Yttrande över betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (5) Mark- och miljööverdomstolen Socialdepartementet Stockholm Yttrande över betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14) Regeringskansliets diarienummer S2014/2509/PBB Den nu föreslagna ordningen reser principiella frågeställningar om hur en rättssäker och effektiv överprövning ska ske av beslut enligt plan- och bygglagen. Kännetecknade för rättsområdet är att det handlar om allt från avvägningar av olika, ofta motstående, intressen som kan vara av avgörande betydelse för samhällsutvecklingen, till mer begränsade frågor som kan handla om tvist mellan grannar eller hur hälsa och säkerhet i den byggda miljön ska garanteras för människor. Vars och ens egendom är skyddad av grundlagen. Härtill kommer Sveriges åtaganden enligt Europa- och Århuskonventionerna. Detaljplaner och, till viss del, områdesbestämmelser är till sin karaktär i huvudsak politiska ställningstaganden utifrån allmänt hållna lagregler där länsstyrelsen har en särskild uppgift att genom tillsyn ingripa om särskilt utpekade statliga intressen åsidosätts. Bygglovsärenden har en helt annan karaktär där mer precisa rättsregler ska tolkas. Beslut om förhandsbesked har en i förhållande till bygglov likartad prövningsprocess samtidigt som innehållet bedömningen av markens lämplighet för visst ändamål mer liknar en detaljplaneprövning. Härtill kommer de stora kvantitativa skillnader som finns mellan de olika ärendetyperna. R2B Box 2290, Stockholm Besöksadress: Birger Jarls torg 16, Riddarholmen Telefon: Fax: svea.hovratt@dom.se Expeditionstid: Måndag-fredag

2 REMISSYTTRANDE 2 (5) Av avgörande betydelse för utredningens förslag om en förkortad instanskedja för handläggningen av detaljplaner och områdesbestämmelser å ena sidan samt koncentration till vissa länsstyrelser av ärenden om lov och förhandsbesked å den andra är just de stora kvantitativa skillnader som finns mellan de olika ärendetyperna. Mark- och miljööverdomstolen anser emellertid att den föreslagna ordningen framstår som egendomlig ur ett principiellt perspektiv. Även om mål om detaljplaner och områdesbestämmelser sannolikt i de flesta fall påverkar enskilda intressen är det i första hand allmänna intressen som är särskilt framträdande. Med den utgångspunkten torde en principiellt rimlig ordning vara att länsstyrelserna kvarstår som första överklagandeinstans för dessa mål. I ärenden om lov och förhandsbesked får förhållandet emellertid anses vara det motsatta då myndigheternas rättstillämpning i stor utsträckning riktar sig mot enskilda. Även om man måste förhålla sig till vissa praktiska aspekter i de nu aktuella ärendena vill Mark- och miljööverdomstolen peka på de principiella betänkligheter som utredningens förslag reser. Dessa principiella betänkligheter kan dock svårligen tas om hand i detta lagstiftningsärende, med hänsyn till underlaget. Det är Mark-och miljööverdomstolens uppfattning att instansordningen på längre sikt bör bedömas i samband med en mer generell översyn av processen, inkluderande bland annat överväganden kring sakägarkretsen och ramen för prövningen. Utifrån ovanstående utgångspunkter redovisar Mark- och miljööverdomstolen nedan synpunkter på utredningens förslag utifrån de erfarenheter domstolen har samt vilka konsekvenser förslagen kan innebära såväl för rättssäkerheten som för möjligheten att uppnå önskad målsättning. Allmänna synpunkter Handläggningen av överklaganden avseende detaljplaner samt lov och förhandsbesked tar i vissa fall en påfallande lång tid i anspråk. Tidsutdräkten i de fallen kan ha en sådan negativ påverkan på samhällsviktiga intressen att det finns goda skäl för att närmare utreda orsakerna för att förkorta den samlade prövningstiden. Instanskedjans utformning med som mest fem instanser har

