Flernivåstyrning i den regionala tillväxtpolitiken

Transkript

1 Flernivåstyrning i den regionala tillväxtpolitiken Slutsatser från projektet Regional tillväxt på alla nivåer

2

3 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN Förord Världen har blivit mindre till följd av globaliseringen och allt snabbare teknisk utveckling. Samhällsförändringarna, såsom den ökande andel äldre, urbaniseringen samt miljöoch klimatutmaningar, påverkar hela världen, Sverige och Västerbotten. Den regionala tillväxtpolitiken är viktig för att klara dessa utmaningar. Utmaningarnas komplexitet gör att en enskild aktör har begränsad påverkan. Med knappa resurser i form av både tid och resurser behövs en kraftsamling och ett tydligt ansvarstagande från hela samhället. Medverkan, ansvarstagande och delaktighet är nyckelord. Kortfattat; aktörerna inom alla samhällsnivåer behöver ha en gemensam bild av problem och utmaningar för att stärka samordning och styrning av resurser. Ett fungerande flernivåstyre som bygger på dialog och förståelse för platsspecifika behov och förutsättningar skulle bidra till att utmaningarna kan hanteras och övergå till möjligheter och tillväxt. Den politiska ledningen vid Region Västerbotten har sett och ser en potential i att arbeta klokare med genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken. Det resulterade bland annat i att projektet Regional tillväxt på alla nivåer startade hösten Projektet har bidragit till ökad förståelse för innebörden av flernivåstyre och platsbaserad utveckling. Projektet har också prövat en modell för fördjupad dialog mellan samhällets olika aktörer på alla nivåer. Ytterligare en leverans av projektet är den flernivåbaserade processmodellen (FLIP) som syftar till stärkt samordning och styrning av resurserna i genomförandet. Nu handlar det om att ta nästa steg och jag bjuder in aktörer på alla nivåer att dra nytta av våra slutsatser och metoder och omsätta dem i sin egen verksamhet. På så sätt får vi alla ut mer effekt av vårt regionala utvecklingsarbete. Erik Bergkvist Regionstyrelsens ordförande vid Region Västerbotten 3

4 RÖSTER OM FLERNIVÅSTYRE FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN Regionalpolitikens skiftning - mot en platsbaserad utvecklingspolitik? För att jämna vägen för en fungerande relation mellan nivåer är tydlighet centralt tydlighet rörande behov och utmaningar samt förmåga att kommunicera och bygga strategiska relationer som gynnar utvecklingen av platsen. Detta kan regionalt tillväxtansvariga aktörer och kommuner sträva efter. Carolina Schönbeck utredare, Tillväxtverket Svenska regioner är väl medvetna om megatrendernas effekter på den egna utvecklingen från klimatfrågan till utanförskap och kompetensförsörjning. Regionerna har också ett större utrymme och krav på sig att hantera utmaningarna till följd av den regionala tillväxtpolitikens utveckling, från hög grad av nationell statlig styrning (under talet) till en europeisk sammanhållningspolitik, en regional tillväxtpolitik och ett mer strategiinriktat perspektiv. Alla regioner möter i dag upp utmaningarna med regionala strategier innehållande prioriteringar framtagna i breda partnerskap (civila samhället, akademin, privat och offentlig sektor). De regionala strategierna bygger på regionernas analyser och ska omsättas i praktisk handling genom finansieringsinstrument från nationell och europeisk nivå. Det handlar om att stärka och lyfta fram det som är unikt för regionen, att genom en vass och strategisk politik beakta regionala skillnader för att EU ska vara konkurrenskraftigt på den globala arenan. Det handlar med andra ord om platsbaserad utveckling med platsernas förutsättningar i fokus och rätt mix av åtgärder. Det är också en komplex mix av aktörer och nivåer där staten har överfört det regionala utvecklingsansvaret till direkt valda regioner och indirekt valda regionförbund. Staten anger dock fortfarande ramarna och EU har stort inflytande. De svenska kommunernas arbete med att främja investeringar, skapa förutsättningar för arbetstillfällen och arbeta med attraktiva livsmiljöer har dessutom medfört utvidgade arbetsområden; från förvaltning av kärnverksamheter (bl.a. skola, vård och omsorg) till strategiarbete för tillväxt- och befolkningsutveckling. Följaktligen arbetar man i dag mer aktörsdrivet i utvecklingsprocesser eftersom hållbar tillväxt kräver samarbete mellan flera aktörer (kommunala förvaltningen, näringsliv, akademi och myndigheter). Den institutionella kapaciteten för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken behöver ytterligare stärkas för att utvecklas i takt med den förändring som politiken har genomgått och det handlar framför allt om att driva och genomföra utvecklingsprocesser. För ett effektivt genomförande av tillväxtpolitken är det viktigt att staten hittar samordningsmöjligheter med regionala och lokala aktörer för att medlen ska styra åt samma håll. Flernivåstyrning är begreppet som definierar och beskriver en dimension av genomförandeprocessen: In other words, it is a creative process in which political power and political influence are distributed between different levels of government. oecd.org/gov/regional-policy/multi-levelgovernance.htm Men fler komponenter behöver tillföras om mer effekt av den regionala tillväxtpolitiken ska ges. 4

