Miljöeffekter av Hälsokontrollen

Transkript

1 Miljöeffekter av Hälsokontrollen Modellberäkningar av EU:s jordbruksreform ik ist at t s m od lb l e äk r e t io ar d na en c s s a b ik pl s ag t e t u j e jm j k öl ot v k lat u j d d n a h b. s r 20 ad r e l s li a n io g e ad r e M u d o R p 20 0 p 2 2 Reformen får sammantaget små effekter på miljön 2 20 iko r F medför minskad betesmarkshävd och Borttagna handjursbidrag 0 2 biologisk mångfald Moduleringen ger möjlighet att begränsa de negativa effekterna av reformen och införa effektivare miljöåtgärder. Rapport 2011:26

2

3 Miljöeffekter av Hälsokontrollen EU-s jordbruksreform, Hälsokontrollen, innebar bl.a. avskaffade produktionsbegränsningar som mjölkkvoter och uttagsplikt samt borttagna handjursbidrag. Miljön påverkas främst genom minskad hävd av naturbetesmarker och något ökad utlakning i slättbygd. Modulering skapar utrymme för att motverka negativa effekter av reformen och använda jordbruksstöden på ett ur miljösynpunkt mer effektivt sätt. Sammantaget får reformen relativt små effekter på miljön. Referens Bo Norell

4

5 Sammanfattning Reformen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik 2008 (den s.k. Hälsokontrollen) innebar fortsatt marknadsorientering och ökad inriktning mot miljö- och landsbygdsåtgärder. Produktionsbegränsningar (mjölkkvoter och uttagsplikt) togs bort tillsammans med produktionsbidrag (bl.a. handjursbidrag) samtidigt som viss del av gårdsstödet överförs till miljö- och landsbygdsåtgärder (s.k. modulering). Reformen ger också möjlighet för medlemsstaterna att införa enhetligare belopp på stödrätter. För att beräkna effekterna av reformen har en ekonomisk modell, SASM (Swedish Agricultural Sector Model), över svenskt jordbruk använts. Reformens olika delar har analyserats både var och en för sig samt vad gäller den sammantagna effekten. Möjliga former av regionalisering och modulering har analyserats även om Sverige inte valt den utformningen. Modellen innehåller en del begränsningar och modellscenarierna är inte identiska med den svenska tillämpningen. Detta gör att resultatet inte ska ses som en exakt prognos över utvecklingen utan snarare som en illustration av hur de olika delarna av reformen påverkar miljön. Eftersom både produktionsbegränsningar och stöd tas bort blir de sammantagna effekterna av reformen små och produktionen blir relativt oförändrad. De olika delarna av reformen får dock olika effekter. Borttagna mjölkkvoter kan leda till lägre mjölkpriser på EU-marknaden och något minskad produktion i Sverige men med obetydliga miljöeffekter. När uttagsplikten tas bort ökar spannmålsodlingen i södra slättbygderna med ökad utlakning som följd. Effekten är dock inte särskilt stor eftersom det är begränsade arealer som berörs. Att handjursbidragen tas bort visar sig ha en negativ påverkan på den biologiska mångfalden. Handjursbidraget har gett fler betesdjur och har därmed gynnat arealen betesmark och dess biologiska mångfald. Att handjursbidraget läggs på stödrätterna har ingen större effekt eftersom beloppet per stödrätt blir relativt litet. Med modulering kan negativa miljöeffekter av reformen motverkas t.ex. genom ökade betesmarksstöd när handjursbidraget tas bort. Om stödrättsvärdet utjämnas (regionalisering) kan detta öka arealen betesmarker ytterligare men med stora omfördelningseffekter mellan brukare.

6

7 Innehållsförteckning 1 Introduktion Vad innebär hälsokontrollen? Bakgrund till reformen Reformen i korthet Modellberäkningar av reformens effekter Modelltekniken Förändringar till år Uttagsplikt Mjölkkvoter Handjursbidrag Regionaliserade stöd Modulering Sammantagna effekter Miljöeffekter av reformens olika delar Biologisk mångfald betesmarker Växtnäring Diskussion... 27

8

9 1 Introduktion Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet fortlöpande följa och utvärdera miljöeffekterna av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP (Common Agricultural Policy). Projektet som kallas CAP:s miljöeffekter har presenterat ett flertal studier där miljöeffekterna av tidigare CAP-reformer analyserats. Den främsta uppgiften för projektet är att analysera vad politiken i sig bidrar till, d.v.s. att försöka isolera politikens påverkan från andra faktorers påverkan. Utgångspunkten är miljöeffekterna utifrån de svenska miljömålen och förändringar som påverkar dessa mål. Flera andra viktiga aspekter på jordbrukets utveckling såsom t.ex. landsbygdsutveckling och sysselsättning har inte behandlats här. En avgränsning i projektet är att endast miljöeffekter i Sverige behandlas. Effekter på miljön i andra länder som en följd av marknadspåverkan har inte studerats. För gränsöverskridande miljöeffekter som t.ex. utsläpp av växthusgaser behöver ökningar/minskningar i Sverige inte betyda försämringar/förbättringar totalt sett. Motsvarande minskningar/ökningar uppstår sannolikt likaväl som en följd av att produktionen flyttar mellan länder. Att isolerat analysera effekterna i Sverige av gränsöverskridande miljöproblem leder sannolikt till att förändringen i miljöeffekt totalt sett överskattas. Syftet med rapporten är att analysera påverkan på miljön av 2008 års CAP-reform den s.k. hälsokontrollen. Syftet är inte att ge en exakt bild av hur reformen påverkat miljön i Sverige utan istället öka förståelsen för hur och i vilken riktning de olika delarna av reformen verkar. Alla delar av reformen analyseras inte utan endast de mer betydande. Tanken är att rapporten ska kunna bidra med beslutsunderlag inför framtida reformer. De miljöeffekter som främst diskuteras är växtnäring och biologisk mångfald där de största effekterna av reformen kan förväntas. Studien är disponerad på följande sätt: i kapitel 2 beskrivs de olika delarna av reformen. I kapitel 3 redovisas hur jordbruket påverkas av de olika delarna med hjälp av en jordbruksekonomisk modell (SASM). Miljöeffekterna av reformens beräknade påverkan på jordbruket bedöms I kapitel 4. I kapitel 5 förs en diskussion om modellberäkningarna och vilka slutsatser som kan dras. Modellberäkningar av effekterna för jordbrukssektorn bedömningen av miljöpåverkan (kapitel 4 och 5) har gjorts på konsultbasis av Lars Jonasson som ensam ansvarar för resultaten i dessa delar. 1

