (U-verksamhet) reglerade. Detta förhållande - att ledningsnätet i dessa fall är tillståndsgivet - innebär dock inte att ledningsnätet är tillståndspliktigt. Ett annat exempel kan vara när en tillståndspliktig process i form av ytbehandling förekommer i ett större verkstadsföretag med metallbearbetning som inte är tillståndspliktig i övrigt. Både processen och övrig verksamhet utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9:1 MB. Gränsen for tillsynsansvaret avgörs av vad som är tillståndspliktigt, vad som har tillstånd är en annan sak. I detta fall är enbart en del av den miljöfarliga verksamheten tillståndspliktig, inte hela. Verkstaden med metallbearbetning utgör ingen fömtsättning för den tillståndspliktiga verksamheten. Ytbehandlingsprocessen skulle mycket väl kunna bedrivas utan metallbearbetningsverkstaden. Länsstyrelsen har tillsynsansvar över den tillståndspliktiga processen och den kommunala nämnden över övrig verksamhet. ' Texten avser miljöfarlig verksamhet, 2 kap. 29 pl samt 2 kap. 31 pl MTF.

3 NATURVÄRDSVERKET 3(7) Däremot finns situationer där Naturvårdsverket menar att miljöfarlig verksamhet som är av C- eller U-karaktär kan anses som en integrerad och naturlig del av en tillståndspliktig verksamhet. Det kan då vara rimligt att se den verksamhetsdelen som en del av den tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheten, där hela verksamheten vid fördelning av tillsynsansvaret bedöms i ett sammanhang. Ett sådant exempel kan vara när en mindre verkstad finns i ett jäm- eller stålverk. I verkstaden repareras och underhålls utmstning, maskindelar m.m. för driften av jäm- och stålverket. Verkstaden är relativt liten och vore i sig själv inte tillstånds- eller anmälningspliktig om den bedrevs separat, exempelvis som en fristående verksamhet på annan plats. Båda delama utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9 kap. 1 MB. I detta fall kan jäm- och stålverket inklusive verkstaden sägas ingå i det som är tillståndspliktigt. Verkstaden fär anses utgöra en integrerad och naturlig del av jäm eller stålverket, även om den som fristående verksamhet på annan plats skulle utgöra en miljöfarlig verksamhet som vare sig är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. Länsstyrelsen har därmed tillsynsansvar över hela verksamheten. Trots ovanstående tolkningsexempel anser Naturvårdsverket att bestämmelsema om ansvarsfördelning av den operativa tillsynen över miljöfarlig verksamhet är otydliga. Naturvårdsverket anser att ett förtydligande i lagstiftningen är angeläget. Vi menar att en strikt tolkning leder till att tillsynen ska vara uppdelad mellan länsstyrelsen och den kommunala nämnden om t.ex. en anmälningspliktig delverksamhet inte kan anses utgöra en naturlig oeh integrerad del i den tillståndspliktiga verksamheten. Vi tycker inte heller att frågan om vad som kan anses ingå i en tillståndspliktig verksamhet är enkel. Begreppet verksamhet är svårtolkat och ny praxis påverkar tolkningen. Naturvårdsverket har länge förespråkat en samlad och integrerad miljöprövning där samtliga stömingar av betydelse för människors hälsa och miljön beaktas. Villkor som meddelas utifrån en sådan prövning gäller således för all miljöfarlig verksamhet som ingått i prövningen även sådana stömingar som hänförs till C- eller U-verksamhet. En konsekvens av dagens bestämmelser utifrån vår tolkning är att ansvaret för tillsynen över villkor kan åligga olika tillsynsmyndigheter beroende på om stömingen orsakas av den tillståndspliktiga delen eller av de delar som vare sig är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Verket anser att det är olyckligt och att det är av vikt att även samla tillsynen. Undersökning av den faktiska tillämpningen Rådet har ställt följande frågor till länsstyrelsemas miljövårdsdirektörer och till Sveriges Kommuner och Landstings miljöchefsnätverk för att ta reda på i vilken omfattning den operativa tillsynen fördelas i enlighet med gällande lagstiftning (enligt Naturvårdsverkets tolkning): 1. Förekommer det att en uppdelning av tillsynsansvaret har gjorts så att länsstyrelsen endast utövar tillsyn över de delar av den miljöfarliga verksamheten som är tillståndspliktig och att kommunen utövar tillsyn över de anmälningspliktiga delama?