5 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN Projektet Regional tillväxt på alla nivåer RÖSTER OM FLERNIVÅSTYRE BAKGRUND Att arbeta med flernivåperspektivet är inget nytt fenomen, bland annat är strukturfondsprogrammen och partnerskapen formulerade utifrån flernivåperspektiv, men det finns ingen beprövad modell för hur ett sådant arbetssätt fungerar bäst. Region Västerbotten erbjöd sig att vara pilotlän för att utveckla och testa flernivåstyrning i den regionala tillväxtpolitiken. Med flernivåstyre avsåg vi inte enbart den traditionella flernivåstyrningen, dvs att förankra beslut med regionala och lokala konsekvenser som tas på EU- och nationell nivå med beslutsfattare på regional och lokal nivå. Det har vi stor och mycket positiv erfarenhet av, t ex inom Europaforum Norra Sverige. Region Västerbotten erbjöd sig att ta frågan ett steg längre, genom att utveckla en modell Flernivåstyre i praktiken - i samverkan med andra parter på EU-, nationell, regional och lokal nivå i och testa nya system, former och metoder för tillväxtpolitik och tillväxtarbete samt sprida resultaten till andra parter i Europa. Det var särskilt angeläget och lämpligt att genomföra projektet under tidsperioden eftersom en ny strategi- och programperiod startade Det förstärktes ytterligare av den demografiska utvecklingens ökade betydelse och de aktuella utvecklingsprocesserna i Västerbottens län. Genom att den regionala utvecklingsstrategin för Västerbottens län (RUS) har haft fokus på den demografiska utmaningen och projektet Regional tillväxt på alla nivåer tar sin utgångspunkt i RUS:en (som styrande regionala strategin) regionala strategin arbetar projektet per automatik med vår demografiska utmaning i fokus. Under projektets gång har vi konstaterat att problemställningen är ytterst relevant. Det finns förbättringsmöjligheter i hela kedjan av det regionala tillväxtarbetet: analys strategiutveckling/programmering genomförande uppföljning. Men samtidigt kan vi konstatera att det är svårt att förändra hela det regionala utvecklingssystemet inom ramen för ett regionalt drivet projekt. Det hand- lar om alltifrån system- och regelverksfrågor till ett förändringsarbete som träffar organisationer och individer. Det handlar om roller, arbetssätt och strukturer. är väl sådär med den nationella nivån. Ofta kan jag tycka att den nationella nivån befinner sig långt i från vår verklighet ute i kommunerna. Det mär- Samhandlingen ker jag ofta när jag är i kontakt med de statliga verken. Det finns i många fall en regelflora som hindrar möjligheten att få bästa möjliga resultat i frågor och projekt som vi driver. Tomas Mörtsell kommunstyrelsens ordförande Storumans Kommun 5

