Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens

Transkript

1 RAPPORT 2017:5 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen

2

3 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen Boverket

4 Titel: Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen. Rapportnummer: 2017:5 Utgivare: Boverket, april, 2017 Upplaga: 1 Tryck: Boverket internt ISBN tryck: ISBN pdf: Sökord: Riksintressen, riksintressesystemet, riksintressearbetet, riksintresseunderlag, miljöbalken, tillämpning, reflektioner, analyser, vägledning, myndigheter, riksintressemyndigheter, länsstyrelser, påtaglig skada, planprocessen Diarienummer: 3190/2014 Rapporten kan beställas från Boverket. Webbplats: E-post: publikationsservice@boverket.se Telefon: Postadress: Boverket, Box 534, Karlskrona Rapporten finns i pdf-format på Boverkets webbplats. Den kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket

5 Förord Denna slutredovisning är en sammanställning av det samlade arbete som Boverket genomfört och det material som tagits fram med anledning av regeringens uppdrag, S2014/6521/PBB. Uppdraget riktade sig även till länsstyrelserna. Uppdraget har resulterat i fem nationella workshopar, en vägledning för riksintressemyndigheterna och en vägledning om påtaglig skada i planprocessen. Viss samordning med Riksintresseutredningen har skett. Uppdraget att sammanställa och analysera länsstyrelsernas redovisningar och arbetet med att ta fram en vägledning om påtaglig skada i planprocessen är ett direkt resultat av uppdraget. Den samlade analysen och reflektionen utifrån arbetet har tillkommit i slutet av arbetet då olika underlag och erfarenheter har diskuterats, sammanställts och bedömts. Denna rapport består av fyra delar. Reflektioner och analys av riksintressesystemet, en sammanfattning och analys av de redovisningar som länsstyrelserna lämnat, en redovisning av den samordning och vägledning som gjorts av riksintressemyndigheternas arbete med riksintressefrågan och det vägledningsarbete som gjorts av vad begreppet påtaglig skada innebär i planprocessen. Rapporten är utarbetad av Bengt Larsén, Otto Ryding och Kajetonas Čeginskas. Karlskrona april 2017 Susann Bard tf. generaldirektör Boverket

6 Innehåll Sammanfattning... 5 Inledning och läsanvisningar Samlad analys och reflektion av riksintressearbetet Utveckling av den nationella planeringsnivån Kriterier behöver anpassas efter samhällsutvecklingen Aktuella och utvecklade kunskapsunderlag Behov av att staten kan uppträda samlat och tydligt Rennäringens behov och riksintressesystemet Ingripande mot exploatering av jordbruksmark Vägledningen för riksintressemyndigheterna Behov av översyn av 4 kap. miljöbalken Länsstyrelsernas redovisning av omprövning och förtydligande av riksintresseunderlag Samlade iakttagelser av länsstyrelsernas redovisningar åren Länsstyrelsernas redovisningar år Samordning av riksintressemyndigheternas arbete Boverkets samordning Fem nationella workshopar Vägledning för riksintressemyndigheterna Vägledning om påtaglig skada i planprocessen Vägledningen och dess publicering Arbetet med vägledningen Begränsningar i vägledningen Riksintressemyndigheternas vägledningar Bilagor: Bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken Bilaga 2 Exempel på kriterier i förarbetena till lagstiftningen om riksintressena i kap. 3 miljöbalken Bilaga 3 Riksintresseuppdraget. Slutrapporteringe av uppdrag S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2017 Bilaga 4 Sammanfattning riksintresse kommunikationer, Lagtolken Boverket

7 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 5 Sammanfattning Boverket redovisar i denna rapport iakttagelser som gjorts av hur hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken fungerar i praktiken, vägledning om tillämpningen, vad som kan utvecklas och frågor som bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Verkets tidigare framförda kritik mot riksintressesystemet kvarstår. I det yttrande Boverket avgav i samband med remissen av Riksintresseutredningens betänkande, SOU 2015:99, avstyrkte verket utredningens förslag i sin helhet. Verket pekar dock på att vissa förslag är användbara i fortsatt utredningarbete. I analysen till detta uppdrag lyfter Boverket upp åtta aspekter på hushållningssystemet som det finns anledning att närmare beakta i det vidare arbetet. Det gäller följande: Den nationella planeringsnivån behöver kopplas bättre till den nationella politiken och få en tydlig struktur. Kriterier som ligger till grund för utpekande av riksintressen behöver anpassas till samhällsutvecklingen, bl.a. den sektorpolitik som utvecklas. Det behövs aktuella och välutvecklade kunskapsunderlag från riksintressemyndigheterna vars innehåll passar in i den informationsstruktur som byggs upp. Boverkets vägledning för riksintressemyndigheterna utvecklar hur det bör gå till. Behovet av att staten kan uppträda samlat och tydligt är viktigt, inte minst vid större samhällsomvandlingar. Länsstyrelserna har idag rollen att samordna staten men upplever den som svag. Rennäringen förutsätter tillgång till stora arealer med vissa kvaliteter. Rennäringen är viktigt för den samiska kulturen. Frågan är om hushållningsbestämmelserna svarar upp till de förväntningar som ställs på det i förhållande till de mål som gäller för näringen. Det är lämpligt att staten får möjligheter att ingripa mot olämplig exploatering av jordbruksmark. Idag kan enskilda sakägare få saken prövad men länsstyrelserna kan inte ingripa. Implementeringen av Boverkets vägledning för riksintressemyndigheterna behöver uppmärksammas. Boverket

8 6 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB Det finns behov av en översyn av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken, vilket länsstyrelserna också påtalat i sina redovisningar. Länsstyrelsernas redovisningar visar på stora skillnader i ambitionen med riksintresseuppdragets genomförande. Flertalet länsstyrelser ser inga större konflikter mellan riksintressen och bostadsförsörjning och bostadsbyggande. Ett undantag är Länsstyrelsen i Västa Götaland som ser en konflikt med riksintresset för kommunikationer (trafik) som också berör tillämpningen av riksintresset. Fallet Västra Götaland visar också på framväxten av skilda synsätt hos sektorverken rörande tolkningen av hushållningssystemet. Det pekar vidare på behovet av regionala instrument för att hantera samhällsutvecklingen i agglomerationsområden. I övrigt kan noteras att länsstyrelserna uttrycker problem med bristande resurser och generationsskifte, behov av utbildnings- och kompetenssatsningar, bättre underlag från riksintressemyndigheterna och behov av regionala perspektiv i hushållningsarbetet. Boverket har i samordningsuppdraget med riksintressemyndigheternas arbete med riksintressefrågan tagit fram en vägledning för deras arbete med riksintressen som finns i bilaga 1. Syftet med vägledningen är att ge en tydlig struktur i arbetet och lättillgänglig information om riksintresseanspråken med väl utvecklade värdebeskrivningar. I vägledningen ingår också att det bör finnas en beskrivning för varje sektorområde som sätter in riksintressena i ett sammanhang och där kriterier redovisas för att ta fram riksintressen. Avsikten är också att ge en grund för att reducera de samlade anspråken. Boverket har bl.a. genomfört fem olika workshopar i utvecklingen av riksintresse- och hushållningsarbetet och för att förankra vägledningen. I arbetet med vägledning om påtaglig skada i planprocessen har Boverket tagit fram ett antal texter som sätter in denna fråga i riksintressesystemet som helhet. I texterna lyfts särskilt vikten av att riksintressemyndigheterna i sina beskrivningar tydliggör vilka värden och egenskaper riksintressen avser att värna och betydelsen av att kommunerna aktivt förhåller sig till de utpekade riksintressena i sin översiktplanering. Texterna kommer att publiceras på PBL kunskapsbanken, Boverkets digitala vägledning till plan- och bygglagen, före halvårsskiftet Boverket

9 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 7 Boverket

10 8 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB Inledning och läsanvisningar I kapitel 1 ges Boverkets reflektioner över arbetet med föreliggande utredning om tillämpningen av miljöbalkens hushållningsbestämmelser, framförallt riksintressebestämmelserna. I kapitel 2 redogörs för länsstyrelsernas redovisningar för år 2017 samt ges en sammanfattande analys av de iakttagelser och observationer som framgår av länsstyrelsernas avrapporteringar för år 2016 och I kapitel 3 beskrivs Boverkets arbete med att samordna riksintressemyndigheternas arbete med underlag. I kapitel 4 redogörs för arbetet med att ta fram en vägledning om påtaglig skada på riksintressen i planprocessen. I rapportens bilagor redovisas följande: Bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken. Bilaga 2 Exempel på kriterier på olika riksintressesektorer. Bilaga 3 Riksintresseuppdraget. Slutrapportering av uppdrag S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Bilaga 4 Sammanfattning riksintresse kommunikationer, Lagtolken, Boverket

11 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 9 1 Samlad analys och reflektion av riksintressearbetet Enligt uppdraget ska Boverket redovisa vad som framkommit under arbetet samt ge sin analys av vad verkets arbete kan ge anledning till. Boverket har tidigare framfört kritik 1 mot tillämpningen av riksintressesystemet och pekat på de brister systemet har. Riksintressesystemet har också under åren kritiserats av ett antal andra organisationer och en sammanfattande problembeskrivning har gjorts av den s.k. riksintresseutredningen 2. Riksintresseutredningen har remitterats och i sitt yttrande 3 avstyrkte Boverket utredningens förslag i sin helhet, även om verket pekar på att det är möjligt att vissa av utredningens förslag bör kunna ligga till grund för ett fortsatt utredningsarbete. Dock kräver detta att förslagen sätts in i sitt sammanhang och konsekvensbeskrivs. Under arbetet med uppdragets olika delar har Boverket gjort ett antal iakttagelser rörande arbetet med att öka samordningen och förbättra tilllämpningen av den nuvarande riksintresseregleringen och som knyter an till det som framkommit i ovan redovisade utredningar. Detta föranleder följande reflektioner. 1.1 Utveckling av den nationella planeringsnivån Riksintresseutredningen aktualiserar behovet av att den nationella politiken får en fortlöpande roll i hushållnings- och riksintressesystemets tilllämpning. Idag hanteras frågor som rör nationella intressen i form av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken av riksintressemyndigheterna, länsstyrelserna och inte minst kommunerna. När det gäller nationella mål, planer och program hänskjuts dessa till länsstyrelserna och kommunerna att hantera i den fysiska planeringen. Samtidigt finns inte tydliga avgränsningar eller krav på hur dessa ska processas fram vad avser nationella mål, planer och program. Undantaget är vissa sektorer t.ex. inom miljöområdet där det finns tydliga krav och att riksdagen antar dessa. 1 Återrapportering om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av riksintresse, , dnr /22006, redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regleringsbrev för budgetåret 2012, Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, Boverket PM , dnr / Planering och beslut för hållbar utveckling. Miljöbalkens hushållningsbestämmelser, SOU 2015: Boverkets dnr 2972/2016. Boverket

12 10 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB Bestämmelserna om riksintressen tillkom vid en tid då det fanns behov från statens sida av att styra markanvändningen i vissa avseenden i och med att det formella ansvaret för markanvändningsbesluten överfördes till kommunerna. Sedan dess har utvecklingen och behovet av att påverka samhällets olika aktörer förändrats. Det medför att riksintressesystemet tydligare bör hänga samman med den sektorpolitik, de nationella mål och de strategier som utvecklas inom olika ansvarsområden. Det är i dag svårt att få en överblick över alla olika nationella mål, planer, program och strategier som kommunerna behöver hantera i sin översiktsplanering och där det inte i alla lägen är klart hur de förhåller sig till de olika riksintresseanspråken. Därför är det angeläget att aktualisera regleringen om de nationella intressenas roll i markanvändningsrelaterade beslut och om statens inflytande i den kommunala planeringen. Otydligheter finns också i form av gränsdragningsfrågor. Vissa riksintresseanspråk har tydliga regionala dimensioner och är därmed kopplade till utvecklingen av regionplaneringen. Detta berör gränsdragningen mellan det nationella och regionala ansvaret för den fysiska planeringen och den regionala tillväxtpolitiken som den formulerats i en nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft Frågan om riksintresseanspråkens arealmässiga utbredning och huruvida i vilken omfattning detta medför restriktioner för annan markanvändning och samhällsutveckling har debatterats livligt. I dag utgör enbart riksintresseområden enligt 3 kap. miljöbalken närmare 50 procent av landet totala land- och vattenareal. Det innebär att stora områden kan komma att beröras av ärenden om planering och beslut enligt riksintressesystemet. Ett system präglat av otydligheter och brister. Som framgår av bl.a. länsstyrelsernas redogörelser intar sektormyndigheterna ett varierande förhållningssätt till utpekandet av nya anspråk. Vissa myndigheter är mera vidlyftiga medan andra är betydligt mer återhållsamma i sina utpekanden. Det kan i sig skapa en obalans mellan intressena som kan driva på i en inflationistisk riktning. Eventuella önskemål om reducerad utbredning av områden för riksintresse förhindras desssutom av den bristfälliga kunskap om anspråkens aktualitet, avgränsning och värdebeskrivningar som länsstyrelserna rapporterar om. Sammantaget pekar detta på behovet av en tydligare styrning från regeringens sida. Genom den nationella havsplanering som nu pågår kommer regeringen att ta ställning till hur man ser på användningen och utvecklingen av havet. På motsvarande sätt är det önskvärt att staten tar ställning till hur den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen ska utvecklas på nationell Boverket

13 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 11 nivå. Boverket har tidigare föreslagit 4 att regeringen minst en gång varje mandatperiod redovisar en nationell strategi för den fysiska planeringen i ett ramverk för fysisk planering. Boverkets uppfattning kvarstår. 1.2 Kriterier behöver anpassas efter samhällsutvecklingen Föråldrade och otydliga kriterier Många av de kriterier som i dag ligger till grund för att peka ut riksintressen är föråldrade och otydliga. 5 De kriterier som finns i förarbetena grundas i hög grad på de problem och de politiska prioriteringar som fanns på 1970-talet. I andra fall är kriterierna hållna på en sådan minimalistisk nivå att de ger ett mycket stort utrymme för bedömningar. Sedan talet har samhället genomgått stora förändringar och på flera områden ser förutsättningarna idag väldigt annorlunda ut. Detta gör att flera av de angivna kriterierna är föråldrade och inte svarar mot dagens behov. I de fall kriterierna är oprecist angivna ger det de ansvariga riksintressemyndigheterna ett stort utrymme att utifrån sitt sakområde göra avvägningar och prioriteringar som inte alltid står i överensstämmelse med hur Boverket anser att riksintressesystemet ska tillämpas. När reglerna om riksintressen infördes år 1987 kunde flertalet beslut om påtaglig skada på riksintressen överklagas till regeringen. Utifrån de relativt allmänt hållna reglerna gav det regeringen ett utrymme att göra avvägningar utifrån politiska prioriteringar. I och med att mark- och miljödomstolar övertagit regeringens roll som överklagandeinstans har en mer strikt lagtolkning fått genomslag. Det gör att de i förarbetsuttalandena angivna kriterierna för att ett område ska kunna anses vara av riksintresse för ett visst ändamål har fått en ökad betydelse Exempel från Tillväxtverkets ansvarsområde Riksintressemyndigheterna har på senare tid ofta, men inte alltid, i dialog med Boverket arbetat med att formulera och anta nya kriterier som enligt sektorverken är bättre anpassade till samhällsutvecklingen och sektorernas behov av att värna sina intressen i ett hushållningssammanhang. Därvid har det från skilda myndigheter framförts uppfattningar och tolkningar som Boverket inte alltid kunnat ställa sig bakom. I den mån ett samförstånd mellan myndigheterna inte har kunnat komma till stånd har det varit upp till ansvarig myndighet att själva fatta beslut om huruvida de är vil- 4 Strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, Boverket, Rapport 2014:32 5 Se avsnitt Vägledning om påtaglig skada på riksintressen i planprocessen samt bilaga 2 Exempel på kriterier för olika riksintressesektorer för en utförligare redovisning. Boverket

14 12 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB liga att följa Boverkets rekommendationer. Denna utveckling anser Boverket vara olycklig då ett allt mer disparat agerande från statens sida försvårar kommunernas planering. Nedan ges ett exempel från Tillväxtverkets ansvarsområde. Motsvarande frågeställningar finns även inom andra sektorer. Tillväxtverket har bl.a. i en remiss 6 försökt utveckla synen på industriell produktion. Detta utifrån sitt ansvar för riksintresse för industriell produktion enligt 3 kap. 8 miljöbalken. Ovanstående remiss var resultatet av ett utvecklingsprojekt i Östergötland. Resultatet av utvecklingsarbetet blev bl.a. en definition och kriterier för utpekandet av riksintressen som enligt verkets mening bättre överensstämmer med verkets ansvarsområde. Utifrån det utarbetade underlaget har Tillväxtverket aktualiserat sina riksintresseanspråk. Enligt Boverkets uppfattning svarar den av Tillväxtverket uppställda definitionen betydligt bättre emot dagens förutsättningar när det gäller de mål staten har satt upp för näringspolitiken och det regionala tillväxtarbetet. Boverkets uppfattning är dock att lagstiftningen inte medger den tolkning av 3 kap. 8 miljöbalken som Tillväxtverket hävdar. Det är uppenbart att även annan näringslivsverksamhet än industriell produktion kan ha stora arealbehov som kräver andra värden och kvaliteter än det som ryms i dagens lagstiftning. Det är något som måste hanteras på annat sätt än att omtolka hushållningslagstiftningen. 1.3 Aktuella och utvecklade kunskapsunderlag I förarbetena talas det på flera ställen om betydelsen av ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning samt betonas vikten av det kunskapsunderlag som tas fram av olika sektorsmyndigheter. I en senare proposition 7 om översiktsplanering återkommer regeringen till vikten av att riksintressemyndigheterna arbetar med att utveckla såväl motiven som beskrivningarna av de olika områden som bedöms till stöd för efterföljande bedömningar. Som framgår bland annat av länsstyrelsernas redovisningar till Boverket i samband med föreliggande uppdrag finns det variationer i sektorsmyndigheternas engagemang och arbete med uppdatering, ajourhållning och översyn av sina planeringsunderlag. Detta ställer till problem. Ett inaktuellt och i övriga hänseenden bristfälligt material försvårar länsstyrelsernas 6 Samråd och remiss avseende riksintressen för industriell produktion, diarienummer/projektnummer Ä , 7 Prop. 1994/95: 230, Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. Boverket

15 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 13 arbete och riskerar i förlängningen att leda till förseningar och onödiga utredningar i den kommunala planeringsprocessen. Boverket anser därför att sektorsmyndigheterna bör bedriva ett aktivt arbete med att se över sina riksintresseanspråk och precisera och klargöra sitt planeringsunderlag. Ett sådant arbete bör ta sin utgångspunkt i en översyn och precisering av riksintressemyndigheternas kriterier utifrån de anvisningar som Boverket ger Behov av att staten kan uppträda samlat och tydligt Enligt PBL är det länsstyrelsen som ansvarar för att förmedla planeringsunderlag bl.a. beträffande riksintressenas innehåll och för att bevaka statens samlade intressen i kommunernas fysiska planering. Det är således länsstyrelsen som står för statens bedömningar när det gäller riksintressen i översiktsplaneringen. När det gäller enskilda tillståndsbeslut enligt olika lagar där bestämmelserna om riksintressen ska tillämpas är statens ansvar inte lika tydligt uttryckt. Länsstyrelserna har ett ansvar enligt hushållningsförordningen att verka för att riksintressen tas till vara vid de olika prövningarna. Samtidigt finns det ett krav i MKB-processen att i vissa fall samråda direkt med berörda statliga myndigheter. Dessa myndigheter får därigenom möjlighet att själva bevaka sina riksintressen. Länsstyrelsernas samordnande ansvar är inte lika tydligt. Den ovan refererade oklarheten kan vara en bidragande orsak till att kommunerna uppfattar att länsstyrelserna är otydliga i sin samordningsroll. Enligt Boverket behöver den oklarhet som uppstår hos kommunerna om vem som företräder riksintressena snarast klaras ut. I länsstyrelsernas redovisningar framkommer att det finns brister i dialogen mellan stat och kommun rörande översiktsplaneringen. En del i svårigheterna kan grunda sig i att länsstyrelserna inte förmår att väga samman det kunskapsunderlag som lämnas av riksintressemyndigheterna, utan de tenderar att okritiskt lämna över underlaget till kommunerna. Utan en vidare precisering och klargörande av materialet blir det svårt för kommunerna att i ett tidigt stadium av planeringsprocessen klargöra markanvändningsfrågorna. Kommunerna behöver också aktivt förhålla sig till riksintresseanspråken i sina översiktsplaner och klargöra både möjligheter och begränsningar för t.ex. bostadsbebyggelse. Brister i vägledningen i ett tidigt skede riskerar att föra med sig förseningar och onödiga utred- 8 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken. Boverket

16 14 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB ningar. Länsstyrelserna efterfrågar generellt ytterligare utbildningsinsatser inom området. På Boverkets nationella workshop den 14 februari 2017 uppmärksammade bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län och Kiruna kommun denna problematik utifrån exemplet flytten av stora delar av Kiruna stad. Länsstyrelsen menade att statens ingång är sektoriell och att länsstyrelsens samordningsroll är för svag. Länsstyrelsen levererade in planeringsförutsättningarna med flera överlagrade riksintressen till kommunen. 1.5 Rennäringens behov och riksintressesystemet Det finns problemställningar för flera sektorer som rör deras utveckling, men också för samhällsplaneringen att hantera dessa i samlad hållbar utveckling. Här vill Boverket särskilt uppmärksamma rennäringen som i delar av Sverige berör stora delar av kommunernas areal och för att lagstiftaren i förarbetena till lagstiftningen om riksintressen motiverar rennäringen som riksintresse utifrån dess betydelse för den samiska kulturens fortlevnad. Där anges också att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby. I förarbetena framhålls speciellet behovet av sammanhängande betesområden och vinterbetesmarkernas betydelse liksom vikten av kalvningsland och flyttleder. Det konstateras också att förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln. Olika typer av exploatering påverkar rennäringen. På senare tid har vindkraftsutbyggnad och ny gruvverksamhet varit aktuella. Sametinget har vid olika möten med Boverket, senast vid workshopen i Kiruna den 14 februari 2017, belyst problem och konflikter som rennäringen utsätts för. Boverket anser att det är önskvärt att rennäringens utveckling särskilt belyses och ändamålsenligheten av hushållningsbestämmelserna och dess tillämpning utifrån de målsättningar som gäller för näringen. 1.6 Ingripande mot exploatering av jordbruksmark Hur tillämpningen av hushållningsbestämmelserna rörande jordbruksmark enligt 3 kap. 4 miljöbalken tillämpas har nyligen aktualiserats i bl.a. regeringens Livsmedelsstrategi 9, av riksintresseutredningen och i Jordbruksverkets pågående projekt Exploatering av jordsbruksmark samt finns uttryckt i miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. 9 Prop. 2016/17 En livsmedelsstrategi för Sverige fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. Boverket

