Översyn av föreskrifter för Gotska Sandöns nationalpark - konsekvensanalys

Transkript

1 Myndighet Naturvårdsverket Diarienummer NV Översyn av föreskrifter för Gotska Sandöns nationalpark - konsekvensanalys A Allmänt 1. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Inom landets nationalparker hanteras kommersiell verksamhet olika. Inom 17 av nationalparkerna finns idag förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Övriga nationalparker kan ha föreskrifter som indirekt, i varierande grad, begränsar kommersiell verksamhet. Regeringen vill främja besöksnäringen, bland annat naturturism, samt regional utveckling. Av friluftspropositionen (prop. 2009/10:238) framgår bland annat att naturturism har stor betydelse för hälsa, rekreation och regional utveckling. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att se över förbuden mot kommersiell verksamhet i våra nationalparker. Syftet med översynen är att de föreskrifter som uttryckligen förbjuder kommersiell verksamhet ska ändras så att sådan verksamhet istället möjliggörs. Effekten av detta förutses vara att besöksnäringen stärks, bland annat naturturismen. Samtidigt har en utgångspunkt i översynen varit att värna syftet med inrättandet av respektive nationalpark och de värden som ska skyddas. Även andra föreskrifter än de som förbjuder kommersiell verksamhet har ingått i översynen. Syftet med regeringsuppdraget Grunden till detta regeringsuppdrag finns att hämta i prop. 2009/10:238 Framtidens friluftsliv. Man betonar i propositionen att Sveriges natur utgör en stor tillgång för såväl inhemska som utländska besökare. Friluftsliv och natur-, kultur- och landsbygdsturism har stor och ökande betydelse för ett livskraftigt näringsliv i hela landet, landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Skyddade områden såsom nationalparker, naturreservat och kulturreservat är en tillgång för friluftslivet och bör göras tillgängliga för besökare där så är lämpligt. Vid sidan av skötsel för att bevara natur- och kulturvärden är skötsel och förvaltning inriktad på rekreation och tillgänglighet av stor vikt. Även andra underlag beskriver regeringens politik om regional utveckling respektive friluftsliv, t.ex. finns i regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik grundtankarna kring den nya politiken för naturvården samlade. I propositionen 2008/09:124 Hållbart skydd av naturområden skriver regeringen om nationalparksarbetet att det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster stor vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesynpunkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsamhället. 1 (9)

2 Enligt den nationella strategin för svensk besöksnäring är Sverige ett av Europas mest attraktiva resmål. Det framgår vidare av strategin att Sverige är känt som ett modernt, spännande och naturnära och hållbart besöksmål med en svårslagen kombination av storstad och naturupplevelser. Besöksnäringen bedöms vara en av Sveriges mest värdefulla näringar för ekonomin, sysselsättningen och regional livskraft. Naturturism och friluftsliv som bedrivs på ett hållbart sätt bidrar till social och ekonomisk hållbar utveckling. Vistelse i naturen väcker intresse och kan bidra till ökad förståelse för biologisk mångfald, naturvärden och bevarandefrågor. Förutsättningarna i Gotska Sandöns nationalpark Gotska Sandöns nationalpark ligger i Gotlands län och omfattar 4465 hektar varav 3638 hektar land. Gotska Sandöns nationalpark är en av Östersjöns mest isolerade öar. Ön utgörs av ett omfattande område bestående av grus och sand vilket avsattes under senaste istiden. Vegetationen på Gotska Sandön utgörs till huvuddelen av tallskog med inslag av lövskog och idegran. Markskiktet utgörs huvudsakligen av ljung, lavar och mossor. Ön hyser flera sällsynta arter skalbaggar som är beroende av död ved. När det gäller fågel är antalet häckande arter lågt men ön är en naturlig flyttfågellokal höst och vår. När det gäller däggdjur finns endast skogshare och flera arter fladermöss. En del av Gotska Sandön blev nationalpark 1909 och en utvidgning skedde 1963 då resterande del blev nationalpark. På ön finns flera kulturhistoriska lämningar. Bland annat en komplett fyrplats från 1859 som används i förvaltningen av ön. Syftet med nationalparken är att bevara ön i dess naturliga tillstånd (1 14 nationalparksförordningen (1987:938)). Nationalparken har ca besökare årligen av vilka ca 500 anländer med egen båt. Besökarna genererar ca gästnätter i nationalparkens stugor och tältplats. Nationalparken är helårsbemannad. Vintertid utförs underhållsarbete på de ca 50 byggnader som finns på ön. Dessutom utförs uppdrag åt externa intressenter som har anläggningar på ön. Nationalparken har idag tillståndsplikt för att bedriva kommersiell verksamhet, såsom t.ex. turisttrafik till ön. Idag bedrivs organiserad verksamhet i nationalparken i form av passagerartrafik från Nynäshamn och Fårösund, uthyrning av stugor, fyrvaktarbostäder och tältplats. För den kommersiella verksamheten söks tillstånd vart tredje år för passagerartrafiken. Bokningsfunktionen för uthyrningen är upphandlad. Under senare år har en kommersiell aktör, förutom båttrafikarrangören, sökt och erhållit tillstånd för fisketurism på försök. Aktörer som kan förutses vilja bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken om förbudet tas bort är turistföretag, guide- och kursverksamhet. Detta öppnar möjligheter för att fler målgrupper får upp intresset för nationalparken och att antalet besökare till Gotska Sandön då kan komma att öka. Detta skulle kunna påverka eller hota syftet med nationalparken och de värden som nationalparken avser att skydda genom ett högt slitage på markskiktet inom begränsade områden. Som en konsekvens av detta kan föreskrifterna behöva kompletteras med en möjlighet att reglera rätten att vistas inom vissa områden. Inom andra områden kan dock ett ökat slitage till och med vara önskvärt för att gynna arter som trivs i öppna sandmarker inom t.ex. flygsandsområden. 2 (9)

