En ny instansordning enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111)

Transkript

1 SVEA HOVRÄTT Miljööverdomstolen YTTRANDE Stockholm Miljödepartementet STOCKHOLM Dnr 312/08 Delbetänkandena En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111) och Miljödomstolarna; domkretsar lokalisering och handläggningsregler (SOU 2008:31) (M2008/1874/R) Sammanfattning Miljööverdomstolen tillstyrker i huvudsak de förslag som lämnats i betänkandet En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111). Miljööverdomstolen avstyrker förslagen till domkretsar och lokalisering i betänkandet Miljödomstolarna; domkretsar, lokalisering, handläggningsregler (SOU 2008:31). Det kan antas att miljödomstolarna i framtiden kommer att fungera främst som en överinstans för administrativa avgöranden. En naturlig utgångspunkt är därför att miljödomstolarnas domkretsar utgår från samma geografiska indelning som de administrativa myndigheter vars beslut domstolarna har att överpröva. Förslaget att anpassa domkretsarna till Sveriges vattensystems huvudavrinningsområden framstår inte som transparent och kan motverka en effektiv handläggning av ärendena genom rättskedjan. Lokaliseringen av de framtida miljödomstolarna bör enligt Miljööverdomstolen ske med utgångspunkt i de överväganden som görs rörande domkretsindelningen. Det är viktigt att lokaliseringen av domstolarna bidrar till att domstolen kan sköta sina nya uppgifter på ett rationellt och effektiv sätt. En ny instansordning enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111) Miljöprocessutredningen har lämnat de förslag till författningsändringar och förslag i organisatoriska frågor som fordras för en ändrad instansordning för ärenden enligt plan- och bygglagen så att dessa till största del överklagas till miljödomstol. Miljööverdomstolen är som tidigare framförts positiv till reformen som helhet, men vill framföra följande synpunkter beträffande vissa detaljfrågor. Den föreslagna bestämmelsen i 13 kap. 3 plan- och bygglagen belyser de svårigheter som påpekas nedan om miljödomstolarnas domkretsar. Med nuvarande miljödomstolar, indelade efter vattenavrinningsområden,

2 2 kan ett beslut som gäller en detaljplan komma att överprövas av en miljödomstol (den där kommunens huvudort är belägen), medan ett tillstånd enligt miljöbalken för den verksamhet som ska bedrivas inom det detaljplanelagda området prövas av en annan miljödomstol (den där verksamheten är belägen). De tämligen få fall av detta slag som kan väntas förekomma under en övergångstid i avvaktan på en förändring av domkretsarna bör dock kunna hanteras med stöd av gällande bestämmelser om överlämnande av mål mellan domstolar (20 kap. 8a miljöbalken). Miljööverdomstolen anser emellertid inte att denna ordning bör permanentas. Ett annat exempel på de problem som uppstår när två instanser inom samma rättskedja är indelade efter olika principer är förslaget till ändringar i 20 kap. 8 första stycket miljöbalken. Förslaget innebär att olika domstolar kan komma att pröva till själva byggnadsprojektet knutna frågor respektive frågor om utdömande av vite eller tilläggsavgift rörande samma projekt (s. 59). Enligt Miljööverdomstolen bör domkretsindelning överensstämma med förvaltningsmyndigheternas indelning och då uppstår inte detta problem. Om utredningens förslag av domkretsindelning godtas bör emellertid den nu behandlade bestämmelsen ytterligare ses över för skapa en transparent rättskedja samt för att undvika effektivitetsförluster. Utredningen har föreslagit att Miljööverdomstolen ska vara domför med en lagfaren domare vid avskrivning av mål efter återkallelse enligt planoch bygglagen (20 kap. 11 miljöbalken). Denna domförhetsregel överensstämmer med vad som normalt gäller vid hovrätten (2 kap. 4 fjärde stycket rättegångsbalken). Regeln bör därför göras generell och tillämpas vid alla mål i Miljööverdomstolen. Utredningen har också föreslagit en bestämmelse om att mål av principiell betydelse ska kunna avgöras i Miljööverdomstolen med förstärkt sammansättning; sju ordinarie ledamöter varav högst två miljöråd (20 kap. 12 miljöbalken). Miljööverdomstolen instämmer i utredningens överväganden beträffande prejudikatbildning och anser att förslaget på ett bra sätt tillgodoser det behov som uppkommer genom att domstolen i ännu högre grad kommer att vara slutinstans. Miljödomstolarna; domkretsar, lokalisering, handläggningsregler (SOU 2008:31) Inledande synpunkter Miljöprocessutredningen har i enlighet med sitt uppdrag nu lämnat förslag som gäller miljödomstolarnas domkretsar, lokalisering och handläggningsregler. Miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att det är olyckligt att förslagen lämnats på detta stadium av utredningen, innan det är utrett vad miljödomstolarna kommer att få för uppgifter i framtiden, vilka myndigheter som kommer att få ansvar för förstainstansprövning av

