Redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regleringsbrev för budgetåret Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden.

Transkript

1 PM 1(11) Datum Diarienummer /2012 Regeringskansliet Socialdepartementet Stockholm Redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regleringsbrev för budgetåret Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med markoch vattenområden. Sammanfattning År 2006 uppmärksammade Boverket regeringen på ett antal väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse beträffande både 3 och 4 kap. miljöbalken. Boverket menade att oklarheterna inte bara är många utan också grundläggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på markanvändningen genom riksintressen, borde enligt Boverket, ses över i ett sammanhang. I juni 2007 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att, förutom frågan om ändrad instansordning för vissa mål och ärenden, även utreda behovet av författningsändringar i fråga om riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken m.fl. frågor. I april 2009 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45). Någon proposition i frågan är, såvitt Boverket känner till, inte aktuell och Boverkets grundläggande synpunkter på riksintressesystemet kvartstår. Boverket anser således att riksintressesystemet bör ses över. Boverket har efter hand även kunnat notera att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syftet bakom, vilket ytterligare stärkt Boverkets uppfattning från år Uppdraget Boverket ska redovisa de åtgärder som verket vidtagit vad gäller uppsikten över hushållningen med de markoch vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Redovisningen ska även innehålla följande: De åtgärder som Boverket vidtagit som ett led i verkets ansvar för den allmänna uppsikten över hushållningen med markoch vattenområden. Box 534, Karlskrona Besök: Drottninggatan 18 Tel: Fax: E-post: registraturen@boverket.se Webbplats:

2 2(11) De åtgärder som Boverket vidtagit i syfte att samordna de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. I vad mån Boverket agerat som samrådspart inför myndigheternas uppgiftslämnande till länsstyrelserna om sådana områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. De erfarenheter som vunnits om tillämpningen av bestämmelserna om hushållningen med markoch vattenområden till följd av verkets uppsiktsroll samt de effekter och andra konsekvenser som verkets åtgärder medfört. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 31 maj Allmänt om Boverkets initiativ beträffande riksintressesystemet I januari 2006 redovisade Boverket rapporten Vad händer med kusten erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden till regeringen. Rapporteringen innehöll bl.a. en redovisning av hur de riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken som finns i kustområdena beaktats i kommunernas översiktsplaner. Boverkets mening var att det behövdes en genomgripande översyn av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Detta gällde såväl bestämmelsernas aktualitet som deras innehåll och omfattning. Samma år, december 2006, uppmärksammade Boverket regeringen återigen på ett antal väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse. Boverket menade att oklarheterna inte bara är många utan också grundläggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på markanvändningen genom riksintressen, borde ses över i ett sammanhang (Dnr /2006). Regeringen beslutade i juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. I ett tilläggsdirektiv i december 2007 vidgades uppdraget till att omfatta bl.a. behovet av författningsändringar i fråga om riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken m.fl. frågor. I april 2009 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45). I november 2009 översändes betänkandet på remiss. Boverket angav i sitt yttrande över förslaget att det sätt som utredningen tagit sig an uppdraget varken fått det djup eller den bredd som är nödvändig för att de frågeställningar som anges i utredningsuppdraget ska kunna besvaras. Därmed har inte heller de frågor som Boverket pekat på i sin återrapportering blivit utredda i den omfattning som är nödvändigt för att samlat kunna överväga riksintressebestämmelserna (Dnr /2009).