10 2 Vad innebär hälsokontrollen? 2.1 Bakgrund till reformen 2003 års jordbruksreform, den s.k. MTR-reformen (Mid Term Review) innebar en stor förändring av politiken framförallt genom frikoppling av djur- och arealbidrag. MTRreformen följdes av en översyn (s.k. hälsokontroll) av speciellt de delar som förändrats i och med MTR-reformen. Översynen ledde till ett nytt reformbeslut 2008, hälsokontrollen. 2.2 Reformen i korthet Reformen innebar ett flertal större och mindre förändringar. Nedan beskrivs de mer centrala delarna. Marknadsregleringar Reformen innebar att kvotsystemet för mjölk ska upphöra att gälla den 31 mars För att möjliggöra en mjuklandning för sektorn, föreslogs att mjölkkvotsystemet ska fasas ut genom att kvoterna höjs med en procent per regleringsår från och med 2009/2010 till och med 2013/2014. Intervention av vete är fortsatt möjligt medan intervention av foderspannmål sätts till noll dock med en möjlighet att i framtiden tillåta intervention vid kraftiga prisfall. Intervention för durumvete, fläskkött och ris avskaffades helt liksom stöd för privat lagring av ost, avsättningsfrämjande stöd för smör, och produktionsbidraget för majsoch vetestärkelse. Kvotsystemet för potatisstärkelse upphör att gälla 2013 samtidigt som stödet för odling av stärkelsepotatis frikopplas fullt ut fr.o.m Uttagsplikt Kravet att ta mark ur produktion, s.k. uttagsplikt, avskaffades och stödrätter för uttagen areal omvandlades till ordinarie stödrätter. Förbudet mot att under fem år överföra stödrätter som tilldelats från den nationella reserven upphävdes. Kravet på att sådana stödrätter måste aktiveras varje år under samma femårsperiod upphävdes också liksom kravet på att en jordbrukare endast får överföra stödrätter utan mark om han har utnyttjat minst 80 % av sina stödrätter under minst ett år. Harmonisering av nationella gårdsstöds modeller (regionalisering) Vid genomförandet av 2003 års reform kunde medlemsstaterna välja mellan tre olika typer av gårdsstöds modell (en historisk modell, en regional modell eller en blandmodell ). Det fanns inte möjlighet att ändra den modell som valts. Reformen innebar att medlemsstaterna gavs möjlighet att anpassa sina nationella gårdsstödsmodeller. Syftet är att medlemsstaterna ska utjämna stödrätternas värde mot en mer enhetlig nivå. De medlemsstater som tillämpat en historisk modell tilläts övergå 2

11 till en regionaliserad modell. En utveckling i motsatt riktning tilläts däremot inte. Denna åtgärd var helt frivillig för medlemsstaterna. Frikoppling av delvis kopplade stöd Alla delvis kopplade stöd frikopplas fullt ut från och med 2010, med undantag för fåroch getbidrag och amko- och dikobidrag. Undantaget innebär att medlemsstaterna som redan betalar får- och getbidrag eller amko- och dikobidrag kan fortsätta betala sådana bidrag upp till den nivå som gäller idag. Slakt- och handjursbidrag frikopplas fullt ut och införlivas i gårdsstödet från och med Medlemsstaterna tillåts dock att under en övergångsperiod ( ) fortsätta betala sådana bidrag upp till 50 % av den nivå som gäller idag. Areal-, utsäde- och humlestöd frikopplas fullt ut från och med Medlemsstaterna kan som referensperiod välja antingen den som användes vid reformen 2003 eller en mer närliggande period. Särskilt stöd genom nationella reserven Medlemsstaterna gavs möjlighet att betala särskilt stöd för att lösa specifika problem som kan följa i spåren av fortsatt frikoppling och avvecklingen av mjölkkvoterna. Medlemsstaterna behåller möjligheten att kvarhålla medel med upp till 10 % av det nationella utgiftstaket för direktstöd, i form av ett så kallat nationellt kuvert. Detta ska ske genom linjära minskningar av stödrätter och/eller den nationella reserven. Kravet på att medel som härrör från en viss sektor ska stanna i samma sektor togs bort. Modulering Modulering innebär att medel dras från direktstöden och överförs till landsbygdsprogrammet. Modulering gjordes obligatoriskt i samband med reformen år 2003 och uppgår år 2007 till 5 % av direktstöden. Hälsokontrollen innebar en ökning med 8 procentenheter. 3 Modellberäkningar av reformens effekter Något exakt svar på hur jordbruket påverkas av de politiska förändringar som följer av hälsokontrollen finns givetvis inte. En indikation på vad som kan komma att hända har dock tagits fram med hjälp av ekonomiska beräkningar i datamodellen SASM (Swedish Agricultural Sector Model). Datamodellen kan enkelt uttryckt sägas spegla hur jordbruket skulle kunna se ut vid en framtida tidpunkt vid olika politiska och ekonomiska förutsättningar om samtliga jordbrukare gör det som de skulle tjäna mest på att göra. I detta fall speglar modellberäkningarna ett tänkt läge år Endast de mer centrala delarna av reformen modelleras nämligen avskaffandet av uttagsplikt, mjölkkvoter och handjursbidrag samt utjämning av stödrätter och modulering. De olika delarna av reformen analyseras var och en för sig i en stegvis process för att kunna se vad varje del i sig har för effekt. 3