4 NATURVÅRDSVERKET 4(7) 2. Om sådana exempel finns önskas närmare kännedom om hur många anläggningar som har en sådan uppdelning och hur den parallella tillsynen fiingerar. En majoritet av länsstyrelsema menar att den operativa tillsynen inte delas upp på det sätt som lagstiftningen anvisar utan att länsstyrelsen bedriver tillsyn över all förekommande miljöfarlig verksamhet vid en tillståndsprövad verksamhet. Det förekommer att ett delat tillsynsansvar utövas vid stora verksamheter där ett skilt huvudmannaskap föreligger. Det vill säga där en annan juridisk person bedriver anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet inom ett område där en verksamhetsutövare fatt tillstånd och bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, t.ex. en flygplats. Det förekommer även en uppdelning av tillsynsansvaret över t.ex. tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet där det även förekommer en enskild avloppsanläggning. Sveriges Kommuner och Landsting instämmer i bilden av att en uppdelning av den operativa tillsynen inte sker på det sätt som lagstiftningen anvisar utan att länsstyrelsen, i de flesta fall, bedriver tillsyn över all förekommande miljöfarlig verksamhet vid en tillståndsprövad verksamhet. Sammanfattande slutsatser Naturvårdsverket vill med denna skrivelse understödja behovet av den utredning som Naturvårdsverket lyft i sin rapportering till regeringen enligt 1:28 MTF. 1 rapporten anges följande: "... kraven på de operativa tillsynsmyndighetemas resurser, kompetens och kontinuitet ställs allt högre. Bland annat genom en skarpare EU-lagstiftning. Framtida utmaningar kräver en organisation och en ansvarsfördelning som ger en rättssäker, likvärdig och effektiv tillsyn och ett effektivt utnyttjande av de resurser som tillhandahålls genom avgifter och skatter. Naturvårdsverket har tidigare framfört att det behövs en utredning av hur ansvaret för tillsynen ska regleras mer ändamålsenligt och tydligt. Behovet av en sådan kvarstår. Det bör därför göras en mer gmndlig översyn av organisation och ansvarsfördelning för all tillsyn enligt miljöbalken samt EU-förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde. Översynen bör göras i form av en offentlig utredning". ^ Naturvårdsverket anser att det är angeläget att ansvarsfördelningen av den operativa tillsynen över miljöfarlig verksamhet enligt MTF ses över för att uppnå en sammanhållen, enhetlig och effektiv tillsyn. Bestämmelsema i MTF är otydliga och öppnar upp för skilda tolkningar och leder till att tillsynen inte utförs i enlighet med lagstiftningen. Undersökningen som rådet utfört visar tydligt att den faktiska tillämpningen inte stämmer överens med lagstiftningen, såsom Naturvårdsverket tolkat bestämmelsema. ^ Tillsyn enligt miljöbalken - möjligheter till utveckling och förbättring, april 2012 (NV ).

5 NATURVÅRDSVERKET 5(7) Beslut om denna skrivelse har fattats av biträdande avdelningschef Rikard Janson. Vid hanteringen av denna fråga har deltagit sektionschefen Pirjo Körsén, juristen Måns Cederberg samt juristen Anna Rolf den sistnämnda föredragande Rikard Janson

6 NATURVÅRDSVERKET 6(7) Bilaga 1 Länsstyrelsens i Uppsala län tolkning Av bestämmelserna i MTF följer att Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. För att tillsynen ska vara effektiv och ftinktionell är det angeläget att den verksamhetsutövare som innehar tillståndet endast har en tillsynsmyndighet för all miljöfarlig verksamhet som bedrivs vid anläggningen. Länsstyrelsen anser att det finns ett utrymme att tolka uttrycket "omfattas av tillståndsplikt" vidare så att det inbegriper all miljöfarlig verksamhet som kan kopplas till den del verksamhet som medförde att verksamheten blev av sådan omfattning att tillståndsplikt gäller. Vid en prövning av en tillståndpliktig miljöfarlig verksamhet är det en vedertagen praxis att den tilltänkta verksamheten i sin helhet ska prövas mot miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Samtliga stömingar av betydelse för människors hälsa och miljön ska beaktas vid prövningen. Det innebär att tillståndsprövningen och tillståndet i all väsentlighet även innefattar C- och U- verksamhet som har en tydlig koppling till den verksamhet som gör att tillstånd måste sökas. Tillståndet reglerar vilka krav som kan ställas på hela verksamheten så som den beskrivits i ansökan och MKB:n. De villkor som meddelas gäller således för all miljöfarlig verksamhet som ingått i prövningen. Denna helhetssyn borde rimligen också gälla vid tillsynen av verksamheten. Enligt 26 kapi MB ska tillsynen säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten skall för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillstånd skall tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Om Naturvårdsverkets strikta tolkning av hur tillsynsansvaret ska fördelas enligt MTF är korrekt medför det betydande problem när det gäller tillsynen av villkorsefterlevnad. BuUerstömingar t.ex. kan orsakas av såväl den tillståndspliktiga delen som av de andra miljöfarliga verksamhetema som har ingått i prövningen. Det tidigare omnämnda exemplet ytbehandling och metallbearbetning vid en och samma anläggning är illustrativt. Samtliga miljöfarliga delverksamheter vid anläggningen regleras av tillståndets bullervillkor men beroende på bullerkälla följer det av NV resonemang att olika delar har olika tillsynsmyndigheter. Länsstyrelsen i Uppsala ifrågasätter att det varit lagstiftarens intention att tillsynsansvaret ska fördelas mellan olika TM vid en och samma anläggning. Här kan konstateras att såväl länsstyrelsema, kommunema och sannolikt inte heller verksamhetsutövama känner igen sig den tolkning NV gör. Vid miljöbalkens införande var det regeringens bedömning att kommunerna, som baspaket, hade ett tillsynsansvar över miljöfarlig verksamhet motsvarande den uppdelning som gällde enligt miljöskyddslagen, d.v.s. över icke tillståndspliktiga anläggningar (prop. 1997/98:45 s 498). Ordet anläggning har en vidare betydelse än miljöfarlig verksamhet, i vart fall jämfört med den strikta tolkning NV gör. Länsstyrelsens har i ovanstående

7 NATURVÅRDSVERKET 7(7) resonemang utgått ifrån att det endast finns en verksamhetsutövare som har rådighet över tillståndet. Ett delat tillsynsansvar självklart när det t.ex. gäller en kombinerad civil och militär flygplats.