Projektplan Granskning av beslutsunderlag vid betydande investeringar

Transkript

1 BESLUTSUNDERLAG VID BETYDANDE INVESTERINGAR 1 Projektplan Granskning av beslutsunderlag vid betydande investeringar När stadsrevisionen senast genomförde fördjupad granskning av investeringar 1 var bedömningen att kommunstyrelsens uppsikt över bolagens investeringar inte var helt tillräcklig. Inom ett pågående utvecklingsarbete rekommenderades dåvarande stadskansliet förbättrad uppföljning, utvärdering och aggregerade analyser av investeringar i bolagssektorn. I granskningen dessförinnan 2 menade stadsrevisionen att kommunstyrelsen och stadskansliet inte samordnade bolagens investeringsstrategier i tillräcklig utsträckning. En konsekvens av den bristande samordningen var att bolagens investeringsstrategier inte inordnades i en för staden övergripande investerings- och finansieringsstrategi. Därutöver har stadsrevisionen vid ett flertal tillfällen granskat enskilda investeringar bland annat utifrån projektstyrning, upphandling och inköp samt risk för oegentligheter. Göteborg Stads investeringar uppskattas för helåret 2014 till cirka 6,5 miljarder kronor. Av stadens samlade investeringsvolym står bolagen för drygt två tredjedelar. Under kommande år förväntar sig stadsledningskontoret att stadens investeringsvolymer 3 ökar kraftigt. Mot bakgrund av denna förväntade utveckling blir det enligt vår bedömning extra viktigt att såväl ägaren som bolagsstyrelser och nämnder tar emot beslutsunderlag som gör det möjligt att prioritera mellan olika investeringar för att uppnå bästa möjliga effekt för staden. Samtidigt är beslutsunderlag av god kvalitet en förutsättning för att kunna vidareutveckla uppföljning och utvärdering av investeringar. Våren 2014 möttes de förtroendevalda revisorerna och nämndledamöterna i en dialog om beslutsunderlag. Då framkom bland annat följande synpunkter: I beslutsunderlag betonas vad som talar för förslaget till beslut medan risker tonas ned. Som politiker vill jag ta ställning till ett beslutsunderlag som beskriver riskerna och sedan ha modet att ta beslutet trots riskerna. Vanligtvis innehåller ett beslutsunderlag endast en lösning. Alternativa lösningar till förslaget till beslut släpps alltför tidigt i processen. Det föreligger en informationsasymmetri som speglas i beslutsunderlag. Tjänstemännen besitter kompetens som inte förmedlas till nämnden. Vissa beslutsunderlag är sådana att ledamöterna upplever sig fatta beslut utan att ha fått tillräckliga möjligheter att sätta sig in i ärendet. 1 Investeringar i Göteborgs Stads bolag, daterad Granskning av investeringsrutiner i tre kommunala bolag samt samordningen inom Göteborgs Stad avseende investeringar, daterad Stadsledningskontorets delårsrapport per augusti STADSREVISIONEN

2 BESLUTSUNDERLAG VID BETYDANDE INVESTERINGAR 2 Syfte och revisionsfrågor Syftet är att bedöma om beslutsunderlag vid betydande investeringar är av så god kvalitet att det är möjligt som bolagsstyrelse eller nämnd att prioritera mellan olika investeringar eller lösningar för att uppnå både bästa möjliga verksamhetseffekt och en effektiv hushållning med finansiella resurser. Vidare syftar granskningen till att bedöma om beslutsunderlagen belyser ekonomiska konsekvenser, på kort och lång sikt, tillräckligt väl för att säkerställa jämförbarhet och god kvalitet i uppföljning och utvärdering av investeringar. Bedömningen tar sin utgångspunkt i följande tre revisionsfrågor: Är granskade enheter följsamma mot styrande dokument för beredning och hantering av beslutsunderlag vid betydande investeringar? Hur säkerställer nämnden eller bolagsstyrelsen att det finns underlag av god kvalitet vid beslut om betydande investeringar? Är beslutsunderlaget av sådan kvalitet att den investering som bolagsstyrelse eller nämnd beslutar om kan prioriteras och motiveras i förhållande till andra investeringar eller alternativa lösningar? Utifrån vad som framkommer i granskningen ska kvalitén i beslutsunderlaget också bedömas i förhållande till risken för: 1. en överskattning av nyttor och en underskattning av kostnader 2. (och det motsatta) att investeringskalkyler är så försiktiga att endast synnerligen lönsamma investeringar prioriteras 3. en förstärkning av vad som stödjer och en nedtoning av risker/nackdelar med det förordade investeringsförslaget 4. att beslutsunderlaget inte på ett allsidigt och tillförlitligt sätt speglar väsentlig information i underlagen bakom beslutsunderlaget Omfattning och ansvariga nämnder/bolag Det substantiella i granskningen utgörs av beslutsunderlag för 6 investeringar, varav tre vardera från nämnd- och bolagsverksamhet. Bakom beslutsunderlag finns i de flesta fall också underlag, såsom behovsanalyser, förstudier, investeringskalkyler och utredningar. Dessa underlag bakom beslutsunderlagen ingår också i granskningen. Förslag på betydande investeringar: Arena Rambergsvallen Higab Ny Göta älvbro Trafiknämnden 4 Spårvagn M33 Göteborgs Spårvägar AB Gamlestads Torg etapp 1 och 2 Fastighetsnämnden Egnahemsvägen, Landala, Nybyggnad 70 lägenheter Bostadsbolaget Grevegårdsskolan Lokalnämnden 4 Denna investering avviker från övriga investeringar genom att ett formellt genomförandebeslut inte är fattat. För denna investering är det underlag för ett antal inriktningsbeslut på vägen mot det formella beslutet som ska granskas.