12 3.1 Modelltekniken Modelltekniken går i korthet ut på att bidragskalkyler för olika grödor och djurslag kombineras regionalt för att få högsta möjliga totala täckningsbidrag. Priserna i kalkylerna är dock beroende av omfattning av respektive gröda eller djurslag, lönsamheten i andra produktionsgrenar samt av efterfrågan, jordbrukspolitiken och de internationella priserna. Modellen visar alltså på hur befintliga resurser (mark byggnader etc.) kan utnyttjas för att ge så stor lönsamhet som möjligt. Modellen bygger på antagandet att jordbrukarna har full information om lönsamhetsrelationer mellan olika produktionsgrenar och hela tiden söker optimera sitt överskott. Erfarenheten visar dock att kollektivet av jordbrukare inte tillfullo agerar enligt de förutsättningar som satts upp. Modellresultaten skall därför inte tolkas som en prognos utan som en illustration av hur de ekonomiska drivkrafterna kan komma att förändras. Styrkan med modellberäkningarna är att man kan simulera olika scenarier för hur framtiden kan te sig och få en indikation på hur lantbrukarna kan tänkas reagera om villkoren för produktionen förändras. Det bör påpekas att resultatet är en följd av de antaganden som görs i modellen och skillnader i resultat jämfört med andra studier måste ställas i relation till skillnader i antagandena. Eftersom modellen innehåller en rad förenklingar kommer modellresultaten att avvika något från den verklighet som beskrivs i statistiken. Detta hanteras genom att genomföra analysen i tre steg. Först skapas ett basscenario som ger en modellmässig beskrivning av utgångsläget Därefter ändras ett antal parametrar i modellen så att den istället speglar ett läge så som det skulle kunna bli år Slutligen görs scenarier med de politiska förändringar som ingår i hälsokontrollen införs stegvis och jämförs med tidigare scenarion för år På detta sätt kan man se hur de olika delarna i hälsokontrollen verkar var för sig. Det bör dock påpekas att utfallet skiljer sig något beroende på i vilken ordning som de olika delarna analyseras. Detta hanteras genom att genomföra analysen i en ordning som framstår som logisk med tanke på innehåller i de olika delmomenten. Förändringar i omvärlden har också stor betydelse för utvecklingen i Sverige. Eftersom datamodellen enbart täcker Svenskt jordbruk behövs en prognos för hur utvecklingen blir i resten av världen. OECD gör tillsammans med FAO varje år en sådan prognos över jordbrukets utveckling. Rapporten som togs fram 2009 sträcker sig fram till år 2018/2019. Där anges deras bedömning av produktionsvolymer, produktpriser, skördenivåer, djurhållning med mera i olika delar av värden. EU27 ligger med som ett område i deras prognos. De förändringar av skördenivåer, priser med mera i EU27 som förutspås av OECD/FAO fram till år 2018 har lagts till grund för skapandet av scenarierna för år Priser i modellberäkningarna Alla framtidsscenarier bygger på OECD:s och FOA:s priser från Outlook medan scenariot för 2010 bygger på den officiella prisstatistiken som tas fram av Jordbruksverket. De priser som används är genomsnittspriser för perioden juli 2009 till 1 Senare prisprognoser från OECD visar på något högre priser, bl.a. på spannmål. Detta påverkar dock knappast de beräknade effekterna av reformen mer än marginellt. 4

13 juni 2010 eftersom det är dessa priser som var kända när produktionsbesluten togs. Priserna bestäms dock i viss mån internt i modellen. Det som anges är exportpris och importpris. Där emellan finns ett intervall där priset kan hamna om det blir jämvikt på den lokala marknaden. Vissa produkter antas heller inte handlas internationellt t ex konsumtionsmjölk, grädde och potatis. Då styrs priserna helt av utbud och efterfrågan på de lokala marknaderna. Det samma gäller för grovfoder, kalvar och smågrisar. Priserna kan också variera inom Sverige eftersom det även finns kostnader för transporter inom Sverige. All import och export antas ske från hamnar i södra Sverige. Detta innebär att priserna i norra Sverige kan blir högre än importpriset om importerade produkter transporteras dit och lägre än exportpriser om produkter därifrån går på export. I tabell 1 visas det genomsnittliga producentpriset för några produkter i basscenarierna för 2010 och Tabell 1 Genomsnittliga producentpriser med 2010 års penningvärde (kr/kg) Produkt 2009/2010 statistik Jordbruksverket 2010 beräknad Sverige 2020 EUpris OECD/FAO 2020 beräknad Sverige Brödsäd 1,10 1,22 1,01 1,01 Fodersäd 0,92 1,18 0,79 0,85 Raps 2,55 2,72 2,07 2,03 Sockerbetor 0,28 0,30 0,19 0,20 Fabrikspotatis 0,50 0,60 0,43 Mjölk 3,14 3,20 2,17* 2,30* Nötkött 26,78 27,40 20,86 21,69 Griskött 14,29 14,35 10,08 10,37 * OECD/FAO har räknat in priseffekten av sänkt slopad mjölkkvot. Detta har inte gjorts för den svenska beräkningen. Effekten har skattats till en sänkning med 8,5 % vilket motsvarar 0,20 kr/kg. När det gäller produktionsfaktorer skiljer hanteringen mellan jordbruksinterna och externa. De jordbruksinterna är t ex utsäde, foder, kalvar och smågrisar. För dessa beräknar modellen ett pris som anpassas till utbud och efterfrågan. Detta innebär att de får en stark följsamhet till produktpriserna. För de insatser som köps in bestäms priserna exogent. I sceneriet för 2010 är priserna de som gällde 2009/2010. Grundantagandet för 2020 är att priserna blir realt oförändrade jämfört med de nu gällande priserna. Detta antagande kan dock vara väl optimistiskt eftersom utvecklingen hitintills har varit att priserna på de flesta insatsmedel ökat realt sett. Arbetskraften antas dock få samma reallöneutveckling som övriga sektorer vilket innebär en real löneökning med 2 procent per år. Detta motsvarar produktivitetsutvecklingen i samhället. Det bör också observeras att alla stöd är fastställda i nominella belopp och att det innebär att de äts upp av inflationen. Värdet av stöden 2020 beräknas därför bara bli 74,3 procent av värdet

14 Antagen produktivitetsutveckling Grundantagandet är att jordbruket får en produktivitetsutveckling som ligger i nivå med samhället i övrigt. Enligt bedömningar från konjunkturinstitutet kan denna förväntas ligga kring 2 procent per år. Inom jordbruket har produktivitetstillväxten antagits bestå av avkastningsökningar och minskning av produktionsmedel per kg produkt. Dessa har varit något olika fördelade på produktionsgrenar och regioner. De mest centrala antagandena (tabell 2) är årliga avkastningsökningar inom växtodlingen med 0,5 procent per ha och år (ingen avkastningsökning på naturbetesmark) och inom mjölkproduktionen med 1,5 procent per ko och år. Antalet producerade grisar per sugga antas också öka med 1,5 procent per år. Inom nötköttproduktionen antas inga avkastningsökningar. Minskning av arbetsinsats per ha respektive per djur antas till två procent per år. Detta innebär en ökning av arbetsproduktiviteten med 2,5 procent i växtodlingen, 3,5 procent i mjölkproduktionen och smågrisproduktionen men bara 2 procent för dikor och uppfödningen av slaktdjur. En stor del av ökningen av arbetsproduktiviteten tas ut i form av ökade löner. När det gäller övriga insatsmedel antas en minskning av förbrukningen med 1 procent per år räknat per hektar respektive per djur. Mark och byggnader är då undantagna. Sammantaget ger detta en total produktivitetsökning med ca 2 procent per år inkl. skördeökning mm, något mer för mjölk men mindre för dikor etc. När det gäller gödning och kraftfoder antas dock först behovet öka proportionellt med avkastningsökningen och sedan minskade med den generella produktivitetsökningen. Detta innebär att mängderna per hektar respektive djur i stort sett blir oförändrade. I LFA-området beräknas inte produktiviteten få fullt genomslag. Avkastningsökningarna antas vara desamma men den generella minskningen av insatsförbrukningen antas bli 0,5 procentenheter mindre än i slättbygden. Övriga insatser exklusive mark och byggnader minskar därmed bara med 0,5 procent per år vilket också slår igenom på arbetskraft som stannar på 1,5 procent och så vidare. Område 5c har fått ett mellanläge med 0,25 procentenheter mindre produktivitetsutveckling än slätten. 6