6 RÖSTER OM FLERNIVÅSTYRE FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN Flernivåstyre/ Multilevel-governance Våga ta en tydligare diskussion kring målbilder/win-win/ gemensam nytta för alla parter och inse att olika aktörer har olika prioriteringar. Alla parter måste delta. Uthållighet från de regionalt utvecklingsansvariga krävs och ett bra jobb. Detta är just arbetet med flernivåstyre. Mats Falck områdeschef Innovations- och forskningssamverkan Enheten för externa relationer vid Umeå universitet Den förändrade regionalpolitiken eftersträvar mer effekt men har också blivit mer komplex i och med att den innehåller fler dimensioner än den rent hierarkiska Det handlar om nya styrformer med fler aktörer och nätverk, ett ökat inslag av dialog och samverkansformer. Statsvetenskapliga forskare har sökt nya begrepp och definitioner som beskriver och teoretiserar detta. Idag framstår flernivåstyrningsbegreppet (Multilevel governance) som ett av statsvetenskapens viktigaste begrepp och tilllämpas allt mer frekvent för både empiriska analyser och för teoriutveckling (Tillväxtanalys 2014:09). Nivåerna är i begreppet både horisontella och vertikala genom att styrningen innefattar många nivåer samt offentliga och privata aktörer i nätverk. Ytterligare en dimension är den transnationella där styrningen överskrider gränsen mellan nationell och internationell politik (Tillväxtanalys 2014:09). Den horisontella dimensionen beskriver väl hur t.ex. framtagandet av den Regionala utvecklingsstrategin har gått till där arbetet baseras på ett brett deltagande och samverkan i nätverk mellan statliga aktörer, andra offentliga organ privata aktörer och med det civila samhället. Det handlar om en förskjutning från government till governance. Termen government hänvisar till statlig makt som är traditionellt organiserad med hierarkiska nivåer, lagstiftning och myndighetsutövning. Governance innefattar både formella och informella strukturer, relationer och nätverk, vilket innebär en bredd av samhällsaktörer. Governance kan definieras som kapacitet för samhällsgemensamma frågor som involverar en bredd av aktörer och institutioner, både av formellt och informellt slag på olika administrativa nivåer (Nordregio; Scherbenske and Hörnström) EU-kommissionen lyfter fram Multilevel governance som ett föredömligt sätt att arbeta med sammanhållningspolitiken där det omgivande samhället och olika nivåer av beslutsfattande förväntas delta i utformandet av den europeiska utveck- lingspolitiken. Regionkommittén använder begreppet liksom att det återfinns i Lissabonstrategin som ett sätt att implementera politiken. I Regionkommitténs White paper fördjupas tankarna kring behoven av institutionella reformer för mer effekt av regionpolitiken och behovet av ökat inflytande för den lokala och regionala nivån i den europeiska sammanhållningspolitiken (Barca, F. An Agenda for Reformed Cohesion Policy). Den svenska politiken börjar allt oftare lyfta fram begreppet flernivåstyre. Lidström menar att den representativa demokratins institutioner och den parlamentariska styrningskedjan behåller sin ställning, men i skuggan av denna växer allt mer av flernivå- och nätverksstyrning fram. Specifikt i ett svenskt sammanhang är framför allt frånvaron av en enhetlig regional nivå och att det starka offentliga ansvaret för finansieringen av välfärden sätter gränser för vilken typ av flernivåstyrning som kan gälla inom välfärdsområdet. Däremot tillämpas flernivåstyrning fullt ut inom områden som förutsätter att resurser eller aktivism mobiliseras från samhället i stort. Detta innefattar t.ex. regional utvecklingspolitik, sammanhållningspolitik och folkhälsopolitik. (Tillväxtanalys 2014:09). Behovet av att arbeta utifrån flernivåstyre ökar och såväl näringsdepartementet som underliggande myndigheter, däribland Tillväxtverket och Tillväxtanalys, lyfter fram ökad dialog och flernivåstyre som centralt för kommande programperiod Flernivåstyrning avser både samarbetet vertikalt mellan olika nivåer (EU, nationell, regional och lokal) och samarbetet horisontellt inom varje nivå. 6