3 REMISSYTTRANDE 3 (5) betydelse i detta sammanhang. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar dock att den nya instanskedjan enbart varit i kraft under en begränsad tid och att det underlag om prövningstider som utredningen bygger sina förslag på därmed är begränsat. Rutiner för handläggning av nu aktuella ärenden vid i första hand länsstyrelse och mark- och miljödomstol kräver viss tid för att nå en tillfredställande och effektiv tillämpning. Underlaget torde mot den bakgrunden även vara av föränderlig karaktär. Även om underlaget är behäftat med viss osäkerhet finner dock Mark- och miljööverdomstolen inte skäl att motsätta sig utredningens förslag att förkorta instanskedjan. Lov och förhandsbesked Mark- och miljööverdomstolens uppfattning är att handläggningen av ärenden om lov och förhandsbesked vid länsstyrelserna generellt har effektiviserats under det senaste året. Även om Mark- och miljööverdomstolen inte motsätter sig utredningens förslag bör dock framhållas att andra omständigheter kan komma att leda till ökat resursbehov för länsstyrelserna. Det gäller andra beslutade och föreslagna förändringar av plan- och bygglagen, såsom ändrat detaljplanekrav och ökad bygglovbefrielse, som kan komma att öka behovet av lokalkännedom och syn på platsen av den prövande instansen. Detta i kombination med förslaget att koncentrera prövningen av lov- och förhandsbesked till ett fåtal länsstyrelser kan komma att påverka resursbehovet vilket inte belysts i utredningen. Detaljplaner Enligt Mark- och miljööverdomstolens erfarenhet håller prövningen av detaljplaner vid länsstyrelserna en hög kvalitet och länsstyrelsernas beslut utgör ofta ett gott underlag för en effektiv överprövning vid mark- och miljödomstol. Utredningen bedömer att den totala genomströmningstiden kan förväntas minska med 4,5 månader (s. 71 f. och 183). Detta förutsätter dock att de föreslagna åtgärderna inte leder till längre handläggningstider vid mark- och miljödomstolarna. Med tanke på att arbetsbördan för mark- och

4 REMISSYTTRANDE 4 (5) miljödomstolarna till följd av förslaget sannolikt kommer att öka finns fog för att ifrågasätta utredningens bedömning av tidsvinsterna. Mark- och miljööverdomstolen ställer sig tveksam till att kvaliteten på beslutsunderlaget kan upprätthållas om länsstyrelserna utgår ur instanskedjan. Den föreslagna ordningen kommer enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning innebära något sämre förutsättningar för en prövning av hög kvalitet i domstolarna. Om den begränsade tidsvinst som kan förväntas av förslaget anses vara så betydelsefull att den uppväger detta motsätter sig dock Mark- och miljööverdomstolen inte att länsstyrelserna utgår ur instanskedjan för prövningen av detaljplaner. En förutsättning för att uppnå önskat resultat är att mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen kompenseras i full utsträckning för de ökade resursbehoven. Konsekvenser Mark- och miljööverdomstolen ställer sig givetvis positiv till åtgärder som bidrar till en effektivare handläggning och kortare genomströmningstider. Det bör dock framhållas att det är mycket svårt att förutse konsekvenserna av att låta en överklagandeinstans utgå. Arbetsmängden vid mark- och miljödomstolarna kommer sannolikt att öka och handläggningen kan i själva verket komma att ta längre tid. Den föreslagna finansieringslösningen som föreslås utredas vidare och som innebär att mark- och miljödomstolarnas sammansättningsregler ändras förefaller inte övertygande, och den föreslagna ordningen kan ifrågasättas ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Utredningens slutsatser beträffande förslagens konsekvenser bör sammanfattningsvis bedömas med stor försiktighet. Förslag till ändringar i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar Mark- och miljööverdomstolen tillstyrker utredningens förslag i denna del, men anser att lagförslaget kan förtydligas.

5 REMISSYTTRANDE 5 (5) 6 kap. 2 bör delas upp i tre stycken för att öka dess tydlighet. Bestämmelsen kan utformas enligt följande. Vid handläggningen av mål om särskilda rättsmedel tillämpas 42 lagen (1996:242) om domstolsärenden. Bestämmelserna i 58 och 59 kap. rättegångsbalken ska dock tillämpas när talan om särskilda rättsmedel förs mot dom eller beslut i mål som vid mark- och miljödomstol har handlagts enligt vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol. Vid överklagande av Mark- och miljööverdomstolens dom eller beslut om särskilda rättsmedel som har handlagts enligt första stycket tillämpas och 40 lagen om domstolsärenden. Förslag till ändring i plan- och bygglagen (2010:900) De föreslagna bestämmelserna i 13 kap. 18 första och andra stycket bör delas upp på två paragrafer. Alternativt kan andra stycket ges följande lydelse. Om en länsstyrelse enligt 11 kap. 12 har beslutat att överpröva en byggnadsnämnds beslut om lov eller förhandsbesked gäller motsvarande för den länsstyrelse som ska pröva ett överklagande av samma beslut. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättspresidenten Fredrik Wersäll, hovrättslagmannen Lars Dirke, hovrättsrådet Lars Borg, tekniska rådet Carl-Gustaf Hagander och tf. hovrättsassessorn Henrik Jonsson, föredragande. Fredrik Wersäll Henrik Jonsson