YTTRANDE Ärendenr: NV Regeringskansliet Socialdepartementet. s.registrator(a)jegeringskansliet.se s.pbb(g),regeringskansliet.

Transkript

1 1(5) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE Ärendenr: NV Regeringskansliet Socialdepartementet s.registrator(a)jegeringskansliet.se s.pbb(g),regeringskansliet.se Yttrande över betänkandet Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57) samt Flygbuller och bostadsbyggande (SOU 2013:67), ert diarienummer S2013/5977/PBB Sammanfattning - Naturvårdsverket stödjer utredningens förslag att förändra plan- och bygglagen och miljöbalkenförett ge en möjlighet till en samordnad lösning av bullerfrågan. Naturvårdsverket anser inte att utredningens syfte att förenkla reglema för buller uppnås fullt ut. - Naturvårdsverket avstyrker förslaget till ny paragraf 9a, då det finns risk att den leder till ökad begreppsförvirring. Förslaget medför att det definierade begreppet olägenhet för människors hälsa ändras. - Naturvårdsverket avstyrker utredningens förslag om en tillfällig förordning med riktvärden för industribuller i avvaktan på resultatet från vårt och Boverkets regeringsuppdrag. - Naturvårdsverket anser att begreppet riktvärde bör undvikas i författningstext. Istället bör det, i enlighet med miljöbalken, göras en bedömning i det enskilda fallet. - Naturvårdsverket stödjer förslaget att genomföra informationsinsatser. Istället för en ny kommitté skulle det ansvaret kunna vara en utvidgning av vårt nationella samordningsansvarföromgivningsbuller, förslagsvis tillsammans med Boverket. Positivt med mer samordnad lagstiftning Naturvårdsverket stödjer utredningens förslag att förändra plan- och bygglagen (PBL) och miljöbalken för ett ge en möjlighet till en samordnad lösning av bullerfrågan. En förändrad reglering bör dock i möjligaste mån undvika att bygga in ytterligare problemför människors hälsa och miljön. Vi anser inte att BESÖK: STOCKHOLM -VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA - KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: W WW. N ATU R VAR DS VE RKET. SE

2 det är en hållbar målsättning att rent generellt underlätta bostadsbyggandet i bullemtsatta miljöer, utan detta bör rimligen begränsas till undantagsfall. Begränsad effekt med avseende på regelförenkling Syftet med utredningens förslag är bl.a. att förenkla reglema för buller, men i flera avseenden uppnås inte detta. För den som i framtiden ska bedriva tillsyn enligt miljöbalken måste flera förordningar och kanske även vägledningar samtidigt appliceras för påverkan från en och samma anläggning/bullerkälla. Som exempel kan man tänka sig en bullrande industrianläggning som påverkar bostäder uppförda vid olika tidpunkter, en del före 2014 och en del efter 2014 varav några med undantag i plan och några utan, samt kanske också skolor, vårdlokaler eller andra lokaler där människors varaktigt vistas men som inte tas upp i förordningen. Reglering i miljöbalken respektive plan- och bygglagen Naturvårdsverket vill peka på några effekter och risker som följer av den föreslagna regleringen. Naturvårdsverket avstyrker förslaget till ny paragraf 9a, då det finns risk att den leder till ökad begreppsförvirring. Förslaget om ändring av miljöbalkens 26 kap. 9a medför att det definierade begreppet olägenhet för människors hälsa ändras. Nuvarande definition finns i 9 kap. 3 och i förarbetena till miljöbalken ges ytterligare information om vad lagstiftaren avsåg med begreppet. Utredningens förslag irmebär att när tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken ska bedöma om olägenhet för människors hälsa förekommer så ska myndigheten i de aktuella fallen även beakta hur en planmyndighet bedömt bullerstömingen i planprocessen. Planhandlingar och planbeslut kommer då påverka vad som ska anses som en olägenhet utöver de faktiskaförhållandena på platsen. Lagstiftningen bör vara logisk och lättolkad för att underlätta tillämpningen. Mer logiskt att åstadkomma en större möjlighet att bygga i bullemtsatta lägen vore att uttryckligen reglera att en awägning ska göras mellan graden av olägenhet för människors hälsa enligt 9 kap 3 å ena sidan och vad som framgår av planhandlingar och planbeslut å andra sidan vid bedömningen i det enskilda fallet om bullerförhållandena är acceptabla. Lagstiftaren har då gjort den politiska bedömningen att det kan vara motiverat att låta andra allmänna värden orsaka viss olägenhet för människors hälsa vad gäller bullerstöming. Vägledning avseende hur dessa olika värden ska bedömas i förhållande till varandra torde vara en fömtsättning för en enhetlig rättstillämpning och en tydlighet beträffande awägningen i förarbetena till en sådan reglering är därför av största betydelse. Utredningen föreslår att den hälsobedömning av bostäder som godtagits enligt PBL som regel ska godtas även i ett efterföljande tillsynsärende enligt miljöbalken. Förslaget innebär alltså att bedömningen av vad som anses utgöra en olägenhet flyttas från miljöbalken till PBL. Detta får anses vara en stor systematisk förändring och innebär att PBL:s perspektiv och syften kan komma att starkt påverka tillsynsärendet. Risk finns att vissa av miljöbalkens gmndläggande principer om prövning och tillsyn i det enskilda fallet åsidosätts. Miljöbalkens bärande tanke bakom det generella kravet på att vidta försiktighetsmått (2 kap. 3 ) är att nå individuell kostnadseffektivitet och kravet på att vidta åtgärd gäller redan vid riskförskada eller olägenhet (prop. 1997/98:45, del Is. 209 f.).