7 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN Modell för Flernivåstyre i praktiken/flip RÖSTER OM FLERNIVÅSTYRE Utvecklingspolitik handlar i praktiken inte om att starta utveckling och investeringar utifrån pengarna och direktiven, utan snarare om att starta i vilken sammanhängande problematik det finns behov att komma till rätta med (t.ex. hantering av kompetensförsörjningsproblematiken). Utgångspunkten är den värdekedja som återspeglar olika aspekter av en och samma problemställning, dvs. kompetensförsörjningsfrågan har bäring på både kommuners attraktionskraft och utbildningssystem. Fokus flyttas från ett direkt resultat från ett enskilt projekt eller problem till den långsiktiga effekten av en samlad och koordinerad mängd initiativ som samverkar för att påverka bakomliggande strukturer. Fokus flyttas till BÅDE sakfrågan OCH de aktörer som gemensamt berörs och möjligen även äger ansvaret för de olika delar som frågeställningen gäller. Sammansättningen av de aktörer som valt att ta ansvar för eller varit pådrivande i en samhällsfråga kan skifta från plats till plats. Detta innebär att platsen och dess kontext blir en mycket viktig aspekt eftersom platsen synliggör vilka aktörer som ska adresseras i en viss fråga om verklig förändring ska nås. Utifrån samma logik blir det uppenbart att de aktörer som berörs mycket väl, utifrån sina ansvarsområden och interna organisering, kan vara verksamma på olika samhällsnivåer. Konsekvensen blir att styrningen av denna utvecklingsprocess av nämnda skäl måste ske på flera samhällsnivåer parallellt. Det går inte att på förhand bestämma att en fråga bara ska hanteras på en samhällsnivå om en av de inblandade aktörerna inte ens finns representerad på denna utpekade nivå. Projektet har genom den praktiska ansatsen utvecklat en modell för hur flernivåstyre i praktiken kan genomföras, kallad FLIP (Flernivåstyre i praktiken). För att flernivåstyre ska ge resultat behöver metoden tillföras ett antal komponenter. I FLIP kombineras därför flernivåstyre med platsspecifik kunskap och samhandling. Flernivåstyre handlar om att de aktörer som är intressenter i platsens utveckling gemensamt styr sina resurser på ett sätt som maxi- merar effekterna på utvecklingen genom att tillvarata platsens potential. Modellen bygger på att utmaningen och utvecklingsområdet är tydligt definierat och att de platsspecifika förutsättningarna är genomlysta och konkretiserade (platsbaserad utveckling). För att modellen ska jobba i rätt riktning är det särskilt viktigt att rätt aktörer, dvs. intressenter (stakeholders) samlas med utvecklingsområdet i fokus (flernivåstyre). Att klargöra vad som ska göras, när det ska göras och vem som ska göra, ingår i modellen. Samhandling ska inte sammanblandas med samverkan eftersom det förstnämnda kan beskrivas som en djupare grad av samverkan genom att aktörerna uttryckligen i gemensam anda väljer att i en sakfråga/ fokusområde/investering arbeta tillsammans för att säkerställa att rätt kunskap är samlad och att policyprocessen (planering, genomförande, mål och uppföljning) delas mellan aktörerna. Syftet med samhandling är att få ut maximal effekt av investerat kapital (både privat och offentligt) genom skarpa satsningar som är behovsbaserade (utifrån platsen/regionen/territoriet). Den bärande punkten för samhandling handlar om att identifiera de hinder som finns för ett effektivt flernivåstyre med platsen som utgångspunkt. OECD har utvecklat ett verktyg (GAP analys)för effektivt flernivåstyre med syfte att samordna och koordinera nivåer. Dessa nivåer interagerar med varandra på två sätt. Mellan nivåer, dvs. vertikalt Mellan relevanta aktörer på samma nivå, dvs. horisontellt GAP analysen ska betraktas som ett diagnosverktyg för att identifiera de vanligaste problemen som hindrar ett effektivare samspel och koordineringsarbete mellan olika politiska nivåer och samhällsaktörer. Genom att kommunicera och arbeta igenom GAP:ens olika delar har aktörerna identifierat de hinder som ska undanröjas för att samhandling och ett effektivt flernivåarbete ska kunna genomföras. bygger på tilllit. Den samverkansstruktur som utvecklats mellan kommunerna, mellan kommunerna och Region Samverkan Västerbotten och mellan kommunerna, Region Västerbotten och landstinget har tagit många år att bygga upp, men att rasera den kan gå på ett ögonblick. Resurser för att samordna samverkan är en nödvändighet. Barbro Lundmark projektledare för Komptensplattformen Region Västerbotten 7

8 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN Utmaning Insats/ Investering Samhandling Flernivåstyre Platsbaserad utveckling Högre verkningsgrad av de medel som satsas på regional tillväxt= Mer utveckling för pengarna Modell Flernivåstyre i praktiken- FLIP. Stärkt inflytande över nationella resurser 8

9 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN 1. Informations GAP Uppstår när olika nivåer inte har likvärdig information, när policies utvecklas och genomförs Behov av instrument som öppnar upp och delar information RÖSTER OM FLERNIVÅSTYRE 2. Kapacitets GAP Uppstår vid brist på människor, kunskap eller infrastrukturella resurser Behov av instrument/ verktyg som bygger regional/ lokal kapacitet för att möta upp nationell och europeisk nivå 3. Finansiella GAP Brist på resurser som svarar mot behov och genomförande av anpassade strategier och policies Behov av att utveckla gemensamma finansiella mekanismer t.ex. flerårsbudget 4. Politik GAP Uppstår när andra nivåer bedriver stuprörspolitik som berör flera politikområden och kräver ett sektorsintegrerat förhållningssätt. politiken är territoriellt blind (plats-blind). Behov av mekanismer som på regional/lokal nivå skapar ett integrerat förhållningssätt 5. Mål GAP Olika förnuftsmässiga skäl bland politiskt ansvariga på nationell och regional/ lokal nivå skapar hinder för att anta sammanhängande strategier. Behov av mekanismer som på regional/lokal nivå skapar flerdimensionella ansatser 6. Ansvarighets GAP Svårigheter att säkerställa öppenhet vad gäller metodval Tabell över OECDs GAP-analys Behov av mätmetoder Behov av instrument som stärker medborgarsamverkan för dessa dialoger måste finnas på såväl regional som nationell och EU-nivå. Dialog och samverkan behöver goda kunskaps- Forum och analysunderlag som inte ska vara styrande, utan just fungera som underlag för diskussion, exempelvis strukturbilder på regional nivå som underlag för dialog med kommuner om alternativa handlingsvägar i den fysiska planeringen. Det handlar om att vara uthållig så att tillit kan byggas mellan de deltagande aktörerna, vilket kan ta tid. Sverker Lindblad Ämnesråd, Näringsdepartementet Enheten för regional tillväxt 9

