Förslag till bestämmelser i förordning för att genomföra Nagoyaprotokollet

Transkript

1 Promemoria M2016/01459/R Miljö- och energidepartementet Rättssekretariatet Departementssekreterare Staffan Löwhagen Förslag till bestämmelser i förordning för att genomföra Nagoyaprotokollet Bakgrund De flesta av världens regeringar har i konventionen om biologisk mångfald åtagit sig att kombinera sin strävan efter ekonomisk utveckling med bevarandet av den biologiska mångfalden i världen. Målen för arbetet inom konventionen är att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden och att nyttan av att använda genetiska resurser ska fördelas rättvist. Genetiska resurser och kunskapen om dem är av yttersta vikt för forskning, jordbruk och industrin för att framställa bland annat livsmedel och läkemedel. Det potentiella värdet av de genetiska resurserna har ökat avsevärt i takt med framsteg inom biotekniken. Förhandlingarna om Nagoyaprotokollet 1 har sin bakgrund i ett missnöje som fanns bland fattiga länder, som är rika på genetiska resurser, över hur arbetet med genetiska resurser bedrevs vid genomförandet av konventionen om biologisk mångfald. Det efterfrågades ett system med tydligare ansvarsfördelning mellan parterna för att förebygga att genetiska resurser samlas in och används i strid mot gällande regler i det land där insamlingen skett. Nagoyaprotokollet antogs 2010 och reglerar dels ett rättssäkert tillträde till genetiska resurser och en rättvis vinstdelning vid användandet av resurserna, dels bevarande av urfolks traditionella kunskap som rör genetiska resurser. Inom EU genomförs Nagoyaprotokollet till stor del med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen. EU-förordningen trädde i kraft den 12 okt- 1 Nagoyaprotokollet om tillträde till genetiska resurser och rättvis och skälig fördelning av den nytta som uppstår vid deras utnyttjande till konventionen om biologisk mångfald.

2 2 ober 2014 men dess centrala bestämmelser för och tillsyn av användare, började tillämpas den 12 oktober EU-förordningen kompletteras av genomförandeförordning (EU) 2015/1866 om närmare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användares efterlevnad och bästa praxis, som beslutades av kommissionen den 13 oktober Genomförandeförordningen innehåller närmare bestämmelser om användarnas skyldigheter enligt EU-förordningen. Regeringen har i propositionen 2015/16:161 Nagoyaprotokollet om användning av genetiska resurser (beslutad den 7 april 2016) föreslagit ändringar i miljöbalken för att komplettera EU-förordningen och genomföra Nagoyaprotokollet i de delar där EU-förordningen inte genomför protokollet. I propositionen föreslås i huvudsak en ny straffbestämmelse, en bestämmelse som innebär att tillämpningsområdet för vissa grundläggande skyldigheter i EU-förordningen utvidgas och ett bemyndigande att meddela bestämmelser om skyldigheter att lämna viss information. Propositionen kan laddas ner från regeringens hemsida, /prop /. Utöver de föreslagna ändringarna i miljöbalken, behövs ytterligare bestämmelser på förordningsnivå för att genomföra Nagoyaprotokollet. Förslagen i denna remiss Allmänt I denna remiss föreslås dels en ny förordning om användning av genetiska resurser och traditionell kunskap om sådana resurser (genresursförordningen), dels ändringar i flera gällande förordningar. Den nya förordningen innehåller i huvudsak bestämmelser om myndighetsansvar kopplat till EUförordningen och Nagoyaprotokollet, upplysningsbestämmelser och en bestämmelse som innebär att EU-förordningens bestämmelser om deklarationsskyldighet utvidgas. De förordningsändringar som föreslås innebär i huvudsak att miljöbalkens tillsynsregler ska tillämpas på EUförordningen och genomförandeförordningen och att Naturvårdsverket ska ansvara för tillsynen, att miljösanktionsavgift ska kunna tas ut vid överträdelser av deklarationsskyldigheter som följer av EU-förordningen och att Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om tillsynsoch prövningsavgifter. Nedan kommenteras vissa delar av förslagen närmare. Syftet med de bestämmelser som föreslås är att Sverige ska kunna ratificera Nagoyaprotokollet och följa EU-förordningen.