15 Sammantaget ger dessa antaganden ett scenario där jordbruket ligger ungefär i nivå med samhället i övrigt när det gäller produktivitet. Det finns några inslag som gör att ökningen blir lägre än 2 procent t ex att inte dikor har någon avkastningsökning och att produktiviteten är lägre i LFA-områden men andra som gör att de hamnar högre t ex att arbete har upp till 3,5 procent. Delar av struktureffekten kommer också med som en extra pluspost. Tabell 2 Antagen årlig produktivitetsutveckling för olika produktionsfaktorer (procent) Slättbygd Grödor Betesmark Mjölk Köttdjur Suggor Slaktsvin Arbetskraft 2,5 2,0 3,5 2,0 3,5 2,0 Dragkraft 2,5 2, Foder - - 1,0 1,0 1,0 1,0 Gödning 1, Mark 0,5 0, Byggnader - - 1,5 0 1,5 0 Övrigt 1,5 1,0 2,5 1,0 2,5 1,0 LFA-områden Grödor Betesmark Mjölk Köttdjur Suggor Slaktsvin Arbetskraft 2,0 1,5 3,0 1,5 3,0 1,5 Dragkraft 2,0 1, Foder - - 0,5 0,5 0,5 0,5 Gödning 0, Mark 0,0 0, Byggnader - - 1,0 0,0 1,0 0 Övrigt 1,0 0,5 2,0 0,5 2,0 0,5 3.2 Förändringar till år 2020 Scenariot för 2010 ligger som en avstamp för modellberäkningarna. Det är från detta årtal som omräkningar sker för att komma fram till Omräkningarna skall bland annat spegla skördeökningar, andra produktivitetsförändringar och reala prisändringar. Prisläget var dock lite speciellt 2010 eftersom priserna på många produkter steg kraftigt på hösten. Detta var dock inte känt när produktionsbesluten fattades och har heller inte beaktats i modellberäkningarna. Priserna i scenariot för 2010 avser juli 2009 till juni 2010 och det är dessa priser som har styrt produktionsbesluten. Marknaden för spannmål med mera för skörden 2010 är alltså inte i balans eftersom utbudet inte är anpassat till de priser som de facto har uppstått. Basscenariot för 2020 visar däremot ett läge där marknaderna skall vara i balans. Det som händer är att antalet djur och arealen odlad mark förväntas minska. Produktionen förväntas dock i stora drag ligga kvar på nuvarande nivå. De antagna skördeökningarna och avkastningsökningarna för djuren ligger bakom att detta är möjligt. OECD har dock förutspått ökad produktion och större skördeökningar i andra delar av världen. Där ligger bland annat årliga skördeökningar kring 1,5 procent för många grödor. Om både de antagandena för Sverige som redovisats ovan och OECD:s och FAO:s antagande för världen i övrigt slår in så innebär det att Sverige skulle halka efter på jordbruksområdet och få en krympande andel av värdens jordbruksproduktion. Orsaken skulle dock inte vara brist på areal utan för låg lönsamhet för att bruka den areal som finns. Detta visar 7

16 sig bland annat i en hög andel åkermark som förväntas bli obrukad eller möjligtvis användas till energiproduktion. Tabell 3 Beräknad utveckling till 2020 baserat på OECD/FAO 2010 enl. statistik 2010 enl. modell 2020 enl. modell Spannmål/oljeväxter ha Vall ha Övr. grödor (foder o livsmedel) ha Träda/energigrödor ha Areal åker ha Areal hävdad betesmark ha Mjölkkor st Am/dikor st Övr. nöt st Suggor st Spannmål ton Mjölk ton Nötkött ton Källa: SCB och beräkningar med SASM Detta scenario för år 2020 kommer att användas som basscenario för analyserna av de olika delarna i hälsokontrollen. Modellberäkningarna utgår från förutsättningarna i detta scenario och de politiska förändringar som ingår i hälsokontrollen införs stegvis. Utfallet i den nya beräkningen jämför sedan steg för steg mot den tidigare beräkningen för att få fram vilka effekter just denna politiska förändring kan tänkas få. Detta innebär att basscenariot jämförs med ett scenario där uttagsplikten tagits bort. Scenariot med borttagen uttagsplikt jämförs därefter med ett scenario med borttagen uttagsplikt och avskaffade mjölkkvoter o.s.v. Effekten utifrån denna beräkning kan bli annorlunda än om samma politiska förändring hade genomförts med det läge vi har idag. Analyser som baseras på nuläget skulle vara enklare och säkrare att genomföra och de skulle vara lättare att förstå. Resultaten skulle dock enbart vara av hypotetiskt intresse. Det viktiga är inte hur det skulle ha varit idag om vi hade haft en annan politik. Det viktiga är att veta hur det framtida jordbruket påverkas om politiken ändras nu. Det är denna fråga som scenarioanalyserna för år 2020 belyser. Skillnaden mellan de två beräkningsmetoderna illustreras i avsnitt 2.7 genom att effekterna av modulering både har beräknats vid de förhållanden som rådde 2010 och de som förväntas gälla år

17 3.3 Uttagsplikt En del i hälsokontrollen är att uttagsplikten slopas. Detta är visserligen genomfört som en tillfällig åtgärd redan i beräkningen för 2010 men i hälsokontrollen slopas systemet med uttagsplikt helt genom att stödrätterna för uttagen areal omvandlas till ordinarie stödrätter. Eftersom kravet på uttagen areal varit tillfälligt ligger det med i basscenariot för Modellberäkningarna visar dock att den inlagda uttagsplikten inte hade någon nämnvärd effekt för läget i Sverige år Förklaringen är att uttagsplikten ändå inte skulle ha någon praktisk betydelse för flertalet jordbrukare. Detta eftersom man ändå skulle haft mer areal som var olönsam att odla än vad systemet med uttagsplikt skulle kräva. Detta är inte så konstigt om det ändå förväntas finnas hektar som inte används till produktion av foder eller livsmedel. De allra bästa markerna skulle dock vara lönsamma att odla i större omfattning än vad som tillåts enligt systemet med uttagsplikt. Slopad uttagsplikt ger därför ökad odling av vall och spannmål på den bästa åkermarken i södra Sverige (9s). Den ökade odlingen skulle främst användas till ökad mjölkproduktion. Uttagsplikt som hindrar odling av den bästa marken medför inte bara minskad produktion utan också en press på vallodlingen till lite sämre marker. Detta medför att slopad uttagsplikt även skulle leda till minskad vallodling och ökad träda i norra Götalands och Svealands slättbygder (9m). Det blir alltså en regional förskjutning av produktionen mot den bästa marken i södra Sverige. Nettoeffekten skulle bli en ökning med hektar i aktiv produktion och ca 3 procent ökad produktion av mjölk och spannmål. Effekten av slopad uttagsplikt underskattas emellertid något eftersom modellen inte kan beakta arealfördelningen på enskilda gårdar utan bara i hela regioner. Trögheter i rörligheten för areal och stödrätter gör ibland att en lantbrukare tvingas ta mark ur produktion trots att andra i närområdet har mer uttagen areal än nödvändigt. Denna typ av trögheter beaktas inte i modellberäkningarna. 9