17 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 15 Enligt 3 kap. 4 miljöbalken får brukningsvärd jordbruksmark tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Enligt Jordbruksverket brister det i tillämpningen, vilket medför att skyddet för marken inte fungerar som avsett. 10 Hur hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 miljöbalken som rör jordbruksmark tillämpas har också belysts i ett antal rättsfall. Mark- och miljööverdomstolen har i mål nr den 1 april 2016 funnit att en enskild sakägare kan överklaga ett beslut som gör att bestämmelserna i 3 kap. 4 tillämpas fullt ut. Länsstyrelsen i Skåne kunde då i detta fall säga nej till byggande på jordbruksmark. Kommunen hade tagit upp marken i sin översiktsplan som jordbruksmark. Boverket menar att det är olyckligt att en enskild sakägare, men inte staten, kan åberopa hushållningsbestämmelserna och få frågan prövad. Detta då jordbruksmark bedöms vara av nationell betydelse. 1.7 Vägledningen för riksintressemyndigheterna Vägledningen för riksintressemyndigheter som Boverket tagit fram inom detta regeringsuppdrag har flera syften. Ett syfte är att minska omfattningen av riksintresseanspråken enligt 3 kap. miljöbalken. Andra syften är att få aktuella och väl utvecklade underlag med värdebeskrivningar för varje riksintresseområde som redovisas på ett enhetligt sätt och att få en tydligare ansvarsfördelning mellan riksintressemyndigheterna på den nationella nivån och länsstyrelserna. Boverket bedömer att vägledningen i stort har stöd av riksintressemyndigheterna och länsstyrelserna, men att det är långt kvar till att den är implementerad. 1.8 Behov av översyn av 4 kap. miljöbalken Det är angeläget att göra en genomgripande översyn av 4 kap. miljöbalken. Boverket har tidigare påtalat 11 dels att kunskapen om områdenas värden och anspråken på dessa områden behöver aktualiseras, dels att dialogen mellan stat och kommun behöver vitaliseras. Verket påtalade vidare att den politiska viljan behöver komma till uttryck med viss konti- 10 Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, rapport 2013: Områden av riksintresse enligt 3 kap NRL, februari 1996, Boverket. Områden av riksintresse enligt 3 kap NRL. En redovisning av utvecklingen m.m. Remissutgåva augusti Boverket

18 16 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB nuitet och att riksdagen måste beredas tillfälle att ge sin syn på nya förhållanden. I hushållningsförordningen anges vilket ansvar olika myndigheter har för riksintressena enligt 3 kap. miljöbalken. Något motsvarande finns inte för bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Av förarbetena till lagstiftningen framgår att tanken var att den närmare avgränsningen av områdena och innebörden av bestämmelserna skulle konkretiseras i en samrådsprocess mellan länsstyrelserna och kommunerna i samband med den kommunala fysiska planeringen. I den enkät Boverket skickade ut med anledning av detta uppdrag framgår det att många områden ännu inte är precist avgränsade och fler saknar aktuella värdebeskrivningar. Som framgår av länsstyrelsernas redovisningar i samband med genomförandet av föreliggande uppdrag är behovet lika aktuellt nu som då. Boverket ställer sig därför bakom länsstyrelsernas önskemål om en skyndsam översyn av 4 kap. miljöbalken. Boverket

19 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 17 2 Länsstyrelsernas redovisning av omprövning och förtydligande av riksintresseunderlag Länsstyrelserna har haft i uppdrag att till Boverket redovisa hur de under åren arbetat med uppdraget angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen. Redovisningar har inkommit från samtliga länsstyrelser förutom från länsstyrelsen i Uppsala län. Redovisningarna skiljer sig åt avseende kvalitet, djup och omfattning. Länsstyrelsernas rapporter för år 2017 är i allmänhet betydligt mer kortfattade och mindre detaljerade än motsvarande redovisningar för år I vissa fall har länsstyrelserna inte ens uppmärksammat kravet på redovisning enligt uppdrag, utan det har krävts påminnelse från Boverket. 2.1 Samlade iakttagelser av länsstyrelsernas redovisningar åren Resursbrist och generationsväxling Genomgången av länsstyrelsernas redovisningar pekar på att arbetet med riksintressen till viss del har vitaliserats. Det är dock mer svårbedömt hur pass långsiktigt resultatet av insatserna blir. Länsstyrelsernas planeringsenheter har under lång tid fått vidkännas resursminskningar, vilket påverkat myndigheternas prioriteringar och förmåga att aktivt arbeta med kunskapsförsörjning, metodstöd och dialoginriktat arbete till stöd för kommunernas planeringsarbete. Det finns skillnader mellan de olika länsstyrelserna, men överlag tonar det fram en bild av en verksamhet som med tiden fått det allt svårare att klara av arbetet med kunskapsförsörjning och samtidigt ge stöd och vägledning till kommunerna. Det generationsskifte som skett, och som till viss del fortfarande pågår, har också satt problemen på sin spets. Svårigheter med att rekrytera erfaren personal med djup kunskap om riksintressesystemet lägger ytterligare en hämsko på möjligheterna att bedriva hushållningsarbetet med mark och vatten Utbildnings- och kompetenssatsningar Boverket med flera myndigheter och organisationer har under årens lopp vidtagit ett antal åtgärder och insatser i kompetenshöjande syfte, men efterfrågan på ytterligare utbildningsinsatser är trots detta oförändrat hos länsstyrelserna. Flera länsstyrelser påpekar att bristerna inte så mycket Boverket

20 18 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB finns i systemet som i tillämpningen. Huruvida problemen med tillämpningen grundar sig i en bristande kunskap hos de aktörer som ansvarar för systemet och/eller i det faktum att systemet för hushållning med mark och vatten är splittrat på flera lagar och därmed svåröverskådligt går inte att med säkerhet uttala sig om utifrån föreliggande redovisningar, men både kunskapen och tillämpningen brister på många håll. 12 Oavsett var problemet ligger behövs ytterligare åtgärder för att stärka kunskapsnivån hos inblandade aktörer. Enligt Boverkets mening kan dock åtgärder i form av informations- och kompetensutveckling enbart kortsiktigt bidra till att förbättra tillämpningen. I väntan på författningsändringar avser Boverket fortsättningsvis genomföra insatser inom området och utveckla framför allt sina digitala verktyg för att effektivare nå ut till sina målgrupper Riksintressemyndigheternas underlag Riksintressemyndigheternas arbete med hushållningen med mark och vatten är också något som många länsstyrelser uppmärksammar. Överlag efterlyser länsstyrelserna ett större engagemang och stöd från sektorsmyndigheternas sida, även om det förekommer goda insatser. Det brister framför allt i det planeringsunderlag (föråldrade och knapphändiga värdebeskrivningar, inaktuellt material, bristande precision i avgränsning, etc.) som länsstyrelserna får sig tillhandahållet. Utan ett aktuellt, kvalitetssäkrat och motiverat planeringsunderlag begränsas länsstyrelsernas möjligheter till att vägleda och stödja kommunernas i deras planeringsarbete och i förlängningen bidrar detta till osäkerhet och förseningar i planoch byggprocessen. Det är därför önskvärt om riksintressemyndigheterna prioriterar arbetet med att revidera och aktualisera sina anspråk samt att deras dialog med länsstyrelserna stärks. Länsstyrelserna uppmärksammar också att det finns skillnader mellan riksintressemyndigheterna i deras sätt att peka ut anspråk för riksintressen. Vissa centrala verk är tämligen modesta i sina anspråk, medan andra myndigheter är betydligt mer generösa i sitt urval. En uppstramning av kriterierna och ett mer enhetligt synsätt i utpekandet av riksintresseanspråk är därför enligt länsstyrelserna önskvärt Områden med bestämmelser enligt 4 kap. miljöbalken Från en del länsstyrelser har det förts fram önskemål om en översyn av kapitel 4-områdena i miljöbalken. Enligt länsstyrelserna är kunskapen om områdena föråldrad, avgränsningarna schematiska till sin natur och inte särskilt väl beskrivna. Sammantaget försvårar detta hanteringen av områ- 12 Carl-Johan Engström, Riksintresse en dinosaurie eller en nationell planeringsambition, i Femtio år av svensk samhällsplanering. Vänbok till Gösta Blücher, (red. B Albertsson, L Emmelin, J-E Nilsson, F von Platen, Karlskrona, 2016). Boverket

21 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 19 dena. Länsstyrelser och kommuner gör olika tolkningar av hur områdena ska preciseras i översiktsplanerna, vilket ger upphov till skilda tolkningar om möjligheterna till tätortsutveckling respektive vad som är att betrakta som en tätort. Inom områdena råder på sina håll högt bebyggelsetryck. Från kustkommunernas sida framstår en expanderande bebyggelseutveckling och fritidsboende i kustområdena som ett reellt hot. En kraftigt ökande prisbild i området tenderar till att ge upphov till undanträngningseffekter hos den fast boende befolkningen till förmån för fritidsboende, en utveckling som kommunerna ser med viss oro på då det minskar kommunens ekonomiska underlag. Ur denna aspekt riktas det ett varningens finger mot att alltför generellt åstadkomma lättnader i lagstiftningen till förmån för bostadsförsörjningsbehovet. Om inte åtgärderna blir träffsäkra finns risk för negativa konsekvenser för kustkommunerna i form av ett ökat antal fritidsboende i känsliga lägen. Den utvecklingen kan komma att utgöra ett hot både mot områdenas värden och mot kommunernas fortlevnad Bostadsbyggande och riksintressen Beträffande debatten om riksintressenas hämmande inverkan på bostadsbyggandet ser länsstyrelserna generellt inga större problem mellan bostadsförsörjningen och riksintressena. Även om det är naturligt att det uppstår konflikter i urbana områden mellan önskan om fler bostäder och värnandet av riksintressen för framför allt kulturmiljövården, kommunikationer och naturvård/friluftsliv är det oftast inte av den digniteten att de inte kan lösas i en dialog mellan intressenterna och genom den ordinarie planeringsprocessen. I stället pekar de på andra orsaker som källa till hinder för bostadsbyggandet. Främst gäller det frågor om höga byggkostnader, ointresse från exploatörer att bygga i mindre attraktiva lägen, svårigheter med finansiering, strandskyddslagstiftningen m.m. Länsstyrelsernas uppfattning delas av kommunerna Riksintresse kommunikationer - exempel från Västra Götaland Boverket vill särskilt uppmärksamma en fråga som länsstyrelsen i Västra Götalands län för fram i sin redovisning. Det gäller avvägningen mellan ett ökat bostadsbyggande och riksintresset kommunikation. 13 Hanteringen av riksintresset för kommunikationer är för kommunerna ofta en besvärlig uppgift att lösa och kan ställa till hinder för bostadsutvecklingen. Svårigheterna handlar dels om frågor som berör hälsa- och säkerhet, dels om 13 För vidare information se bilagda rapporter: Riksintresseuppdraget. Slutrapportering av uppdrag S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, s och samt Sammanfattning riksintresse för kommunikationer, Lagtolken, Boverket

22 20 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB frågor kring kapacitet och framkomlighet på riksintressanta vägar. Det är framför allt i det senare fallet där kopplingen till markanspråket är otydligt som det uppstår konflikter som är svåra att lösa inom ramen för detaljplaneringen. Enligt länsstyrelsens mening finns det ett behov av att lyfta upp och hantera frågorna på en strategisk nivå. Idag saknas effektiva förutsättningar för detta. Därför efterfrågar både Trafikverket och Länsstyrelsen i Västra Götaland någon form av regionplan utifrån en funktionellt avgränsad geografi för att hantera motsättningarna mellan bostadsförsörjning och riksintresse kommunikationer. 14 Boverket anser att den upplevda målkonflikten grundar sig på en felaktig tillämpning av hushållningsreglerna. Exemplet visar hur svårt det är för ansvariga aktörer att förstå hur de ska tillämpa systemet för hushållning av mark och vatten och riksintressen. Det är också belysande för hur det hos olika sektorsmyndigheter växt fram skilda synsätt i tolkningen av hushållningsreglerna där det ursprungliga syftet med arealhushållning förloras till förmån för olika sektoriella mål. Utvecklingen riskerar att i förlängningen leda till att lagstiftningen om hushållning med mark- och vattenresurser kan komma att användas på ett sätt som det ursprungligen inte var tänkt för. I det nu aktuella fallet finns det risk för att riksintressereglerna använts på ett felaktigt sätt för att skydda utpekade riksintresseanspråk på bekostnad av byggandet av bostäder Behov av regionala perspektiv och instrument Det problem som länsstyrelsen i Västra Götaland uppmärksammar bör också ses i ett större sammanhang. Det handlar om behovet av ett regionalt perspektiv i den rumsliga planeringen och av adekvata planeringsinstrument för att lösa olika typer av konflikter och möta behovet av samplanering av väsentliga samhällsfunktioner i en funktionell region. Utvecklingen i Sverige går i riktning från ett glesbygdsland med småstäder till ett land med starkt urbaniserade stadsregioner. Frågor som tidigare kunde hanteras inom den egna kommunen kräver nu ett kommunövergripande perspektiv. I de största storstadsområdena har kommungränserna alltmer blivit ett hinder för en rationell organisering av samhälleliga nyttigheter som en väl fungerande infrastruktur, bostadsförsörjning, kollektivtrafik, övergripande hantering av vatten, avlopp och avfall, räddningstjänst, m.m. Utvecklingen får betydelse för samhällsorganisationens utformning och lyfter frågan om behovet av nya sätt att planera 14 Riksintresseuppdraget. Slutrapportering av uppdrag S2014/6521/PBB, Länsstyrelsen Västra Götalands län, s. 28. Boverket

23 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 21 för en samhällsutveckling över nuvarande kommungränser. Bostadsplaneringskommittén 15 har närmare studerat denna fråga. 2.2 Länsstyrelsernas redovisningar år 2017 Den bild som tecknas av länsstyrelsernas redovisning från föregående år 16 bekräftas i årets avrapportering: Flertalet länsstyrelser ser ingen (eller ingen större) konflikt mellan bostadsförsörjning och bostadsbyggande kontra riksintressen. Från länsstyrelsehåll framförs önskemål om ett bättre underlag (värdebeskrivningar, utpekande, aktualitet, avgränsning, etc.) från riksintressemyndigheterna. En del länsstyrelser efterlyser en större aktivitet från och kontakt med de centrala myndigheterna rörande frågor om stöd generellt och i enskilda ärenden samt fördjupat kunskapsunderlag. Länsstyrelsernas insatser avseende omprövning och förtydligande av riksintresseunderlag har till stora delar koncentrerats till riksintressen för kulturmiljövård, kommunikationer och friluftsliv. Merparten av länsstyrelserna lyfter fram just arbetet med kulturmiljövårdens riksintressen. Några länsstyrelser efterlyser att frågan om avgränsning av kapitel 4-områden enligt miljöbalken aktualiseras. En allmän uppfattning bland länsstyrelserna är att kunskapen om och tillämpningen av hushållningsbestämmelserna brister i många led och på olika nivåer och att detta kräver ytterligare utbildningsinsatser riktade till både tjänstemän och politiker. Vissa länsstyrelser påpekar explicit behovet av ytterligare resurser för att kunna ta sitt fulla ansvar i arbetet med riksintressen. Från andra länsstyrelser framgår indirekt behovet av resursförstärkning. I allmänhet anser länsstyrelserna att uppdraget i sig har bidragit till att revitalisera kommunkontakter och till en stärkt dialog mellan stat och kommun om planeringsspörsmål i allmänhet och riksintressefrågor i synnerhet. Uppdraget har också gett länssty- 15 En ny regional planering ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015: Se Boverkets delredovisning av regeringsuppdrag (dnr S2014/6521/PBB) tillämpning av miljöbalkens hushållningsbestämmelser om riksintresse, dnr 3190/ , Boverket

24 22 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB relserna en fördjupad kunskap om behoven i länen samt bidragit till att kommunerna fått en stadigare grund som underlag för sin planering. Boverket

25 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 23 3 Samordning av riksintressemyndigheternas arbete 3.1 Boverkets samordning Boverket har som en del i regeringsuppdraget tagit fram Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken. Vägledningen har förankrats hos berörda myndigheter och remissbehandlats under våren Den biläggs denna redovisning. 17 Syftet med vägledningen är bl.a. att få en enhetligare tillämpning av riksintressesystemet med aktuella och väl utvecklade underlag från riksintressemyndigheterna, men också att lägga en grund för att reducera den totala omfattningen av anspråken. Vägledningen ska också ligga till grund för den informationsstruktur som nu byggs upp med länsstyrelsernas planeringskatalog och den nationella geodataportalen. Under 2016 påbörjades också ett arbete med beteckningen av riksintresseområden på initiativ av Naturvårdsverket. Ett förslag har varit på remiss den 11 november januari 2017 hos alla riksintressemyndigheter, Lantmäteriet, några länsstyrelser och kommuner. Remissinstanserna har överlag ställt sig positiva till förslaget, även om vissa detaljsynpunkter framförts. Avsikten är ett färdigt förslag ska föreligga innan sommaren Fem nationella workshopar Med anledning av regeringsuppdraget har Boverket genomfört fem nationella workshopar som behandlat olika aspekter av den problematik som miljöbalkens bestämmelser om riksintressen ger upphov till. Workshoparna har varit välbesökta av de olika riksintressemyndigheterna, av länsstyrelserna och av andra myndigheter med ansvar för eller som berörs av hushållningsbestämmelserna. Det gäller även Sveriges kommuner och landsting. Workshoparna har hållits tillsammans med någon av myndigheterna. Därigenom har kunskapen om deras arbete och frågor höjts hos deltagarna. På flera workshopar har också flera personer från den samverkande myndigheten deltagit. Workshoparna har haft olika teman med presentationer och diskussioner. Fokus har varit på utveckling av tillämpningen av riksintresse/hushåll- 17 Se bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk i 3 kap. miljöbalken. Boverket

26 24 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB ningssystemet och utvecklingen av vägledningen. Andra viktiga frågeställningar har rört hur riksintressesystemet fungerat i samband med flytten av staden Kiruna och vad för lärdomar som kan dras ur detta; hur hushållningsfrågorna och den nya nationella havsplaneringen hänger ihop samt diskussion om hur systemet i stort skulle kunna utvecklas och anpassas till förändrade samhällsvillkor. Av särskilt intresse har varit att diskutera frågor om riksintressesystemets brister och hur dessa kan åtgärdas med samverkan av riksintresseutredningen. Andra frågeställningar har rört målen för samhällsplaneringen och ett nationellt ramverk för fysisk planering samt erfarenheter från Danmarks nationella planering. Nedan följer en sammanställning över de workshopar som hållits och de teman som behandlats. Datum Teman Samverkande myndighet Havs- och vattenmyndighetens arbete bl.a. med riksintresse vattenförsörjning, Riksintresseutredningens uppdrag och bostadsförsörjning som riksintresse Gruv- och mineralfrågor, Danmarks nationella planeringsstruktur, mål för svensk samhällsplanering, ramverk för fysisk planering och inriktningen på Havs- och vattenmyndighetens havsplanering Hållbart energisystem, överblick av myndigheternas arbete, Boverkets vägledningar för riksintressemyndigheterna och om påtaglig skada, länsstyrelsernas arbete med påtaglig skada och havsplaneringen Totalförsvaret och sekretessfrågor, numrering av riksintressen, riksintressen och bostadsbyggande och regeringsuppdraget om riksintres- Havs- och vattenmyndigheten, Göteborg Sveriges geologiska undersökning, Uppsala Energimyndigheten, Stockholm Försvarsmakten, Stockholm, Karlberg Boverket

27 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 25 sen Rennäringen och samernas kultur, riksintressesystemet och flytten av Kiruna stad, planeringskatalogen och utkast till havsplaner Sametinget, Kiruna 3.3 Vägledning för riksintressemyndigheterna I vägledningen tydliggörs vilka generella kriterier som bör ställas på riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utifrån lagstiftningen och förarbetena till denna. I vägledningen anges följande: För att ett område ska vara av riksintresse ska beslutet grundas på en nationell bedömning och det ska vara väl dokumenterat att området uppfylller något av följande kriterium: 1. Området hyser värden av stor nationell vikt. 2. Området behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. 3. Området behövs för att genomföra eller upprätthålla nationellt viktiga strukturer. För att dessa generella kriterier ska bli operativa anges att sektoriella kriterier tas fram av riksintressemyndigheterna i samråd med Boverket. Dessa sektorkriterier redovisas tillsammans med annat material som sätter in riksintressefrågorna i ett sammanhang i en sektorbeskrivning. Det gäller bl.a. att ange vilka relevanta internationella och nationella mål, planer och program som finns och att en nationell överblick redovisas som grund för urval av riksintresseanspråk, vilka generella värden och kvaliteter som är av betydelse för sektorn och hur myndigheten arbetar med riksintresseanspråken. Övriga avsnitt i vägledningen tar upp processen för att ta fram riksintresseanspråken, innehåll i riksintressemyndighens beslut och publiceringen av underlag och beslut. Det är viktigt att det finns en tydlig struktur och ordning för hanteringen av information. Informationen ska vara lätt att finna, vara aktuell, ge överblick och vara trovärdig. Vägledningen är tydlig med att strukturen på informationen ska passa för uppbyggnaden av länsstyrelsernas planeringskatalog och att den geografiska informationen som rör riksintressen samlas på geodataportalen och är aktuell. Boverket publicerar också riksintressena och riksintresseanspråken så att de blir lätta att överblicka för allmänheten och icke professionella användare. Boverket

28 26 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB Boverket bedömer att vägledningen i stort har stöd av riksintressemyndigheterna och länsstyrelserna, men det är långt kvar till att den är implementerad. Boverket betraktar denna vägledning som en lösning i avvaktan på rättslig utveckling av hushållningsbestämmelserna och politiska ställningstaganden kring hur systemet bör utvecklas. Det gäller även de justeringar som är möjliga inom nuvarande systemet kring enskilda sektorer och kriterier där skrivningarna i förarbetena är föråldrade för dagens förhållanden. Se vidare bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken. Boverket

29 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB 27 4 Vägledning om påtaglig skada i planprocessen 4.1 Vägledningen och dess publicering Boverket har tagit fram ett antal texter som beskriver riksintressesystemet, roller och ansvar och på vilket sätt riksintressena aktualiseras i olika PBL-processer. Texterna om påtaglig skada har integrerats i nya texter som också innefattar en beskrivning av systemet och i vilka sammanhang frågan om påtaglig skada aktualiseras. Detta för att få mer användbara texter. Avsikten är att även få med de förändringar som föranleds av prop. 2016/17:151 Fler steg för en effektivare plan- och bygglag. Texterna kommer att publiceras under Tema riksintressen inom ramen för PBL kunskapsbanken, Boverkets digitala vägledning till plan- och bygglagen före halvårsskiftet I texterna lyfts särskilt vikten av att riksintressemyndigheternas i sina riksintressebeskrivningar tydliggör vilka värden och egenskaper riksintressena avser att värna så att det utifrån det går att förhålla sig till om en viss åtgärd kan antas medföra en påtaglig skada. Likaså framhålls betydelsen av att kommunerna i sin översiktsplanering aktivt förhåller sig till de utpekade riksintressena för att på så sätt skapa en förutsägbarhet om vad som kan medföra en påtaglig skada. 4.2 Arbetet med vägledningen När det gäller de texter som specifikt berör påtaglig skada har samtliga riksintressemyndigheter bjudits in till sammanlagt fyra samrådsmöten den 23 respektive den 25 maj Vid varje möte deltog 2-3 myndigheter och sammanlagt deltog elva av tolv myndigheter. Texten diskuterades också vid länsstyrelsernas riksintresseverkstad i Uppsala den 4 oktober 2016 där ett knappt 50-tal handläggare från 18 länsstyrelser medverkade. Utifrån inkomna synpunkter har texterna bearbetats vidare. 4.3 Begränsningar i vägledningen Regeringens uppdrag till Boverket har sin bakgrund i en rapport från Riksrevisionen Statens hantering av riksintressen ett hinder för bostadsbyggande, Riksrevisionen (RiR) 2013:21. I rapporten konstateras det att varken förarbetena till miljöbalken eller naturresurslagen ger någon tydlig vägledning om vad begreppet påtaglig skada innebär i praktiken (s. 61). Olika rättsfallsgenomgångar har också gett vid handen att den vägledning som går att hämta ur rättspraxis är begränsad. Den bilden be- Boverket

30 28 Slutredovisning av uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, S2014/6521/PBB kräftas av den rättsfallsgenomgång som skett i anslutning till detta uppdrag. I regeringens skrivelse begränsas Boverkets uppdrag till påtaglig skada i planprocessen. I miljöbalkens bestämmelser görs dock ingen skillnad på i vilket sammanhang påtaglig skada uppstår. Detta medför att även om texten är formulerad ur ett PBL-perspektiv så måste formuleringarna vara sådana att de inte står i strid med den innebörd begreppet påtaglig skada har i andra sammanhang. 4.4 Riksintressemyndigheternas vägledningar Inom ramen för uppdraget har Boverket gjort en genomgång av vilket material de olika riksintressemyndigheterna har tagit fram för att belysa innebörden av påtaglig skada. När det gäller de mera bevarandeinriktade riksintressena så har ansvariga myndigheter för kulturmiljövården, naturvården och friluftslivet tagit fram förhållandevis utförliga handböcker som beskriver hur man kan förhålla sig till påtaglig skada. Då det finns stora skillnader i vilka värden och egenskaper som legat till grund för utpekandet av ett visst riksintresseanspråk så kan handböckerna med nödvändighet endast ge en vägledning på en generell nivå. Även för en del av de exploateringsinriktade riksintressena finns det relativt utförliga och detaljerade beskrivningar av vad som kan medföra påtaglig skada. Det gäller till exempel sjöfarten och luftfarten (riksintresse kommunikationer). För en del andra sektorer är underlaget betydligt mera begränsat. Boverket

31 Promemoria Datum Diarienummer 3190/2014 Till Riksintressemyndigheterna Bilaga 1 Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken Innehåll Bakgrund Använda förkortningar och termer Syfte Boverkets ansvar Riksintressemyndigheternas ansvar Varför sektorbeskrivning? Redovisning av beslut om riksintresseanspråk Samlad redovisning av underlag Boverkets ställningstagande Generella kriterier för riksintressen Sektorbeskrivning Process för beslut om riksintresseanspråk Innehåll i beslut Publicering av underlag och beslut Boverket, Box 534, Karlskrona. Telefon: Fax: E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats:

32 Bakgrund 2(9) Använda förkortningar och termer MB: Miljöbalken (1998:808) PBL: Plan- och bygglagen (2010:900) ÖP: Översiktsplan enligt 3 kap. PBL Hushållningsförordningen: Förordning (1998:896) om hushållning med markoch vattenområden. Prop. 1985/86:3: Regeringens proposition 1985/86:3 Lag om hushållning med naturresurser m.m. Riksintresseanspråk: Område som ansvarig riksintressemyndighet har bedömt vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Geodataportalen: En portal för geodata och tjänster med en metadatakatalog med tillhörande sökfunktion och kartvisare. Metadata beskriver vilken information som finns och var den finns hos respektive ansvarig myndighet eller producent. Kriterier: Här avses preciserade krav som måste vara uppfyllda för att ett område ska bedömas vara av riksintresse. Kriterierna är riksintressemyndighetens preciseringar av de krav som kan ställas på ett område för att vara ett riksintresse utifrån förarbetena till hushållningsbestämmelserna och de generella kriterier som anges nedan. Metadata: Information som beskriver innehåll, tillgänglighet och kvalitet i datamängder och tjänster. Metadata är en förutsättning för att effektivt kunna hitta och använda datamängder. Metadata tas fram bl.a. för Planeringskatalogen och Geodataportalen. Planeringskatalogen: Länsstyrelsernas gemensamma digitala plattform för att tillgängliggöra planeringsunderlag, vägledningar och annan relevant information för fysisk planering med stöd av Boverket. Planeringskatalogen byggs upp under Denna sökbara metadatakatalog beskriver vilken information som finns som är relevant för fysisk planering och har länk till respektive ansvarig myndighets eller producents informationsmaterial. Påverkansområde: Ett område utanför ett riksintresseområde där åtgärderna kan leda till en påtaglig skada på riksintresset. Skadan kan uppstå genom att åtgärder inom påverkansområdet kan medför skada på riksintresset eller genom att åtgärder inom påverkansområdet medför sådana restriktioner för den verksamhet som bedrivs eller är planerad att kunna ske inom riksintresset så att skada uppstår.