3 Utvidning av EU-förordningens tillämpningsområde Regeringen har propositionen om Nagoyaprotokollet föreslagit att tillämpningsområdet för vissa grundläggande skyldigheter i EU-förordningen utvidgas genom en ny bestämmelse, 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. Utvidgningen syftar till att på lagnivå genomföra delar av Nagoyaprotokollet avseende traditionell kunskap som inte genomförs med EU-förordningens eller genomförandeförordningens reglering av traditionell kunskap. 2 Även andra bestämmelser i EU-förordningen och genomförandeförordningen som gäller användning av traditionell kunskap bör på motsvarande sätt utvidgas till att gälla viss traditionell kunskap som annars inte omfattas av dessa förordningar. Sådana bestämmelser kan meddelas på förordningsnivå och lämpligen hänvisa till sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. 3 Deklarationsskyldighet I propositionen redogörs för de deklarationsskyldigheter som följer av EU-förordningen och genomförandeförordningen. 3 I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att lämna deklaration och annan information. Syftet med bemyndigandet är att på förordnings- eller föreskriftsnivå i fråga om traditionell kunskap kunna utvidga tillämpningsområdet för deklarationsskyldigheterna i EU-förordningen och dess genomförandeförordning. 4 Bestämmelsen i 7 första stycket i förslaget till ny genresursförordning är en upplysningsbestämmelse som hänvisar till de bestämmelser i EUförordningen och genomförandeförordningen som ålägger användare deklarationsskyldighet. Genom 7 andra stycket utvidgas tillämpningsområdet för EU-förordningens och genomförandeförordningens deklarationsskyldigheter till att även gälla sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. Behörig myndighet Enligt EU-förordningen ska Sverige utse en eller flera behöriga myndigheter som ska ansvara för tillämpningen av EU-förordningen. Genom en ändring i Naturvårdsverkets instruktion är verket sedan den 1 april 2015 behörig myndighet. 5 Enligt det förslag som nu remitteras ska Natur- 2 Prop. 2015/16:161, s Prop. 2015/16:161, s Prop. 2015/16:161, s samt 8 kap. 6 miljöbalken i författningsförslaget. 5 8 b förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket, som infördes genom förordning (2015:124) om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. Förordningsändringen trädde i kraft den 1 april 2015.

4 4 vårdsverket fortfarande vara behörig myndighet enligt EU-förordningen men bestämmelsen flyttas från Naturvårdsverkets instruktion till 3 första stycket genresursförordningen. Enligt 3 andra stycket genresursförordningen ska Naturvårdsverket dessutom, i fråga om sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken, fullgöra vissa av de uppgifter som ankommer på den behöriga myndigheten. Bestämmelsen i 3 andra stycket genresursförordningen avser inte samtliga uppgifter som behörig myndighet har enligt EU-förordningen och genomförandeförordningen. Eftersom 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken bara innebär ett utvidgat tillämpningsområde i fråga om traditionell kunskap, behöver inte myndighetsuppgifter som enbart avser användning av genetiska resurser omfattas av 3 andra stycket genresursförordningen. Vidare behöver inte heller bestämmelser om kommunikation med kommissionen omfattas, eftersom EU saknar lagstiftning för sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. Tillsynsansvar och annat myndighetsansvar De behöriga myndigheterna ska enligt EU-förordningen ansvara för kontroller av användarnas efterlevnad, dvs. utöva tillsyn. För att Naturvårdsverket ska kunna utöva tillsyn över att EU-förordningen följs, behöver EU-förordningen kompletteras med nationella tillsynsbestämmelser. I 26 kap. 5 miljöbalken finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att balkens tillsynsbestämmelser ska gälla för EU-förordningar. Sådana bestämmelser finns i 2 kap. miljötillsynsförordningen (2011:13). Denna remiss omfattar ett förslag till ändring i miljötillsynsförordningen, i syfte att dels göra 26 kap. miljöbalken tillämpligt på EU-förordningen, dels utpeka Naturvårdsverket som tillsynsmyndighet för EUförordningen och genomförandeförordningen. Tillsynsansvaret föreslås även gälla för det utvidgade tillämpningsområdet. Varken i EU-förordningen eller i genomförandeförordningen anges tydligt att ansökan eller begäran om registrering av en samling enligt artikel 5.2 i EU-förordningen ska lämnas till behörig myndighet och att det är den myndigheten som ska pröva ansökan. Däremot framgår av artikel 4 i genomförandeförordningen att det är behörig myndighet som ska genomföra kontroller av registrerade samlingar enligt artikel 5.4 i EU-förordningen. För tydlighets skull föreslås därför bestämmelser om att ansökan om registrering görs till Naturvårdsverket och att Naturvårdsverket prövar dessa ansökningar, 5 och 6 genresursförordningen. Naturvårdsverket föreslås få meddela föreskrifter om prövnings- och tillsynsavgifter för dels verkets prövning av ansökningar om registrering av samlingar, dels myndighetens tillsyn.