10 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN En ny design för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken För närvarande pågår en rad aktiviteter och initiativ som styr i riktning mot ett nytt sätt att genomföra den regionala tillväxtpolitiken- kanske kan man börja tala om en platsbaserad regional tillväxtpolitik? Ett exempel på hur den nationella nivån förändrar genomförandet i politiken är Tillväxtverkets nya organisation där kapacitet byggs upp för att möta utmaningar och ge mer effekt för insatser och åtgärder. Den skapar förutsättningar för att vidareutveckla en nationell expertroll och samtidigt utveckla dialogen med regionerna. Tillväxtverkets ambition är att utveckla samverkan med andra statliga myndigheter, främst Vinnova och Energimyndigheten, för att de tillsammans kunna stärka den regionala dialogen. Tillväxtverket har lagt en organisatorisk grund och ska nu i nästa steg utveckla arbetssättet. Den är svårt att ha en generell slutsats för hur den för den regionala nivån ska arbeta för optimalt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Förutsättningarna skiljer sig i olika delar av landet dels beroende på att inriktning och aktörernas roller, samspel och styrkeförhållanden ser ut, dels beroende på att vi har olika organisationer som har det regionala tillväxtansvaret. För Region Västerbotten är det viktigt att kvalitetssäkra genomförandet av den Regionala utvecklingsstrategin genom att koppla på rätt funktioner i utvecklingsprocesserna från strategi till finansiering. Projektet har stärkt Region Västerbottens utvecklingsarbete bl.a. genom att integrera platsbaserat synsätt, flernivåstyre och samhandling i teori och praktik i det regionala strategiarbetet och bidragit till kapacitetsutveckling genom platsledarträning, platsbaserade innovations-processer och att utveckla arenor för samhandling med nationell och lokal nivå. Stärkt kapacitet på lokal nivå handlar om att platsens aktörer ska ha förmåga att styra över sin egen utveckling. Här har projektet bland annat bidragit med att stärka platsledarkapaciteten, platsbaserade innovationsprocesser och dialogen med den regionala nivån. Strukturfonderna kan stödja designen av den platsbaserade regionala tillväxtpolitiken. Sverige står i likhet med övriga regioner i Europa inför en ny programperiod för den gemensamma sammanhållningspolitiken. Denna politik styrs av EU:s övergripande strategi Europa 2020 och här pekas både en hållbar samhällsutveckling och en effektivare förvaltning ut som viktiga målsättningar. Då samtliga svenska regioner är delar av strukturfondsregionerna kan tillväxtansvariga få del av strukturfonderna. Dessa medel ska primärt bidra till att satsningar förverkligas som i grunden påverkar samhällssystemen och bidrar till att långsiktiga effekter nås utöver vad tillväxtpolitiken genererar. Här öppnar sig med andra ord en möjlighet att använda fondernas medel till en omställning som ligger mer i linje med utvecklingspolitiken. Fondernas medel styrs å andra sidan av de program och planer som man i regionerna skriver fram och tar ansvar för att förverkliga. Konkret kan strukturfonderna exempelvis användas för: Att vinna acceptans för en längre planeringshorisont än det innevarande budgetåret ta ansats i en utvecklingslogik. Ett närmande av olika sektorspolitiska frågor genom kravet på att arbeta över fondsgränserna arbeta processmässigt med fokus på lärande. Ett närmare arbetssätt mellan regionalt tillväxtansvariga och berörda myndigheter för gemensamt ansvarstagande kring komplexa samhällsutmaningar utveckla flernivåstyre. Framhålla hållbara städer som en viktig dimension i det regionala utvecklingsarbetet och därmed en möjlighet för tillväxtansvariga att föra samman regionala utvecklingsfrågor, regionala innovationsfrågor, kompetensplattforms-frågor samt regional översiktsplaneringsfrågor in i samma kontext fokus på en platsbaserad utveckling. Alla dessa exempel är delar i byggandet av en regional utveckling som bygger på att 10