3 3(11) Någon proposition i frågan är, såvitt Boverket känner till, inte aktuell och Boverkets grundläggande synpunkter på riksintressesystemet i ovan nämnda rapporteringar från 2006 kvartstår. Boverket anser således att riksintressesystemet bör ses över Förslag och förväntningar från länsstyrelser och Sverige Kommuner och Landsting Länsstyrelserna har, i en redovisning till regeringen (uppdrag 49 enligt regleringsbrevet för 2011), bl.a. pekat på behovet av en, för Boverket, länsstyrelser och centrala myndigheter, gemensam strategi för arbetet med en översyn och uppdatering av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) vill att staten tar krafttag beträffande riksintressen. Om inte problemen åtgärdas anser SKL att systemet med områden av riksintresse bör läggas ner. Boverkets uppsiktsansvar De statliga myndigheternas uppsiktsansvar för 3 respektive 4 kap. miljöbalken anges i förordningen om hushållning med markoch vattenområden m.m. (1998:896). Boverket har ansvar för uppsikt över bestämmelserna i 4 kap. och ett allmänt uppsiktsansvar över bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Uppsikt över ingripanden enligt 11 kap. plan- och bygglagen Boverket har i första hand följt hur riksintressena hanterats i plan- och bygglagen, främst genom länsstyrelsernas ingripande enligt 11 kap. PBL (12 kap. enligt gamla PBL). Boverkets erfarenheter har, sedan några år tillbaka, sammanställts i en årlig uppsiktsrapport till regeringen. Under 2011 antogs detaljplaner. Av dessa prövade länsstyrelserna 25 detaljplaner utifrån PBL:s prövningsgrunder. Frågan om huruvida riksintressen har tillgodosetts är en av dessa grunder. Av dessa 25 planer har 11 upphävts helt eller delvis. Det är alltså en liten andel av det totala antalet antagna detaljplaner som länsstyrelserna upphäver inom ramen för kontroll/tillsyn. Denna trend har Boverket noterat under flera år. En av orsakerna kan vara att den dialog mellan länsstyrelsen och kommunen som plan- och bygglagen förutsätter har fungerat väl. Uppsikt över tillämpningen enligt plan- och bygglagen och övriga lagar Som underlag för den nu aktuella återrapporteringen, har Boverket även låtit genomföra en analys av hur riksintressesystemet hanterats vid domstolsbeslut från kammarrätten, regeringsrätten, markoch miljödomstolar samt miljööverdomstolen. Analysen omfattar beslut för perioden 2009 till mars 2012 och avser bygglov utanför detaljplan, vägar och täkter samt vindkraft. Erfarenheterna från denna analys och Boverkets egna reflektioner redovisas nedan under rubriken Erfarenheter från tillämpningen av riksintressebestämmelserna i beslut.

4 4(11) Boverkets ansvar att samordna statliga myndigheters arbete med kunskapsunderlag Boverkets ansvar att samordna statliga myndigheters arbete med kunskapsunderlag har under åren tagit sig uttryck på följande sätt: Att i dialog med berörda centrala myndigheter utveckla kriterier som underlag för att ange riksintressen. Att medverka i de centrala myndigheternas arbete med vägledningar, seminarier mm. Boverket har årligen anordnat ett möte med berörda centrala myndigheter för dialog kring myndigheternas kunskapsläge och gemensamma frågor som rör den fysiska planeringen. Hösten 2011 gjorde Boverket en genomgång av de centrala myndigheternas förordningar med avseende på riksintresseansvar enligt hushållningsförordningen. Vidare undersöktes hur länsstyrelserna och de centrala myndigheterna tillhandahåller underlag, i vilken form detta sker och vilken aktualisering det är i det material man tillhandahåller. Boverkets generaldirektör Janna Valik inbjöd de berörda centrala myndigheternas generaldirektörer, representanter för länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting och Socialdepartementet till ett möte den 19 januari Syftet var att lyfta aktuella frågor inom riksintressesystemet. Formerna för det fortsatta samarbetet är nu föremål för dialog mellan Boverket, berörda centrala myndigheter och länsstyrelserna. Närmare om dialogen med centrala myndigheter Att utveckla kriterier som underlag för att ange riksintressen är en grundläggande uppgift för de centrala myndigheternas arbete med riksintressen. Boverket medverkar i detta arbete, som oftast handlar om specifika kriterier för varje verksamhet. Boverket har under de senaste åren fört dialog med främst följande myndigheter. Dialog med Trafikverket och före 2010 med de fyra trafikverken. Boverket var under lång tid sammankallande i Boverkets Trafikverksgrupp, som varit ett kontaktorgan för att samordna samarbetet beträffande gränssnittet mot trafikverkens verksamhet och planering enligt PBL och hushållningsbestämmelserna i miljöbalken. Numera kallar Trafikverket till dessa överläggningar. Dialogen har handlat om kriterier för luftfartens, järnvägens, vägarnas och sjöfartens riksintressen. Den har också handlat om riktlinjer för preciseringar och redovisningar beträffande enskilda hamnar och flygplatser av riksintresse. Gemensam information om riksintressena presenterades på Transportforum I anslutning till senaste åtgärdsplaneringen genomfördes i samråd med Boverket en samlad trafikslagsövergripande redovisning av samtliga riksintressen för kommunikationer inom transportinfrastrukturområdet, beslutad av Trafikverket Ytterligare arbete med samordning av utpekandekriterier