33 Påverkan kan bestå i t.ex.: hinder i form av höga byggnader i påverkansområdet som kan påverka ett riksintresse t.ex. flygfält eller elektronisk kommunikation störningar i form av t.ex. utsläpp och andra störningar från påverkansområdet som påverkar de värden riksintresset avser att skydda bostäder eller andra verksamheter som kan medföra t.ex. bullerrestriktioner för den verksamhet som bedrivs inom riksintresseområdet. Riksintresseområde: Område som vid rättsligt bindande beslut, rörande ändrad markanvändning, har bedömts vara riksintresse för någon av de sektorer som anges i 3 kap. MB. Riksintressemyndighet: Statlig myndighet som anges i hushållningsförordningen med ansvar att bedöma vilka geografiska områden de anser vara av riksintresse inom sin sektor. Myndigheten har ansvar för kvalitet och aktualitet på underlag. 3(9) Syfte Vägledningen syftar till att göra underlag som rör anspråk på de riksintressen som regleras i 3 kap. 5 9 MB enhetligt, lättillgängligt och lätt att förstå och tillämpa för planerare, beslutsfattare och allmänheten. Dessa hushållningsbestämmelser är i grunden ett uttryck för planering och avsikten är att innehållet i bestämmelserna ska utvecklas i planeringsprocesser som kommunerna alternativt Havs- och vattenmyndigheten driver. De planer som processerna leder fram till, d.v.s. ÖP och havsplaner enligt 4 kap. 10 MB, ska ge vägledning vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Ett ytterligare syfte är att främja att riksintresseanspråken enligt 3 kap. MB är aktuella och att de är väl grundade samt att den totala omfattningen reduceras. Riksintresseutredningen konstaterar (sid. 282, SOU 2015:99) att den sammanlagda nettoarealen av områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5 9 MB motsvarar cirka 46 procent av Sveriges land- och vattenareal innanför länsgränserna. Boverket bedömer att omfattningen är betydligt större än vad som var lagstiftarens intentioner. Boverkets ansvar Boverket tar fram denna vägledning som en del av ansvaret för samordningen av riksintressemyndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3 kap. MB. Ansvaret finns reglerat i förordning (2012:546) med instruktion för Boverket. Där framgår också att Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om hushållningen med mark- och vattenområden samt för fysisk planering. Att Boverket har ett ansvar för allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden följer av hushållningsförordningen.

34 Riksintressemyndigheternas ansvar De tolv riksintressemyndigheterna har var och en inom sina områden ansvar för att konkretisera och precisera riksintressen enligt 3 kap. 5 9 MB. Myndigheternas sektorer har mycket olika inriktning från bevarande och brukande till exploatering. Det behövs en likartad struktur för hur riksintresseanspråken tas fram, beslutas, redovisas och uppdateras för att bestämmelserna ska få acceptans, kunna avvägas och tillämpas. Riksintresseanspråken behöver också sättas in i ett sektorsammanhang för att bli begripliga. Övergången till användandet av GIS-verktyg för hanteringen av planeringsunderlag m.m. kräver också en gemensam begreppsapparat och struktur i sättet att arbeta och redovisa information. Riksintressemyndigheterna har också inom sina respektive verksamhetsområden ansvar för uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden enligt 1 hushållningsförordningen. Hur hushållning med mark- och vatten utvecklas som berör sektorn/sektorerna följs på lämpligt sätt. Det kan handla om hur sektorns frågor bl.a. riksintressena hanteras i fysisk planering och i prövningsärenden. 4(9) Varför sektorbeskrivning? För att arbeta för en samlad god hushållning med mark och vatten och fysiska resurser i övrigt förutsätter det att samhällsplaneringen tillförs grundläggande och aktuell information från varje sektor. Det gäller också vilken aktuell politik som gäller. I en sektorbeskrivning kan sådan information sammanställas av varje riksintressemyndighet. För att alla sektorers areella anspråk ska beaktas är aktuell information som rör alla samhällsintressen viktig. Det handlar också om att ge bästa förutsättningar för att kunna minimera konflikter och få till stånd möjliga synergier mellan olika intressen. Riksintressena behöver också ingå i ett sammanhang t.ex. hur de förhåller sig till nationella mål, planer och program och vad som är nationellt viktiga områden och strukturer för sektorn. Ansvariga myndigheter behöver därför beskriva viktiga värden och egenskaper på områden utifrån respektive sektorbehov liksom hur de areella behoven ser ut nu och för framtiden. Lagstiftarens syn på vilka områden som kan komma i fråga som riksintresse återfinns främst i prop. 1985/86:3 och prop. 1997/98:45 utöver det som framgår direkt i lagtexterna. De värden, egenskaper och utgångspunkter som redovisas är olika mycket utvecklade. För att tydliggöra och precisera vilka utgångspunkter riksintressemyndigheten har för när ett område kan komma ifråga som riksintresse för sektorn tar varje riksintressemyndighet fram kriterier. Strävan bör vara att omfattningen av riksintresseområden för sektorn är restriktiv och att kriterierna samlat uttrycker ett tak för denna omfattning.

35 Redovisning av beslut om riksintresseanspråk Den enskilde riksintressemyndigheten har ansvar för och fattar beslut om riksintresseanspråken. Det är då naturligt att beslut med underlag publiceras på myndighetens hemsida. Många är i behov av aktuell och lättillgänglig information för att självständigt kunna ta ställning till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB. Underlaget som preciserar riksintressebestämmelserna ska tillämpas både i den kommunala översiktsplaneringen och i den nationella havsplaneringen men också i enskilda beslut enligt 12 olika lagstiftningar. Det finns också behov av en sammanställning av samtliga riksintresseanspråken. Det görs genom att relevant information på myndigheternas hemsidor länkas till länsstyrelsernas planeringskatalog och geodataportalen. Därför behövs en utformning av metadata som är likartad. 5(9) Samlad redovisning av underlag Länsstyrelserna har en central roll för att samlat förmedla nationell och regional information av betydelse för planeringsmyndigheter och beslutsmyndigheter. Det gäller bl.a. underlag som rör tillämpning av hushållningsbestämmelserna i miljöbalken. Enligt 6 kap. 20 MB ska länsstyrelsen ställa samman planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i respektive län. Länsstyrelsen ska också enligt 3 kap. 10 PBL tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om allmänna intressen som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Detta under kommunens samråd om ÖP. Länsstyrelsen ska också enligt 3 kap. 28 PBL, i en sammanfattande redogörelse, redovisa sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för aktualiteten hos en kommuns ÖP. Redogörelsen ska göras minst en gång vart fjärde år. Planeringskatalogen bygger på att metadata registreras i denna och länkas till den information som bl.a. lagras hos riksintressemyndigheterna. Intentionerna är också att geografisk information ska registreras på den nationella geodataportalen, varifrån planeringskatalogen automatiskt hämtar metadata. Planeringskatalogen är avsedd för professionella användare. Boverket tillhandahåller en interaktiv webbkarta med en översikt över alla riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB. Den ska kunna ge lättillgänglig information för allmänheten och andra icke professionella användare. Boverkets ställningstagande Generella kriterier för riksintressen Riksdagen har i lag beslutat i vilka sektorer riksintressen kan finnas enligt 3 kap. MB. Hushållningsförordningen anger vilka myndigheter som har ansvar att peka ut anspråk på riksintressen. För att skapa likformighet i utpekandena mellan olika sektorer, skapa likartad hantering i landet inom en sektor och att begränsa omfattningen av riksintresseområdena bör utpekandet av riksintressen grundas på ett antal kriterier.

36 Utifrån lagstiftningen med tillhörande förarbeten bedömer Boverket att följande generella kriterier kan ligga till grund för sektorernas riksintressearbete. För att ett område ska vara av riksintresse ska beslutet grundas på en nationell bedömning och det ska vara väl dokumenterat att området uppfyller något av följande kriterium: 1. området hyser värden av stor nationell vikt 2. området behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden eller 3. området behövs för att genomföra eller upprätthålla nationellt viktiga strukturer. Utifrån de generella kriterierna tar varje myndighet fram specifika kriterier för de olika sektorernas riksintresseområden. Se nedan under sektorbeskrivning. 6(9) Sektorbeskrivning Innehåll i en sektorbeskrivning: beskrivning av sektorn och dess areella mark- och vattenanspråk generella värden och kvaliteter som är av betydelse för att skydda eller utveckla områden utifrån sektorns behov kriterier för utpekande av riksintressen som tagits fram i samråd med Boverket en nationell överblick som grund för urval av områden av riksintresse relevanta internationella och nationella mål, planer och program vanliga konflikter och synergier med andra sektorer bedömning av sektorns framtida markanspråk, bland annat mot bakgrund av teknikutveckling och andra ändrade förhållanden som kan påverka anspråken hur myndigheten arbetar med riksintresseanspråken inklusive hur ofta översyn avses göras behov av sekretess och hur sekretessbelagd information hanteras. För att skapa överblick bör sektorbeskrivningen ges ett begränsat omfång. Möjligheter att hänvisa till dokument och annan utförligare information ska tas tillvara. Sektorbeskrivningen bör ge en aktuell överblick av sektorn som stöd för de som arbetar med samhällsplanering eller på annat sätt är berörda. Därför är det av intresse att sektorns utveckling och behov beskrivs. De egenskaper och värden som generellt är viktiga för sektorn bör anges. Kriterier tas fram och används som grund för utpekande av riksintresseområden. De antagna kriterierna redovisas lämpligen i sektorbeskrivningen. Som grund vid framtagandet används bestämmelserna i 3 kap. MB med tillhörande

37 förarbeten och de generella kriterier som anges ovan i avsnittet Generella kriterier för riksintressen. I processen att se över eller ta fram nya kriterier sker samråd med Boverket. De kriterier som ska ligga till grund för utpekande av riksintresseområden fastställs av riksintressemyndigheten normalt som en del av beslutet om sektorbeskrivningen. Myndigheten försöker så långt möjligt ta fram en dokumentation som innehåller en nationell överblick som grund för att peka ut riksintresseområden för sektorn. Detta för att kunna bedöma ett enskilt områdes betydelse i ett nationellt perspektiv och senare bedömning av ett områdes riksintressestatus. Relevanta internationella och nationella mål, planer och program redovisas. En bedömning av sektorns framtida mark- och vattenanspråk utifrån samhällets nya behov, ändrade förhållanden eller teknikutveckling görs. Vanligt förekommande påverkan på omgivande områden beskrivs och om myndigheten har någon särskild syn på eller hantering av dessa påverkansområden. Vanliga konflikter och synergier med andra intressen beskrivs. Möjligheter att med forskning och utveckling ändra på detta kan också tas upp. I sektorbeskrivningen anger myndigheten hur man arbetar med samhällsplaneringen bl.a. med riksintresseanspråk och annat underlag. De rutiner som tillämpas för översyn och aktualisering av riksintresseanspråken redovisas. Om myndigheten behöver använda sekretess kring vissa områden eller verksamheter så redovisas det liksom hur sekretessbelagd information hanteras. Även den sektoruppföljning som bedrivs om hushållningen med mark och vatten kan redovisas översiktligt och i övrigt hänvisas till. Sektorbeskrivningen beslutas av riksintressemyndigheten efter samråd med Boverket. 7(9) Process för beslut om riksintresseanspråk Utifrån myndighetens uppdrag och ansvar bedrivs ett fortlöpande arbete med riksintressefrågorna enligt följande: myndigheten ser över riksintresseanspråken regelbundet eller efter behov utifrån en aktuell sektorbeskrivning de behov att upphäva, ändra eller ta fram nya riksintresseanspråk som identifierats konkretiseras till samrådsförslag det samråd som ska hållas med Boverket, berörda länsstyrelser och andra berörda riksintressemyndigheter bör vara så tilltagen i tid att det medger att länsstyrelserna kan inhämta synpunkter från kommuner, landsting och övriga man finner lämpliga myndigheten fattar beslut om nya riksintresseanspråk respektive att upphäva eller revidera befintliga anspråk. Översyn görs av riksintresseanspråken regelbundet och efter behov utifrån en aktuell sektorbeskrivning. Översynen innefattar både att upphäva och revidera anspråk och att ta fram nya. Beträffande översynens frekvens kan nämnas att

38 lagstiftaren har bestämt minimikrav på hur ofta översiktsplaneringen och den nationella havsplaneringen bör ses över liksom länsstyrelsernas samlade planeringsunderlag till kommunerna. Således anges i 3 kap. 27 PBL att kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod, d.v.s. minst en gång vart fjärde år, ska pröva översiktsplanens aktualitet. I havsplaneringsförordningen anges i 21 att Havs- och vattenmyndigheten vid behov eller minst vart åttonde år ska ta fram nya förslag till havsplaner. Enligt 3 kap. 28 PBL ska länsstyrelsen minst en gång vart fjärde år lämna en sammanfattande redogörelse till kommunen vad avser statliga och mellankommunala intressen. Riksintressemyndigheten kan grunda sitt beslut på eget underlag men också på underlag från t.ex. länsstyrelserna eller kommunerna. Länsstyrelserna har ett uppsiktsansvar över hushållningen med mark och vattenområden inom sitt län. Anser länsstyrelsen att ytterligare områden bör anges som riksintressen eller att ett tidigare beslut bör omprövas så ska länsstyrelsen underrätta respektive riksintressemyndighet och Boverket. Omprövning kan avse såväl området i sin helhet som dess avgränsning eller värdebeskrivning. Behovet av en översyn kan ha aktualiserats i den dialog som länsstyrelsen för med kommunerna i översiktsplaneringen Innan myndigheten fattar beslut ska samråd hållas med Boverket samt berörda länsstyrelser och riksintressemyndigheter. Myndigheten kan i förväg komma överens om i vilka typer av ärenden de önskar samråd eller inte. Något formellt krav på samråd med berörda kommuner finns inte. Det är dock lämpligt att samrådstiden görs så lång att länsstyrelserna har möjlighet att inhämta synpunkter från kommunerna och övriga som man finner lämpliga. 8(9) Innehåll i beslut Varje beslut som rör riksintresseanspråk bör innehålla: motiv för utpekandet och hur det aktuella området svarar mot kriterierna i sektorbeskrivningen kort redogörelse för de samråd som hållits geografisk precisering på karta av aktuellt område med motivering för vald avgränsning värdebeskrivning som ger underlag för bedömningar av eventuella konflikter med andra intressen men också eventuella synergier. Av beslutet bör det framgå hur det aktuella området svarar mot de i sektorbeskrivningen angivna kriterierna. Beslutet bör även innehålla en kort redogörelse av vilka samråd som skett, vilka som deltagit och vad som framkommit. Berört område avgränsas och läggs in på en karta. Skälet för vald avgränsning motiveras. Storleken på det avgränsade området bör uppges. De värden och egenskaper som motiverar anspråket beskrivs. Värdebeskrivningen bör vara så tydlig att det utifrån den går att förhålla sig till om en viss åtgärd kan skada det utpekade intresset.

39 För riksintressen som omfattas av sekretess upprättas former för hantering av denna så att beslutsfattare får tillgång till information för att kunna fatta beslut på saklig grund. Rent allmänt finns anledning att överväga hur mycket information som behövs för att kunna beakta sårbara samhällsviktiga anläggningar och funktioner även om inte sekretess gäller. Det viktiga är att tillräcklig information finns för att tillgodose riksintresseanspråket i samhällplaneringen och i olika beslut. Värdebeskrivningen är av grundläggande betydelse för den kommunala översiktsplaneringen. Värdebeskrivningen kan förtydligas genom en beskrivning av vilken typ av åtgärder som kan innebära en påtaglig skada på riksintresset. Det kan för vissa typer av riksintresseområden ske genom redovisning av så kallade påverkansområden. Sådana påverkansområden ska dock inte ingå i avgränsningen av riksintresseområdena. 9(9) Publicering av underlag och beslut Myndigheten publicerar dokument som rör hushållnings- och riksintressematerial på en egen hemsida med öppen information. Undantaget är material som måste hanteras med sekretess. Normalt finns följande dokument: sektorbeskrivning med metadata samlad redovisning av sektorns riksintresseanspråk med metadata myndighetens beslut med motivering för varje område med tillhörande karta och värdebeskrivning med metadata. Informationen lagras på en lämplig hemsida som myndigheten ansvarar för. Där bör finnas en tydlig plats där myndighetens information samlas som rör hushållningsbestämmelsernas tillämpning och fysisk planering. Den tekniska utformningen av underlag inklusive karta och metadata anpassas efter de behov som planeringskatalogen respektive geodataportalen ställer. Metadata om den geografiska informationen placeras på geodataportalen.

40 Datum Diarienummer 3190/2014 1(3) Bilaga 2 Exempel på kriterier i förarbetena till lagstiftningen om riksintressena i kap. 3 miljöbalken Här nedan ges några exempel på när kriterierna för ett område, som enligt förarbetena kan anses vara av riksintresse, antingen är föråldrade eller är så oprecisa att de knappast ger någon vägledning. Yrkesfisket I förarbetena fokuseras framförallt på fångst- och landningsplatser. Idag kan behovet av att säkerställa förutsättningarna för ett varaktigt brukbart bestånd framstå som det främsta intresset. Friluftslivet När det gäller områden av riksintresse för friluftslivet, så finns det en alldeles speciell problematik. Mark- och vattenområden som är av riksintresse för friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- och kulturmiljön (3 kap. 6 miljöbalken). Bestämmelsen hindrar inte en åtgärd som enbart skadar friluftslivet men inte natur- eller kulturmiljön. En åtgärd som hindrar allmänheten att nå ett visst område eller att vistas inom området kan normalt sett inte anses skada varken natur- eller kulturmiljön. Det är också tänkbart att anläggningar med en stor betydelse för friluftslivet inte har några nämnvärda natur- eller kulturmiljövärden. Värdefulla ämnen och mineraler Riksintressen för värdefulla ämnen och mineraler utgörs enligt förarbetena till miljöbalken främst av sådana fyndigheter som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse för landets försörjningsberedskap (Prop. 1997/98:45 del 2 s. 33, jämför även med prop. 1985/86:1 s. 166). Idag framhålls ofta mineraltillgångarnas betydelse för regional utveckling och sysselsättning. I förarbetena anges detta dock inte som något kriterium för att ett område skulle vara av riksintresse för värdefulla ämnen och mineraler.

41 Industriell produktion När det gäller bestämmelserna om riksintresse för industriell produktion är förarbetena tämligen precisa. Avsikten var främst att skydda sådana områden som var lämpliga för den typen av industrianläggningar som fodrade tillstånd av regeringen, det vill säga 1 : järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, massafabriker och pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion, fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel samt cementfabriker. Den gemensamma nämnaren är att de alla representerar en sådan miljöpåverkan att det av det skälet kunde vara svårt att finna en lämplig lokalisering, men varför just den typen av anläggningar skulle omfattas av riksintresse industriell produktion kommenteras inte i förarbetan. Noteras kan dock att de alla även representerade en typ av anläggningar som sannolikt bedömdes vara av betydelse för försörjningstryggheten i en avspärrningssituation. Sedan den fysiska riksplaneringens tid har förutsättningar för svenskt näringsliv förändrats radikalt. Tillväxtverket har under 2016 remitterat ett förslag till ny definition och kriterier för riksintresse industriell produktion. 2 Enligt Boverkets uppfattning svarar den av Tillväxtverket uppställda definitionen betydligt bättre emot dagens förutsättningar när det gäller de mål staten har satt upp för näringspolitiken och det regionala tillväxtarbetet. Enligt Boverkets uppfattning krävs det dock ett beslut på den politiska nivån innan man kan gå utöver de kriterier som ställts upp i förarbetena till lagstiftningen om riksintressen. 2(3) Energiproduktion I förarbetena behandlas riksintresse för energiproduktion mycket kortfattat. Främst är det den fortsatta utbyggnaden av vattenkraften som ges ett visst utrymme. Vindkraftsproduktion nämns, men det enda kriteriet som anges är att områdena ska ha särskilt goda förutsättningar (prop. 1985/86:3 s. 167). Innebörden av särskilt goda förutsättningar preciseras inte och inte heller anges något som antyder ett effektmål eller förväntad omfattning. Anläggningar för vattenförsörjningen Det exempel på anläggningar av betydelse för vattenförsörjningen som anges i förarbetena är tunnlar, ledningar med mera, som har stor betydelse för överföringen av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet (prop. 1985/86:3 s. 168). Skrivningen tycks utgå från ett synsätt där dricksvatten i sig inte är en bristvara, det handlar bara om att förflytta det från en plats där det finns dit där det behövs. Ifall själva vattenresursen kan anses omfattas 1 Prop. 1985/86:3 s Tillväxtverket Dnr Ä

42 av riksintresset eftersom det är en förutsättning för utnyttjandet av anläggningen är en fråga som det har rått delade meningar om. 3(3) Totalförsvaret Totalförsvarets riksintressen har en särställning, dels genom företräde framför andra riksintressen och dels genom att de ofta är hemliga. När ett riksintresse är hemligt är det av naturliga skäl svårt för utomstående att förhålla sig till det specifika anspråket. För att det ska vara möjligt att föra en öppen diskussion omkring totalförsvarets anspråk krävs det därför att det finns tydligt preciserade kriterier som det är möjlighet att förhålla sig till utan kännedom om den enskilda anläggningen.