3 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon ändring av föreskrifterna inte kommer till stånd Genom att ändra eller ta bort tillståndsplikten för kommersiell verksamhet blir det enklare för både turismaktörer och förvaltare. Verksamhetsutövaren vet i förväg vilka aktiviteter som kräver tillstånd och vilka som inte gör det och kan därför planera med hänsyn till dessa förutsättningar, vilket innebär ökade möjligheter till marknadsföring och framförhållning. Det finns därför en förhoppning om att nationalparken i högre grad ska kunna användas av kommersiella aktörer, främst inom besöksnäringen. Om föreskrifterna inte ändras får företag inom besöksnäringen det inte lättare att använda nationalparkerna för sin verksamhet. Detta kan i sin tur verka hindrande för arbetet med landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Alternativa lösningar Det finns ett antal olika alternativ för att reglera kommersiell verksamhet i nationalparker. Rimligen är problemet dock inte i normalfallet att verksamheten är kommersiell. Problemet borde istället i de flesta fall kunna definieras inom ramen för organiserad verksamhet oavsett om den är kommersiell eller ideell. Om man bedömer att kommersiell verksamhet generellt kan utgöra ett hot mot syftet kan man i princip låta dagens situation med tillståndsplikt för kommersiell verksamhet kvarstå, eller ändra föreskrifterna och istället införa tillståndsplikt för organiserad verksamhet. Då kan länsstyrelsen lämna tillstånd och ställa de villkor som behövs utifrån hur verksamheten påverkar syftet med nationalparken. Länsstyrelsen kan också avslå en ansökan om tillstånd om den anser att verksamheten strider mot nationalparkens syfte. Med tillståndsplikt för all organiserad verksamhet uppnår man dock inte det grundläggande syftet med översynen, dvs. att underlätta för bl.a. naturturism i nationalparkerna. Om man gör bedömningen att kommersiell eller organiserad verksamhet i nationalparken i grunden är acceptabel men vill ha kontroll på den verksamhet som bedrivs i området, kan man införa samrådsplikt för alla eller vissa kommersiella eller organiserade verksamheter. Detta ger möjligheter till dialog mellan verksamhetsutövaren och förvaltaren. Ett annat alternativ är att ha anmälningsplikt. Förvaltaren får i så fall vetskap om vilka verksamheter som pågår i nationalparken och därmed möjlighet att ge information till verksamhetsutövaren, så att denne frivilligt kan anpassa sin verksamhet. Slutsats om det bästa alternativet För Gotska Sandöns nationalpark bedömer vi att konsekvenserna av att inte ändra föreskrifterna skulle kunna leda till ett minskat antal besökare på sikt. En minskning skulle innebära svårigheter att bedriva organiserad båttrafik till ön och på lång sikt medföra att ön blir mer svårtillgänglig för allmänheten. Möjliga lösningar på problemet är att staten går in med en förlustgaranti för att bedriva båttrafik till ön. Konsekvenserna för denna lösning skulle kunna innebära ökade kostnader för Naturvårdsverket. Slutsatsen blir att det bästa alternativet för att uppnå syftet med översynen och samtidigt inte äventyra syftet med nationalparken är att göra det enklare att bedriva kommersiell verksamhet. Det kan ske genom att ta bort tillståndsplikten för kommersiell verksamhet och ersätta denna med tillståndsplikt för idrottstävlingar och idrottsarrangemang samt för passagerartrafik med fartyg till och från nationalparken. Tillståndsplikten för idrottstävlingar och idrottsarrangemang motiveras av att detta kan skada naturmiljön och störa andra besökare. Tillståndsplikten för passagerartrafik motiveras av 3 (9)