11 FLERNIVÅSTYRE FÖR MER EFFEKT AV DEN REGIONALA TILLVÄXTPOLITIKEN RÖSTER OM FLERNIVÅSTYRE funktionella samband stärks och att politiken bidrar till att det byggs upp en kapacitet på plats. Slutsatser Det finns behov och en stor potential för den regionala tillväxtpolitiken genom stärkt dialog i hela kedjan/processen: analys strategiutveckling genomförande uppföljning i syfte att samla alla resurser mot gemensamma krafter och mål för att öka konkurrenskraften. Grundläggande för mer effekt av den regionala tillväxtpolitiken är att den bör byggas på tre hörnstenar; platsbaserad utveckling, flernivåstyre och samhandling. För att åstadkomma detta behövs bl.a. att kunskapen om länets behov och utmaningar breddas genom spridning och diskussion i nya forum och arenor. Beställarkapacitetet : de lokala och regionala nivåerna behöver vara tydliga i sina strategier och behov för att stärka samhandlingen med den nationella nivån för att dessa i sin tur ska kunna agera platsstödjande. Kapacitet behöver tillsättas (tid, resurser och kompetens) för att utveckla samhandlingen med aktörer utanför den egna organisationen. Flernivåstyre tar tid och kräver tillit och tålamod, dialog, ödmjukhet och en vilja till gemensamt samarbete. Endast då kan mer effekt av den regionala tillväxtpolitiken nås. Med projektet Regional tillväxt på alla nivåer har ett första steg tagits i detta viktiga förändringsarbete. nationella nivån kan påverka förutsättningarna på olika sätt, t ex genom utformningen av tillväxtpolitikens genomförande, Den finansiering eller lagstiftning. Givet det system vi idag har för genomförandet av tillväxtpolitiken handlar sannolikt en stor del om att hitta fruktbara processer mellan olika aktörer. Utifrån ett nationellt tillväxtperspektiv har regionen här en nyckelroll. På ett övergripande plan krävs att regionen och kommunerna har mottagningsförmåga och mottagningskapacitet för att kunna ta tillvara det ökade utrymmet inom regionalpolitiken med anledning av decentraliseringen inom politikområdet. Vi vet att många kommuner idag är små och ett sätt att arbeta, är att göra som ni i Västerbotten, arbeta med kommuner i samverkan. Som nämnts tidigare uppfattar vi att samarbetet/samverkan mellan den regionala och kommunala nivån har möjligheter att utvecklas mer. Vi bedömer också att samverkan mellan det offentliga och det civila samhället/näringslivet har förbättringspotential. Det är mer eller mindre svårt att engagera det privata näringslivet i olika typer av processer, exempelvis i samband med framtagande av kommunala näringslivsprogram eller regionala tillväxtprogram. Samtidigt förväntas dessa program bidra till bättre förutsättningar för näringslivet, varför det är viktigt och naturligt att näringslivet ges möjligheter att påverka såväl processer som innehåll i denna typ av strategiska program Ulf Tynelius analytiker, Tillväxtanalys 11