43 RIKSINTRESSEUPPDRAGET Länsstyrelsen i Västra Götalands län Slutrapportering av uppdrag S2014/6521/PBB till Boverket

44 Rapportnr: 2017:23 ISSN: X Rapportansvarig: Moa Nord, Samhällsbyggnadsenheten Medverkande: Johanna Stenberg & Nirmala Blom Adapa, Samhällsbyggnadsenheten, Johan Larsson, Naturavdelningen, Lars Jacobsson, Kulturmiljöenheten Utgivare: Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Samhällsbyggnadsenheten Rapporten finns som pdf på under Publikationer/Rapporter. Rapport 2017:23 2

45 FÖRORD Riksintressesystemet är en viktig grund i kommunernas planering för att styra mot en hållbar markanvändning. Riksintressena ska vara ett stöd och en vägvisare i planeringen och ska ses som en möjlighet istället för ett hinder. Resan dit är dock lång och ett fortsatt prioriterat arbete krävs för att uppnå målet om ökad tydligt. Med detta som bakgrund är det därför välgörande och viktigt att regeringen prioriterar frågan och ger tydliga uppdrag till Länsstyrelsen för att bättre styra mot de behov som finns i länet. Uppdraget har givit oss fördjupad kunskap om behoven i länet och kommunerna har fått en stabilare grund som underlag för sin planering. Länsstyrelsen har aktivt arbetat med att utveckla relevanta värdebeskrivningar, bidragit till att översätta nationella prioriteringar till lokala värden och fördjupat arbetet kring riksintresse kommunikation. Sist och kanske mest viktigt är den dialog vi haft med kommunerna kring deras behov, brister och möjligheter. Samtalen har varit värdefulla och kommer under lång tid ligga till grund för vårt fortsatta arbete att utveckla frågan i länet. Länsstyrelsen har också en inre resa att göra. Vi behöver bli bättre på att våga ta ställning och tidigt lämna tydliga besked. Vidare behöver vi stärka kulturen om gemensamma mål och vad som är en prioriterad avvägning. Uppgiften är inte slutförd i och med detta uppdrag utan Länsstyrelsen kommer fortsättningsvis att prioritera dessa frågor för att underlätta kommunala processer i syfte att uppnå fler och hållbara bostäder. Andreas Lidholm Länsarkitekt 3

46 SAMMANFATTNING På uppdrag av Socialdepartementet har Länsstyrelsen i Västra Götalands län under arbetat med att förtydliga riksintresseunderlaget inom områden som är aktuella för bostads- och bebyggelseutveckling. Riksintressen inom kustkommuner och i större tillväxtkommuner har varit i fokus. De riksintressen som varit aktuella för översyn är riksintresse naturvård, riksintresse kulturmiljövård, riksintresse kommunikationer (väg) samt riksintressen enligt 4 kap MB. I samtal med ett urval av kustkommuner och större tillväxtkommuner har det framkommit att det finns brister i riksintresseunderlagen och att kommunerna upplever svårigheter med att översätta de nationella prioriteringarna till lokala värden. Kommunerna efterfrågar framförallt Länsstyrelsens stöd och vägledning i hanteringen av riksintressen genom planprocessen men också tydligare ställningstaganden i Länsstyrelsens yttranden. Kommunerna framhåller vikten av att planförutsättningarna är klarlagda på strategisk nivå för att öka förutsebarheten i efterföljande beslutsprocesser. Översiktsplanen är ett viktigt strategiskt dokument i detta sammanhang och behöver utnyttjas bättre. Mot bakgrund av de behov som identifierats har Länsstyrelsen arbetat med förtydligande av ett urval av värdebeskrivningar för de prioriterade riksintressena. Nio riksintresseunderlag har bearbetats och förtydligats inom ramen för Riksintresseuppdraget, sju för riksintresse naturvård, ett för riksintresse kulturmiljövård samt ett för riksintresse enligt 4 kap MB. Då Länsstyrelsen inte är involverad i framtagande av funktionsbeskrivningar för riksintresse kommunikationer (väg) har arbetet fokuserat på att identifiera brister och behov som sedan förmedlats vidare till Trafikverket. För att utveckla Länsstyrelsens stöd och vägledning till kommunerna har en processbeskrivning av Länsstyrelsens riksintressehantering i handläggningen av översiktsplaner och detaljplaner genomförts. Ambitionen är att utveckla ett arbetsstöd för planhandläggare på kommun och länsstyrelse avseende riksintressehantering i planprocessen. Riksintresse för kommunikationer innebär ofta svårigheter för kommunerna och utgör därmed ett hinder för bostadsutvecklingen. Svårigheterna handlar dels om frågor som berör hälsa- och säkerhet men framförallt om frågor kring kapacitet och framkomlighet på riksintressanta vägar. Kopplingen till markanspråket är otydligt och de konflikter som uppstår är svåra att lösa inom ramen för detaljplanen. Det finns behov av att lyftas upp och hantera målkonflikten på en strategisk nivå. En samverkan med Trafikverket pågår för att gemensamt hantera de svårigheter som uppstår kopplat till funktionen för riksintresse kommunikationer i den dagliga handläggningen av detaljplaner. Det arbete som Länsstyrelsen bedrivit inom ramen för riksintresseuppdraget har bidragit till att höja den allmänna kunskapsnivån kring riksintressen hos involverade parter. Länsstyrelsen ser behovet av att arbeta aktivt med riksintressefrågan även efter det att riksintresseuppdraget avslutats. 4

47 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING 1. Riksintresseuppdraget Inledning Två fokusområden Inventering och behovsanalys Metod Sammanställning GIS-analys Resultat Sammanställning av frågeformulär Resultat Kommunsamråd Kommunsamråd Sammanfattning kommunsamråd Om riksintressen och bostadsbyggande Om värdebeskrivningar Sammanfattning kommunsamråd Om översiktsplanen som beslutsunderlag Om riksintresse kommunikationer och bostadsbyggande Om värdebeskrivningar Resultat och analys Prioriterade riksintressen Förtydligande av riskintresseunderlag Checklista för planeringsperspektiv på värdebeskrivningar Värdebeskrivningar för naturmiljö Värdebeskrivningar för kulturmiljö Värdebeskrivningar för riksintressen enligt 4 kap MB Processbeskrivning av riksintressehantering i ÖP och DP Riksintresse kommunikationer väg Problembeskrivning Funktionsbeskrivningar Framkomlighet och kapacitetsbegränsningar Hälsa- och säkerhetsaspekter Samråd med Trafikverket, GR och VGR Sammanfattande analys Avslutande reflektioner

48 1. Riksintresseuppdraget Inledning I september 2014 fick länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att prioritera arbetet enligt 3 andra stycket och 4 2 i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Länsstyrelserna ska enligt uppdraget ompröva och förtydliga riksintresseunderlaget, inklusive vad som kan innebära påtaglig skada, inom områden som är aktuella för bostadsbyggande och annan bebyggelseutveckling. Utgångspunkten för uppdraget är bland annat den kritik som framförs mot länsstyrelserna i Riksrevisionens granskningsrapport Statens hantering av riksintressen som publicerats i december Kritiken avser bland annat länsstyrelsernas bristfälliga riksintresseunderlag samt oförutsägbara bedömningar av påtaglig skada på riksintressen i kommunernas planer. Sammantaget leder detta, enligt rapporten, till osäkerhetsmoment som påverkar exploatörers vilja att starta planprocesser i områden med riksintressen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län påbörjade sitt arbete med riksintresseuppdraget i februari Utifrån Riksrevisionens rapport samt riksintresseutredningens delbetänkande (SOU 2014:59) uppfattar Länsstyrelsen att riksintressen i sig inte utgör ett hinder för bostadsbyggande. Däremot är tillämpningen av bestämmelserna problematisk och skapar en osäkerhet och oförutsebarhet som upplevs som begränsande i planeringen av bostäder. Det är tydligt att länsstyrelserna behöver förbättra sitt stöd till kommunerna när det gäller hur riksintressen ska hanteras vid planering för bostadsändamål, dels genom tydligare vägledning men också genom att bearbeta och verka för förtydligande av de riksintresseunderlag som ska tillhandahållas kommunerna. 1.2 Två fokusområden Västra Götalands län är med sina 49 kommuner ett stort län som består av olika delar med varierande förutsättningar. Det är ett storstadslän med Sveriges näst största stad Göteborg som regional motor. Det är också ett landsbygdslän och ett kustlän. Bostadsbristen i länet är omfattande. År 2016 bedömer 44 kommuner att det råder obalans på bostadsmarknaden i form av underskott på bostäder i kommunen som helhet. Motsvarande siffra för bedömning i kommunernas tätorter är 46 kommuner (Bostadsmarknadsanalys Västra Götalands län 2016 Jacob Hellström). De varierande förutsättningarna inom länets olika delar skapar dock olika typer av problematik i förhållande till bostadsförsörjningsfrågan. Vi valde därför att dela upp vårt arbete med riksintresseuppdraget på två fokusområden: År 2015 Fokus kustkommuner och År 2016 Fokus större tillväxtkommuner. De kommuner som var aktuella år 2015 är Göteborg, Öckerö, Kungälv, Stenungssund, Tjörn, Orust, Uddevalla, Lysekil, Sotenäs, Munkedal, Tanum och Strömstad. Av dessa var det endast Lysekil som år 2015 hade balans på bostadsmarknaden totalt sett. Om vi ser till dessa kommuners huvudorter så råder det underskott på bostäder hos samtlig. (Bostadsmarknadsanalys Västra Götalands län 2015 Jacob Hellström) Aktuella kommuner År 2016 var Göteborg, Lerum, Partille, Mölndal, Ale, Kungälv, Härryda Trollhättan, Uddevalla, Lidköping, Skövde. Samtliga av 6

49 dessa kommuner bedömer för år 2016 att det råder brist på bostäder i kommunernas tätorter och i kommunerna som helhet. (Bostadsmarknadsanalys Västra Götalands län 2016 Jacob Hellström) 2. Inventering och behovsanalys 2.1 Metod För att identifiera potentiella konflikter mellan riksintressen och bostadsutveckling i de 12 kustkommunerna och de 12 större tillväxtkommunerna genomförde Länsstyrelsen dels en GIS-analys där information om kommunernas riksintressen sammanfördes med bebyggelseutvecklingsområden enligt kommunernas översiktsplan (ÖP). Länsstyrelsens kommunhandläggare fick också i uppdrag att fylla i en Excell fil där de fick svara på frågor om potentiella konflikter mellan riksintressen och bebyggelseutvecklingsområden i ÖP, tillägg till ÖP (TÖP) och fördjupad ÖP (FÖP) samt eventuella orsaker. GIS-analysen omfattar samtliga riksintressen. I frågeformuläret avgränsades översynen till att fokusera på riksintresse kulturmiljö, riksintresse kommunikation, riksintresse naturvård, riksintresse friluftsliv och riksintresse 4 kap MB, d.v.s. de riksintressen som hamnade överst på Riksrevisionens lista över riksintressen som helt eller delvis hindrade bostadsplaner enligt kommunernas enkätsvar (RIR 2013:21 s 35). 2.2 Sammanställning av GIS-analys I GIS-analysen räknades överlappande riksintressen och bebyggelseutvecklingsområden som indikatorer på potentiella konfliktytor. Analysen genomfördes på samtliga 21 kommuner som ingick i urvalet utifrån ÖP och FÖP antagna före juni Totalt identifierades 932 bostads- och bebyggelseutvecklingsområden. Nedan redovisas en sammanställning av samtliga kommuners potentiella konfliktytor per riksintresse, utifrån antal överlappningar. De riksintressekategorier som inte finns med i diagrammet nedan har inte överlappat något bostads- eller bebyggelseutvecklingsområde enligt analysen. 4 kap MB 399 Riksintressekategori Totalförsvar Friluftsliv Kulturmiljövård Naturvård Kommunikationer Yrkesfiske Antal potentiella konfliktytor Figur 1 Totalt antal överlappande riksintressen/bostadsutvecklingsområden potentiella konfliktytor (samtliga kommuner) 7

50 2.2.1 Resultat Västra Götalands län har stora friluftslivsområden och områden som omfattar geografiska bestämmelser enligt 4 kap MB. Det är därför inte överraskande att dess två riksintressekategorier hamnar högt när det gäller antal potentiella konflikter i Figur 1. I riksintressekategorin Totalförsvaret inkluderas även influensområden vilket resultera i det höga antalet potentiella konflikter. Denna kategori är ofta koncentrerade till specifika områden och kommuner med hög försvarsaktivitet som exempelvis Göteborgs Stad och Skövde kommun. 2.3 Sammanställning av frågeformulär Utvärderingen som skickade ut till berörda handläggare på Länsstyrelsens samhällsbyggnadsenhet utgick ifrån ÖP/FÖP/TÖP antagna före juni Handläggarna fick i en Excell fil, för vart och ett av riksintressekategorierna kulturmiljö, kommunikation, naturvård, friluftsliv och 4 kap MB, svara ja, nej eller inte aktuellt på huruvida de kunde identifiera potentiella konflikter med framtida bebyggelseutveckling. Om potentiella konflikter identifierats fick handläggaren även kortfattat redogöra för bedömningen. Kommunikationer RIKSINTRESSEKATEGORI Naturvård 4 kap MB Kulturmiljövård Friluftslivet ANTAL POTENTIELLA KONFLIKTER Figur 2 Totalt antal potentiella konflikter med framtida bebyggelseutveckling per riksintressekategori Totalt Kustkommuner Större tillväxtkommuner Resultat Riksintresse kommunikationer är den kategori som enligt sammanställningen av frågeformulären oftast hamnar i konflikt med bostads- och bebyggelseutvecklingsområden även om skillnaderna mellan de olika riksintressekategorierna är ytterst små. Intressant att notera är att riksintresse kommunikationer inte utgör någon större potentiell konfliktrisk för bostads- 8

51 och bebyggelseutveckling när vi enbart tittar på det angivna ytanspråket i GISanalysen. Resultatet från frågeformuläret indikerar att riksintresse kommunikationer hamnar i konflikt utifrån andra faktorer än konkurrens om specifik plats. Enligt sammanställningen handlar det bland annat om buller, risk- och säkerhetsfrågor eller belastningsproblematik. Ser vi till kustkommuner och större tillväxtkommuner för sig så blir skillnaderna mellan riksintressekategorier när det gäller antalet potentiella konflikter större. Förhållandet mellan riksintresse kommunikationer och bostads- och bebyggelseutveckling blir mer komplicerad i de större tätorterna där många intressen behöver samordnas på en mindre yta. Länets riksintressen enligt 4 kap MB är framförallt koncentrerade till kusten och utgör därför en större konfliktfaktor för kustkommunerna. 3. Kommunsamråd 3.1 Kommunsamråd Enligt uppdragsbeskrivningen ska arbetet med riksintresseuppdraget fullgöras efter samråd med berörda myndigheter. Länsstyrelsen har under bjudit in kommunrepresentanter för att informera om riksintresseuppdraget samt diskutera problem och möjligheter kopplade till riksintresseunderlagen och tillämpningen av riksintressebestämmelserna. Kustkommuner verkar under vissa specifika förutsättningar som utgör ramar, gränser och möjligheter för hur de upplever att de kan agera i förhållande till riskintressebestämmelserna. Den 19 maj 2015 samlades planeringskompetens från Länsstyrelsen och ett urval av kustkommuner från Norra Bohuslän, Strömstad och Sotenäs kommuner, för att diskutera hur riksintresseunderlagen upplevs samt vilka kommunernas behov är. Syftet med mötet var bland annat att utveckla en checklista som stöd i det kommande arbetet med att bearbeta urvalet av värdebeskrivningar. De medverkande fick därför till uppgift att ta med sig bättre och sämre exempel på värdebeskrivningar för de prioriterade riksintressekategorierna natur- och kulturmiljö som utgångspunkt för diskussion. Inför arbetet med riksintresseuppdraget 2016, med fokus på större tillväxtkommuner, valde Länsstyrelsen att utveckla arbetet med kommunsamråd. Länsstyrelsen bjöd in 12 större tillväxtkommuner för att diskutera problem och möjligheter kopplade till riksintresseunderlagen. Utgångspunkten för samtal var förhållandet mellan riksintressen och bostadsutveckling och hur berörda aktörer inom planeringen kan hantera och förebygga eventuella konflikter/problem mellan bostadsbyggande och riksintressen som kan uppstå. Kommunsamråden genomfördes i fem omgångar under februari-mars då Länsstyrelsen träffade några kommuner i taget. Dessa kommuner var: Uddevalla och Trollhättan (4/2-2016)/Ale, Kungälv och Lerum (18/2-2016)/Göteborg och Borås (24/2-2016)/Skövde och Lidköping (25/2-2016) samt Partille, Härryda och Mölndal (3/3-2016). Härryda kommun var den enda av dessa kommuner som inte hade möjlighet att medverka. Kommunerna fick 9

52 till uppgift att, var och en för sig, kort och övergripande presentera hur riksintressefrågor hanteras i aktuell översiktsplan. 3.2 Sammanfattning kommunsamråd Om riksintressen och bostadsbyggande Under kommunsamrådet framkommer att många kustkommuner är positivt inställda till dagens riksintresseområden. Det finns en förståelse för, och en insikt om, betydelsen av att värna dessa unika värden. Framförallt eftersom kommunernas attraktionskraft ofta ligger i just dessa värden. Detta förhållande skapar behov av en mer noggrann och detaljerad inventering och värdering av den lokala miljön och kulturlandskapet i översiktsplaneringen. Med bra underlag och kunskap om omgivningen och dess värden kan bebyggelsen i dessa kommuner utvecklas samtidigt som de kärnvärden som utgör grunden för kommunernas attraktivitet bibehålls. Förutsättningarna hos dessa kommuner har tvingat fram ÖP-modeller som kan ses som goda exempel på strategiska verktyg för att åstadkomma en mer effektiv och långsiktigt hållbar samhällsplanering. För Strömstads kommun är resultatet - inga konflikter mellan riksintressen och bostadsbyggande - trots att kommunen både har många markanspråk att hantera och ett tryck på bostadsmarknaden. Om fler kommuner arbetar på detta sätt d.v.s. gör lokala tolkningar och prioriteringar av de värden som konstituerar riksintressena i sin ÖP så blir riksintressesystemet en reell planeringsförutsättning. Det största hotet för en hållbar bebyggelseutveckling i kustkommuner som ex Strömstad och Sotenäs är ytterligare utbyggnad av fritidsbostäder. Exploatörer för fritidsbostäder söker efter attraktiva lägen i kustkommunerna vilka ofta sammanfaller med närhet till havet och höga natur-, kultur- och friluftlivsvärden. Dessa lägen har en prisbild som utestänger den del av befolkningen som vill bo och verka i kommunen året runt och som ger kommunen ekonomiskt underlag. Kommuner som Strömstad kan klara av att tillgodose invånarna med helårsbostäder om de planerade områdena inte äts upp av fritidsbebyggelse. Som en medverkande på mötet uttrycker det kommunen har bostadsbrist men det råder ingen brist på bostäder. En farhåga är därför att den bostadsbrist som upplevs i städer och storstadsregioner idag, som är en bidragande orsak till riksintresseutredningen, medverkar till krav på lättnader i lagstiftning till förmån för bostadsförsörjningsbehovet. Utan en träffsäkerhet i sådana lättnader skulle situationen för kustkommunerna avseende fritidsbostäder förvärras och på längre sikt hota kommunernas fortlevnad och dess unika värden som bestämmelserna har för avsikt att skydda. För kommunerna blir det viktigt att i detaljplaneringen arbeta med lägen som innehåller de kvaliteter som attraherar rätt målgrupp (helårsboende). Exempel på sådana kvaliteter är lägen utan havsutsikt men med promenadavstånd till havet nära service, skola och kommunikationer. Problematiken med bostadsutveckling i icke-planlagda områden lyfts också fram under samtalet. Här syftar medverkande på enskilda bostäder som växer fram och som på egen hand inte utgör någon skada på riksintresset men som samlat över tid kan ge ett helt annat intryck. För att motverka sådan utveckling behöver översiktsplanen som verktyg även få genomslag i bygglovshanteringen. 10

53 3.2.2 Om värdebeskrivningar De medverkande på kommunsamrådet framhöll att värdebeskrivningarna för riksintresseområdena inte är i behov av några större förändringar. Värdebeskrivningen för kustområdet och skärgården i Bohuslän är användbar och uppskattad i sitt fokus på mjuka helhetsvärden. Värdebeskrivningar för 3 kap MB, natur och kultur, fungerar också bra. De är korta och koncisa och relativt enkla att förhålla sig till. De skulle i och för sig kunna utvecklas och förtydligas ytterligare men frågan är om det förändrar kommunernas behov av att bryta ner de nationella prioriteringarna ytterligare till lokala värden. Även om förtydligande skulle genomföras av de mer generella värdebeskrivningarna som riksintressemyndigheterna ansvarar för så kvarstår dock, i områden med komplicerade intressekonflikter, behovet av mer genomgripande lokala analyser och inventeringar. En uppgift som rimligtvis bör ligga på kommunerna som besitter den största lokalkännedomen, enligt medverkande. Istället för att fokusera på att ompröva och förtydliga riksintresseunderlaget så bör fokus ligga på tillämpningen av riksintressesystemet; användningen av ÖP som verktyg, tydligare rollfördelning, hjälp med uttolkning av bestämmelser i förhållande till värdebeskrivningar och metodanvisning. Här anser de medverkande att Länsstyrelsen kan bidra med mycket. Länsstyrelsen behöver dock inte helt släppa arbetet med att förbättra riksintresseunderlaget. Under mötet framkom en önskan om att anpassa precisionen i riksintressegränserna till värdebeskrivningarnas precisionsgrad. När tydligheten i gränsdragningen överträffar innehållet i värdebeskrivningen skapas en osäkerhet kring riksintressets kärnvärde. Vad innebär den lilla böjen i gränsdragningen på kartan? Är det något av värde som ska skyddas just där? Om värdebeskrivningarna har ett visst mått av generell karaktär och innehåller tydliga beskrivningar av riksintressets kärnvärde så kanske områdesgränserna inte behöver vara mer tydlig än ett inringat område på en karta. En synpunkt som också framkom under mötet är de fall då ett område är helt täck av ett riksintresse med undantag från enstaka hål. Risken är att dessa små riksintressebefriade områden tas till intäkt för att det är fritt fram att exploatera. Områdets belägenhet med riksintressen runtomkring, ofta inom riksintresseområden enligt 4 kap MB, gör att kommunerna ändå måste förhålla sig till höga natur-, kultur- och friluftslivsvärden. Eftersom det är möjligt att exploatera inom ett riksintresseområde, så länge riksintresset inte påtagligt skadas, så finns det ingen anledning att visuellt skapa små hål i riksintresset befriade exempelvis från bestämmelser 3 kap 6 - det kan ge fel intryck. Det finns avsnitt att förtydliga och komplettera när det gäller riksintresse enligt 4 kap MB. Ett område som vi behöver förhålla oss till i värdebeskrivningen för kustområdet och Skärgården i Bohuslän är blå tillväxt och frågor kopplade till havsplanering. Ett annat förbättringsområde skulle kunna vara en utvecklad diskussion om turism i förhållande till natur- och kulturvärden mot bakgrund av 4 kap 2 1st om att särskilt beakta turismen och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen. Utvecklingen inom turistindustrin är något annat idag än vad lagstiftningen möjligtvis avsåg vid naturresurslagens införande. Överhuvudtaget skulle en nulägesanalys av anspråk på mark och vatten inom området 4 kap MB längs med Bohuskusten vara av intresse för att säkerställa värdebeskrivningens aktualitet. 11