5 5(11) och en samlad omprövning av riksintressena pågår under 2012 i nära kontakt med Boverket(3 kap. 8 miljöbalken). Dialog med Riksantikvarieämbetet angående en kommande handbok/vägledning för hantering av riksintressen för kulturmiljövården. Dialog med Sveriges geologiska undersökning (SGU) angående behovet av en översyn av kriterier och urval av riksintressen för fyndigheter av ämnen och material (3 kap. 7 miljöbalken). Boverket yttrar sig dessutom över SGU:s förslag till detaljavgränsningar av redan utpekade områden och under senare år utpekande av nya riksintresse. Dialog med Naturvårdsverket/Havs- och vattenmyndigheten angående utpekande av områden av riksintresse för vattenförsörjning (3 kap. 8 miljöbalken). Dialog med Tillväxtverket (tidigare NUTEK) angående uppdatering av befintliga och aktualisering av nya riksintressen för industriproduktion (3 kap. 8 miljöbalken). Dialog med Energimyndigheten angående översyn av i första hand vindbruk på land samt kriterier och förslag till utpekande av vindbruk till havs men även frågor angående energidistribution (3 kap. 8 miljöbalken). Boverket har även, på inbjudan från Kungliga Djurgårdens förvaltning medverkat i dialog om Nationalstadsparken Ulriksdal Haga Brunnsviken Djurgården. Kompetensutveckling för länsstyrelserna och statliga centrala myndigheter Regeringen gav i regleringsbrevet för 2008 och 2009 Boverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna genomföra en samordnad kompetensutvecklingsinsats för en bättre tillämpning av plan- och bygglagstiftningen. Insatserna riktade sig till länsstyrelserna och berörda centrala myndigheter. Syftet med seminarierna Lyft blicken! Se sammanhangen! var att nå en bred målgrupp och på så sätt lägga grunden för fortsatta mer fördjupande kompetenshöjande insatser. Seminarierna Statliga intressen och hållbar utveckling hade som syfte att lyfta länsstyrelsernas samordnande- och tillsynsroll (i detta fall avses ingripandegrunderna). Även uppgiften att agera i tidigt skede som rådgivare och kunskapsförmedlare/-försörjare lyftes fram i Boverkets kompendium från år 2009 Statliga intressen och hållbar utveckling (Dnr /2009). Erfarenheter om kunskapsförsörjningen En generell iakttagelse som Boverket kunnat konstatera under åren är att riksintressesystemet har en tendens att växa. Dels därför att nya frågor genererar nya riksintressen, dels därför att myndigheterna i förebyggande syfte föreslår nya riksintressen för att komma på jämbördig dialog med ett motstående

6 6(11) intresse. Nedan följer några ytterligare iakttagelser som Boverket gjort de senaste åren. De flesta myndigheternas ansvar för kunskapsförsörjning av riksintressen, anges enbart i förordningen om hushållning med markoch vattenområden m.m. (1998:896). Endast tre myndigheter Försvarsmakten, Sveriges geologiska undersökning och Trafikverket, har även detta ansvar inskrivet i sina myndighetsinstruktioner, vilket stärker myndighetsansvaret. Det är dels en fråga om tydlighet med det är också ett ansvar som kräver ekonomiska och personella insatser på myndigheten. Det saknas ett uttalat krav på kontinuitet i översynen av de centrala myndigheternas kunskapsunderlag, vilket påtalats av såväl länsstyrelser som kommuner genom Sveriges Kommuner och Landsting. Boverket har erfarit att samma kunskap om riksintressen måste finnas såväl hos länsstyrelsen som hos den aktuella centrala myndigheten. Erfarenheter från tillämpningen av riksintressebestämmelserna i beslut Boverket har under åren tagit del av olika beslut från domstolar och andra myndigheter och därigenom fått indikationer på att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syftet bakom dem. Boverket har för perioden , låtit göra en genomgång av vissa prövningar, i första hand domstolsavgöranden men också av regeringsbeslut. Konsult Peggy Lermans rapport (bifogas detta PM). Iakttagelserna i rapporten stödjer Boverkets egna iakttagelser. Nedan görs en sammanfattande genomgång av några av iakttagelserna. Iakttagelser beträffande underlaget för prövningarna För att de allmänt hållna bestämmelserna om riksintressen ska kunna tillämpas måste de prövande myndigheterna ha tillgång till kunskap om berörda områden. Det måste alltså finnas information om vad det är för omständigheter vilka värden som finns som gör ett område riksintressant. Oklar redovisning av underlag (fakta) För att tydligt visa en korrekt bedömning bör myndigheten ange och relatera till relevanta värden och till det underlag som finns. Enligt konsultrapporten saknas det ofta redovisningar av faktiska omständigheter. Det anges varken vad som gör ett område intressant eller varför detta gör området intressant för Sverige. Avsaknaden av nödvändig fakta gör att de sakliga bedömningarna i realiteten inte blir möjliga att göra. Översiktsplanen som beslutsunderlag Tanken bakom riksintressebestämmelserna är att kommunernas översiktsplaner ska vara det grundläggande beslutsunderlaget (6 kap. 19 miljöbalken och 5 hushållningsförordningen). Enligt konsultrapporten har, i de fall som gåtts igenom, översiktsplanen berörts i ungefär hälften av fallen av någon aktör.