12 Genomförda aktiviteter En viktig utgångspunkt för projektet var att arbetet skulle vila på praktiska aktiviteter och övningar och därför utvecklades arbetet i dess första fas tillsammans med 12 praktiska piloter/ case. Piloter: RUS RIS- RDA Storumans kommun Region 8 Bioraffinaderi Kapitalförsörjning Skellefteå kommun Place management Kultursamverkansmodellen Kompetensplattformen Umeå 2014 FoU i Vård och omsorg Sorsele kommun Slutsatserna från arbetet med piloterna i projektets första fas la grunden för prioriteringarna av sju fokusområden i projektets andra fas. Två av fokusområdena, A och B, organiserades för att belysa utmaningarna och potentialen med platsbaserad flernivåstyrning, med initial utgångspunkt Västerbottens inland och mer specifikt Region8 som samhandlande plats i ett EU2020 perspektiv. Två andra fokusområden (C och D) har under perioden haft mer metodutvecklande och informationsspridande huvudsyften, samtidigt som det även här finns viktiga inslag av processtöd. Fokusområdena (E, F, G) har syftat till att finna former för en stärkt dialog mot samhällets aktörer genom de regionala strategierna (RIS och RUS), genom deltagande och engagemang i workshops, genom kunskapsinsamling och spridning, samt genom dialoger och erfarenhetsutbyten om flernivåstyre. Projektet har arbetat med följande fokusområden: Fokus A. Place management och flernivåstyre Workshops med fokus Platsledare & Flernivåstyrning Det är en nyckelfråga för politiska ledare på olika nivåer att öka sin platsle- darkapacitet för att klara det utvecklingsuppdrag som blir alltmer viktigt. Platsledarkapacitet kan med fördel utvecklas med en platsledarträning som omfattar både teori och praktik. Det innebar att träningen omfattade både genomgångar av grunderna för framgångsrikt platsledarskap, möjlighet att diskutera frågeställningar med andra och tester att fatta beslut. I projektet genomfördes en workshop med målgruppen politiker och ledande tjänstemän från Region 8, men även politiker och tjänstemän från övriga Västerbotten som har centrala strategi, inspirations- och utvecklingsroller i hela länet/regionen samt Tillväxtverket deltog. Några av resultaten är: att de politiska ledningarna och tjänstemannaledningarna i Region 8 och hos Region Västerbotten stärkte sin kompetens genom gemensam platsledarträning. att Region 8 och Region Västerbotten har skapat en gemensam mötesplats Arena för samhandling kring utvecklingsfrågor som omfattar både politiker och tjänstemän och som kan besluta om gemensamma satsningar. Samhandlingen kommer att fortsätta i workshop-form och ta upp angelägna teman. att parterna påbörjat arbetet med en flernivåbaserad ledningsstruktur för beslut om gemensamma utvecklingsinsatser. Det beslut som fattades gällde inriktningen av en platsbaserad innovationsprocess inom områdena ekonomiadministration i glesbyggd och glesbyggdslärande. Fokus B. Platsbaserad innovationsprocess i flernivåsamverkan Det är en nyckelfråga för små kommuner att i samverkan bygga kapacitet att genomföra innovationsprocesser som både kan bidra till att höja kvaliteten och öka effektiviteten i den kommunala servicen och att utveckla nya innovationer och företagande med global relevans. Platsbaserad innovationsprocess med flernivåsamverkan syftar till att organisera en platsbaserad innovations- och utvecklingsprocess med flernivåengagerande utvecklingsteam inom två områden för att belysa utmaningarna och potentialen med platsbaserad flernivåstyrning med initial utgångspunkt Västerbottens inland och mer specifikt Region 8 som samhandlande plats i ett EU2020-perspektiv. Några av resultaten är att ett koncept för en effektiv platsbaserad innovationsprocess har tagits fram och förankrats. Det tar sin utgångspunkt i att både höja kvaliteten och effektiviteten i samhällsservicen och att skapa förutsättningar för innovation och företagande med global relevans. att konceptet utgår från att Region 8 ska utveckla ett unikt arbetssätt som bygger på att i samverkan utveckla sin platsledarkapacitet och genom utvecklingsteamet utveckla sin operativa kapacitet att genomföra platsbaserade innovationsprocesser i flernivåsamverkan med parter på olika nivåer, näringslivet och universiteten. Fokus C Den platsbaserade piloten Skellefteå Fokus har riktats mot utveckling av metoder för utvärdering av förutsättningarna för framgångsrikt flernivåstyre. Förmågan och kapaciteten att samhandla mellan nivåer handlar i stor utsträckning om den institutionella bakgrunden, nivåerna är inga isolerade aktörer utan är beroende av varandra. Aktörerna på olika nivåer har därför stort behov av att överbrygga de hinder som kan existera i syfte att stärka kapaciteten och öka samordningen mellan och inom offentliga och med privata aktörer. En workshop för samhandling lokal-regionalt genomfördes med deltagare från ledningsfunktionerna på tjänstemannanivå och politisk nivå i (Skellefteå kommun och Region Väs- 12