4 behovet av att kunna ställa krav med hänsyn till naturmiljön, behovet av att kunna styra antalet besökare samt säkerhetsaspekter för besökarna. 3. Uppgifter om vilka som berörs av ändringen av föreskrifterna De intressenter som berörs av ändringar i föreskrifterna är turism- och guideföretag, transportföretag, studieförbund, ideella organisationer, allmänheten, sakägare såsom Försvarsmakten m.fl. Aktörer som idag inte är verksamma i nationalparken, men som med ändrade föreskrifter kan etablera verksamhet i nationalparken, berörs också av ändringarna av föreskrifterna. 4. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser ändringen av föreskrifterna medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda alternativen En förenkling av möjligheten att bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken kan innebära ett ökat antal besökare samt ett större intresse och förståelse för naturen och naturvård. För den enskilde företagaren eller organisationen innebär en förenkling att få använda nationalparken i kommersiellt syfte minskade administrativa kostnader och eventuellt bättre lönsamhet. För Länsstyrelsen i Gotlands län medför ett ökat antal besökare som övernattar en större intäkt i form av ersättning för logi. Med gällande skötselplan kan Gotska Sandön erbjuda upp till gästnätter per säsong. Gotska Sandön bedöms klara ett relativt stort besökstryck utan större negativa konsekvenser. Det som idag är gränssättande är det antal, 165 st, övernattande gäster som får stanna på Gotska Sandön per natt. I samband med kommande revidering av skötselplanen kommer länsstyrelsen föreslå att antalet utökas till gäster per natt. Naturvårdsverket har beviljat anslag för att ersätta nuvarande servicebyggnader. Den framtida besöksanläggningen kommer därmed att få högre standard vilket gör Gotska Sandön mer attraktivt som besöksmål. I den mån nya verksamheter skulle etablera sig inom områden som tidigare inte besökts i någon högre grad kan ett större markslitage bli konsekvensen med efterföljande risk för erosion i form av sandflykt (genererat av vatten och vind). En risk som bör belysas är att varumärket Sveriges nationalparker kan äventyras om oseriösa aktörer bedriver verksamhet inom nationalparken. T.ex. kan ett guideföretag som har undermåliga guider vad gäller kunskap och färdigheter leda till ett minskat förtroende från allmänheten avseende synen på nationalparken. 4 (9)

5 5. Bedömning av om ändringen av föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Naturvårdsverket anser att en regel som innebär att tillstånd krävs för att få bedriva passagerartrafik till och från nationalparken samt idrottstävlingar eller idrottsarrangemang, som kan utgöra tjänsteverksamhet, överensstämmer med gällande EU-rätt. Tillståndsförfarandet är motiverat med hänsyn till skyddet för miljön och är därmed förenligt med tjänstedirektivet 2006/123/EG. Förslaget på ändrade föreskrifter bedöms inte heller anmälningspliktigt enligt direktiv 98/34/EG. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Vid slutligt beslut är det viktigt att förändringen redovisas på länsstyrelsens och Naturvårdsverkets hemsida, samt genom utskick till berörda sakägare och aktörer inom turism och genom annonsering i ortspressen. Ytterligare samråd bedöms inte behövas. Förslaget remitteras till berörda sakägare och andra remissinstanser. Tidpunkten för ikraftträdande bör om möjligt anpassas så att det finns möjlighet att informera om föreskrifterna i god tid innan de ska börja tillämpas. 5 (9)

6 B Företag Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x ( ) Ändringen av föreskrifter bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. (X) Ändringen av föreskrifter bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. 1. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen Företag inom följande branscher berörs: Resebyrå- och bokningsföretag, rederiföretag, helikopterföretag, sjöflygsföretag, guideföretag, företag inom kursverksamhet, cateringföretag. Aktörer som kan tänkas få ökad vilja att bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken om lättnad sker i föreskrifterna är t.ex. mindre företag som sysslar med guideverksamhet eller researrangörer med natur- eller kulturinriktning. 2. Beskrivning av vilken tidsåtgång ändringen av föreskrifter kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. Genom att ta bort det generella kravet på tillstånd för kommersiell verksamhet förenklas guide-, kurs- och utbildningsverksamhet på Gotska Sandön för små till medelstora aktörer då tillståndsplikt inte längre behövs för denna typ av verksamheter. Genom att ändra föreskriften för landning med luftfarkost från generellt förbud till tillståndsplikt ges förutsättningar för utökad säsong för besökare till nationalparken. För passagerartrafiken och kommersiella idrottstävlingar som förblir tillståndspliktiga blir det inga ändringar för företagen. 3. Beskrivning av vilka andra kostnader eller vinster den föreslagna ändringen av föreskrifter medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna ändringen av föreskrifter. 6 (9)