3 3 vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter samt hur samordningen med fastighetsmålen kommer att ske. Reformarbetet som sker inom ramen för Miljöprocessutredningen är omfattande. Utredningens förslag om att ärenden enligt plan- och bygglagen ska överklagas till miljödomstol innebär att en ny stor målgrupp förs över till miljödomstolarna. För denna typ av ärenden föreslås gälla att de först kan överklagas till länsstyrelse och därefter till miljödomstol. Miljödomstolen kommer alltså att vara tredje prövningsinstans för denna typ av mål. Vidare ska förstainstansprövningen av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter enligt direktiven ske i administrativ ordning. Det är ännu inte utrett om det är länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer (MPD-er) som kommer att bli prövningsmyndighet, om miljöprövningsdelegationerna då kommer att slås samman till ett färre antal stor-mpder, vilka geografiska områden de i så fall kommer att täcka samt om eventuella stor-mpd-er kommer att pröva enbart A- eller både A- och B-verksamheter av miljöfarliga verksamheter. Frågan är viktig för domkretsindelningen eftersom alla beslut från en och samma stor-mpd bör överklagas till samma miljödomstol. Antalet miljödomstolar bör således inte heller överstiga antalet prövningsmyndigheter i första instans. Oavsett vilken administrativ lösning som utredningen i framtiden föreslår innebär direktiven att miljödomstolarnas roll som första instans även i miljömål i hög grad kommer att ersättas av en roll som överinstans. Miljödomstolarna kommer sannolikt att behålla förstainstansprövningen av frågor om skadestånd enligt 32 kap. miljöbalken en ganska liten grupp mål. Därutöver är det osäkert vilken roll miljödomstolarna kommer att ha när det gäller prövning av civilrättsliga frågor i vattenmål som första instans. Miljööverdomstolen vill här betona vikten av att ett helhetsgrepp tas i denna fråga. En modell som är väl värd vidare diskussion är den ledningsrättsmodell som fastighetsrådet Anders Dahlsjö redogör för i en promemoria som han tillställt utredningen. Denna modell skulle innebära att frågor rörande markåtkomst och ersättning i vattenmål prövas efter ansökan av lantmäterimyndighet vid en förrättning. Av direktivet framgår vidare att utredningen ska utreda en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Frågan om hur långtgående en sådan samordning ska vara har stor betydelse både för domkretsindelningen och vilka handläggningsregler som ska tillämpas. En modell är att fastighetsmålen, på samma sätt som miljömålen, överklagas till Miljööverdomstolen. När Miljööverdomstolen nedan lämnar synpunkter på betänkandets förslag, sker det med reservation för de övergripande osäkerheter som redovisats i detta avsnitt.

4 4 Domkretsar Principiella utgångspunkter Ett övergripande syfte med Miljöprocessutredningen är enligt direktiven att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål, mål och ärenden enligt miljöbalken samt plan- och bygglagen. Enligt direktiven syftar utredningen vidare till att hitta en långsiktig hållbar organisationslösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Justitiedepartementet har redogjort för vilka principiella utgångspunkter som bör beaktas vid arbetet med att utveckla en domstolsorganisation (s. 56). Av Justitiedepartementets promemoria framgår att domstolarna bör ha en funktionell geografisk spridning, att organisationen bör möjliggöra specialisering, kompetensutveckling och användandet av en beredningsorganisation samt bidra till rekrytering av kompetent personal. Miljööverdomstolen ställer sig bakom dessa principiella utgångspunkter och vill därutöver poängtera vikten av en enhetlig domkretsindelning inom rättskedjan för de olika typer av mål som genom förslagen kan bli föremål för miljödomstolarnas prövning. Domkretsindelning behöver samordnas med forumbestämmelserna En fråga som är nära sammanhängande med domkretsindelningen är till vilken domstol en prövningsmyndighets beslut kan överklagas. Eftersom utredningens förslag innebär att överinstansens domkretsar inte överensstämmer med den administrativa indelningen av underinstanserna kan gällande forumbestämmelser vid miljödomstolarna medföra att olika måltyper som t.ex. hänger samman med en verksamhet eller tänkt byggnad, kommer att prövas av olika miljödomstolar. I dessa fall medför inte reformen några samordningsvinster och situationen förefaller för den enskilde onödigt tillkrånglad. Utredningen lägger inte något förslag i denna del och anger att den avser att komma tillbaka till frågan i ett senare betänkande. Utredningen anser emellertid inte att bestämmelsen i 20 kap. 9 miljöbalken innebär något hinder för att anpassa domkretsarna till vattendistrikten (s. 105). Enligt Miljööverdomstolen är det av vikt att frågan beaktas redan vid en bedömning av domkretsindelningen för miljödomstolarna, eftersom miljödomstolarna enligt utredningens förslag huvudsakligen kommer att bli en överprövningsinstans. Enligt Miljööverdomstolen måste alltså forumbestämmelserna vid överklaganden samordnas med domkretsindelningen. För det fall miljödomstolarnas domkretsar överensstämmer med den administrativa indelningen av kommuner och län torde dessa problem bli marginella och någon ändring av forumbestämmelserna behövs inte. För det fall vattenavrin-