7 7(11) I vissa fall har det varit av enskilda. Det framgår inte i vilken omfattning de beslutande myndigheterna relaterat till översiktsplanens riksintressebedömningar. Det är dock tydligt att översiktsplanen inte ens i hälften av fallen använts på det sätt som förutsatts i regelverket. Det saknas insikt i att riksintressebedömningar bara är uttryck för anspråk Områden av riksintresse ska normalt pekas ut i en process som består av olika moment. Processen är indelad i två steg. Först förs en dialog mellan berörda centrala myndigheter och länsstyrelen. Därefter för länsstyrelsen, som företrädare för staten, en dialog med kommunerna och denna dialog görs i den kommunala översiktsplaneringen. Men något rättskraftigt beslut, som kan överklagas, fattas inte under denna process. I stället handlar det hela tiden om anspråk, som måste vara väl underbyggda. Det betyder att det vid senare rättsverkande prövningar inte finns något absolut krav på att följa tidigare bedömningar. Det är inte heller en nödvändig förutsättning för att ett riksintresse ska kunna göras gällande att processen har genomförts. Vid varje rättsverkande prövning måste den prövande myndigheten ta ställning till om berörda områden faktiskt ska anses vara av riksintresse eller inte. Detta är ett förhållande som inte tycks vara tydligt för de beslutande myndigheterna. Tidigare bedömningar, framför allt centrala myndigheters utpekanden, tas oftast för givna och anspråk som dyker upp först under prövningsprocessen avfärdas helt. Den prövande myndigheten har alltså inte insikt om att det finns ett utrymme att göra en egen bedömning utifrån relevant underlag. De olika bedömningarna under utpekandeprocessen kan inte överklagas. Om den myndighet som senare fattar rättsverkande beslut inte inser att det finns ett utrymme för myndigheten att också pröva om ett område faktiskt är av riksintresse, kommer tidigare bedömningar att i realiteten få någon form av faktisk rättskraft. Att ett område bedöms vara av riksintresse kan ha avgörande betydelse för senare prövningar om ändrad markanvändning. En tillämpning som i praktiken ger riksintressebedömningar en form av rättskraft vid senare prövningar gör hela systemet rättsosäkert. Iakttagelser beträffande den sakliga bedömningen Samlade avvägningar Riksintressebestämmelserna är till sin karaktär en form av stoppbestämmelser. Förenklat uttryckt ska områden som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas värden. Effekten påtaglig skada är därmed ett hinder mot att tillåta en åtgärd. Detta betyder att det vid olika tillståndsprövningar bör göras tydligt om de prövade åtgärderna leder till påtaglig skada på något riksintresse eller inte. Det är egentligen endast i dessa situationer bestämmelserna om riksintresse aktualiseras.