54 Det finns många aktörers som försöker påverka den kommunala planeringen i olika riktningar. Tjänstemän, politiker, lobbyister, kommuninvånare med flera. Även om Länsstyrelse i första hand vänder sig till planerare på kommunerna vid rådgivning, i samrådsskeden och beslut så har kommunplanerarna att hantera den komplicerade samverkan mellan olika intressegrupper som pågår. Det vi kommunicerar utåt gentemot kommunerna ska inte bara förstås av de som är insatta i planeringsfrågor. De ska förstås av alla de grupper som har intressen och berörs av samhällsplaneringen. Dessa grupper behöver också förstå de unika värden som utgör kustområdet och skärgården i Bohuslän för att en hållbar planering ska bli verklig. Under mötet framkom att värdebeskrivningar för riksintresseområden skulle kunna utformas på ett mer pedagogiskt sätt och anpassas bättre till grupper som inte är lika insatta. 3.3 Sammanfattning kommunsamråd Om översiktsplanen som beslutsunderlag Flertalet av de kommuner som Länsstyrelsen träffat under kommunsamråden 2016 framför vikten av att planförutsättningarna är klarlagda på strategisk nivå. Detta är avgörande ur flera aspekter. I avsaknad av ställningstaganden på strategisk nivå skjut tunga utredningsarbeten ner till enskilda detaljplaner. Detta leder till långdragna och kostsamma processer för exploatörer. Likvärdiga målkonflikter får hanteras och utredas flera gånger, i varje enskilt ärende, istället för att målkonflikterna hanteras vid ett tillfälle, på strategisk nivå, där möjligheten att bevaka frågor ur ett helhetsperspektiv också finns. Kommunerna menar att det saknas både kompetens och resurser att avgöra strategiska frågorna på detaljplanenivå. Viktiga strategiska dokument i detta sammanhang är kommunernas ÖP (inklusive FÖP och TÖP). Dessa verktyg utnyttjas inte i tillräckligt hög utsträckning för att hantera målkonflikter mellan exempelvis riksintressen och allmänna intressen. Kommunerna anger flera orsaker till att översiktsplanen inte blir det beslutsunderlag som hushållningsbestämmelserna avsåg: Kunskapsbrister Generellt beskriver kommunerna att politiker saknar kunskap om riksintressen och översiktsplanens funktion som strategiskt dokument. Utredningsarbeten i ÖP blir en kostnadsfråga; om utredningarna sker i de enskilda detaljplanerna är det exploatören som får stå för kostnaderna. Mot bakgrund av detta efterfrågar kommunerna utbildningsinsatser för den breda grupp av aktörer som påverkar den kommunala planeringen: politiker, tjänstemän och exploatörer. Ett system bör också utformas där kostnader för utredningsarbeten i ÖP kan kopplas till berörda exploateringsområden så att översiktsplanearbetet får ekonomisk bärkraft och utredningskostnaderna effektiviseras i planprocessen. Avsaknad av stöd för riksintressehantering i ÖP Kommunerna saknar stöd i hur riksintressefrågan ska hanteras i ÖP för att det ska utgöra ett effektivt beslutsunderlag i det enskilda fallen. Riktlinjer för hantering av riksintressen i planprocessen efterfrågas från Länsstyrelsen. Kommuner vill att länsstyrelsen klargör hur riksintressen kan hanteras i olika planskeden (ÖP, FÖP, DP) samt vid bygglov inom och utom detaljplan. Vad 12

55 behöver kommunerna ta upp och vilken detaljeringsnivå krävs? Göteborgs Stad efterfrågar exempelvis en utredningsmodell likt den inom arkeologin som stegvis anger var en fråga ska hanteras samt vilka utredningar som behöver göras och i vilka skeden. På så sätt kan förutsebarheten i planeringen öka och långdragna processer förhindras. Otydliga riksintresseunderlag Riksintresseunderlagen är otydliga. Det är svårt för kommunerna att översätta de mer generella värdebeskrivningarna till den specifika platsen och vad som utgör de riksintressanta värdena just där. Otydligheter i roll- och ansvarsfördelning mellan kommuner, länsstyrelser och sektorsmyndigheter Utifrån de diskussioner som förts på kommunmötena blir det tydligt att det finns en osäkerhet kring vem som ska göra vad när det kommer till tolkning av riksintressenas värden samt precisering av riskintresseområden. Flera kommuner anser att det inte ligger inom deras ansvarsområde att precisera värdebeskrivningar kopplade till riksintresseområden som sträcker sig över flera kommuner. Kommunerna efterfrågar statens syn på de regionala värdena för dessa områden. Länsstyrelsen är otydlig i sina avvägningar Enligt flera kommuner gör Länsstyrelsen inte de avvägningar som krävs i översiktsplanens granskningsyttrande utan förmedlar snarare andra myndigheters ståndpunkter. Avvägningar sker istället i skarpt läge vilket innebär att samma fråga hanteras flera gånger, i varje enskilt ärende. Behov av regional samverkan Avgörande strategiska faktorer som samverkar och berör flera av länets kommuner, exempelvis bostadsförsörjning, transporter, MKN vatten, kan inte enbart lösas genom den kommunala översiktsplaneringen. Dessa behöver också hanteras genom samverkan på regional nivå Om riksintresse kommunikationer och bostadsbyggande Majoriteten av de kommuner som medverkat på kommunsamråden framför att riksintresse för kommunikationer, främst vägar och järnvägar, är en begränsande faktor vid bostadsutveckling. Dels på grund av frågor som buller, luftkvalitet, vibrationer samt risk- och säkerhetsfrågor men framförallt beroende på belastningsproblematik. Bostadsbehovet är stort och bostäder behöver byggas snabbt. För att snabbt få till stånd de bostäder som efterfrågas är det lämpligt att bygga i områden där befintlig service och infrastruktur kan utnyttjas, det vill säga bostadsbyggande genom förtätning och vid viktiga knutpunkter. Denna strategi är också lämplig ur ett långsiktigt hållbarhetsperspektiv. Till stöd för strategin nämner kommunerna Göteborgsregionens stukturbild Figur 3 Strukturbild Strukturbilder för Göteborgsregionen (Göteborgsregionens Göteborgsregionen kommunalförbund, 2008) som uppmuntrar kommuner att koncentrera utbyggnad av bostäder, arbetsplatser, handel, utbildning, vård m.m. 13

56 till kärnan (centrala delar av Göteborg), välbelägna delar av sammanhängande stadsområden samt till orter belägna i eller starkt knutna till de regionala huvudstråken. Bostadsutveckling genom förtätning av staden och vid viktiga knutpunkter leder naturligt till en ökad belastning på kommunikationsleder, däribland Trafikverkets utpekade vägar för riksintressen. Trafikverket har kommunicerat till kommunerna att kapaciteten på flera av dessa kommunikationsleder är uppnådd. Ytterligare belastning skulle påverka framkomligheten negativt vilket innebär att Trafikverket enlig kommunerna motsätter sig bostadsutveckling som adderar på belastningen. Kommunerna upplever att hanteringen av riksintresse för kommunikationer i detta avseende blir väldigt enkelriktad. De upplever att hela ansvaret för frågan vilar på dem samtidigt som hållbar utveckling och bostadsutveckling är hela statens angelägenhet. Kommunerna har visserligen ett ansvar för att trafiksystemet i kommunen fungerar men var går gränsen mellan kommunens ansvar och Trafikverkets ansvar? Enligt Göteborgs stad har det kommit dit hän att kommunen sluter avtal med Trafikverket om att bekosta utbyggnad av trafiknätet mot att släppa igenom detaljplaner. Risken är att kommuner så småningom tvingas till andra lägen för bostadsutveckling för att öka takten på bostadsbyggandet, trots att de inte är de lämpligaste platserna ur kommunikationssynpunkt eller ett hållbarhetsperspektiv. Frågan om framkomlighet och kapacitet i förhållande till förtätning behöver diskuteras utifrån det faktum att även Trafikverket har ett ansvar i frågan om hållbar samhällsutveckling och bostadsbyggande. Flera kommuner ifrågasätter Trafikverkets samarbetsvilja i detta sammanhang och efterfrågar stöd från Länsstyrelsen i hanteringen av riksintresse kommunikationer. Vilka avvägningar behöver göras? Vad ska prioriteras? Ska vi bygga mer hållbart eller säkerställa hög kvalitet på framkomlighet? För att göra planeringsprocessen smidigare bör kapacitetsfrågor hanteras i ÖP eller genom strategiska dokument för kommunikationer. Detta görs inte i tillräcklig uträckning idag, vilket leder till att varje enskilt byggprojekt får stå till svars för en kumulativ påverkan på riksintressen för kommunikationer. Kommuner som angränsar till Göteborgs Stad påpekar att många av stadens kommunikationsproblem skjuts ut till omkringliggande kommuner som ska svara för lösningar. En samverkan efterfrågas mellan kommuner, i samverkan med Länsstyrelsen och Trafikverket för att lyfta blicken och se frågan ur ett regionalt perspektiv. Mölndal och Partille kommuner menar att kortsiktiga kommunikationslösningar riskerar att skapa andra problem om planeringen inte tar ett helhetsgrepp om frågan, exempelvis sociala barriärer samt barriärer i natur- och friluftslivsområden. En helhetssyn i arbetet med kommunikationer efterfrågas där kultur, miljö, natur, friluftsliv och sociala aspekter också inryms i tänkandet. En annan svårighet som majoriteten av kommunerna lyfter fram är att riksintresseanspråk för kommunikationer inte är direkt knuten till plats utan behandlar funktionen för kommunikationsleden, - anläggningen, - medlet. Detta skapar otydligheter kring var riksintresset finns och hur kommunerna ska förhålla sig till det. Riksintressebeskrivningarna för vägar och järnvägar är i de 14

57 flesta fall oanvändbara i syftet att avgöra påtaglig skada på riksintresset. Dessa behöver utvecklas genom att förtydliga vad det är som ska fungera samt redogöra för eventuella påverkansfaktorer Om värdebeskrivningar Rent allmänt så upplever kommunerna att riksintresseunderlagen innehåller bristfälliga värdebeskrivningar. Dessa behöver i många fall kompletteras med ytterligare underlag från kommunen, ex riksintresseunderlag för kulturmiljövård. Kommunerna upplever att det är oklart vems ansvar detta är; Kommunens, Länsstyrelsens eller riksintressemyndighetens? Utöver värdebeskrivningarna för riksintresse kommunikationer framhåller flera kommuner svårigheter med att förhålla sig till värdeskrivningar för friluftslivets och naturvårdens riksintressen. Riksintresseområden för friluftslivet och naturvården täcker ofta stora ytor som sträcker sig över flera kommuner. Storleken på de utpekade områdena innebär att värdebeskrivningarna inte blir tillräckligt konkreta för att tillåta bedömningar av påtaglig skada i de mer lokala områdena. För friluftslivets riksintressen är det också svårt att få grepp om det substantiella i riksintresset. Värdebeskrivningarna för kulturmiljöns riksintressen är många gånger kortfattade och behöver utvecklas bland annat genom förtydligande av vilka åtgärder som är negativa och positiva i aktuella områden. Välutvecklade värdebeskrivningarna får mer tyngd i planeringen enligt kommunerna. Ett par kommuner vittnar om att efterfrågade preciseringar drar ut på tiden, ibland med hänvisning till det faktum att en översyn av riksintressebestämmelserna pågår. En snabb hantering utifrån rådande förutsättningar måste alltid vara utgångspunkten för att riksintressesystemet ska fungera. För kommunerna handlar det om värdefull planeringstid. I Uddevalla kommun är exempelvis den preciseringen av riksintresse Uddevalla hamn som efterfrågas en viktig faktor för planering av bostäder i hamnens närområden. Kommunerna upplever att det är problematiskt att värdebeskrivningar för olika typer av riksintressen ser så olika ut. Det blir svårt för kommunerna att få rutin på och förhålla sig till de olika varianterna. Flera kommuner framhåller att de behöver mer stöd från Länsstyrelsen om ärendet berör ett kommunövergripande riksintresse. Tillgängligheten till riskintresseunderlagen behöver förbättras. Underlagen behöver samlas, exempelvis i ett register över riksintressen så att kommunerna inte behöver vända sig till var och en av riksintressemyndigheterna för att komma åt riksintresseunderlag. En bättre struktur på informationen, exempelvis i den sammanfattande redogörelsen, med hänvisningar direkt till källan och inte till riksintressemyndighetens startsida skulle underlätta. 4 Resultat och analys 4.1 Prioriterade riksintressen Utifrån resultaten av inventeringen och kommunsamråden har Länsstyrelsen valt att prioritera riksintresse kulturmiljö, riksintresse naturvård, riksintressen enligt 4 kap MB samt riksintresse kommunikationer. 15

58 Värdebeskrivningarna för riksintresse friluftsliv har vid tidpunkten för riksintresseuppdraget varit under revidering. Länsstyrelsen har därför valt att inte inkludera denna riksintressekategori i arbetsinsatsen för riksintresseuppdraget även om inventeringen indikerat på ett behov av översyn. För mer information om Länsstyrelsens revideringsarbete avseende friluftslivets värdebeskrivningar se Inför arbete med urval, översyn och förtydligande av riksintresseunderlag tillsattes en arbetsgrupp bestående av sakkunniga från Samhällsbyggnadsenheten, Naturavdelningen samt Kulturmiljöenheten. Arbetsgruppen har, utifrån de prioriterade riksintressekategorierna, identifierat 13 riksintressen för vilka värdebeskrivningarna är i behov av översyn. Sju underlag är aktuella för riksintresse naturvård, fyra för riksintresse kulturmiljö och ett för riksintresse enligt 4 kap MB. Urvalet är gjort utifrån tre kriterier; lokalisering inom område för bostads- och bebyggelseutveckling, aktualiseringsbehov samt geografisk representativitet. Underlag för riksintresse kommunikationer bearbetas och beslutas av Trafikverket utan insatser från Länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan däremot påtala eventuella behov och brister i underlagen till Trafikverket. Länsstyrelsen synpunkter kring funktionsbeskrivningar för riksintresse kommunikationer, avseende väg, redovisas under rubrik 4.4 Riksintresse kommunikationer - väg. 4.2 Förtydligande av riksintresseunderlag Checklista för planeringsperspektiv på värdebeskrivningar Ett av huvudsyftena med kommunsamrådet 2015 var att inhämta kommunernas synpunkter och förväntningar på riksintresseområdenas värdebeskrivningar. Utifrån kommunernas inspel har Länsstyrelsen formulerat en checklista som arbetsgruppen haft med sig i arbetet med att förtydliga värdebeskrivningarna, inklusive innebörden av påtaglig skada, för naturvårdens och kulturvårdens riksintressen. Checklistan består av följande sex punkter: Tydliga kärnvärden. Vilka åtgärder kan innebära påtaglig skada? Gärna exemplifiering. Områdesgränser som överensstämmer med värdebeskrivningens precisionsgrad. Hellre heltäckande riksintresseområden än riksintresseområden med enstaka hål i. Nulägesanalys/aktualisering. Har förändringar skett inom/i nära anslutning till riksintresseområdet eller i vår omvärld/världsuppfattning som kräver omprövning, förtydligande eller komplettering? Pedagogiskt upplägg. Värdebeskrivningen ska vara begriplig även för en lekman Värdebeskrivningar för naturmiljö Värdebeskrivningarna för riksintresse naturvård är relativt utvecklade och välmotiverade. De är också förhållandevis väl uppdaterade efter en nationell översyn som avslutades år

59 Riksintresseunderlagen för naturvård fungerar i stor utsträckning som ett fördjupat kunskapsunderlag. Däremot finns det behov av att modernisera dem så att de blir enklare att ta till sig (enklare språk) och mer pedagogiskt upplagda. I vissa fall finns det behov av utvecklade beskrivningar samt behov att justera de geografiska gränserna så att de överensstämmer med värdebeskrivningarnas preciseringsgrad. Följande riksintressen har varit föremål för förtydligande inom ramen för riksintresseuppdraget : Fjällbacka och Grebbestads kust och skärgård - Strömstad & Tanum Gullmarsfjorden - Lysekil, Sotenäs, Munkedal, Tanum Hakefjorden, Marsstrandsfjorden, Sälöfjorden - Stenungssund, Tjörn, Kungälv Säveån, Nääs, Öjared, Aspen - Lerum, Partille, Göteborg Nordbillingen Falköping, Skara, Skövde kommuner Sydbillingen Falköping, Skara och Skövde kommuner Göta och Nordre älvs dalgångar Trollhättan, Lilla Edet, Ale, Kungälv, Göteborgs kommuner Delen Marstrand-Koön-Instön i riksintresseområdet för Hakefjorden, Marstrandsfjorden, Sälöfjorden - Stenungssund, Tjörn, Kungälv Länsstyrelsen har sett över avgränsningarna för ovan utvalda riksintressen och i huvudsak funnit att ytanspråken är relevanta. Området Gullmarsfjorden har till en liten del skurits av genom utbyggnaden av väg E6 till motorväg, färdigställd år I den avskurna delen har Länsstyrelsen preciserat vilka företeelser som har betydelse för att riksintresset ska vara tillgodosett. I området Fjällbacka skärgård har länsstyrelsen övervägt en liten minskning, men avstått efter avstyrkande från kommunen. Beskrivningarna av riksintresseområdenas naturförhållanden och naturvärden fokuserar efter Länsstyrelsens förtydligande i högre grad än tidigare på de värden som konstituerar respektive riksintresse. Exemplen på särskilt vitala delar av respektive riksintresse har i flera fall utökats. Beskrivningarna av vad som kan skada värdena har förtydligats. Dessa justeringar av beskrivningarna bör underlätta bedömningen av vad som kan innebära påtaglig skada. Förändringarna i underlagen har förankrats hos berörda kommuner Värdebeskrivningar för kulturmiljö Det finns ett stort behov av en generell översyn av kulturmiljövårdens riksintresseanspråk i Västra Götaland län. Uppfattningen är att det finns riksintresseanspråk inom länet som idag inte längre uppfyller kriteriet av nationell betydelse. Antingen för att värdena inte längre finns representerade inom området eller för att det finns bättre representanter för kulturmiljöuttrycken (d.v.s. för många riksintressen av samma art). Länet har ett stort antal riksintresseanspråk för kulturmiljö och en översyn av samtliga inom tidsramen för riksintresseuppdraget har inte varit möjlig. Däremot behöver Länsstyrelsen framöver anta en strategi för att på ett strukturerat sätt ta sig an frågan. 17

60 Precis som i fallet för naturvårdens riksintressen så finns det behov av att modernisera, förenkla och anpassa kulturmiljövårdens riksintresseunderlag så att texterna blir lättare att förhålla sig till i planeringen och mer tillgängliga för de som inte är sakkunniga på området. Kulturmiljövårdens värdebeskrivningar har en mer styrd form med korta och koncisa formuleringar. Dessa är i vissa fall uppskattade medan de i mer komplexa riksintresseområden finns behov av utökade beskrivningar. Det handlar ofta om att beskriva bakgrund, kontext, sammanhang och relationer mellan kulturmiljöuttryck inom riksintresseområdet och göra värdena begripliga även för en lekman. Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen i Västra Götalands län har haft olika uppfattning om behovet av mer utvecklade värdebeskrivningar för riksintresse kulturmiljö. När välutvecklade förslag skickats in så har de inte godtagits av Riksantikvarieämbetet vilket Länsstyrelsen får rätta sig efter. Utöver att de korta värdebeskrivningarna i vissa fall kan vara svåra att hantera i förhållande till begreppet påtaglig skada upplever Länsstyrelsen att de leder till ett väldigt petande med texterna där varje ord blir viktiga informationsbärare och därmed känsliga för redigering. Enligt Länsstyrelsens kulturmiljöenhet har kraven på kortfattade beskrivningar minskat något sedan återrapporteringen av riksintresseuppdraget Utifrån de tre urvalskriterierna identifierade kulturmiljöenheten följande riksintressen för översyn: Tanumsslätten, Kalleby, Oppen, Fossum [O 52, 54, 56] Tanum Smögen [O 36] Sotenäs Kastellegården, Ragnildsholmen [O 15] Kungälv Majorna, Kungsladugård, Sandarna (O 2:2) Göteborg I slutändan har endast värdebeskrivning för Tanums världsarvsområde blivit föremål för förtydligande. Främst på grund av resursbrist men också med anledning av Länsstyrelsens och Riksantikvarieämbetets olika syn på värdebeskrivningarnas utformning. Översynen har resulterat i ett förslag där värdebeskrivningen blivit något fylligare för att tillföra till beskrivningen; bakgrund, sammanhang, relationer mellan kulturobjekt och den historiska kontinuitet som präglar området. Genom att synliggöra dessa faktorer, som påverkar läsbarheten i landskapen, bör bedömningen av påtaglig skada underlättas. Den framtida strategin för översyn av kulturmiljövårdens riksintresseunderlag är att utöka arbetet med fördjupade kunskapsunderlag vid sidan av värdebeskrivningarna för att underlätta bedömningen av påtaglig skada Värdebeskrivningar för riksintresse enligt 4 kap MB För riksintresse 4 kap MB har två områden varit aktuella för översyn kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Brofjorden (4 kap MB 2-3 ) kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från Brofjorden till Simpevarp. (4 kap MB 4 ) 18

61 Dessa områden har preciserats i värdebeskrivningen för Kustområdet och skärgården i Bohuslän en värdebeskrivning av nationallandskap enligt 4 kap MB (Bondeson & Gunnar Wockatz, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2000) och benämns som Obrutna kusten respektive Högexploaterade kusten. Områdena täcker en stor yta av Västra Götalands läns kuststräcka men dras inte med samma problem avseende precisering som riksintressen för friluftslivet då det i dessa fall främst är helhetsvärdena som ska hanteras och beskrivas. Värdebeskrivningarna för Bohuskusten har inte för avsikt att fungera som en detaljerad värdebeskrivning för specifika planeringssituationer utan försöker istället fånga kärnan i begreppet nationallandskapets helhetsvärden. Svårfångade aspekter som skönhet, tystnad, orördhet, ursprunglighet och tidlöshet beskrivs på ett begripligt vis och värdebeskrivningen upplevs som ett användbart stöd i planeringen enligt de kommunrepresentanter Länsstyrelsen talat med. Kustkommunerna framför dock att det finns behov av att stärka värdebeskrivningen på områdena blåtillväxt, havsplanering samt turism i förhållande till natur- och kulturvärden. Länsstyrelserna tog därför initiativ till en nulägesanalys av anspråk på mark och vatten inom området 4 kap MB längs med Bohuskusten för att säkerställa värdebeskrivningens aktualitet, se Riksintressen för obruten och högexploaterad kust - Analys av värdebeskrivningar i Bohuslän. Nulägesanalys av värdebeskrivning för Bohuskusten Nulägesanalysen indikerar på behov av tillägg till värdebeskrivningen på områdena vind- och vattenbruk som har blivit ett större inslag inom och i nära anslutning till riskintresseområdena. Fisk- och musselodling är näringar som kan förväntas växa i området framöver och tar i anspråk vattenytor som också är attraktiva för turism och det rörliga friluftslivet. När det gäller vindkraften så är den visserligen förbjuden inom den Obrutna kusten men kan genom sitt visuella uttryck (höjd, rörelse, skugga) utgöra en risk för påtaglig skada om de uppförs i nära anslutning till riksintresseområdet. Dessa faktorer behöver värdebeskrivningen förhålla sig till och bör förtydligas i beskrivningen. Länsstyrelsen planerar att utveckla ett tillägg till värdebeskrivningen vars utformning inte tillåter förändringar direkt i rapporttexten. Nulägesanalysen indikerar också att förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelserna i 4 kap MB har förändrats. För riksintresse Högexploaterad kust, där tillgängligheten är ett viktigt värde, har utbyggnaden av industrianläggningar inte skett i den takt som förutspåtts. Andra lagar, regler och viljor har dessutom större betydelse för om anläggningarna beviljas tillstånd eller inte. De särskilda bestämmelserna gällande fritidshus är mer eller mindre verkningslös då det inte finns några restriktioner för hur en bostad används. Med dagens krav på boendestandard är det inte ovanligt att kommunens planerade permanentboende köps och används som fritidsboende. Mot bakgrund av detta kan bestämmelsen för den högexploaterade kusten (från Brofjorden till Simpevarp) i kap 4 4 MB ifrågasättas. Inte utifrån de värden som finns där men utifrån lagstiftningens möjlighet att tillföra skydd och riktlinjer för området och hur det ska utvecklas. Det bör kunna övervägas att 19