5 Enligt artikel 29 i Nagoyaprotokollet har parter till protokollet en skyldighet att rapportera om genomförandet av protokollet. I fråga om de delar av Nagoyaprotokollet som genomförs med EU-förordningen, åligger rapporteringsskyldigheten EU såsom part. För att EU ska kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet har medlemsstaterna därför enligt artikel 16 i EU-förordningen en motsvarande skyldighet att rapportera till kommissionen. I fråga om de delar av Nagoyaprotokollet som inte ryms inom EU:s lagstiftningskompetens och alltså inte genomförs med EU-förordningen, behöver Sverige däremot rapportera enligt artikel 29 i Nagoyaprotokollet. Sådan rapportering rör dels de svenska bestämmelserna om användning av sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken, dels eventuell svensk reglering av tillträde till genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser. 5 Miljösanktionsavgifter I propositionen om Nagoyaprotokollet har regeringen uttalat att överträdelser av deklarationsskyldigheterna i artikel 7 i EU-förordningen lämpligen regleras med miljösanktionsavgifter. 6 Enligt artikel 7.1 i EUförordningen ska medlemsstaterna begära att mottagare av forskningsmedel som avser användning av genetiska resurser och traditionell kunskap som rör genetiska resurser deklarerar att de visar tillbörlig aktsamhet i enlighet med artikel 4. Deklarationsskyldigheten för de enskilda mottagarna framgår av artikel i genomförandeförordningen. Enligt artikel 7.2 i EU-förordningen ska användare i det slutliga utvecklingsstadiet för en produkt som utvecklats via användning av genetiska resurser eller traditionell kunskap lämna en deklaration till behörig myndighet om att de har uppfyllt skyldigheterna i artikel 4. Samtidigt ska användaren lämna viss närmare angiven information. I denna remiss föreslås två nya paragrafer i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Förslaget till ny 2 kap. 4 avser överträdelse av artikel 7.2 i EU-förordningen. Förslaget till ny 2 kap. 5 avser överträdelse av artikel i genomförandeförordningen. Bestämmelserna innebär att miljösanktionsavgift ska tas ut när deklaration inte lämnats in till Naturvårdsverket i rätt tid. Om deklaration inte lämnas in eller lämnas in för sent, försvåras Naturvårdsverkets tillsynsarbete och det finns en risk att myndigheten inte får kännedom om att genetiska resurser eller traditionell kunskap används. Miljösanktionsavgiften föreslås uppgå till kronor. Om deklarationen lämnats in i tid, men inte motsvarar kraven i EUförordningen eller genomförandeförordningen, kan Naturvårdsverket med stöd av bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken förelägga användaren att komplettera deklarationen. Det bedöms därför inte vara nödvändigt att även sanktionera sådana brister med miljösanktionsavgift. 6 Prop. 2015/16:161, s. 28.