8 8(11) Som framgår av konsultrapporten är tydliga påtaglig skada bedömningar mycket sällsynta. I stället görs samlade bedömningar och avvägningar mellan olika berörda intressen, även om något av intressena är av riksintresse. Detta gäller både mellan riksintressen å ena sidan och andra allmänna intressen å den andra sidan och mellan riksintressen och enskilda intressen. En tillämpning som innebär samlade bedömningar kan leda till att riksintressena inte beaktas tillräckligt men också till att det ställs längre gående krav på hänsyn till områden av riksintresse än vad som följer av de aktuella bestämmelserna. Proportionalitetsprincipen En särskild form av hänsyn till enskilda intressen gäller tillämpningen av den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna princip aktualiserades under 1996 bl.a. i ett rättsprövningsärende angående dispens från strandskydd och har sedan kommit att i varierad omfattning åberopas vid olika prövningar. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen vid bedömningen av påverkan på riksintressen har lett till att den prövande myndigheten först gör en bedömning av åtgärdens påverkan på berörda riksintressen enligt riksintressebestämmelserna. När denna prövning är avslutat görs en proportionalitetsbedömning, dvs. en bedömning av om den nytta som uppnås för det allmänna väger tyngre än den uppoffring som uppkommer för den enskilde. Hänsynen till områden av riksintresse skiljer sig dock påtagligt från prövningar av strandskyddsdispenser. Strandskydd innebär ett generellt förbud mot att vidta åtgärder, vilket kan motivera en proportionalitetsbedömning. Möjligheten till proportionalitetsbedömning vid bl.a. strandskyddsprövningar har dock efter 1996 begränsats genom uttrycklig lagreglering. När det gäller påverkan på riksintressen är det först när skadan blir så stor att den leder till påtaglig skada på riksintresset som riksintressebestämmelserna hindrar ett enskilt intresse. Vid en sådan skadenivå finns det, med en korrekt tillämpning av riksintressebestämmelserna, inte utrymme för någon ytterligare proportionalitetsbedömning. En tillämpning av proportionalitetsprincipen kan leda till att riksintressena inte får den hänsyn som är lagstadgad. Tillämpningen av 3 kap.10 miljöbalken I 3 kap. 10 miljöbalken finns en bestämmelse som reglerar vilket riksintresse som ska få företräde om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Uttrycket oförenliga ändamål innebär att hävdandet av ett riksintresse leder till påtaglig skada på ett annat riksintresse. Denna innebörd av begreppet kommer till uttryck i de tidigare förarbetena och det finns också flera avgöranden där denna tillämpning är tydlig. Det är alltså bara i denna situation som den aktuella paragrafen ska tillämpas. Trots detta har en tillämpning brett ut sig som innebär att 3 kap. 10 miljöbalken tillämpas i alla situationer när olika riksintressen berörs. Så snart olika

9 9(11) riksintressen berörs och dessa påverkar varandra negativt görs en samlad bedömning med tillämpning av den aktuella bestämmelsen. Det är först när påtaglig skada uppkommer på något riksintresse som kraven på hänsyn i 3 kap. miljöbalken till olika riksintressen över huvud taget kan aktualiseras. Detta gäller också när olika riksintressen står emot varandra. Att alltid göra en samlad avvägning så snart olika motstående riksintressen berörs av en prövning leder till att riksintressena inte visas den hänsyn som är syftet med bestämmelserna. Kompensationstänkande Bestämmelserna om riksintresse gäller områden (markoch vattenområden). Det handlar om områden som innehåller särskilda värden som i olika avseenden är unika för landet. De olika unika värdena är därmed nödvändigt sammankopplade med sina områden. När bestämmelserna om riksintresse tillämpas betyder det att det är påverkan på områdenas värden som ska bedömas och som inte får påtagligt skadas. I tillämpningen finns det dock exempel där till och med en utplåning av ett värde har tillåtits, eftersom ett motsvarande värde har återskapats inom något annat område. Den prövande myndigheten har alltså infört en möjlighet till kompensationsåtgärder för att på så sätt kunna tillåta påtaglig skada. En möjlighet att kräva kompensationsåtgärder som villkor finns vid andra typer av prövningar, t.ex. prövningar där hänsyn till miljökvalitetsnormer aktualiseras, men lagstöd saknas för att kunna tillämpa ett kompensationstänkande vid prövning av påtaglig skada på områden av riksintresse. Ett accepterande av kompensationsåtgärder leder till att områden som bedömts innehålla unika värden inte visas den hänsyn som lagstiftaren avsett. Tillämpningen av 3 kap. 1 miljöbalken I 3 kap. 1 miljöbalken finns den inledande grundläggande bestämmelsen om hänsyn och avvägningar när det gäller den framtida användningen av markoch vattenområden. Efter denna bestämmelse följer ett antal bestämmelser som reglerar hänsynen till olika preciserade typer av områden med olika sorters värden. Den inledande bestämmelsen är tänkt just som en inledning till de följande bestämmelserna och täcker i princip de olika särskilda bestämmelserna för respektive område. De följande reglerna ska alltså ses som preciseringar och förhandsuttalanden av hur avvägningar ska göras enligt den inledande bestämmelsen. Detta framgår tydligt av lagens förarbeten (prop. 1985/86:3 sid. 47). I kommentaren till paragrafen (se Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken 1 januari 2011, Zeteo) sägs att bestämmelsen får betydelse dels vid tillämpningen av de följande 2 10, dels i fråga om områden som inte omfattas av dessa paragrafer. I kommentaren har således tillämpningsområdet utökats, så att bestämmelsen getts också en självständig innebörd. Men detta gäller bara för områden som inte omfattas av kapitlets övriga paragrafer.