62 föra detta område till 4 kap 2 istället. Riksintresseanspråket från Brofjorden till Simpevarp är högst relevant och skulle få ett tydligare skydd och motiv genom att införas under denna bestämmelse för särskilt beaktande av turismens och friluftslivets intressen, främst det rörliga friluftslivet. För den obrutna kusten finns det tydligare mål i värdebeskrivningarna. Ursprunglighetens ska bevaras inom hela området. Här utgör bestämmelserna enligt 4 kap MB en viktig nyckel bland annat genom förbud mot upprättande av tillståndspliktiga anläggningar. Många byggnader har dock tillkommit inom området, oproportionerligt många i förhållande till hur stor befolkningsökningen har varit. Detta har förmodligen sin förklaring i kommunens avsaknad av verktyg för att reglera fritidsbosättningen. En utveckling som på sikt kan påverka; graden av ursprunglighet, tillgängligheten samt det levande kustsamhället och därmed påtagligt skada riksintresset. För att möta behovet av bostäder och samtidigt verka för en hållbar utveckling i dessa kommuner är det angeläget hantera frågan om fritidsbostäder och kumulativa aspekter av bostadsbyggande i icke planlagda områden. Länsstyrelsen välkomnar mot bakgrund av detta den översyn av 4 kap MB som Riksintresseutredningen föreslår i betänkandet Planering och beslut för hållbar utveckling (SOU 2015:99) Vägledning för bedömning av påtaglig skada För riksintresseområden enligt 4 kap MB får begreppet påtaglig skada ytterligare dimensioner genom lagstiftningen: Hänsyn ska tas till hela riksintresseområdets samlade natur- och kulturvärden vid varje enskild exploatering Det finns undantag från bestämmelserna vid utveckling av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet För kusten från gränsen mot Norge till Brofjorden finns det tilläggsbestämmelserna som hindrar vissa tillståndspliktiga anläggningar samt bestämmelser om att särskilt beakta turismen och det rörliga friluftslivets intressen. För högexploaterade kusten får fritidsbebyggelse endast komma till stånd som komplettering till befintlig bebyggelse eller vid särskilda skäl. Vissa tillståndspliktiga anläggningar får endast komma till stånd på platser där det redan finns sådan verksamhet. Dessa olika dimensioner kan, vid bedömning av påtaglig skada, skapa komplexa avvägnings- och tolkningssituationer som inte enbart går att lösa genom preciserade värdebeskrivningar. Behovet av vägledning och stöd vid tillämpningen av bestämmelserna är stor och behöver hanteras för att underlätta vid planering för bostads- och bebyggelseutveckling inom riksintresseområden enligt 4 kap MB Processbeskrivning av riksintressehantering i ÖP och DP Genom kommunsamråden under har det med tydlighet framgått att kommunerna önskar vägledning och metodstöd i tillämpningen av riksintressebestämmelserna, framförallt när det gäller hantering av riksintressen i ÖP och DP. Denna uppgift faller inte enbart på länsstyrelserna utan är också 20

63 en uppgift för Boverket och sektorsmyndigheterna. Länsstyrelserna har dock ett ansvar att förtydliga och kommunicera de processer som mer konkret är kopplade till ärendehandläggningen. Med anledning av detta har Länsstyrelsen under vår och tidig höst 2016, arbetat med en processbeskrivning av Länsstyrelsens riksintressehantering i handläggningen av ÖP och DP, för att identifiera problem och förbättringsområde. Genom processbeskrivningen har Länsstyrelsen framförallt identifierat fyra förbättringsområden: Bearbeta och tolka riksintressen. Länsstyrelsen behöver förbättra sin rådgivning när det gäller hur kommuner kan bearbeta och tolka riksintressen i ÖP. Tydliga ställningstaganden. Länsstyrelsen behöver stödja och motivera kommuner till att ta ställning till riksintressen i ÖP. Länsstyrelsen behöver också bli tydligare i sina egna bedömningar/avvägningar. Enhetlig begreppshantering. Länsstyrelsen behöver ensa sig kring de begrepps som används i bedömningar/avvägningar och vilka krav och konsekvenser som följer av dessa. Kommunikation. Länsstyrelsen behöver kommunicera arbetsgången för riksintressehanteringen i ÖP och DP, krav och förväntningar på kommunen samt vilka förväntningar och krav som kommunen kan ha på Länsstyrelsen Figur 4 Processteg ÖP - första skiss Med utgångspunkt i förbättringsområdena pågår nu ett arbete med att effektivisera, förtydliga och ensa Länsstyrelsen hantering av riksintressefrågan genom planprocessen. En arbetsgrupp har formats med uppgiften att ta fram ett utkast till arbetsstöd för hantering av riksintressen i planhandläggningen. Utkastet kommer att bearbetas och processas internt under 2017 med ambitionen att det är färdigt för kommunicering i december Förslag på fokusområden för handläggarstödet har redovisats och diskuterats med 21

64 kommuner på Länsstyrelsens fyra delregionala träffar i Munkedal, Mark, Karlsborg och Härryda kommuner. 4.4 Riksintresse kommunikationer väg Problembeskrivning De kommuner som deltagit på kommunsamråden under 2016 har varit tydliga med att riksintresse för kommunikationer, främst för väg och järnväg, ofta innebär svårigheter för kommunerna samt att de utgör hinder för bostadsutvecklingen. Svårigheterna handlar dels om frågor som berör hälsaoch säkerhet men framförallt frågor kring kapacitet och framkomlighet på riksintressanta vägar. Länsstyrelsens handläggare har också, i samband med översynen av riksintresse kommunikationer, signalerat att det finns stora svårigheter när det gäller bedömning av påtaglig skada på riksintresse kommunikationer för väg i det dagliga ärendeinflödet. Svårigheterna handlar framförallt om att risk för påtaglig skada aktualiseras allt mer regelmässigt i detaljplaner för bostäder men också om bristfälliga underlag. Länsstyrelsens har ett tydligt uppdrag att främja bostäder och vill prioritera bostäder i avvägningarna för att åstadkomma en väl avvägd samhällsplanering. Upplevelsen är dock att de saknar underlag som stöd för att hantera målkonflikten trafikbelastning, hänvisat till funktionen för riksintresse kommunikationer, i förhållande till bostadsbebyggelseutveckling. För att få en djupare kunskap om vari svårigheterna med riksintresse kommunikationer består har Länsstyrelsen genomfört arbetsmöten med planhandläggare som arbetar specifikt med detaljplaner för Göteborg och Västlänken. Länsstyrelsen har också haft avstämningar med Göteborgs stadsbyggnadskontor (SBK), Trafikverket och de regionala aktörer som finns i länet: Göteborgsregionen (GR), som är regionplaneorgan, samt Västra Götalandsregionen (VGR) som är utvecklingsansvarig för regional tillväxt och regional infrastrukturplanering. Utöver detta har Länsstyrelsen genomfört en mindre analys av fyra aktuella detaljplaner/yttrande där risk för påtaglig skada på riksintresse kommunikationer hävdas av Trafikverket. De detaljplaner/yttranden som varit föremål för analysen är: Detaljplan för Blandstadsbebyggelse i Frihamnen, etapp 1, Göteborg Stad Trafikverkets synpunkter i granskningsskedet angående detaljplan för bostäder och verksamheter norr om Lana, Göteborgs Stad Detaljplan för Västlänken, Station Korsvägen med omgivning inom stadsdelarna Heden, Johanneberg och Lorensberg, Göteborgs Stad Detaljplan för ny Götaälvbron, Göteborgs Stad Vägledande frågeställningar för analysen har varit: Vad är orsaken till (risk för) påtaglig skada då det hävdas? Hur yttrar sig Trafikverket över RI kommunikationer? 22

65 Hur hanteras frågan i DP av kommunen vad baserar de sina ställningstaganden på (underlag?)? Hur yttrar sig Länsstyrelsen i samråd, granskning & antagande? Går Länsstyrelsen på Trafikverkets linje, gör Länsstyrelsen en egen bedömning, kräver Länsstyrelsen något från kommunerna, vilka begrepp använder Länsstyrelsen? Mot bakgrund av detaljplaneanalysen samt de samtal som förts med större tillväxtkommuner, planhandläggare på Länsstyrelsen och Trafikverket beskrivs tre framträdande problemområden i avsnitt Funktionsbeskrivningar för riksintresse kommunikationer, Framkomlighet och kapacitetsbegränsningar samt Hälsa och säkerhetsaspekter Funktionsbeskrivningar Utpekande av ett riksintresse för kommunikationer innebär enligt miljöbalken 3 kap 8 att riksintresset ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningen. Det är funktionen hos transportsystemet som ska säkerställas. Tillkommande bebyggelse får inte negativt påverka varken nuvarande eller framtida nyttjande av anläggningen. Syftet med funktionsbeskrivningarna är att de ska beskriva varför kommunikationsanläggningen är av riksintresse samt ge översiktlig information om kommunikationsanläggningen utifrån dess huvudsakliga funktion och eventuella framtida behov av markanspråk. Trafikverket förmedlar att funktionsbeskrivningarna, särskilt för väg- och spårtrafik, ofta är på en för övergripande nivå för att utgöra underlag vid ett eventuellt ställningstagande mellan olika intressen. Vid behov av mer detaljerade beskrivningar eller preciseringar önskar Trafikverket en dialog med länsstyrelser och andra aktörer. Det finns en generell funktionsbeskrivning och en specifik funktionsbeskrivning för varje kommunikationsanläggning. I den generella beskrivningen framgår utifrån vilket kriterium kommunikationsanläggningen är av riksintresse. Här ingår ofta även en övergripande beskrivning av anläggningen som helhet och dess övergripande funktion. I den specifika beskrivningen ryms mer detaljerad information om t.ex. respektive bandels, farleds och delsträckas funktion och förutsättningar samt vilka eventuella åtgärder som planeras eller kan bli aktuella i framtiden. Runt kommunikationsanläggningarna finns ett influensområde. För vägtrafik, spårtrafik och sjöfart är det enligt Trafikverket inte möjligt att ange ett generellt influensområde till de utpekade kommunikationsanläggningarna, eller att geografiskt avgränsa influensområdena till de enskilda riksintressena. Hänsyn till de så kallade influensfaktorerna bör därför tas vid förändring av markanvändning i närheten av kommunikationsanläggningar av riksintresse. För väg och järnväg kan influensfaktorer exempelvis vara buller, vibrationer, barriäreffekter, trafiksäkerhet, elsäkerhet, farligt gods o.s.v. (Trafikverket.se) Ex funktionsbeskrivning för väg E6 E6 går genom Västra Götaland från Trelleborg via Strömstad till riksgränsen. Vägsträckningen går rakt igenom centrala Göteborg. 23

66 Generell funktionsbeskrivning: Väg E6 ingår i det av EU utpekade Trans European Transport Network, TEN- T. Vägarna som ingår i TEN-T är av särskild internationell betydelse. Vägen sträcker sig genom Skåne längs västkusten och vidare upp till norska gränsen. Specifik funktionsbeskrivning: E6 genom Västra Götalands län utgör en viktig väg för långväga resor och transporter. Det är ett viktigt stråk för näringslivets transporter då det bl. a. är betydelsefull för internationella godstransporter via Göteborgs Hamn. Vägen är utpekad som primär transportled för farligt gods. Arbetspendlingen är omfattande på sträckan Kungsbacka-Göteborg. E6 har också stor betydelse för turism- och handelscentra utmed Bohuskusten. Från Mölndals kommungräns till Olskroksmotet är E6 gemensamt med E20. ( Riksintressen/) E6 Det problem som kommunerna påtalat när det gäller funktionsbeskrivningar för riksintresse kommunikationer, främst för väg och järnväg, är att de är kortfattade och inte utgör tillräckligt stöd i planeringen för att göra ställningstagande. Kommunerna har svårt att förhålla sig till funktionsbegreppet, som inte på ett lika tydligt sätt som för övriga riksintressen knyter an till markanspråket. Kommunerna önskar att funktionens innebörd förtydligas i beskrivningarna. Även Länsstyrelsen är i behov av tydliga funktionsbeskrivningar för att göra de avvägningar som krävs och bedöma risk för påtaglig skada. Länsstyrelsens handläggare påtalar att det är svårt att göra sådana bedömningar utifrån Trafikverkets funktionsbeskrivningar för väg och järnväg. Eftersom det är funktionen hos exempelvis en kommunikationsled som ska upprätthållas och inte påtagligt försvåras så behöver det framgå vad det är som ska fungera, vilka trafikslag som är prioriterade, vilka faktorer som kan påverka funktionen negativt, vilka begränsningar som är acceptabla och när eller vid vilka nivåer som funktionen påverkas så pass mycket att funktionen påtagligt försvåras. För att hantera kapacitetsfrågan i förhållande till bostadsutveckling är det exempelvis önskvärt att funktionsbeskrivningarna anger maxtaket för kapacitet på aktuell vägsträckning och vilka åtgärder som krävs för att upprätthålla riksintressets funktion då maxtaket är uppnått. Det är rimligt att kravnivån på kommunerna sänks om kommunen kan redovisa alternativa vägar och bostadsområdet ligger i anslutning till välutbyggd kollektivtrafik, cykelvägar och god service. I motsats till värdebeskrivningar för riksintresse natur och kultur så är Länsstyrelsen inte inblandad i utformningen av Trafikverkets Figur 5 E6 från Trafikverkets kartverktyg över riksintressen 24

67 funktionsbeskrivningar. Länsstyrelsen uppgift blir därför att förmedla till Trafikverket de brister som påtalats och vilka behoven av förtydligande som finns. Länsstyrelsen har under 2016 upprättat en god kontakt med Trafikverket i frågan och har framfört önskemål om samverka i den nationella översyn av funktionsbeskrivningar som Trafikverket planerar Framkomlighet och kapacitetsbegränsningar I Länsstyrelsens analys av fyra fall av detaljplaner/yttranden i Göteborgs Stad, där risk för påtaglig skada framförts av Trafikverket, blir det tydligt att kapacitetsbegränsningarna på riksintressanta vägar krockar med behovet av bostads- och bebyggelseutveckling. Flera nationellt viktiga kommunikationsleder för godstrafik och långväga transporter går rakt igenom staden och är idag tungt belastade med stundtals trafikstoppning och begränsad framkomlighet. Med utgångspunkt i de nationella trafikprognoserna om ökande trafik blir resultatet att varje enskild plan för bostäder omkring dessa leder adderar på belastningen. Enligt Trafikverket blir belastningen så stor att den riskerar att påverka funktionen för de nationellt prioriterade lederna. Kommunerna förväntas därför beräkna samt beskriva hur den enskilda planens trafikalstring ska tas om hand så att den inte belastar de riksintressanta vägarna. Problemet är att sådana transportlösningar sällan kan hanteras inom ramen för detaljplanerna utan snarare hör hemma på en mer strategisk nivå, i ÖP och på regional nivå. Kommunerna medger att de har ett ansvar att se till att trafiksystemet fungerar, exempelvis genom att bygga ut det lokala trafiknätet. Samtidigt är ambitionen att minska bilberoendet vilket innebär att kommunen vill satsa på andra lösningar för kommunikation, än ytterligare gator/vägar för biltrafik. De kan dock inte hindra att biltrafiken i, brist på effektivare vägalternativ, utnyttjar de nationellt prioriterade vägarna för att förflytta sig lokalt. Göteborgs Stad redovisar, som svar på Trafikverkets krav, olika åtgärder som enligt kommunen ligger i linje med en viljestyrd planering mot ett hållbart resande, exempelvis kollektivtrafiknära lägen, reducerade antal p-platser, utbyggnad av cykelstråk, bilpooler för uthyrning av bilar. Detta i sig ska enligt kommunen leda till att biltrafiken inte ökar med det ökande antalet bostäder. Trafikverket svar på detta blir att det saknas underlag för att verifiera att planen i praktiken kommer att leda till en minskad eller bibehållen biltrafik. I samtliga fall som analyserats, där frågan varit aktuell, har också Länsstyrelsen ställt sig bakom Trafikverkets krav på klargörande underlag. Troligt är att varje enskild plan för bostäder, oavsett kommunens åtgärder, i en omställningsperiod, kommer att generera mer biltrafik. Åtminstone till dess att det blir mer obekvämt att nyttja sin bil än vad det är att nyttja andra alternativa färdmedel. För Länsstyrelsens del är frågan vilka krav på framkomlighet som kan ställas på Trafikverkets riksintressanta vägar i detta sammanhang (kopplat till utpekandet av riksintresse) och vilka prioriteringar som ska göras för att främja ett hållbart bostadsbyggande. Oavsett i vilka lägen kommunerna i och omkring Göteborgsregionen planerar för bostäder så resulterar planerna, mer eller mindre, i en ökad belastning på Göteborgs närliggande riksintressanta vägar. Göteborg är och ska enligt Göteborgsregionens strukturbild vara länets regionala motor/kärna vilket i praktiken innebär att regionen accepterar en omfattande arbetsplatsinpendling till Göteborg. De bostadsutvecklingsalternativ som ligger i centrala delar av 25

68 Göteborg borde ur denna synvinkel vara mest lämpliga ur belastningssynpunkt eftersom invånarna får ett annat rörelsemönster och fler alternativ till resande finns. När det gäller kommuner i Göteborgsregionens utkant blir bostadsbyggande i kollektivtrafiknära lägen mest angeläget. Tröskeln för omställning i dessa kommuner är dock högre och beroende av prisvärda, attraktiva och effektiva kollektivtrafiklösningar. Många väljer exempelvis fortfarande att ta bilen mellan Kungsbacka och Göteborg eller Stenungssund och Göteborg trots närhet till tåg och buss. Belastningen på kollektivtrafiksystemet, i synnerhet tåg, är också mycket högt. Att överbelastning på riksintressanta vägar leder till svårigheter i bedömning av påtaglig skada är inte bara ett problem som drabbar planering av bostäder i Göteborgs Stad. Det är ett generellt problem för flera av kommunerna i Västra Götalands län även om det uppstår mer frekvent i Göteborgs Stad där ett stort antal planer för bostäder upprättas. Det är angeläget att klargöra vilka krav på framkomlighet som kan ställas på riksintressanta vägar. Det är också viktigt att säkerställa att detta bedöms likvärdigt i alla delar av landet och inte är en regional företeelse Hälsa- och säkerhetsaspekter Flera kommuner upplever att buller-, risk- och säkerhetsfrågor kopplas till risk för påtaglig skada på riksintresset. När det gäller buller så finns det riktlinjer att förhålla sig till i planeringen. I de fall frågan lyft som en risk för påtaglig skada på riksintressanta vägar kan det handla om att Trafikverket har synpunkter på att kommunens bullermätningar inte tar hänsyn till den trafikökning som förväntas i framtiden. Trafikverket befarar att boenden kan komma att kräva åtgärder mot buller så som anläggande av tyst asfalt eller uppförande av bullerskydd, som då får bekostas av Trafikverket. Det kan också innebära krav på sänkta hastigheter vilket påverkar framkomligheten på vägarna. Liknande problematik gäller för farlig gods där Trafikverket kräver att kommunerna i bostadsplaneringen tar höjd för den förväntade trafikökningen i säkerhetsavstånd till de riksintressanta lederna. Risk för påtaglig skada på riksintresse kommunikationer hävdas också utifrån säkerhetsaspekter som har kopplingar till överbelastning på riksintressanta vägar. Dels uppstår situationer med köbildning på avfarter från nationellt prioriterade vägar vilket leder till ökad risk för olyckor. Köbildning rent allmänt på och omkring de riksintressanta vägarna innebär också en påverkan på funktionen för lederna då framkomligheten begränsas. Detta påverkar inte bara godstransporter och den långväga trafiken utan också räddningstjänstens möjlighet att ta sig fram på de prioriterade vägarna. Utrymme på vägarna behövs också för att hantera eventuella olyckor och störningsmoment i trafiken. Med en förväntad framtida trafikökning kan ytterligare utrymme krävas för dessa säkerhetszoner. I problematiken för samtliga frågor som berörs ovan ligger Trafikverkets ansvar att säkerställa en framtida utveckling av de nationellt prioriterade lederna. Det vill säga att vägarna, med ökad trafikering, kan komma att ta mer yta i anspråk i framtiden för att säkerställa funktionen. Detta behöver kommunerna enligt Trafikverket ta hänsyn till i planeringen så att möjligheterna inte byggs bort. 26

69 Om utvecklingsbehovet för de nationellt prioriterade lederna är en realitet som kommunerna behöver förhålla sig till i planeringen så hade det varit lämpligt om utrymmet ingick i Trafikverkets ytanspråk alternativt att det beskrivs i funktionsbeskrivningen. Det är angeläget att klargöra på vilket sätt hälsa och säkerhet kan kopplas till tillämpning av riksintressebestämmelser för en väg- eller bansträckning. Det behöver tydliggöras att det handlar om behov av framtida ytanspråk och inte risk för framtida ekonomisk skada för Trafikverkets anläggning (ex bullerskydd). Det är också viktigt att säkerställa att detta bedöms likvärdigt i alla delar av landet Samråd med Trafikverket, GR och VGR Länsstyrelsen har vid flertalet tillfällen under 2016 lyft behovet av samverkan mellan Trafikverket, GR och VGR gällande underlag för hantering av målkonflikter mellan riksintresse kommunikationer och bostadsutveckling. Göteborgs Stad är den mest påverkade aktören och arbetar aktivt med frågan. Länsstyrelsen har dock identifierat ett behov av att synliggöra den mer generella problematiken kring riksintresse kommunikationer hos fler aktörer med ansvar eller intresse i frågan. Kopplat till riksintresseuppdraget lyftes frågan först på Trafikverket och Länsstyrelsens gemensamma Principsamråd den 17 juni På mötet fastställs att frågan behöver hanteras och att kontaktperson för Trafikverket ska förmedlas till Länsstyrelsen. Hur kan vi verka för en snabb bostadsutveckling och samtidigt klara en rimlig transportsituation? Den 11 oktober bjuder Länsstyrelsen in till ett möte med Trafikverket, VGR och GR där ambitionen är att reda ut rollfördelning på regionalnivå med hänsyn till den problematik som uppstår mellan bostadsbebyggelseutveckling och funktionen för riksintresse kommunikationer. Trafikverket menar att deras ansvar i detta sammanhang är att säkerställa funktionen och utvecklingsbehoven för riksintresse kommunikationer. VGR anser inte att de har uppdraget att arbeta med bostadsplanering och därför inte kan ta ansvar för kopplingen bostäder och infrastruktur. Däremot upprättar de länsplaner för infrastruktur och ansvarar för regional tillväxt samt utveckling och bevakar frågan ur detta perspektiv. GR, som är utpekat regionplaneorgan enligt PBL, menar att de regionplanerar genom ett processinriktat arbetssätt (rådslag) som resulterar i mål- och strategidokumenten Hållbar tillväxt och Strukturbild för Göteborgsregionen. Utöver detta följer de och yttrar sig över kommunernas ÖP och ett urval av DP samt deltar i att samordna den översiktliga infrastrukturplaneringen och utvecklingen av Göteborgsregionens transportsystem. Någon regionplan i enlighet med PBL är aldrig upprättad. Länsstyrelsens roll är att samordna statens intressen och utifrån befintligt underlag göra väl avvägda bedömningar. 27