3 De riktvärden för buller som nu föreslås regleras i förordning, och med dess förhållandevis vida fömtsättningar för undantag, kommer att bli svåra att tillämpa för tillsyns- och prövningsmyndigheter enligt miljöbalken vid eventuellt uppkomna bullerstömingar ett antal år efter det att bostädema är klara. Kostnadsansvaret för att i efterhand eventuellt behöva begränsa en olägenhet som uppstått om bebyggelse tillåtits lokaliseras nära en bullrande verksamhet bör inte som grundregel åligga den bullrande verksamheten eller fastighetsägaren. Förslagetriskeraratt medföra att åtgärder vid källan uteblir, trots att de i många fall är de mest effektiva och även kan vara avsevärt mer kostnadseffektiva än att vidta fasadåtgärder på bostadsfastigheter. Detta kan bli fallet om ansvaret för att vidta åtgärder och andra försiktighetsmått till skydd mot bullerflyttas till fastighetsägaren, som endast har rådighet över sin fastighet. Tillfällig förordning om industribuller Naturvårdsverket avstyrker utredningens förslag om en tillfällig förordning med riktvärden för industribuller i awaktan på resultatet från vårt och Boverkets regeringsuppdrag. Vi samarbetar med Boverket i arbetet med att ta fram vägledning om industribuller utifrån miljöbalken respektive plan- och bygglagen', vilket också noterats i BuUersamordningsuttedningen. Naturvårdsverket anser att uttedningen borde ha lämnat frågan mer öppen med hänvisning till de pågående uppdragen och att det inte är lämpligt att införa en tillfäuig förordning medriktvärdenförindustribuller. Industribuller är en komplex fråga som tar tid att utreda och uttedningen har därför haft svårt att på den här korta tiden lämna tillräckligt genomarbetade förslag vad gäller industribuller. Vi anser dessutom att utredningens förslag brister i väsentliga delar och är alltför generöst ifråga om undantag. Det är också beklagligt att såväl föregripa utfallet av pågående regeringsuppdrag där betydande samförstånd redan har uppnåtts mellan oss och Boverket, som att öka osäkerheten om rådande regelverk. Detta kan nämligen bli fallet om vi och Boverket lämnar våra redovisningar den 30 april 2014 och en förordning med eventuellt awikande innehåll träder i kraft en kort tid därefter. Med anledning av detta avstyrker vi uttedningens förslag om en tillfällig förordning med riktvärden i awaktan på regeringsuppdragens resultat. Riktvärden i förordning Naturvårdsverket anser att begreppet riktvärde bör undvikas i författningstext. Istället bör det, i enlighet med miljöbalken, göras en bedömning i det enskilda fallet. Vi noterar att det i utredningen (SOU 2013:67 s.64) anges att riktvärdena inte ska vara rättsligt bindande utan vägledande för bedömningar i det enskilda fallet. Om riktvärden ändå införs så bör det vara utan förslag på undantag från desamma. Riktvärden enligt utredningens förslag utgör inte exakta värden, utan värden som ska "eftersträvas". Vi anser därför att det är ologiskt att i författningstext ange "undantag" från värden som endast är vägledande målsättningar. Genom att utredaren kompletterar riktvärdena med avsteg ger utredaren riktvärdena en karaktär av gränsvärde. Dessutom är de avsteg som föreslås i uttedningen så ' Läs mer om regeringsuppdragen här