10 10(11) I tillämpningen finns det dock flera exempel där den grundläggande bestämmelsen i 3 kap. 1 miljöbalken kommit att få en helt självständig betydelse också i förhållande till kapitlets följande paragrafer. Den prövande myndigheten har då först gjort en prövning med tillämpning av aktuella riksintressebestämmelser (3 kap. 5 9 miljöbalken), eventuellt också med tillämpning av avvägningsbestämmelsen i 3 kap. 10 miljöbalken. Nästa steg i prövningen har därefter varit att göra en självständig prövning enligt 3 kap. 1 miljöbalken. Vanliga formuleringar har då varit av följande slag. Det förhållandet att ett område har utpekats som riksintresse för ett visst ändamål innebär inte något avgörande skäl för att tillåta en etablering som avses med utpekandet. Utpekandet kan emellertid utgöra underlag vid den bedömning som ska göras enligt 3 kap. 1 miljöbalken om vilken markanvändning som på lång sikt är den lämpligaste från allmän synpunkt. Vid den följande prövningen har sedan områden med naturvärden, också sådana som inte bedömts vara av riksintresse, vägts mot områden av riksintresse för exploateringsändamål och naturvärdena fått företräde. Det är riktigt att ett riksintresseutpekande för ett visst ändamål inte är avgörande för att en etablering som syftar till att förverkliga ändamålet ska tillåtas. En tillämpning som den beskrivna leder dock till att områden som är av riksintresse för olika exploateringsändamål inte kan prövas jämbördigt i förhållande till olika bevarandevärden som också regleras i samma kapitel. Om det vid en prövning av en sådan etablering också finns bevarandeintressen av riksintresse som berör samma område så kan, för det fall riksintressena är oförenliga, en avvägning enligt 3 kap. 10 miljöbalken aktualiseras. Skulle då exploateringsriksintresset få företräde vid denna avvägning, så är det inte rimligt att göra ytterligare en avvägning med stöd av kapitlets första paragraf och då kunna komma till en motsatt uppfattning. Om situationen i stället är den att bevarandeintresset inte är så unikt att det bedömts vara av riksintresse, finns det inte någon anledning att göra några påtaglig skada bedömningar enligt bestämmelserna i kapitlet. Att i ett sådant fall, då de motstående intressena är svagare än exploateringsintresset, göra en avvägning med stöd av 3 kap. 1 miljöbalken och kanske låta bevarandeintresset väga tyngst och därmed hindra etableringen skulle leda till att bestämmelserna om riksintresse sätts ur spel. Genom att ge 3 kap. 1 miljöbalkenen en självständig innebörd har möjligheten att visa de riksintressen som avser exploateringsändamål den hänsyn som lagstiftaren förutsatt blivit begränsad. Innebörden av 4 kap. 1 miljöbalken Också mellan 4 kap. 1 och kapitlets följande paragrafer finns det ett samband. I de följande paragraferna finns det för ett antal särskilt angivna geografiska områden olika förbud och krav på restriktioner. Av den första paragrafen framgår att samtliga områden i de följande paragraferna dessutom är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena och att dessa värden inte får skadas påtagligt.

11 11(11) Vid olika tillståndsprövningar måste det därför göras två bedömningar. Först måste en bedömning göras om åtgärden är förenlig med de olika restriktionsbestämmelserna. Därefter ska en bedömning göras av om åtgärden kan leda till påtaglig skada på riksintresset. För båda prövningarna gäller dock det s.k. tätortsundantaget. Utformningen av kapitlet med en prövning i två steg uppmärksammas inte alltid av de prövande myndigheterna. Detta leder till att delar av prövningen tappas bort. Det innebär då också att de berörda områdena inte visas den hänsyn som är syftet med bestämmelserna. För analysen av Boverkets erfarenheter av tillämpningen i beslut ansvarar juristen Agneta Gardar. June Lindahl ansvarar för rapporteringen i sin helhet. I arbetet med att ta fram underlag för rapporteringen har även Järda Blix, Ulrika Åkerlund, Otto Ryding, Börje Larsson och Bengt Larsén deltagit. Bifogas: En förstudie av Lagtolken PL AB.