18 Tabell 4 Beräknad effekt år 2020 av slopad uttagsplikt Bas utan uttagsplikt Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM Hade analysen genomförts med de förhållanden som gällde 2010 hade effekten blivit likartad men betydligt kraftigare. Detta eftersom det inte fanns lika mycket frivilligt uttag 2010 som det beräknas bli år Det kan också nämnas att ökningen av mjölkproduktion hade uteblivit om beräkningen hade byggt på det lägre mjölkpriset som förutspås av OECD/FAO efter avskaffandet av mjölkkvoterna. Då hade produktionsökningen enbart varit i form av spannmål. 3.4 Mjölkkvoter En annan del i hälsokontrollen är att systemet med mjölkkvoter avskaffas. Avskaffandet som sådant ger ingen effekt i modellen eftersom den svenska kvoten är långt ifrån att vara fullt utnyttjad. Enligt en förenklad teoretisk bild har kvoten aldrig haft någon betydelse eftersom Sverige aldrig har överskridit landskvoten. I praktiken kan den ändå ha en hämmande effekt eftersom de företag som överskrider sin kvot känner viss oro. I samband med investeringsstöd krävdes också full kvottäckning vilket gav viss fördyrning. Dessa faktorer har säker haft stor betydelse tidigare men i takt med att vi ligger allt längre från landskvoten blir effekten avtagande. Detta speglas bland annat i kvotpriser som nu är nere på 0,02 kr/kg. Den effekt som uppstår av slopade kvoter orsakas istället av den prissänkning som produktionsökningar i andra länder kan ger upphov till. Denna prissänkning har beräknats till 8,5 procent på EU-marknaden. I beräkningen antas samma procentuella priseffekt uppstå i Sverige. Prissänkningen är dock redan beaktad i den prisprognos av OECD och FAO som ligger till grund för beräkningarna. Beräkningarna hittills har därför baserats på ett mjölkpris som ligger högre än det som förutspås av OECD och 10

19 FAO. Från och med detta scenario tas tillägget på mjölkpriset bort vilket innebär att priserna fullt ut baseras på prognosen från OECD och FAO. Det visar sig då att den förväntade prissänkningen på mjölk skulle medföra att mjölkproduktionen minskar med 9 procent. Alla regioner skulle få minskad mjölkproduktion men effekten skulle bli kraftigast på den bästa marken i södra Sverige (9s). Produktionen av nötkött skulle också bli mindre. Antalet am- och dikor skulle visserligen öka med djur men detta kompenserar inte för bortfallet av mjölkkor. Ökningen av köttdjur skulle dock täcka behovet av betesdjur. Arealen betesmark som hålls i hävd skulle kunna bli oförändrad jämfört med läget med bibehållna mjölkkvoter. Förklaringen till att det räcker med så pass få extra am- och dikor är att de kan nyttja naturliga betesmarker i högre utsträckning än mjölkkor och att de skulle lokaliseras där det finns betesmark. Mjölkkorna lokaliseras i högre grad till områden där det finns god tillgång på billigt vallfoder. Det minskade antalet nötkreatur medför minskat behov av vallfoder och därmed minskad odling av vall. På den bästa marken i södra Sverige (9s) skulle den frigjorda arealen istället användas till spannmål. I övriga delar av Sverige beräknas istället den mark som inte behövs till vall bli liggande obrukad. Tabell 5 Beräknad effekt år 2020 av slopade mjölkkvoter 2020 utan uttagsplikt 2020 utan mjölkkvot Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM 11

20 3.5 Handjursbidrag Ytterligare en del i hälsokontrollen är att de kvarvarande delvis produktionskopplade stöden skall frikopplas helt. För Sveriges del innebär det att handjursbidragen slopas och att pengarna läggs över till gårdsstödet. Beräkningen av detta har genomförts i två steg. Först en där handjursbidragen slopas och sedan en där stödpengarna läggs tillbaka i form av ökat gårdsstöd. Pengarna ska egentligen läggas individuellt till varje gård men detta är inte möjligt i modellen. Istället har pengarna fördelats som ett generellt tillägg med 112 kr/ha på alla gårdsstöd. Detta motsvarar 84 kr i dagens penningvärde. Den stegvisa beräkningen visar att huvudeffekten ligger i att handjursbidragen slopas. Återläggningen av pengarna har mindre effekt på brukarnas agerande. När handjursbidragen slopas blir uppfödningen av stutar ekonomiskt ointressant. Värdet på hankalvar rasar också. Sluteffekten skulle bli ett bortfall av mjölkkor och am- och dikor. Detta skulle bland annat leda till att arealen betesmark som hålls i hävd minskar med hektar. Återläggningen av pengar beräknas inte påverka antalet mjölkkor men bortfallet av amoch dikor beräknas minska med kor. Detta tillsammans med ett något bättre utnyttjande av tillgängliga djur som betesdjur kan göra att bortfallet av hävdad betesmark minskas med ha. Effekten av återläggningen kan dock underskattas något eftersom pengarna har fördelats ut till alla istället för att koncentreras till dem som verkligen berörs. Rörligheten på marknaden för stödrätter gör dock att utfallet är svårt att förutse. Det går inte ens att säga med säkerhet att modellen underskattar effekten av återläggningen. I praktiken är det hela tiden de stödrätter som har lägst belopp som används på marginalen av varje brukare. Detta beteende medför att det på sikt rent av vara kan vara bättre att lyfta beloppet på alla stödrätter än att rikta höjningen till vissa stödrätter. Styreffekten uteblir annars helt för de brukare som ökar arealen och får med stödrätter som inte har fått del av återläggningen eftersom dessa lågbetalande stödrätter endast kommer att användas på marginalen. Den sammanlagda bilden är att frikopplingen av handjursbidragen kan få relativt kraftig effekt på produktionen av nötkött och på antalet am- och dikor. Mjölkproduktionen beräknas också minska i någon mån till följd av lägre värde för tjurkalvarna. Totalt sett kan frikopplingen medföra ett bortfall av drygt nötkreatur vilket i sin tur innebär att arealen betesmark som kan hållas i hävd minskar med nästan hektar och att vallarealen minskar med hektar. Huvuddelen av den frigjorda åkermarken skulle då läggas i träda eftersom det är mark där odling av spannmål heller inte är lönsam. Minskningen av antalet nötkreatur fördelas ganska jämnt över landet. Den mesta betesmark som riskerar att inte kunna hållas i hävd återfinns dock i södra och mellersta Sverige. Detta är ganska givet eftersom den mesta betesmarken finns där. Norra Sverige klarar sig dock förhållandevis bra även procentuellt sett. Detta beror på att det finns relativt god tillgång på betesdjur i norra Sverige. När antalet minskar finns det därför en god potential i att klara betesmarkerna genom att omfördela djuren från åker till betesmarker. Denna möjlighet beräknas dock vara betydligt mindre i södra och mellersta Sverige. 12