70 Den strukturbild som GR tagit fram är mer av karaktären måldokument och saknar hantering av målkonflikter som kan ge vägledning i att göra väl avvägda bedömningar. I avsaknad av en regionplan och regionala planeringsunderlag som hanterar prioriteringar, ställningstaganden och identifierar målkonflikter har kommuner svårt att hantera kommunövergripande strategiska frågor i ÖP. Målkonflikterna förskjuts ner i enskilda planer och projekt, där lösningar tvingas fram utan ett större geografiskt helhetsperspektiv och i avsaknad av underlag för att göra väl avvägda bedömningar. En regionplan som hanterar målkonflikter är därför mycket önskvärd enligt både Länsstyrelsen och Trafikverket. Varken Trafikverket eller Länsstyrelsen vill hindra bostadsbyggande men de regionala förutsättningarna måste finnas på plats för att det ska fungera Trafikverket och Länsstyrelsen framför i detta sammanhang att det är viktigt att en regionplan, i syfte att delvis belysa målkonflikter kopplat till infrastruktur och riksintresse kommunikationer, bör lösas i en funktionellt avgränsad geografi. I avsaknad av gemensamma regionala strategiska prioriteringar, som ger stöd och inriktning i avvägningar mellan riksintresse kommunikationer och bostadsutveckling i ÖP och DP, faller ett tungt ansvar för utvecklingen inom detta område på Länsstyrelsen. Hur ska Länsstyrelsen och Trafikverket hantera riksintresse kommunikationer i det akuta ärendeflödet? Den 14 december träffades Länsstyrelsen och Trafikverket för att diskutera en utredning som SBK tagit fram med hjälp av konsultbyrå Lagtolken, Sammanfattning riksintresse kommunikationer av Peggy Lerman. Utredningen behandlar tillämpningen av regler för riksintresse kommunikationer. Syftet med mötet var att, med utgångspunkt i utredningen, försöka landa i ett gemensamt förhållningssätt avseende riksintresse kommunikationer för en mer effektiv hantering av detaljplaner. På mötet förmedlar Länsstyrelsen sitt förhållningssätt i frågan om riksintresse kommunikationer: Vid risk för påtaglig skada på funktioner för riksintresse kommunikationer behöver koppling till plats tydligt lyftas och konkret förklaras av Trafikverket Kapaciteten för en sträckning behöver definieras av Trafikverket Funktionen måste utgå från anläggningens funktion i strukturen av kommunikationer, det som gör platsen strategiskt och nationellt intressant. Funktionsbeskrivningarna behöver på ett tydligare sätt uttrycka riksintresseanspråkets värden så att de kan användas som bedömningsunderlag av länsstyrelserna. Länsstyrelsen behöver i större utsträckning utnyttja möjligheten att begära förtydligande av Trafikverket. En sträcknings utvecklingsbehov behöver vara tydligt definierat (exempelvis i riksintresseanspråket) för att påtaglig skada ska kunna hävdas. Länsstyrelsen behöver aktivt verka för att riksintresse kommunikationer och transportfrågor hanteras av kommuner i ÖP. 28

71 Länsstyrelsen behöver aktivt verka för att bostadsutveckling i förhållande till transportfrågor hanteras på strategisk nivå/regional nivå Under mötet var det framförallt i diskussioner om punkten funktionen i strukturen av kommunikationer som åsikterna gick isär. Kan exempelvis risk för begräsningar i räddningstjänstens framkomlighet på en vägsträckning påtagligt försvåra funktionen i strukturen för kommunikationer? Mötet resulterade i fyra prioriterade områden för fortsatt arbete: Trafikverkets funktionsbeskrivningar för riksintresse kommunikationer ska ses över/revideras under Länsstyrelsen vill vara samrådspart i detta arbete. Trafikverket behöver arbeta med att renodla riksintresseanspråk för riksintresse kommunikationer Vilka frågor regleras av riksintressebestämmelserna? Vilka frågor faller exempelvis inom prövningsgrund hälsa & säkerhet? Länsstyrelsen ska arbeta för att lyfta transportfrågor i ÖP. Behovet av en regional aktör som hanterar strategiska frågor och målkonflikter behöver framhållas av samtliga parter Sammanfattande analys Det finns ett identifierat problem och önskemål om att i bred samverkan kunna hitta överenskommelser om hur riksintresse kommunikationer, samt relaterade målkonflikter, skall hanteras på en övergripande nivå, kopplat till bostadsutvecklingen i länet. Detta för att undvika att frågan hanteras i varje kommande plan och projekt. Problemet finns inte bara i Göteborg utan även i flera av länets städer. På sikt kan svaret vara en mer aktiv regional planering. Behov av att hantera frågan är dock akut och kräver lösningar även på kort sikt. Riksintresse kommunikationer är nu på agendan. Det återstår dock interna processer hos både Trafikverket och Länsstyrelsen. För att hantera den situation som uppstår, där Länsstyrelsens handläggare upplever en låsning mellan risk för påtaglig skada på riksintresse kommunikationer och hållbar bostadsutveckling, behöver Länsstyrelsen internt ta ställning till var ribban ska läggas. Detta i avvaktan på tydligare riksintresseunderlag och en funktionell regional planering som ger stöd i handläggningen av planer och projekts påverkan på riksintresse kommunikationer. Länsstyrelsen kan ta ansvar i frågan om risk för påtaglig skada vad gäller behov av areal för riksintresse kommunikationer men inte på egen hand ta ansvar för de frågor som är kopplade till belastningsproblematik och hälsa och säkerhet som idag, i brist på andra lösningar, delvis hanteras genom tillämpning av bestämmelser för riksintresse kommunikationer. 5. Avslutande reflektioner Genom arbetet med riksintresseuppdraget har Länsstyrelsen identifierat att det finns brister i det underlag som bland annat ska ligga till grund för kommunernas ställningstagande i ÖP och DP samt Länsstyrelsens bedömningar och avvägningar i yttranden och beslut. Underlagen är generella i sin utformning och svåra att bryta ner till lokala värden. För att underlätta i 29

72 bedömningen av påtaglig skada har Länsstyrelsen, i de urval av värdebeskrivningar som förtydligats, fokuserat på att tydliggöra vad som utgör riksintressets kärnvärden, vilka stödjandefaktorer som är avgörande för att bibehålla riksintressets värde samt vilka faktorer som kan påverka riksintresset negativt. De nationella prioriteringarna i riksintresseunderlagen kommer dock alltid innehålla ett visst mått av generalitet och behöver brytas ner och tolkas utifrån lokala förutsättningar och de åtgärder som planeras. I denna process är det tydligt att kommunerna behöver mer stöttning från Länsstyrelsen. Roller och ansvar behöver förtydligas och mer tid och resurser behöver läggas på hantering av riksintressen i översiktsplaneringen så att ÖP blir det beslutsunderlag som är avsett. Länsstyrelsen behöver också arbeta med att bli tydligare i sina avvägningar samt bedömningar av påtaglig skada. Otydligheten kan delvis förklaras med bristfälliga underlag och svårigheten att förhålla sig till förutsättningar som blir kända först senare i planprocessen. Länsstyrelsen behöver dock i större utsträckning känna sig trygga med att göra de avvägningar som krävs utifrån befintligt underlag, då en omtolkning kan göras om nya faktorer blir kända längre fram i processen. Om Länsstyrelsen är tydlig i sina bedömningar har kommunerna något att förhålla sig till och utrymme för diskussion och förhandlingar uppstår. I översynen av riksintresse för väg upplever Länsstyrelsen att riksintresse kommunikationer får klä skott för situationer och målkonflikter som uppstår mellan strategier för hållbart bostadsbyggande och infrastrukturplanering. De problem som uppstår kan inte hanteras inom ramen för detaljplanen utan behöver lyftas upp på en mer strategisk nivå, dels genom att koppla samman bostadsutveckling och infrastrukturfrågor på ett tydligare sätt i ÖP. Men också genom strategiska underlag och ställningstagande på regional nivå. Om en omställning till ett hållbart resande är prioriterad är sannolikt inte lösningen att bygga ut ett ytterligare kapacitetsstarkt vägnät som allt snabbare fylls med inducerad trafik. Istället kan samhället acceptera vissa begräsningar vad gäller framkomlighet, under en omställningsperiod, och gemensamt arbeta för att öka takten i omställningen, framförallt genom insatser på regional och nationell nivå. Ett led i att kunna uppnå trygghet i besluten för Länsstyrelsen är att känna stöd från flera aktörer. Där är en väl avvägd och konsekvensbedömd regional planering, som skett i dialog och samverkan, ett möjligt stöd för mer nyanserade beslut. Det arbete som Länsstyrelsen bedrivit inom ramen för riksintresseuppdraget har bidragit till att höja den allmänna kunskapsnivån kring riksintressen hos involverade parter. Det har uppmärksammat Länsstyrelsen på behovet av att arbeta mer aktivt med riksintressefrågan och givit upphov till många kreativa processer vars arbete fortsätter även efter det att uppdraget avslutats. 30

73 REFERENSER Naturvårdsverket Nya och reviderade riksintressen för friluftsliv LÄNK Göteborgsregionens kommunalförbund Strukturbilder för Göteborgsregionen Göteborgsregionens förbundsstyrelse LÄNK RiR 2013:21 Statens hantering av riksintressen ett hinder för bostadsbyggande. Riksrevisionen LÄNK SOU:2014:59 Bostadsförsörjning och riksintressen Miljö- och energidepartementet LÄNK Trafikverket Kartor över riksintressen och funktionsbeskrivningar LÄNK Gyllensvärd M. och Svensson J. Riksintressen för obruten och högexploaterad kust. Analys av värdebeskrivningar i Bohuslän. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Rapport 2015:44 LÄNK Hellström, J. Bostadsmarknadsanalys Västra Götalands län 2016 Länsstyrelsen i Västra Götalands län Rapport, 2016:39 LÄNK Hellström, J. Bostadsmarknadsanalys Västra Götalands län 2015 Länsstyrelsen i Västra Götalands län Rapport, 2015:41 LÄNK Lerman, P. Sammanfattning riksintresse kommunikationer. Lagtolken/SBK 31

74

75 Lagtolken Jordösundsvägen Nättraby Stadsbyggnadskontoret Göteborgs stad Sammanfattning riksintresse för kommunikationer Utredningen handlar om tillämpning av regler om statliga riksintressen för kommunikationer. Syftet är att belysa ramarna för kommunens fysiska planering. Bakgrunden är att staten i detaljplaneprocesser har ifrågasatt stadens förtätning, delvis för att ökat transportbehov kan försvåra för riksintressen. Detaljplan ska uppfylla miljöbalkens krav, att nyttjande av anläggningar i riksintressanta områden inte får påtagligt försvåras. Nyttjande kan försvåras även indirekt, t.ex. om nya bostäder begränsar trafiken för att minska störningar. Reglerna gäller konkurrens om visst område. Aktuella anspråk på riksintresse pekar dock på förväntan att mer ska skyddas, som hänger samman med sektorns behov eller effektivitet snarare än bruket av viss plats. Exempelvis kan ökat transportbehovet försvåra sektorns uppdrag, även om det inte försvårar i visst område. Sådan påverkan är inte motiv att neka planläggning på grund av riksintresse. Relevant påverkan beror på det som motiverat riksintresset, exempelvis att det är en strategisk länk för att systemet ska få sammanhang och kontinuitet. I sådana områden ska befintlig kapacitet, och framtida behov av kapacitet i systemet, beaktas när påtagligt försvårande bedöms. Däremot beaktas inte minskad effektivitet, exempelvis ökad tid för transporter. Summan av många beslut kan ge stor påverkan. Reglerna om riksintresse för kommunikationer innebär inte krav att beakta framtida beslut i bedömningen av påverkan idag. Anspråk som går utanför reglernas motiv påverkar den maktbalans mellan stat och kommun som riksdagen lagt fast för bebyggelseplanering och behöver därför uppmärksammas. Reglernas begränsningar bör klargöras genom samråd med staten. Jordö den 2 oktober 2016 Peggy Lerman

76 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 2 Lagtolken AB SAMMANFATTNING RIKSINTRESSE FÖR KOMMUNIKATIONER ÖVERSIKT AV VAD DET HANDLAR OM Motiven bakom reglerna Principer för styrning Översiktsplanering och roller Bakgrund till denna promemoria Begrepp REGLERNAS KRAV PÅ HÄNSYN - PROBLEMATISERING Prioriterad att använda viss plats Ny syn på prioritet? Nytt perspektiv på skydd kan vidga uppfattningen av riksintresse? Nytt perspektiv på skydd kan ändra påverkans betydelse? Tillgodose kan missförstås mer hänsyn än påtaglig skada? Riksintressen får skadas påtagligt i vissa fall Reflektioner om begränsningar och utvidgad tillämpning HUR RIKSINTRESSE BLIR TILL Anspråk preciseras stegvis av olika aktörer Anspråkens hantering i beslutsprocesser Tankemodell när anspråk utvecklas FORMULERING AV STATLIGA ANSPRÅK Påminnelse om tydlighet som demokratifråga Geografisk avgränsning och indirekt påverkan Influensområde är inte riksintresseområde Giltiga motiv för anspråk på viss plats Vad är funktion? Hur brett kan riksintresse bli? EFFEKTER, KONSEKVENSER OCH PÅTAGLIG SKADA Bedömning av påverkans betydelse Ingen avvägning mellan samhällsnyttor Stegvis analys tydliggör relevant påverkan Ökat transportbehov, kapacitetsbrist och kumulativa effekter... 28

77 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 3 Lagtolken AB Översikt av vad det handlar om 1.1 Motiven bakom reglerna Statens överlämnande av planmonopolet till kommunerna villkorades på 1980-talet med ansvar att synliggöra inte bara kommunala utan också statliga intressen i översiktsplanen. Vidare sattes en gräns för planmonopolet, genom att planeringen inte fick påtagligt skada vissa nationella intressen. Förståelse för dessa riksintressens samband till planmonopolet är grundläggande för tillämpning av de aktuella hushållningsreglerna 1. Vid denna tid var frågan om hållbar utveckling under framväxt. Planoch bygglagen 1987 fick därför parhästen naturresurslagen (NRL) 2, som inte bara pekade ut prioriterade statliga intressen utan också gav utgångspunkter för långsiktiga beslut. Riksdagens styrning genom hushållningsregler i NRL är dels ett krav att uttryckligen hantera konkurrens om mark- och vattenområden, dels principer för att avgöra lämpligast nyttjande dvs. vilka intressen i området som prioriteras. Regler motsvarande NRL finns idag i miljöbalken (MB) 3. Miljöbalken har också nya krav på hänsyn 4, som kompletterar hushållningsreglerna. De kraven gäller inte kommunal planering Principer för styrning Övergripande gäller att konkurrensen ska utvärderas mot bakgrund av samhällsekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser, dvs. den syn på hållbar utveckling som utvecklades då NRL beslutades. Miljöbalkens prioritering av miljöfrågor har inte lett till ändring, dvs. utvärderingen gäller inte ekologiskt hållbar utveckling utan inkluderar samhällsekonomiska, sociala och kulturella konsekvenser 6. En princip, som ska tillämpas då konkurrens om viss plats utvärderas, innebär att nationella intresset av aktuella området inte får begränsas på beaktansvärt sätt. Begränsningen uttrycks på olika sätt för olika slags intressen, men sammanfattas vanligen med begreppet påtaglig skada. Principen om förbud mot påtaglig skada innebär att lokala (och regionala) allmänna intressen inte kan vägas mot nationella intressen av 1 Här gäller det i första hand tillämpning av MB 3 kap 8. Hushållningsreglerna finns huvudsakligen i 3-4 kap MB samt i 1 kap 1 2 st 4 p MB, tidigare 1-3 kap NRL. 2 Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. 3 MB 1 kap 1 2 st 4 p, 3 kap, 4 kap, 6 kap. 4 MB 2 kap. 5 Det finns inte hänvisning i PBL till 2 kap MB. Det är inte skrivfel. Förarbeten klargör att avsikten inte är att byta den samlade lämplighetsbedömningen i 2 kap PBL mot miljöbalkens allmänna hänsynskrav i dess 2 kap. 6 MB 1 kap 2 2 st 4 p. Kulturella aspekter förtydligades genom MB, dvs. anses ha gällt även tidigare.

78 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 4 Lagtolken AB platsen, oavsett hur angelägna de lokala intressena är. Riksintresse innebär därmed stopp för kommunal planering som leder till påtaglig skada. Detta innebär att den geografiska utbredningen av anspråk på riksintressestatus 7 samt bedömningen av påtaglig skada, är avgörande för innebörden av det kommunala planmonopolet. Riksdagens tydliga vilja i denna fråga visar hur viktigt det är ur ett demokratiperspektiv, att dels anspråk begränsas till de förhållanden som riksdagen angett, dels slutsats om påtaglig skada motiveras tydligt utifrån aktuella platsens nationella betydelse. En annan princip 8 för att avgöra konkurrens om platsen innebär att vissa riksintressen kan vägas mot varann, men den situationen utvecklas inte här. 1.3 Översiktsplanering och roller Översiktsplanen lyfts fram av lagstiftaren som det samlande beslutsunderlaget. Kommunens översiktsplan ska visa var det finns anspråk på riksintresse, dvs. var det finns område som staten bedömer ha nationell betydelse. Med stöd av länsstyrelsen ska översiktsplanens samrådsprocess klargöra motiven för anspråken och identifiera risker att planeringen kan påtagligt skada. Alla beslutande 9 ska bl.a. därför beskriva hur översiktsplanen används i deras beslut om vägar, miljöfarlig verksamhet, byggande etc. Länsstyrelsen som representant för staten ska delta i samtliga planerings- och prövningsprocesser där hushållningsreglerna ska tillämpas och ge samlat besked om statens aktuella inställning till anspråk och påverkan. Stöd för länsstyrelsens bevakning ger, jämte översiktsplanen, de bakomliggande planeringsunderlagen om anspråken 10. Vanligen betecknas planeringsunderlagen beslut om riksintresse, men sammanställningen utgör inte beslut att område ska skyddas som riksintresse. Det är endast sektorns interna ställningstagande i bedömningen av prioriterade anspråk. Planeringsunderlaget har inte bindande status i riksintressetillämpningen, dvs. anspråk kan motsägas, begränsas, godtas eller nekas. Frågan huruvida området är intressant för riket, avgörs i prövningen av ändrad markanvändning som kan beröra anspråket i området 11. Så småningom lades miljökonsekvensbeskrivning (MKB) till i systemet, som stöd för insikter om långsiktiga konsekvenser. Inför NRL avfärdades detta amerikanska redskap, med motivet att svenska planeringsprocesser gav motsvarande kunskap. 7 Sektorers anspråk att visst område ska behandlas som riksintresse brukar normalt kallas för riksintresse. Här används begreppet anspråk som förkortning för område som myndigheten bedömer vara av riksintresse. Se 2 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 8 MB 3 kap förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 11 Se t.ex. MÖD dom i M , bro Göta älv.

79 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 5 Lagtolken AB Bakgrund till denna promemoria Staten har i detaljplaneprocesser ifrågasatt Göteborgs förtätning, för att skydda riksintressen för kommunikationer. En fråga är, förenklat uttryckt, om bebyggelseutvecklingens ökade efterfrågan av kommunikationer innebär påtagligt försvårande av användningen av anläggningar i riksintressanta områden. Köer gör det förvisso svårare att färdas, men frågan är om problem av detta slag har formellt giltig koppling till hushållningsreglerna. Med utgångspunkten att hushållningsreglerna handlar om konkurrens om visst geografiskt område, kan det tyckas enkelt att lägga fast vad som är rättsligt giltiga effekter. Vid genomgång av vägledningar och tillämpning framträder emellertid en spretig syn på vad som får ingå i statens anspråk och därmed vad som är giltiga effekter. För att bidra till diskussioner som klargör skilda uppfattningar och motiven för dessa, behandlar promemorian dels det rättsliga systemets framväxt, dels resonemang om hur och varför skilda synsätt kan ha skapats och hur det kan förändra riksdagens avsikter med reglerna. Fokus är vad som får ingå i statens anspråk och relevanta effekter. Det finns fler betydelsefulla frågor som av tidsskäl inte fördjupas. 1.5 Begrepp När jag använder dessa begrepp syftar det på: Anspråk område som ansvarig aktör har bedömt vara av riksintresse enligt 3 kap miljöbalken. Jämför 2 hushållningsförordningen. Arealhushållning långsiktig bedömning av konkurrens om visst områdes användning. Hushållningsregler 3 kap och 1 kap 1 2 st 4 p miljöbalken. Påtaglig skada samlingsbegrepp för relevant påverkan på riksintresse 3 kap miljöbalken, t.ex. påtagligt försvåra tillkomst eller utnyttjande av anläggningar för kommunikationer mm, påtagligt försvåra näringars bedrivande, påtagligt försvåra utvinning, påtagligt skada natur- eller kulturmiljö. Riksintresse område som vid prövningen av ändrad markanvändning har angetts vara riksintresse. Anspråk på området har därmed formellt godtagits och övergått till riksintresse.

80 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 6 Lagtolken AB Reglernas krav på hänsyn - problematisering Syftet med detta kapitel är att förtydliga några utgångspunkter, som underlag för diskussioner mellan aktörerna för att klarlägga olika uppfattning och grunderna för dessa. Texten är inte en handbok om hushållningsreglerna, utan resonemang om hur krav kan uppfattas på olika sätt. Väckta frågor i detta uppdrag förstärker mitt intryck av tillämpningen, nämligen att riksintresse uppfattas annorlunda nu än när reglerna infördes. Jämförelse mellan äldre och nya förutsättningar är därför viktig, för att klarlägga dagens utgångspunkter. Det gäller både regler, förarbeten och myndigheters underlag. Här handlar det om formella begränsningar i tillämpningen av hushållningsreglerna och olika perspektiv på vad som är skyddsobjekt. Kapitel 3 beskriver hur riksintresse hanteras i processerna och kapitel 4 tar upp myndigheters underlag och anspråk. Frågan vad som egentligen är riksintresset, är en röd tråd i promemorian. 2.1 Prioriterad att använda viss plats Riksintresse prioriteras om annan markanvändning kan påtagligt skada 12. Prioriteringen av intresset är dock inte generell, utan begränsas till användning av en specifik geografisk yta. De markerade orden visar begränsningen till arealhushållning: Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kommunikationer skall. skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Prioritet innebär därmed inte att kommunikationsintressen ska tillgodoses. Regeln innebär bara att användning av anläggningen i ett omtvistat område inte ska försvåras påtagligt, till följd av föreslagen ändrad markanvändning. 2.2 Ny syn på prioritet? Idag gäller miljöbalkens regler för riksintressen. Miljöbalken har skärpt hänsynen till vissa samhällsintressen och en relevant fråga är därför om hushållningsreglerna ska tillämpas på nytt sätt. Exempelvis att prioriteringen inte bara gäller arealhushållning utan att riksintressen ska tillgodoses även därutöver. Äldre förarbetena 13 klargör att reglerna inte ska tillgodose riksintressets behov i allmänhet, utan enbart hantera konkurrens om fysiska områden. Denna geografiska syn på hänsyn kritiserades inför NRL, 12 Olika skadebegrepp används för olika intressen med den grundläggande betydelsen är densamma. Prop. 1985/86:3 s 155 jämförd med s 167 st 3. Då riksintressen konkurrerar kan påtaglig skada i vissa fall godtas. Jämför MB 3 kap Prop. 1985/86:3 s 21.