5 5 ningsområdena kvarstår som bas för domkretsarna krävs en översyn av dessa bestämmelser för att inte samordningsvinsterna ska gå förlorade. Miljödomstolarnas domkretsindelning bör utgå från underinstansernas prövningsområden En stor del av målen som i framtiden kommer att prövas av miljödomstolarna kommer att ha prövats av länsstyrelse som första eller andra instans. Länsstyrelsernas prövningsområde är därför enligt Miljööverdomstolen en naturlig utgångspunkt för miljödomstolarnas domkretsar. Utredningen anlägger ett annat perspektiv. Utredningen anger att de överväganden som görs rörande miljödomstolarnas domkretsar är grundläggande när det gäller kommande förslag angående omfattningen av distrikten för prövningsmyndigheterna (s. 96). Utredningen anger att det finns skäl för att utredningen i ett kommande betänkande föreslår att distriktsindelningen för de kommande prövningsmyndigheterna kommer att utgå från landets indelning i huvudavrinningsområden. Miljööverdomstolen måste inledningsvis ställa sig frågande till lämpligheten av sådan turordning. Förslaget till domkretsar skulle alltså binda upp framtida förslag om prövningen i länsstyrelserna. Något förslag finns inte ännu vilka länsstyrelser MPD:er som i framtiden ska pröva vissa verksamheter som första instans istället för miljödomstolarna. Koncentrationsutredningens förslag, som enligt direktiven ska beaktas av utredningen, bygger på en strävan till större regioner och föreslår att ansvaret fördelas till sju länsstyrelser. Utan att föregripa den kommande utredningen kan konstateras att för att uppfylla de principiella utgångspunkterna för en domstolsorganisation bör underinstanserna vara så pass stora att de kan inrikta sig på specialisering och bättre rekrytera för att vara en attraktiv arbetsplats. En utgångspunkt kan därför vara att det är cirka fem till sju länsstyrelser som får i uppdrag att pröva vissa mål som första instans. Med hänsyn till att det kan antas att miljödomstolarna i framtiden kommer fungera främst som en överinstans för administrativa avgöranden anser Miljööverdomstolen att domkretsindelningen bör utgå från dessa myndigheters geografiska indelning. De skäl som redovisats av utredningen för att domkretsindelningen ska utgå från Sveriges vattensystems huvudavrinningsområden framstår, med hänsyn till miljödomstolarnas framtida uppgifter, inte som bärkraftiga. Lokaliseringen av miljödomstolarna Lokaliseringen av de framtida miljödomstolarna bör enligt Miljööverdomstolen ske med utgångspunkt i de överväganden som görs rörande domkretsindelningen. Det nuvarande reformarbetet innebär stora förändringar för miljödomstolarna. Ytterligare måltyper, som fastighetsmålen och PBL-målen, tillkommer. I stället för att som nu i första hand vara första instans i rättskedjan kommer domstolen att i framtiden vara en

6 6 överprövningsmyndighet. Det är viktigt att lokaliseringen av domstolarna bidrar till att domstolen kan sköta sina nya uppgifter på ett rationellt och effektiv sätt. Handläggninsregler Miljööverdomstolen delar utredningens uppfattning att förslag till handläggningsregler bör anstå till dess utredningen har övervägt övriga processuella frågor som ingår i uppdraget. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättspresidenten Fredrik Wersäll, hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Anna-Lena Rosengardten och hovrättsrådet Karin Kussak. Fredrik Wersäll Karin Kussak