21 Tabell 6 Beräknad effekt år 2020 av att handjursbidragen överförs till gårdsstödet 2020 utan mjölkkvot 2020 utan handjursbidrag Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM 3.6 Regionaliserade stöd En fjärde del i hälsokontrollen är att de medlemsstater som idag tillämpar en historisk modell för beräkningen av gårdsstöd tillåts övergå till en regionaliserad modell. Syftet är att medlemsstaterna ska utjämna stödrätternas värde mot en mer enhetlig nivå. Åtgärden är frivillig för medlemsstaterna. Sverige valde att inte genomföra denna del av reformen men frågan om regionalisering finns fortfarande kvar inte minst inför CAPreformen 2014 vilket gör det angeläget att analysera effekterna av regionalisering som sådan. Regionaliserade stöd kan utformas på många olika sätt. Beräkningarna här bygger på att Sverige tar steget fullt ut genom att hela Sverige omvandlas till en region där alla stödrätter ges samma värde. Detta innebär stora omfördelningar mellan olika företag och landsändar. De individuella omfördelningarna inom regioner kan inte speglas i modellen men skillnaderna mellan regioner och mellan stödrätter som ursprungligen hört till åker respektive betesmarker finns med. I modellen får dessa omfördelningar genomslag på jordräntan. Åker i slättbygd får sänkt jordränta medan åker i skogsbygd och norra Sverige får höjd jordränta. Betesmarkerna får också höjd jordränta och detta gäller hela landet. Ändrad jordränta innebär ändrad inkomst och på sikt ändrade markvärden. Den ekonomiskt optimala produktionen på gårdarna påverkas i mindre grad. Eftersom gårdsstödet är frikopplat påverkar det bara hur stor areal jordbruksmark som hålls i godkänt skick. Regionaliseringen innebär att spridningen mellan olika stödrätter slopas så att alla får samma belopp. De stödrätter som används på marginalen är de med lägst belopp. Eftersom dessa får höjda belopp ger regionaliseringen som huvudeffekt att arealen jordbruksmark som hålls öppen borde öka något. 13

22 Effekten visar sig också i modellberäkningen genom att arealen betesmark skulle öka med 10 procent om gårdsstödet regionaliseras fullt ut. Ökningen ligger i huvudsak på betesmarker som av olika skäl inte har miljöersättning. Effekten torde dock vara underskattad i modellen eftersom spridningen i värde för stödrätterna inom regionerna inte finns med. Ökad areal betesmark som hålls i hävd medför ökat behov av betesdjur vilket visar sig i ett högre antal am- och dikor med tillhörande ungdjur. Arealen åkermark påverkas dock inte eftersom det alltid lönar sig att hålla åkermarken i skick. Lönar sig inte odlingen så är ändå kostnaden för att hålla marken i träda lägre än gårdsstödet. Detta gäller i alla regioner oavsett om gårdsstödet är regionaliserat eller inte. Det ökade antalet nötkreatur medför dock ett ökat behov av vallfoder vilket medför att det blir något mer vall och motsvarande minskning av arealen träda. Alla regioner skulle få ökad areal betesmark som hålls i hävd. De effekter som beräknas av modellen kommer säkerligen också uppstå i verkligheten om en fullständig regionalisering genomförs. Tendensen är som nämnts ovan att effekterna underskattas. Resultaten i övrigt får dock tolkas med försiktighet eftersom inkomstomfördelningen, åtminstone på kort sikt, kan ge effekter som inte kan beräknas i modellen. Den individuella spridningen i värde för stödrätterna och trögheter på marknaden för stödrätter kan också ge effekter som inte kan beaktas i modellen. Tabell 7 Beräknad effekt år 2020 av regionaliserat (nationellt) gårdsstöd 2020 utan handjursbidrag 2020 med regionaliserat stöd Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM 14

23 3.7 Modulering Ökad modulering är en annan viktig del i hälsokontrollen. Modulering finns redan och innebär att pengar tas från direktstöden och överförs till landsbygdsprogrammet. Enligt hälsokontrollen skall den nuvarande moduleringen på 5 procent ökas till 13 procent vilket innebär en ökning med 8 procentenheter. För Sveriges del innebär det år 2020 att ytterligare 400 miljoner flyttas från direktstöden till landsbygdsprogrammet. Effekten av moduleringen är beroende av vilka förändringar av stöd som har skett och hur pengarna används. Det senare beror i sin tur på var behovet kan förväntas vara störst vilket bland annat beror på politiken i övrigt. Effekten av moduleringen är med andra ord starkt beroende av de andra delarna i hälsokontrollen. För att göra analysen så meningsfull som möjligt har modellberäkningen gällande moduleringen lagts sist vilket innebär att de andra delarna av hälsokontrollen redan antas vara genomförda. Analysen har dessutom genomförts i två steg. Det framgår då att moduleringen, genom lägre gårdsstöd, som sådan har mycket liten inverkan på den ekonomiskt optimala produktionen. Detta eftersom gårdsstödet är ett frikopplat inkomststöd. Den enda effekt som uppstår är att arealen betesmark minskar något och att detta i sin tur påverkar antalet betesdjur och arealen vall och spannmål. Effekten blir omvänd mot den som uppstod vid regionalisering av gårdsstödet fast mindre än hälften så stark. Den stora effekten är istället kopplad till hur pengarna används. Ett av problemen om indikeras år 2020 är att det kan vara svårt att hålla tillräckligt mycket betesmarker i hävd. Detta skulle kunna motverkas genom ökat miljöersättning till betesmarkerna. Fördelas de 400 miljonerna till betesmark med miljöersättning blir det vid en statisk beräkning en ökning av miljöersättningen med kr/ha. Effekten av detta skulle enligt modellberäkningen bli att arealen betesmark med miljöersättning skulle öka med hektar. Vi skulle då ligga kvar på nuvarande nivå. Problemet är att arealen betesmark som hålls i hävd utan miljöersättning skulle minska och det med hektar. Den huvudsakliga effekten skulle alltså bli en omfördelning av betesdjur från betesmark som bara har gårdsstöd till betesmark med miljöersättning. Övergången till mark med miljöersättning innebär dock ett ökat behov av betesdjur eftersom det ligger ett högre hävdkrav i miljöersättningen än i gårdsstödet. I modellberäkningen har det antagits att allt gräs måste konsumeras för att uppfylla kraven för miljöersättning men att bara hälften av gräset måste konsumeras för att uppfylla kraven för gårdsstöd. Antalet nötkreatur skulle därför öka med st. Huvuddelen av ökningen skulle ligga i en ökning med am- och dikor med tillhörande ungdjur. Antalet mjölkkor skulle också öka något. Beteskapaciteten skulle dessutom ökas genom att fler kalvas skulle födas upp som stutar istället för som ungtjurar. Det ökade antalet nötkreatur skulle medföra ökat behov av vallfoder vilket skulle innebära att vallarealen ökas med hektar. Arealen skulle i huvudsak tas från mark som annars skulle ligga i träda. Huvuddelen av den ökade djurhållningen skulle återfinnas i södra och mellersta Sveriges skogsbygder. Det är också där som vallarealen skulle öka. På slättbygden och i norra Sverige tenderar den optimala lösningen istället vara att omfördela befintliga djur 15