3 BESLUTSUNDERLAG VID BETYDANDE INVESTERINGAR 3 Skälet till att granskningen omfattar beslutsunderlag från nämnd-, bolags- och exploateringsverksamhet är att kommunfullmäktiges nya principer för beredning och uppföljning av investeringar, leasing och tecknande av hyresavtal (KF Handling 2011 nr 187) föreskriver olika hanteringsordningsordning beroende på om det är en nämnd eller ett bolag som beslutar eller om det är en exploatering som investeringen avser. 5 En logisk följd av tre hanteringsordningar är att beslutsprocesserna ser olika ut. Därför kan också vad som utgör det centrala underlaget för investeringsbeslut variera. Vad vi menar med centralt är det underlag utifrån vilket det politiska beslutet om att genomföra en investering tas. För vissa investeringar tas det ett antal inriktningsbeslut på vägen mot det formella principbeslutet. Genom att underlagen bakom beslutsunderlaget ingår kommer granskningen även att omfatta nämndernas och bolagens beredning av beslutsunderlaget. Nyckelorden för vad granskningen omfattar är: beredning av investeringsärenden, beslutsprocesser, beslutsunderlag och underlag bakom beslutsunderlagen. Avgränsningar Kommunstyrelsens vidare hantering av nämndernas och bolagens investeringsärenden avgränsas bort från denna granskning. Detsamma gäller avseende stadsledningskontorets samordning av investeringar. Definitionen av investering avgränsas i denna granskning till en mer klassisk definition av investering, såsom det uttrycks i kommunfullmäktiges principer: En investering är anskaffning av anläggningstillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehas i verksamheten och har ett varaktigt värde över 3 år. Revisionskriterier Utgångspunkt för revisionskriterier är följande tre styrande dokument: Kommunfullmäktiges principer för beredning och uppföljning av investeringar, leasing och tecknande av hyresavtal Kommunfullmäktiges regler för budget och uppföljning i stadens nämnder och styrelser Kommunfullmäktiges riktlinjer för god ekonomisk hushållning och tillämpning av resultatutjämningsreserv God kvalitet i ärendeberedning och beslutsunderlag Kommunallagen ställer inte några formella krav på ärendeberedning. I ärenden som ska hanteras av kommunfullmäktige finns dock regler om beredningstvång. Att ärenden ska beredas är uppenbart, men den närmare innebörden av detta är inte reglerad. Bestämmelser som kan tillämpas på beredning av investeringsärenden är kommunfullmäktiges principer för beredning och uppföljning av investeringar samt regler för budget och uppföljning. 5 En väsentlig förändring är att det inte längre finns en separat investeringsberedning utan den nya inriktningen är att investeringsfrågor integreras i ordinarie budget- och uppföljningsprocesser. Exempelvis ska nämnderna inarbeta de driftsmässiga konsekvenserna av investeringar inom ramen för det ordinarie budgetarbetet. För nämnderna gäller vidare att stora avvikelser ska hanteras av kommunfullmäktige. Mindre avvikelser och förändringar i investeringen följs upp som avvikelser i den ordinarie uppföljningsprocessen.