7 Föreskrifterna förenklar för turistföretag och guideföretag som vill bedriva verksamhet på Gotska Sandön då tillstånd ej behövs för guidning, kurser m.m. i kommersiell regi. För företag som bedriver transporter med helikopter och sjöflyg krävs inte längre dispens vilket innebär en minskad kostnad med 2300 kr per ansökan för dessa företag. 4. Beskrivning av i vilken utsträckning ändringen av föreskrifter kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Förändringarna bedöms inte förändra konkurrensförhållandena för företagen. Passagerartrafik med fartyg upphandlas genom tjänstekoncession. 5. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter i andra avseenden kan komma att påverka företagen Förändringarna kan leda till ökat intresse för att bedriva kommersiell verksamhet vilket i sin tur kan generera ett större antal besökare till nationalparken vilket gynnar företagen. 6. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen av de ändrade föreskrifterna Förändringarna underlättar för samtliga aktörer. Någon särskild hänsyn bedöms ej behöva tas till små företag. C Andra verksamhetsutövare (ideella organisationer, enskilda) Med andra verksamhetsutövare avses organisationer, myndigheter och enskilda som bedriver någon form av organiserad verksamhet utan egentligt vinstintresse, men där gränsdragningen mellan kommersiell eller ideell verksamhet ibland kan vara svår att dra. Med ideell organisation avses en sammanslutning som har till uppgift att främja medlemmarnas gemensamma ideella strävanden och som inte primärt arbetar för deras ekonomiska intressen. En uppdelning av andra verksamhetsutövare kan göras så här: Oorganiserade verksamhetsutövare (enskilda, det spontana, familjebaserade eller kompisgäng) 7 (9)

8 Ideella organisationer (scouter, friluftsfrämjandet, klätterklubben, orientering osv) Det offentligt organiserade (friluftsstiftelser, skola, barnomsorg, osv) Det kommersiellt organiserade (naturturism, entreprenörer och branschorganisationer, osv). Denna grupp hanteras under punkt B. 1. Beskrivning av andra verksamhetsutövare som berörs, vilka inriktningar dessa har samt deras storlek Folkhögskolor, naturvårdsorganisationer, Svenska kyrkan, lokala hembygdsföreningen, idrottsföreningar, fotoklubbar, specialföreningar inom ornitologi, fyrar m.fl. Förändringen av föreskrifterna bedöms inte påverka andra verksamhetsutövare. 2. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter påverkar andra verksamhetsutövare Möjligen kan borttagande av tillståndsplikten för kommersiell verksamhet leda till något fler besökare i nationalparken. Detta kommer troligen inte påverka andra verksamhetsutövare eller övriga besökare i någon större omfattning, då det finns utrymme för betydligt många fler besökare utan att upplevelsevärdet minskar. Ideella arrangörer av idrottstävlingar och idrottsarrangemang som kommer att kräva tillstånd får en ökad administrativ kostnad och tidstgång. D Samråd Beskrivning av samrådsprocessen Samråd har annonserats och hållits den 12 mars 2013 i Visby. Samrådet hade nio besökare, varav sju representerade företag och organisationer och två var privatpersoner. Ett företag hade lämnat skriftliga synpunkter. Uppdraget med översyn av föreskrifter för kommersiell verksamhet presenterades och gällande föreskrifter föredrogs vartefter deltagarna fick lämna synpunkter på hur de såg på den framtida regleringen. Merparten ville se någon form av reglering av verksamheter som skulle kunna innebära skada på Gotska Sandön och att tillståndsplikt var ett bra sätt att hantera sådana verksamheter. Den allmänna synpunkten, med undantag för det företag som lämnat skriftliga synpunkter, var att det skulle råda restriktivitet för verksamheter som kiosk, café och restaurangverksamhet. 8 (9)

9 E Kontaktperson Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, , Petter W Rimfors, Länsstyrelsen Gotland, , petter.rimfors@lansstyrelsen.se 9 (9)