4 generellt formulerade att de inte kan ses som undantag utan de kan komma att tillämpas i princip var som helst, vilket inte är lämpligt. Begreppet riktvärde i sig innebär ju enligt miljöbalken att de inte behöver uppfyllas om de åtgärder som står till buds medför oskäliga kostnader i förhållande till dess potential att minska bullerstömingen. När skäl till undantag bmkar anges i villkor eller lagstiftning så bmkar det vanligtvis tillämpas på tvingande regleringar t.ex. gränsvärden eller motsvarande. När det gäller efterföljande prövningar enligt miljöbalken är det alltid möjligt att med stöd av de allmänna hänsynsreglema meddela strängare villkor än vad som anges i förordning, om det anses behövligt och skäligt enligt 2 kap. miljöbalken. Vad gäller möjlighetema till mindre stränga nivåer så hanteras detta vanligen genom undantagsmöjligheter. Utredningens förslag innebär att det även i fortsättningen kommer att föreligga olika tolkningsmöjligheter som riskerar att motverka den samordning som eftersträvas. För att ensa samordningen krävs snarare ökad tydlighet avseende hur olika allmänna intressen ska värderas och vägas av mot varandra än en ny systematik i regelverket. Om det inte är möjligt att ange ett värde som ska tillämpas som en huvudregel, så kan det ifrågasättas om det är ett lämpligt område för författningsreglering. Övriga synpunkter Omprövning av bullervillkor enligt miljöbalken Det bör vara planmyndigheten som ansvarar för eventuella initiativ till omprövning av bullervillkor för verksamheter med tillstånd. För att planmyndigheten ska kunna ansöka om omprövning behöver ändring ske i miljöbalken 24 kap. 7. Vidare anser vi att det inte är rimligt att verksamhetsutövaren ska ståförde kostnader som uppstår till följd av att bebyggelse planläggs vid verksamheten. En analys av buller från källan saknas Naturvårdsverkets bedömning överensstämmer med utredarens slutsats att utredningens förslag innebär en viss ökad risk för ohälsa. Redan nu utsätts en stor andel av befolkningen för störande buller i sin boendemiljö. Med detta i åtanke är det olyckligt att utredningen inte går in i frågan om hur samhället ska minska buller från källan. Vi anser att det, trots utredningens uppdrag och avgränsning inte får glömmas bort att första prioritet i arbetet med att minska bullerstömingar bör vara att vidta åtgärder vid källan. En beskrivning av hur ljudets karaktär påverkar störning saknas Naturvårdsverket anser att det är en brist att utredning inte har utrett frågor som rör ljudets karaktär, som exempelvis lågfrekvent buller och tonala komponenter. Ljudets karaktär har mycket stor betydelse för upplevd stöming. Det är anledningen ttll att både vi och Socialstyrelsen i våra vägledningar om buller har skärpta riktvärden då ljudet exempelvis innehåller tonala komponenter. Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2005:6) om buller inomhus innehåller särskilda riktvärden för lågfrekvent buller. 1 utredningen beskrivs industribuller korrekt som heterogent och att "möjlighetema att göra undantag från riktvärden från industribuller är således i större utsträckning beroende av ljudets karaktär". Samtidigt föreslår utredningen i förordningsförslaget långtgående möjligheter till undantag vad gäller just industribuller. Det resonemanget går inte ihop.

5 Bra med informationsinsatser Naturvårdsverket stödjer förslaget att genomföra informationsinsatser för att få ett snabbt genomslag av de nya reglema, om de genomförs. Istället för att imätta en ny kommitté skulle det ansvaret istället kunna vara en utvidgning av vårt nationella samordningsansvar för omgivningsbuller, förslagsvis tillsammans med en formulering om att detta ska göras tillsammans med Boverket. Inom den nationella bullersamordningen finns redan en etablerad styrgmpp på ledningsnivå och ett väl fungerande kontaktnät med berörda centrala myndigheter och organisationer inom området. Vad gäller förslaget om en bullertrappa så bör det knytas forskare till det arbetet, för att säkerställa att förslagen inte ger negativa effekter på människors hälsa. Väg, spår- och flygbuller Naturvårdsverket avstår från att lämna synpunkter vad gäller väg- och spårtrafik. Vad gäller fiygbuller så hänvisar vi till vår och Boverkets gemensamma redovisning^ av regeringsuppdraget riktvärden för flygbuller. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Maria Ågren. Vid den slutliga handläggningen har deltagit sektionschef Pirjo Körsén, enhetschef Gunilla Sallhed och avdelningschef Martin Eriksson, fördragande. I övrigt har deltagit Per Andersson, Moa Ek, Camilla Lindholm, Anna Sandström och Kerstin Cederlöf För Naturvårdsverket Maria Ågren Martin Eriksson ^ Sverige/Regeringsuppdrag/Redovisade-2013/Riktvarden-for-flvgbuller/