81 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 7 Lagtolken AB eftersom det begränsar reglernas stöd för god hushållning. Lagstiftaren konstaterade dock att reglerna bara var ett led i samhällets styrning. Avsikten var inte att NRL skulle reglera allt som behövs för att tillgodose riksintressen eller få god hushållning. Lagen skulle bara ge stöd för att bedöma konkurrens om visst geografiskt område. Systemet överfördes från NRL utan ändring av aktuella reglerna. Av miljöbalkens proposition framgår att äldre förarbeten fortfarande har giltighet 14. Utgångspunkterna i 70-talets fysiska riksplanering och dess utveckling till NRL ger därför utgångspunkt för att tillämpa även dagens regler. Min slutsats är att hushållningsreglernas nya sammanhang, miljöbalken, inte i sig ger laga stöd för att utvidga hänsynskraven till mer än konkurrensen om visst område. Reglernas lydelse har inte ändras. Det är entydigt fråga om arealhushållning. 2.3 Nytt perspektiv på skydd kan vidga uppfattningen av riksintresse? Rättshistorien är särskilt viktig då reglerna finns i nytt sammanhang som har annat perspektiv på skydd. Miljöbalkens fokus är det skyddade intressets behov och huvudregeln är att visa all rimlig hänsyn för att tillgodose behoven. Det kan gälla platser som inte är nationellt betydelsefulla men som är värdefulla för sektorn. Det kan gälla omständigheter som inte hänger samman med nyttjandet av anläggning i riksintressant område, men som är viktiga för sektorns verksamhet. Med miljöbalkens ordinarie utgångspunkt, att tillgodose det prioriterade intressets behov, är relevant påverkan mer än nyttjandet av visst område av nationell betydelse. Mitt intryck är att tillämpningen drar åt detta utvidgande håll, dvs. att tillgodose intressets behov utöver nyttjandet av nationellt viktig plats. För att korrekt tillämpning är det viktigt att aktörerna tydliggör det geografiska problemet i anspråket, i samråd om översiktsplan men också i samråd om MKB och konkreta förslag. 2.4 Nytt perspektiv på skydd kan ändra påverkans betydelse? Olika perspektiv på skydd - tillgodose intresse eller konkurrens om en plats kan leda till olika slutsatser om påverkans betydelse, dvs. om konsekvensen är påtaglig eller inte. Om sektorns behov ska tillgodoses, kan redan ett begränsat intrång i området uppfattas som allvarlig om det ger störning i verksamhetens drift. Exempelvis kan det minska effektiviteten i hamnverksamheten om transporter på farleder och vägar tar längre tid. Arealhushållning omfattar emellertid inte effektivitet i verksamheten. MÖD har klarlagt att försvårande för riksintresse inte handlar om ökad väntetid för transporter Prop. 1997/98:45 del 2, s 29 överst, specialmotiven till 3 kap. 15 Se MÖD:s prövning av GC-väg Göta älv MÖD i M MÖD konstaterade att det inte i sig kunde betraktas som påtaglig skada att fartyg kan behöva invänta broöppning. Begärd ökning av antalet broöppningar nekades.

82 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 8 Lagtolken AB Denna begränsning var ett skäl att NRL kritiserades; bara en del av sektorernas problem kan hanteras av reglerna. Kritiken ledde som sagt inte till att reglerna vidgades. Miljöbalken har inte heller ändrat detta. Effektivitet och liknande perspektiv på verksamhetens drift kan därför inte skyddas som riksintresse. Jag vill dock flagga för att kapacitet hos transportanläggningar kan ingå i riksintresset, se avsnitt 4.5 om anspråk. Rimligen finns en gräns när väntetid övergår från att vara verksamhetens problem med effektiviteten till att bli kapacitetsbrist i riksintressanta systemet. Skillnader mellan effektivitet och kapacitet är viktig att förklara för olika anspråk, dels för förutsebarhet och rättssäkerhet i tillämpningen men också för korrekt skydd av riksintressena. Praxis visar att oklara anspråk ökar möjligheten att ändra markanvändningen 16. Ett annat perspektiv på detta är ansvaret för bristande kapacitet. Kan samhällsutbyggnad begränsas därför att staten inte investerat tillräckligt i nationellt viktig infrastruktur? Det blir den logiska följden om ökat transportbehov till följd av bebyggelse, anses påtagligt skada genom ökad köbildning i ett överbelastat trafiksystem som därmed har kapacitetsbrist. Frågan tangeras i kap 5 i diskussionen om kumulativ påverkan, men ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller investeringar kan inte besvaras i denna promemoria. 2.5 Tillgodose kan missförstås mer hänsyn än påtaglig skada? Reglerna i PBL använder begreppet tillgodose i samband med riksintressen 17. Begreppet för tankarna till miljöbalkens hänsynskrav för att tillgodose prioriterade intressens behov. Det kan uppfattas som att hänsyn till riksintressen ska gå längre i PBL-beslut än miljöbalkens förbud i 3 kap mot påtaglig skada. Det innebär att begreppet delvis kan förklara en vidgad syn på skydd av riksintressen. Reglerna i PBL ger emellertid inte stöd för slutsatsen att tillgodose ökar krav på hänsyn i PBL jämfört med andra beslut under 3 kap MB. Det är enligt hänsynsreglerna i 2 kap PBL en kommunal angelägenhet att väga motstående allmänna intressen, givetvis under förutsättning att det inte blir påtaglig skada. Miljöbalkens allmänna hänsynskrav får inte tillämpas i PBL 18. Andra regler, som kan kräva hänsyn till riksintressen utöver påtaglig skada, finns inte. Det finns inte heller något i förarbetena, vare sig äldre eller nyare, som antyder att kravet på hänsyn till riksintressen ska gå längre i den fysiska planeringen än de generella reglerna om påtaglig skada. Inte heller finns i förarbetena stöd för att tillgodose har valts för att markera politisk förväntan om annorlunda hänsyn i PBL än övriga lagars tillämpning av riksintressereglerna. 16 Se avsnitt 3.2 och fallet Slussen, MÖD 2013: Se t.ex. ÄPBL 4 kap 1 2 st 2 p, 12 kap 1 respektive PBL 3 kap 5 3 p, 11 kap 10 2 st 1 p. 18 Dagens PBL 2 kap 2 har motsvarande blanka referens till 3-4 kap MB som äldre PBL. Det finns i PBL ingen referens till miljöbalkens 2 kap och har aldrig funnits.

83 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 9 Lagtolken AB Begreppet fanns i PBL från början, dvs. övergången från NRL till miljöbalken kan inte ge stöd för uppfattningen av tillgodose. Begreppet kan emellertid förklaras genom sitt sammanhang i PBL. Det har hela tiden använts i samband med översiktsplaneringens uppgift att hantera riksintressedialogen mellan stat och kommun. Specialmotiven till ursprungliga reglerna om statens ingripandeplikt och översiktsplanens innehåll, förklarar att den närmare avgränsningen och skyddet av de riksintressanta områdena ska komma till uttryck i ÖP. Det handlar om att tillgodose genom att synliggöra intressenas geografiska utbredning och tydliggöra dess innebörd och hur de förhåller sig till den tänkta utvecklingen av kommunen. Tillgodose syftar enligt min mening på kommunens ansvar att bearbeta de statliga anspråken i det lokala fysiska sammanhanget och därigenom förklara hur förbudet mot påtaglig skada kan hanteras på aktuell plats. Min slutsats är att det inte finns stöd i regler eller förarbeten att uppfatta tillgodose som krav på skärpt hänsyn i PBL då 3-4 kap MB tillämpas. Ordinarie krav att undvika påtaglig skada gäller även PBL. Ytterligare hänsyn till riksintressen prövas inom kommunens ordinarie avvägning mellan intressen, inte med stöd av 2 kap MB. Länsstyrelsen kan i samråds lyfta fram betydelsen av ökad hänsyn, men kan inte vid granskningen formellt ingripa mot annat än påtaglig skada. Utredningsförslag 19 att byta begreppen om påtaglig skada mot tillgodose gör det enligt min mening svårare att se reglernas begränsning till konkurrens om ett område. Det är pedagogiskt oklokt. Om avsikten dessutom är att öka hänsynen i PBL, förutsätter det hänsynsregler liknande miljöbalkens generella prioritet av vissa intressen. Det är en knepig fråga dels för att vissa angelägna intressen inte har sådan status och därmed skulle tappa i vikt, dels i förhållande till planmonopolet. Avslutningsvis vill jag notera att ord som tillgodose och trygga används även i beslut enligt miljöbalken, men med syftning på påtaglig skada. Exempelvis blir slutsatsen i prövningen av bro över Göta älv 20 Eftersom det är möjligt att trygga riksintresset med villkor om broöppning, utgör riksintresset alltså inte något hinder mot den ansökta bron. Det måste uppfattas syfta på kriterierna för påtaglig skada. Jag kan inte se att MÖD ställde krav för att tillgodose andra hänsyn. 2.6 Riksintressen får skadas påtagligt i vissa fall Riksintressant ändrad markanvändning kan vid avvägning leda till att annat riksintresse skadas påtagligt 21. Vidare gäller reglerna endast vissa utpekade 22 myndighetsbeslut om ändrad 23 markanvändning. Andra formella beslut om projekt, planer 19 SOU 2015:99, Planering och beslut för hållbar utveckling, förslag ny bestämmelse 3 kap MÖD dom i M , GC-bro 2 Göta älv. 21 MB 3 kap 10.

84 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 10 Lagtolken AB och program som handlar om ändrad markanvändning får inte til-- lämpa reglerna. Inte heller beslut om annat än markanvändning. Sådana beslut kan omöjliggöra nyttjande av riksintressanta områden utan att staten kan ingripa. Status som riksintresse kan emellertid påverka tillämpning av andra regler så att intresset visas hänsyn. Motivet är i så fall intressets särskilda betydelse, inte riksintressereglerna 24. Det finns emellertid inte hänsynsregler för alla beslut och riksintressen kan skadas genom såväl beslut som brist på beslut. Riksintresse är inte skydd. Pågående markanvändning omfattas inte heller av reglerna. Det innebär att tillsyn över pågående verksamhet inte kan tillämpa riksintresseregler 25. Även i tillsyn kan emellertid statusen motivera att extra hänsyn är rimlig. Det får dock ske med tillämpning av andra regler och med intressets tyngd som motiv. 2.7 Reflektioner om begränsningar och utvidgad tillämpning Begränsningarna är otydliga och komplicerade. Innebörden av arealhushållning är svårförståelig utan plankompetens. Begrepp som tillgodose kan leda tanken fel, i synnerhet under senare år när vi är vana vid miljöbalkens perspektiv att tillgodose prioriterade intressens behov. Tillämpningsområdet framgår av en förordning som ingen läser. Alla markanvändningsbeslut ingår inte. Statusen kan motivera extra hänsyn, men inte med tillämpning av de regler som är grunden för statusen. Samlat kan detta leda till ändrad uppfattning av hanteringen av riksintressen. Min löpande genomgång av rättstillämpning och inlagor från sektorer före och efter miljöbalken ger mig intrycket att det har vidgats. Påverkan av olika art läggs till, inte bara konkurrens om ytan. Sektorernas formulering av anspråk tycks lämna marken och handla om verksamhet, utveckling och potential. Se avsnitt , om begreppet funktion m.m. Begränsning till arealhushållning är avgörande för korrekta beslut om riksintressen men också för att PBL ska fungera som Riksdagen avser. Utvidgad tillämpning kan ge statliga intressen större utrymme, med motsvarande begränsning av det kommunala planmonopolet. Riksdagen kan förvisso finna det lämpligt att ändra maktbalansen mellan stat och kommun, men mot bakgrund av dagens tydliga 22 Ursprungligen angavs detta i lagen men numera finns begränsningen i 3 3 st förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 23 Planläggning för fortsatt men annorlunda utformat boende är måhända inte ändrad markanvändning i det perspektiv som lagstiftaren hade. Men eftersom ny plan generellt har betraktats som ny markanvändning i praxis, oavsett markanvändning, så släpper jag den tanken. 24 Ett exempel är prövningen av Värtahamnens befintliga verksamhet, där status som riksintresse används av underinstansen som motiv för att omlokalisering är orimligt krav. MMD Nacka dom i M s Prop. 1985/86:3 s 15 och 168 st 2. Denna begränsning har miljöbalken luckrat upp när det gäller Natura 2000, men inte för övriga intressen.

85 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 11 Lagtolken AB mandat till kommunerna så förutsätter det ändring av PBL. Det är inte godtagbart att sådan förändring sker genom rättstillämpning. Kommunen bör i planeringen tydliggöra att reglerna inte ska tillgodose sektorns behov, utan bara hantera konkurrens om platsen. Det kan behövas en kort standardtext i planbeskrivningar om detta, med referens till även äldre förarbeten.

86 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 12 Lagtolken AB Hur riksintresse blir till Detta kapitel summerar aktörers uppgifter, ansvar och mandat, med utgångspunkt i riksintressenas utveckling från politisk idé om reglerna till beslut om ändrad markanvändning. Följande kapitel 4 beskriver närmare hur olika aktörer ser på riksintresse för kommunikationer, enligt beskrivningar i nationella ställningstaganden och vägledningar. Sist i detta kapitel 3 finns en skiss till analysmodell som avser att ge stöd för att tydliggöra motiven för anspråk. 3.1 Anspråk preciseras stegvis av olika aktörer Riksdagen har genom 3 kap begränsat vad som kan vara av riksintresse. För respektive sektor sätter reglerna med stöd av förarbetena en ram för vad anspråk får handla om, dvs. anger grunden, motiven. I detta fall är det mark- och vattenområden som är nationellt betydelsefulla på grund av dess särskilda lämplighet för kommunikationsanläggning. Förarbetena beskriver vad som kan göra platsen särskilt lämplig, nämligen områdets egenskaper och läge. Det utvecklas nedan. Nyttjandet av området är inte begränsat till allmänt ändamål. MÖD uppmärksammar att det inte ska betecknas riksintresset sjöfart utan kommunikation. Det omfattar kommersiell sjöfart men också fritidsbåtar 26. Trafikverket som nationell statlig myndighet 27 får utveckla förarbetenas grunder, dvs. precisera kriterier för vad som är sådana unika områden för kommunikationer 28. Riksdagens formella begränsningar av riksintressesystemet binder det arbetet. Det innebär att Trafikverket inte har mandat att utveckla kriterier för att tillgodose intressets behov i allmänhet. Reglerna är begränsade till nyttjande av den för kommunikationsanläggningar särskilt lämpliga platsen. Skillnader mellan sådana markanspråk och sektorns behov utvecklas i kap 4. Trafikverket får också peka ut områden som bedöms uppfylla de högt ställda kraven, dvs. ställa anspråk på riksintressehänsyn vid visst område 29. I dagligt tal kallas det beslut om riksintresse 30 men anspråket är ett planeringsunderlag och inte beslut om riksintressestatus. Som MÖD konstaterar i prövningen av bro över Göta älv 31 är det prövningsmyndigheten som slutligt avgör om ett område är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken och som också bedömer om en 26 MÖD dom i M , GC-bro nr 2 Göta älv. 27 Prop. 1985/86:3 s 26 ff. 2-3 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. jämförda med MB 6 kap Se t.ex. Trafikverkets PM Riksintressen för trafikslagens anläggningar, , TRV 2010/ st förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. 30 Se t.ex. Trafikverkets beslut: 31 MÖD dom i M , GC-bro nr 2 Göta älv

87 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 13 Lagtolken AB åtgärd påtagligt skadar riksintresset. Trafikverket anger helt korrekt i sin vägledning 32 att det är fråga om icke bindande anspråk. Domstolar godtar normalt statens anspråk i sin överprövning av ärenden om planer och projekt, men de utvärderas 33. Länsstyrelsen behöver fördjupa Trafikverkets beskrivning av skälen för anspråk på viss plats, dvs. tydliggöra hur egenskaperna just där uttrycker motiven för riksintresse 34. Den centrala myndigheten har vägledningsansvar för det regionala arbetet 35. Länsstyrelsens underlag används flitigt som stöd av domstolar m.fl. beslutande i til-- lämpningen 36. Översiktsplanen 37 visar kommunens uppfattning av anspråkens geografiska utbredning och motiv. Kommunen får och bör ha egen mening om t.ex. motivens relevans och avgränsning 38. Länsstyrelsens granskningsyttrande till översiktsplanen ska visa eventuella skilda meningar hos staten Anspråkens hantering i beslutsprocesser Inför prövning av en tänkt förändring ska, med stöd av de grundläggande beskrivningarna centralt, regionalt och lokalt, utvecklas kunskap om mötet mellan det planerade och platsen, dvs. hur det planerade kan påverka egenskaperna som gör platsen riksintressant. Sådan kunskap är en förutsättning för att kunna tillämpa hushållningsreglerna. Kunskap om påverkan utvecklas normalt i planbeskrivning och eventuell MKB till planen respektive till ansökan om prövning av projekt 40. Med otydlig beskrivning av riksintressets motiv blir det svårare att identifiera relevant påverkan och att utvärdera konsekvenser för riksintresset. Det finns inte laga stöd för att kräva att den som planerar en förändring också ska utreda anspråkens motiv, då statens underlag har brister. Redan förarbetena till NRL 41 förklarade att När 32 Trafikverkets Handledning för precisering av riksintresse, 2012:078, sid Se t.ex. redovisning av omständigheter i MÖD 2010:53, Norviks hamn, Norrtälje, och prövningen av Kapellskärs hamn MÖD 2007: Se t.ex. länsstyrelsens underlag Riksintresset Göteborgs hamn, 2009: st förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden jämförd med 10 förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Se t.ex. Trafikverkets Handledning för precisering av riksintresse, 2012:078. Se mer om myndigheternas ansvar för kunskapsutveckling i Boverkets Statliga intressen och hållbar utveckling, ISBN Länsstyrelsens rapport 2009:67 om Göteborgs hamn används t.ex. i prövningen av bergtäkt, MÖD dom i M I det fallet var kommunens översiktsplanering inte uppdaterad och samordnad och gavs därför mindre betydelse i lokaliseringsprövningen. 37 PBL 3 kap 4 och 5 3 p. 38 Problemen med så kallad kopierad kunskap i översiktsplanen, utan lokal bearbetning, har återkommande behandlats i förarbeten och ingått i Boverkets uppsiktsuppdrag. 39 PBL 3 kap 16 2 st 1 p. 40 MB 6 kap 3, Prop. 1985/86:3 s 26.

88 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 14 Lagtolken AB sådana frågor skall belysas bör det --- av naturliga skäl ankomma på samhället att klargöra sin inställning och tillföra ärendena det utredningsmaterial som är nödvändigt för att avgöra om enskilda företag passar in i en utveckling som från samhällets synpunkter är önskvärd. Otydlig beskrivning av anspråken får staten själv bära ansvar för, på så sätt att skyddet inte får samma kraft. Praxis 42 konstaterar att riksintresse som inte definierats på ett entydigt sätt ger kommunen större handlingsutrymme vid bedömningen om detaljplan innebär påtaglig skada. Principen får enligt min mening antas gälla inte bara PBL utan alla lagar som tillämpar hushållningsreglerna, t.ex. även enligt väglagen och i prövningar enligt miljöbalken. Länsstyrelsen har till uppgift att ge stöd i både avgränsning och bedömning, i samråd för planering av planer och projekt och i prövningsprocesser 43. I förarbetena 44 till NRL angavs att Länsstyrelsen får rollen som samordnare av statens intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet. Länsstyrelsen får också till uppgift att ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser och som finns hos statliga myndigheter. Detta lyfts fortfarande fram i förordning till lagen 45 och instruktion för länsstyrelsen 46 samt regeringsuppdrag. Aktuellt uppdrag 47 är att ompröva och förtydliga underlag för riksintressen, för att klargöra förutsättningar för att bedöma påtaglig skada av bebyggelseutveckling. Beslutanden har till uppgift att utvärdera om anspråken ligger inom reglernas ram, dvs. om motiven har stöd av regler och förarbeten samt om platsen kan anses uppfylla kriterierna 48. Stöd för bedömningen ska, förutom förarbetena, ges av utpekandet av anspråk samt länsstyrelsens regionala underlag liksom översiktsplanen med granskningsyttrande. Vidare ska beslutanden bedöma om ansökan/planförslag har tillräckligt underlag om förslagets påverkan på relevanta omständigheter, för att kunna dra slutsatser om påtaglig skada. Den bedömningen hänger samman med hur tydligt anspråken motiveras 49. Därefter ska bedömas om relevant påverkan är av sådan omfattning att det kan klassificeras som påtagligt, mot bakgrund av motiven för områdets status. Slutligen ska i besluten formuleras skälen för att detta utgör god hushållning samt hur beslutet är förenligt med översiktsplanen MÖD 2013:44, Slussen st förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Tidigare klargjorde bestämmelsen även att Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som länsstyrelsen bedömer lämpligt. Jämför vidare MB 6 kap 4, prop. 2004/05:129 s 32 ff, och ordinarie regler om samråd enligt PBL. 44 Prop. 1985/86:3 s Förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 47 Senast i uppdrag om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, , S2014/6521/PBB. 48 MÖD dom i M , GC-bro nr 2 Göta älv. 49 MÖD 2013:44, Slussen förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.

89 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 15 Lagtolken AB Tankemodell när anspråk utvecklas Utgångspunkt för anspråk är förarbetenas förtydligande av grunder, dvs. det som motiverar att sektorn/intresset kan vara riksintressant. Inom den ramen preciserar centrala verk kriterier som identifierar anspråk. Länsstyrelsen tydliggör för varje plats med anspråk hur egenskaperna just där uttrycker förarbetenas motiv och uppfyller kriterierna. För att denna stegvis precisering inte ska gå vilse, och hamna utanför ramen, är det angeläget att varje steg går tillbaka till ramen och bekräftar hur preciseringen kan ge giltiga argument för ett nationellt intresse av platsen. Här är mitt exempel på stegvis precisering för 3 kap 8 2 st. Det utgår från befintliga underlag, men är inte exakta/fullständiga citat. Syftet är att exemplifiera ett sätt att tänka, inte att granska statliga underlag om Göteborg. Mina resonemang nedan är till för att stötta experters analys och utveckling av argument, inte att lägga fast vad som är argument. Propositionen har två typer av grunder/motiv: A. Område med särskilt goda fysiska egenskaper för att bygga kommunikationsanläggning. B. Område med strategiskt läge t.ex. B.1. För att ta sig förbi terränghinder. B.2. En länk som är strategisk för att få sammanhang och kontinuitet i riksintressant kommunikationssystem. Centrala verk preciserar kriterier för A och B, exempelvis: A. Särskilt goda fysiska egenskaper för att bygga kommunikationsanläggning: B. Strategiskt läge Unika lägesbundna naturförutsättningar, t.ex. naturlig djuphamn. B.1. Förbi terränghinder Ingen precisering B.2. Länk som är strategisk för att få sammanhang och kontinuitet i riksintressant kommunikationssystem. B.2.1 Länk som sammanbinder riksintressanta kommunikationsanläggningar och som är strategisk för att få sammanhang och kontinuitet i ett riksintressant system (mitt tillägg) B.2.2 Noder av betydelse för samverkan mellan transportslag som är strategiskt placerade för att få sammanhang och kontinuitet i ett riksintressant system (mitt tillägg)

90 Peggy Lerman Riksintresse kommunikationer 16 Lagtolken AB Mina tillägg avser att tydliggöra den obligatoriska kopplingen från preciseringen tillbaka till grunden, dvs. vad som är det egentliga motivet för riksintresset. Det kan t.ex. finnas många länkar mellan riksintressanta kommunikationsanläggningar, men alla kan knappast vara strategiska för att det riksintressanta systemet ska ha sammanhang (hålla ihop) och få kontinuitet (finnas kvar). Exempelvis finns flera vägar mellan hamnen i Göteborg och E6:an, men vilka av dessa är strategiska (samtidigt) för att det övergripande systemet ska hålla ihop på sikt? På motsvarande sätt kan det finnas flera platser där transportslag samverkar, omlastningscentraler mm, men alla noder som har betydelse för samverkan mellan väg och järnväg t.ex. kan knappast pekas ut som anspråk. Noden behöver vara strategisk för att det riksintressanta systemet ska hålla ihop. Nästa steg i kedjan är när länsstyrelsen, för alla områden, konkretiserar det unika i platsen som kan motivera riksintressestatus. Exempelvis varför just denna förbindelse mellan riksintressanta kommunikationsanläggningar är av strategisk betydelse för att systemet ska hålla ihop och finnas kvar på sikt. Det räcker med andra ord inte att bekräfta kriterierna från centrala verken, som att det är en länk mellan riksintressen, utan platsen måste utvärderas i förhållande till kraven som anges av riksintressets grunder/motiv.