6 6 Överklagande av beslut EU-förordningen och genomförandeförordningen innehåller bestämmelser om beslut som ska fattas av den behöriga myndigheten i vissa situationer. Således kan den behöriga myndigheten behöva fatta beslut om registrering och avregistrering av samlingar i enlighet med artikel 5 i EU-förordningen och artiklarna 3 och 4 i genomförandeförordningen och besluta om sådana korrigerande åtgärder eller insatser som användaren ska vidta enligt artikel 9 i EU-förordningen. Genom förslagen i denna remiss kan Naturvårdsverket, såsom behörig myndighet och tillsynsmyndighet, fatta sådana beslut. Som tillsynsmyndighet kan Naturvårdsverket med stöd av 26 kap. miljöbalken även fatta andra tillsynsbeslut som behövs för att EU-förordningen ska följas. Därutöver kommer Naturvårdsverket att kunna fatta beslut om avgifter för myndighetens tillsyn och prövning enligt EU-förordningen och genomförandeförordningen och besluta om miljösanktionsavgifter om deklarationer enligt EU-förordningen eller genomförandeförordningen inte lämnats in i tid. Ett mindre antal samlingar kan antas vara aktuella för registrering enligt EU-förordningen. Eftersom EU-förordningen bara gäller för användning av genetiska resurser som tillträtts den 12 oktober 2014 eller senare, kan det antas att dess tillämpning inledningsvis blir begränsad. Endast ett fåtal beslut om miljösanktionsavgifter kan förväntas årligen. Naturvårdsverkets beslut kommer att kunna överklagas till mark- och miljödomstol och domstolens domar och beslut kommer att kunna överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Beslut om tillsyn och avgifter enligt miljöbalken överklagas i begränsad utsträckning. Det är rimligt att anta att tillsyns- och avgiftsbeslut avseende EU-förordningen eller genomförandeförordningen kommer att överklagas i motsvarande låga omfattning. De bestämmelser som föreslås i denna remiss bedöms därför medföra en försumbar ökning av domstolarnas arbetsbörda.

7 Svensk författningssamling Förordning om användning av genetiska resurser och traditionell kunskap om sådana resurser; SFS Utkom från trycket utfärdad den [] Regeringen föreskriver följande. 1 Denna förordning kompletterar 1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen, och 2. kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1866 av den 13 oktober 2015 om närmare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användarnas efterlevnad och bästa praxis. 2 Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 6 miljöbalken i fråga om 7 andra stycket, och 8 kap. 7 regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser. Myndighetsansvar 3 Naturvårdsverket är behörig myndighet enligt artikel 6.1 i förordning (EU) nr 511/2014. Naturvårdsverkets ansvar som behörig myndighet enligt artikel 7.2, artikel 7.3 i fråga om kontakter med förmedlingsinstitutionen och behöriga nationella myndigheter och artiklarna 7.4, 7.5, 9, 10.1 och 12.c i förordning (EU) nr 511/2014 och artiklarna 5, 6, 7.1 och 7.2 i förordning (EU) 2015/1866 gäller även i fråga om sådana traditionella kunskaper som omfattas av 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. 4 Naturvårdsverket ska 1. vidta kompletterande åtgärder enligt artikel 13 i förordning (EU) 511/2014, 2. företräda Sverige i det samrådsforum som avses i artikel 15 i förordning (EU) nr 511/2014, och 3. ansvara för Sveriges rapporteringsskyldighet enligt a) artikel 16 i förordning (EU) 511/2014, och 1