24 vilket medför att den hävdade arealen betesmark skulle minska trots att arealen med miljöersättning skulle öka. Tabell 8 Beräknad effekt år 2020 av ökad modulering 2020 med regionaliserat stöd 2020 med ökad modulering Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM Skulle moduleringen genomförts redan 2010 skulle utfallet bli ett annat. Då innebar 8 procent att 492 miljoner omfördelades vilket skulle ge kr extra per hektar betesmark med miljöersättning. Den viktigaste förklaringen till att beloppen var högre 2010 är att inflationen har ätit upp delar av stöden Vissa skillnader i arealanvändningen spelar också in. Även 2010 skulle det bli en omfördelning av betesdjur från betesmark som bara har gårdsstöd till betesmark med miljöersättning. Skillnaden är att nettoeffekten skulle bli en ökning av den totala arealen med ha istället för en minskning med ha. Den viktigaste förklaringen till skillnaden är att det var billigare att öka antalet betesdjur 2010 än vad det beräknas vara år Detta hänger i sin tur främst samman med frikopplade handjursbidrag, slopad mjölkkvot och generellt sänkta priser på jordbruksprodukter. Skillnaden i utfall illustrerar vikten av att utföra analyser av framtida politik i en tänkt framtid (år 2020) istället för att basera analysen på förhållande som redan är passerade och som aldrig kommer tillbaka. 16

25 Tabell 9 Beräknad effekt år 2010 av ökad modulering Bas ökad modulering Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM 17

26 3.8 Sammantagna effekter Den sammanlagde effekten av alla moment i hälsokontrollen som har analyserats erhålls genom att jämföra utfallet med modulering från avsnitt 2.7 med läget basscenariot utan hälsokontrollen från avsnitt 2.2. Skillnaden mellan dessa speglar vilken den sammanlagda effekten blir av att ta bort uttagsplikten, slopa mjölkkvoterna, frikoppla handjursbidragen, regionalisera gårdsstödet och att öka moduleringen med 8 procentenheter. Detta förutsatt av Sverige väljer att regionalisera fullt ut så att hela Sverige blir en region med enhetligt gårdsstöd och att alla pengar från moduleringen används till att höja miljöersättningen för betesmarker. Observera att Sverige inte valde att tillämpa regionalisering men frågan om regionalisering är fortfarande aktuell i kommande CAP-reform Även scenariot med modulering till betesmarker avviker som tidigare nämnts av illustrativa skäl från den tillämpning Sverige valde. Den övergripande effekten av hela hälsokontrollen skulle då bli att produktionen av mjölk och nötkött beräknas minska liksom antalet nötkreatur. Minskningen av mjölk och nötkött är främst en effekt av att handjursbidragen frikopplas och av den prispress på mjölk som förväntas uppstå när mjölkkvoterna slopas. Odlingen av spannmål beräknas däremot öka och detta i huvudsak på mark i södra Sveriges slättbygd som annars skulle kunna tvingas ur produktion om systemet med obligatoriskt uttag vore kvar. Trots minskat antal nötkreatur beräknas arealen hävdad betesmark öka genom att de nötkreatur som blir kvar blir mer inriktade på betesbaserad produktion. Det blir fler dikor och fler stutar medan antalet mjölkkor och ungtjurar minskar. Djuren kommer också i högre grad att finnas i de områden där betesmarkerna finns. Den ökade inriktningen på betesmarker är en följd av ökade stöd till betesmarkerna genom regionalisering av gårdsstödet och höjd miljöersättning genom moduleringen. 18

27 Tabell 10 Sammanlagd effekt av åtgärderna i hälsokontrollen år 2020 (med modulering och regionalisering) Basscenario för 2020 Hälsokontrollen Förändring antal procent Spannmål/oljeväxter ha % Vall ha % Övr. grödor (foder o livsmedel) ha % Träda/energigrödor ha % Areal åker ha % Areal hävdad betesmark ha % Mjölkkor st % Am/dikor st % Övr. nöt st % Suggor st % Spannmål ton % Mjölkprod ton % Nötkött ton % Källa: Modellberäkningar med SASM Antalet mjölkkor beräknas minska över hela landet. I norra Sverige (område 1-3) och i slättbygderna (9m & 9s) minskar även antalet köttdjur. Ökningen av antalet köttjur återfinns alltså i sin helhet i södra och mellersta Sveriges skogsbygder (område 4 och 5). Viss omfördelning dit av köttdjur från andra områden sker dessutom. I Norra Sverige behövs mindre vallfoder eftersom det blir färre nötkreatur. Detta medför att vallarealen beräknas minska och att den frigjorda marken blir outnyttjad. På slätterna i norra Götaland och i Svealand (9m) uppstår en liknande effekt. Arealen vall beräknas minska medan trädan ökar. Där skulle dock den frigjorda marken eventuellt kunna användas till energiproduktion. Antalet nötkreatur beräknas även minska i södra Sveriges slättbygder (9s) till följd av åtgärderna i hälsokontrollen. Trots det beräknas arealen vall öka eftersom det är billigare att odla vallfoder på slätten än i angränsande skogsbygder. Odlare i slättbygden beräknas i viss mån förse det ökade antalet köttdjur i skogsbygderna med vallfoder. I södra Sveriges slättbygder (9s) tillkommer dessutom en effekt av att uttagsplikten slopas. Den marken som annars skulle tvingas ur produktion beräknas i huvudsak användas till spannmål men också i viss mån till den ökade vallodlingen. I södra och mellersta Sveriges skogsbygder (område 4 och 5) beräknas hälsokontrollen visserligen medföra minskat antal mjölkkor men detta uppvägs antalsmässigt av ökat antal köttdjur. Det ökade behovet av grovfoder beräknas medföra vallodling på mark som annars skulle ligga obrukad. Viss kvantitet vallfoder beräknas också komma från angränsande slättbygd. 19