4 BESLUTSUNDERLAG VID BETYDANDE INVESTERINGAR 4 Principerna innehåller information om planerings- och beslutsprocesser medan informationen är sparsmakad avseende kvalitetskriterier för beslutsunderlagen. Exempel på kvalitetskriterier är bestämmelsen att nämnderna ska inarbeta de driftsmässiga konsekvenserna av investeringar inom ramen för det ordinarie budgetarbetet. Detta kan tolkas som att de driftsmässiga konsekvenserna av investeringar bör framgå av beslutsunderlagen. Vidare kan skrivningen om att uppföljningen ska stödja långsiktighet, helhetsperspektiv och möjligheter till en aktiv utvärdering tillämpas som kvalitetskriterier även för beslutsunderlagen. 10 i kommunfullmäktiges riktlinjer för budget och uppföljning säger att Nämnd/styrelse har rätt att besluta om ändrad inriktning eller omfattning av en verksamhet som nämnd/styrelse bedömer lämplig eller nödvändig. Ändringar avseende såväl drift som investering som innebär antingen en avsevärd förändring av verksamheten eller är av principiell art i förhållande till mål och inriktningar skall alltid lyftas till kommunstyrelse/kommunfullmäktige för ställningstagande. I de fall då detta sker skall konsekvenser, på kort och lång sikt, utifrån samtliga aspekter framgå tydligt i nämndens/styrelsens beslutsunderlag. De ekonomiska konsekvenserna ska särskilt belysas. Ärendeberedning till kommunfullmäktige syftar således till att ge tillförlitliga och allsidigt belysta underlag inför beslut. När kommunstyrelsen bereder ett ärende finns det en mall som styr över form för tjänsteutlåtande med förslag till beslut, sammanfattning, ekonomiska konsekvenser, barn-, jämställdhets-, mångfalds-, miljö-, omvärldsperspektivet och expedieringskrets. Vanligtvis bifogas det centrala underlaget som en bilaga. Vidare betonas det i regeringsformen, förvaltningslagen och stadens policy mot mutor att myndighetsföreträdare, tjänstemän och förtroendevalda ska iaktta saklighet och opartiskhet. Dessa krav kan också tillämpas på beredningen av beslutsunderlag. En effektiv hushållning med stadens finansiella resurser Mål för den ekonomiska förvaltningen är, enligt kommunallagen, att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. I linje med stadens riktlinjer kan en effektiv hushållning med stadens finansiella resurser sägas vara när investeringsvolymer är förenliga med stadens långsiktiga finansieringsförmåga. Av kommunallagen framgår att kommunerna skall förvalta sina medel på sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Beslutsprocesser och hanteringsordning De granskade nämndernas och bolagens följsamhet mot kommunfullmäktiges principer för beredning och uppföljning av investeringar bör utgöra grund för att bedöma beredningen av beslutsunderlag. Nämnder och bolag kan också komplettera kommunfullmäktiges principer med interna anvisningar för hur beredningen av beslutsunderlagen ska gå till. Exploateringsinvesteringar och vissa andra investeringar inbegriper samordning av flera enheter som på ett direkt eller indirekt sätt är berörda av investeringen. För framtagandet av beslutsunderlag behöver de olika rollerna i samordningen vara klart definierade med en tydlighet i fördelning av ansvar och befogenheter. Detsamma gäller internt för den nämnd/det bolag som svarar för investeringen.

5 BESLUTSUNDERLAG VID BETYDANDE INVESTERINGAR 5 De kommunala bolagen ska, enligt Göteborgs Stads ägardirektiv för direkt och indirekt helägda bolag, följa av kommunfullmäktige beslutad budget, av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen beslutade policys, riktlinjer och regler. Av detta ägardirektiv och kommunfullmäktiges principer för beredning och uppföljning av investeringar framgår också med all tydlighet att bolagsinvesteringar av principiell beskaffenhet ska föras till kommunfullmäktige för ställningstagande enligt kommunallagen 3 kap. 17. Denna paragraf stadgar att alla frågor av principiellt intresse ska föras till kommunfullmäktige för ställningstagande innan beslut i bolagsstyrelse. Metod och avgränsningar Huvudsaklig metod för denna granskning är dokumentstudier/-analyser och intervjuer. Iakttagelser och bedömningar ska i möjligaste mån vara jämförbara. Intervjuerna kommer att omfatta nyckelpersoner på sex bolag och förvaltningar. Hänsyn bör tas till att för vissa investeringar är beslutsunderlagen och underlagen bakom beslutsunderlagen omfattande. Oberoende och integritet De sakkunnigas oberoende och integritet har prövats enligt stadsrevisionens oberoendedeklaration, vilken baseras på Sveriges kommunala yrkesrevisorers modell. Inga omständigheter har framkommit som kan ifrågasätta förtroendet för de sakkunnigas oberoende och integritet som granskare Projektorganisation Granskningen kommer att genomföras av konsult med Magnus Gréen som projektledare. Avrapportering Avrapportering till revisorsgruppen planeras att ske i maj månad Rapporten skickas för beaktande till ansvariga nämnder och bolag samt för kännedom till kommunfullmäktige. Kvalitetssäkring Rapportens innehåll kommer att stämmas av med de granskade verksamheterna. Kvalitetssäkring sker genom projektets styrgrupp och kvalitetsansvarig för fördjupade granskningar. Magnus Gréen certifierad kommunal yrkesrevisor, projektledare