8 SFS b) artikel 29 i Nagoyaprotokollet om tillträde till genetiska resurser och rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning, i fråga om andra åtgärder som vidtagits för att genomföra protokollet än sådana åtgärder som ska rapporteras enligt artikel 16 i förordning (EU) 511/2014. Register över samlingar 5 En ansökan om registrering av en samling enligt artikel 5.2 i förordning (EU) 511/2014 ska lämnas till Naturvårdsverket. 6 Naturvårdsverket prövar ansökningar om registrering av samlingar enligt artikel 5.2 i förordning (EU) 511/2014. Deklarationsskyldighet 7 I artikel 7.2 i förordning (EU) 511/2014 finns bestämmelser om skyldigheter för den som använder en genetisk resurs eller en traditionell kunskap som rör en sådan resurs. I artikel i förordning (EU) 2015/1866 finns bestämmelser om skyldigheter för den som tar emot forskningsmedel som avser användning av en sådan resurs eller kunskap. Skyldigheterna i artikel 7.2 i förordning (EU) 511/2014 och i artikel i förordning (EU) 2015/1866 gäller även den som använder en sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. Tillsyn och avgifter 8 Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken och 2 kap. 10 a miljötillsynsförordningen (2011:13). Bestämmelser om avgifter finns i 7 kap. 4 a förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Straff och förverkande 9 Bestämmelser om straff och förverkande finns i 29 kap. miljöbalken. Överklagande 10 I 19 kap. 1 tredje stycket miljöbalken finns bestämmelser om överklagande till mark- och miljödomstol. Denna förordning träder i kraft den [15 september] På regeringens vägnar 2 UNDERSKRIFT1 Underskrift2

9 (Miljö- och energidepartementet) SFS 3

10 Svensk författningssamling Förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken; SFS Utkom från trycket utfärdad den [] Regeringen föreskriver att det i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ska införas en ny paragraf, 7 kap. 4 a, av följande lydelse. 7 kap. 4 a Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om avgifter för myndighetens 1. prövning enligt 6 förordningen (2016:000) om användning av genetiska resurser och traditionell kunskap om sådana resurser, och 2. tillsyn enligt 2 kap. 10 a miljötillsynsförordningen (2011:13). Denna förordning träder i kraft den [15 september] På regeringens vägnar UNDERSKRIFT1 Underskrift2 (Miljö- och energidepartementet) 1

11 Svensk författningssamling Förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13); SFS 2016 Utkom från trycket utfärdad den [] Regeringen föreskriver i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13) dels att 2 kap. 6 ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 10 a av följande lydelse. 2 kap. 6 I 7 10 a fördelas ansvaret för den operativa tillsynen i fråga om 1. områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, 2. skydd för djur- och växtarter enligt 8 kap. miljöbalken, 3. natur- och kulturmiljö enligt 12 kap. miljöbalken, 4. stängselgenombrott enligt 26 kap. 11 miljöbalken, 5. rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, 6. kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, 7. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen, och 8. kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1866 av den 13 oktober 2015 om närmare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användarnas efterlevnad och bästa praxis. 10 a Naturvårdsverket har ansvar för tillsynen i fråga om förordning (EU) nr 511/2014 och förordning (EU) 2015/1866, när det gäller sådana genetiska resurser och traditionella kunskaper som avses i förordning (EU) nr 511/2014 och sådana traditionella kunskaper som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken. Denna förordning träder i kraft den [15 september] På regeringens vägnar UNDERSKRIFT1 1

12 SFS Underskrift2 (Miljö- och energidepartementet) 2

13 Svensk författningssamling Förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter; SFS Utkom från trycket utfärdad den [] Regeringen föreskriver att det i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 och 5, och närmast före 2 kap. 4 en ny rubrik av följande lydelse. EU-förordningen om tillträde till genetiska resurser 4 För en överträdelse av artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen genom att, i fråga om en sådan genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i den förordningen eller en sådan traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken, inte i rätt tid lämna en deklaration ska en miljösanktionsavgift betalas med kronor. 5 För en överträdelse av artikel i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1866 av den 13 oktober 2015 om närmare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användarnas efterlevnad och bästa praxis genom att, i fråga om en sådan genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i förordning (EU) 511/2014 eller en traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 andra stycket miljöbalken, inte i rätt tid lämna en deklaration ska en miljösanktionsavgift betalas med kronor. Denna förordning träder i kraft den [15 september] På regeringens vägnar UNDERSKRIFT1 Underskrift2 (Miljö- och energidepartementet) 1

14 Svensk författningssamling Förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket; SFS Utkom från trycket utfärdad den [] Regeringen föreskriver att 8 b förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket 1 ska upphöra att gälla den [15 september] På regeringens vägnar UNDERSKRIFT1 Underskrift2 (Miljö- och energidepartementet) 1 Senaste lydelse av 8 b 2015:124. 1