28 Tabell 11 Beräknad regional effekt av åtgärderna i hälsokontrollen år 2020 Norra Sverige område 1-3 Skogsbygder område 4-5 Slättbygd Slättbygd område 9m Spannmål/oljeväxter ha Vall ha Övr. grödor (foder o livsm.) ha +/- 0 +/ Träda/energigrödor ha Areal åker ha +/- 0 +/- 0 +/- 0 +/- 0 område 9s Areal hävdad betesmark ha Mjölkkor st Am/dikor st /- 0-2 Övr. nöt st Suggor st +/- 0 +/- 0 +/ Källa: Modellberäkningar med SASM 20

29 4 Miljöeffekter av reformens olika delar 4.1 Biologisk mångfald betesmarker Betesmarkerna och den biologiska mångfald som bevaras när dessa hålls i hävd är en av de miljöeffekter som påverkas mest av förändringarna i hälsokontrollen. Vi har redan idag ett läge där produktionen på de naturliga betesmarkerna har ett negativt värde. Djuren som skall beta för att hålla markerna i hävd är inte lönsamma i sig själva utan delar av stöden till betesmarkerna måste användas för att täcka förlusten i djurhållningen. Enligt modellberäkningarna ligger kostnaden för betesdjur i genomsnitt på 0,24 kronor per kilo torrsubstans (ts). Det finns dock stora regionala skillnader. I norra Sverige finns det så pass mycket djur i förhållande till arealen betesmark att gräset på betesmarkerna har ett positivt värde. I område 5c är däremot den beräknade kostnaden för betesdjur uppe i 0,80 kr/kg ts. Beräkningarna för 2020 visat att den allmänna utvecklingen gör att det blir något billigare att hålla tillräckligt med betesdjur. I basscenariot utan hälsokontrollen ökar arealen betesmark som hålls i hävd med hektar och den genomsnittliga kostnaden för betesdjur minskar till 0,20 kr/kg ts. De obligatoriska delarna i hälsokontrollen medför dock ökade kostnader för att hålla betesdjur. Slopad uttagsplikt gör att djuren förskjuts från skogsbygd till slättbygd. Detta medför ökade kostnader för att hålla betesmarkerna i skogsbygden i hävd. Borttagandet av mjölkkvoterna medför lägre mjölkpris, färre mjölkkor och färre kalvar till uppfödning för slakt. Minskad konkurrens om grovfodret gör dock att antalet dikor med tillhörande ungdjur kan öka. Dessa kan i huvudsak fylla bortfallet av betesdjur från mjölkkorna. Den största effekten på betesmarkerna beräknas ligga i frikopplingen av handjursbidragen. Lönsamheten i köttproduktionen sjunker och kostnaden för betesdjur ökar till 0,30 kr/kg ts. Trots att pengarna överförs i form av ökade gårdsstöd förväntas frikopplingen av handjursbidragen medföra att nästa hektar betesmark inte längre är lönsamma att hålla i hävd. Procentuellt sett slår frikopplingen hårdast mot betesmarker utan miljöersättning men räknat i areal handlar det främst om mark med grundersättning. Markerna med tilläggsersättning berörs knappast enligt modellberäkningen. Modellen ger dock inte en helt korrekt illustration av fördelningen mellan olika kvaliteter på betesmarken. Detta eftersom modellen kan fördela djuren fritt på de olika markerna inom respektive region. I praktiken är möjligheten att styra djuren till marker med tilläggsersättning begränsad vilket innebär att den beräknade arealminskningen kommer fördelas jämnare mellan de olika typerna av betesmark. Den ökade moduleringen är också ett obligatoriskt inslag som minskar det ekonomiska intresset av att hålla betesmark i hävd ytterligare. Om inte några av de frigjorda pengarna riktas till betesmark eller betesdjur skulle effekten av hälsokontrollen kunna bli att ytterligare cirka hektar betesmark skulle bli olönsamma att hålla i hävd. Används det nationella handlingsutrymmet i hälsokontrollen så som det antagits i dessa analyser blir läget ett annat. Den ena delen är en fullständig regionalisering av gårdsstödet så att alla stödrätter får samma värde. Detta gynnar betesmarkerna eftersom 21

30 spridningen i värde mellan olika stödrätter slopas. De stödrätter som används på marginalen är de med lägst belopp. Eftersom dessa får höjda belopp ger regionaliseringen en beräknad effekt att arealen betesmark skulle öka med 10 procent. Ökningen ligger i huvudsak på betesmarker som av olika skäl inte har miljöersättning. Effekten torde dock vara underskattad i modellen eftersom spridningen i värde för stödrätterna inom regionerna inte finns med. Den andra delen är att de 400 miljoner som frigörs genom moduleringen antas bli använda till att öka miljöersättningen för betesmarker. Vid en statisk beräkning skulle dessa pengar räcka till att höja miljöersättning för betesmarker med kr/ha. Detta skulle i princip räcka för att kompensera för det bortfall av hävdad areal som annars uppstår på grund av den sänkning av sänkt gårdsstödet som moduleringen medför. Det skulle dock bli en omfördelning så att arealen betesmark som hålls i hävd utan miljöersättning skulle minska medan arealen med miljöersättning skulle öka. Minskningen av arealen utan miljöersättning orsakas främst av att gårdsstödet sänks. Minskningen förstärks dock om miljöersättningen höjs eftersom det då blir ett större incitament till att styra betesdjuren till marker som är berättigade till miljöersättning. Figur 1 Beräknad areal betesmark som hålls i hävd vid stegvis analys av delarna i hälsokontrollen (1 000 ha) Källa: SCB och beräkningar med SASM. Sammantaget visar beräkningarna att arealen hävdad betesmark kan gynnas av hälsokontrollen och att det främst är arealen med miljöersättning för allmänna värden som påverkas. Detta förutsatt att hälsokontrollen genomförs på det sätt som antagits 22