13 terbotten). Syftet var att formulera de bärande punkterna och peka ut prioriterade områden vilka skulle kunna utgöra fokus för (samhandling) mellan Skellefteå kommun och Region Västerbotten. En så kallad GAP-analys visar på brister i ett sammanhang genom att tydligt peka ut svaga punkter i kontaktytorna mellan systemens olika delar. Utifrån metodtillfället med lokal/regional samhandling konstateras att de primära GAPen att dela information mellan aktörerna och att dela beslut av strategisk karaktär (som berör den andra parten) behöver förstärkas av nära och tydlig kommunikation. Fokus C Kapitalförsörjningsfrågan Syftet med piloten Kapitalförsörjningsfrågan var att tydliggöra olika aktörers roller och uppgifter när det gäller kapitalförsörjning i Västerbottens län och föra en dialog om hur en stärkt flernivåsamverkan kan skapa bättre förutsättningar för långsiktigt hållbar kapitalförsörjning. Arbetet har avgränsats till att omfatta riskkapital. Ett kunskapsunderlag och förslag om hur vi med platsbaserad flernivåsamverkan kan stärka kapitalförsörjningen i norra Sverige har tagits fram och vidareutvecklats vid två workshops med Region Västerbottens strateger den 3 september 2013 och den 19 november Några av resultaten är: att ett kunskapsunderlag med en inventering av aktörer och finansieringsformer, en genomgång av strategier och program och ett antal förslag om hur platsbaserad flernivåsamverkan kan stärka kapitalförsörjningen för företag i Västerbottens län har tagits fram. att en dialog mellan Region Västerbotten och Tillväxtverket om hur flernivåstyre och samhandling kan stärkas ägde rum inom ramen för Västerbottensdialogen den 19 maj Fokus D. Region Plenum för informationsspridning. Ett större event ska äga rum under 2014 för att redovisa projektets egna samt andra platser/regioners relevanta erfarenheter av fördelar, nackdelar och fungerande metoder för flernivåstyre i praktiken. Den 5 november arrangeras tillsammans med SKL och Regionförbundet i Örebro län en workshop Ett effektivare tillväxtarbetet riktar sig till kommunala och regionala tjänstemän. Fokus är lokal och regional samhandling. Målet är informationsspridning, kompetensutveckling och inspiration rörande flernivåstyre till tjänstemän på lokal och regional i Sverige för ökad insikt om behoven av långsiktigt förändringsarbete inom området. Fokus E. Samhandling mellan samhällsnivåerna En grundläggande utgångspunkt för det regionala tillväxtarbetet är att det ska bygga på regionala förutsättningar och behov men samtidigt vara balanserade mot nationella sektorsmål. Målet är stärkt dialog i hela kedjan/ processen: analys strategiutveckling genomförande uppföljning i syfte att samla alla resurser Dialog förts med Näringsdepartementet tillhörande myndigheter med uppdraget att stödja det regionala utvecklingsarbetet och strukturfondsarbetet. Tillväxtverket har deltagit aktivt i projektet bland annat som nationell företrädare i det flernivåprocessarbete som genomförs. Syftet är bland annat att gemensamt utveckla formerna för dialog mellan olika aktörer i flernivåsystemet. Projektet har bidragit till att Tillväxtverket och Region Västerbotten utvecklat och testat nya former för samhandling. Projektet har identifierat OECDs modell Bridging GAPs som ett bärande instrument för att stärka kapaciteten till regional och nationell samhandling och överbrygga hindren mellan nivåerna. Exempel på pågående och genomförda aktiviteter med utgångspunkt i GAP:en är: Regelbundna utbyten för att förstärka mål, kompetens, information där nära samarbete etablerats genom att bl a Region Västerbotten deltagit i Tillväxtverkets arbetsmöten. Inom arbetet med den Regionala utvecklingsstrategin (RUS) har flera av de nationella myndigheterna deltagit i arbetsgrupperna. Region Västerbotten och Tillväxtverket har etablerat en informell arbetsgrupp med uppgift att summera våra erfarenheter och diskutera hur vi kan stärka flernivåstyre och samhandling mellan regional och nationell nivå i den regionala tillväxtpolitiken. För att öka den regionala dialogen och kunskapen om de regionala förutsättningarna har två-partssamtal på ledningsnivå mellan Region Västerbotten och Tillväxtverket genomförts. Syftet var att etablera ett dialogforum där myndigheterna samordnas mot regionala behov och stärker kompetensen om förutsättningarna i Västerbotten. Fokus F. Samverkan inom regionen med olika grupper Flernivåstyre har, både en horisontell och en vertikal dimension. Syftet med den regionala tillväxtpolitiken är att skapa goda förutsättningar för företag att växa och utvecklas. Utvecklade samarbetsformer mellan det offentliga, akademin, näringslivet och det civila samhället är viktigt i såväl planeringen som i genomförandet av politiken. Inom projektet har dialog och workshops med aktörerna skett. Målet med aktiviteterna inom fokusområdet var att ge underlag för stärkt dialog i hela kedjan/ processen analys strategiutveckling genomförande uppföljning i syfte att samla alla resurser mot gemensamma strategier och mål för att öka konkurrenskraften. Den regionala utvecklingsstrategin (RUS) och den regionala innovationsstrategin (RIS) Konkret exempel på ett flernivåarbete är framtagandet av den regio- 13

14 14 nala utvecklingsstrategin (RUS) som antogs av regionfullmäktige hösten 2013 och som har arbetats fram i samarbete med flertal externa aktörer. Projektet har följt och deltagit i arbetet med framtagandet av RUS, bl.a. genom att fånga upp gruppernas sammansättning utifrån ett flernivåperspektiv. Flera av gruppledarna har också löpande återkopplat om RUS-processen till projektet. Ett annat konkret exempel på hur flernivåperspektivet har genomsyrat det regionala arbetet är framtagandet av Västerbottens Regionala Innovationsstrategin (RIS) som knyter an mot EU2020 och den nationella innovationsstrategin som också har utgångspunkt i den regionala utvecklingsstrategin. Strategierna har tagits fram parallellt under Samverkan med civilsamhället/den sociala ekonomin Region Västerbotten har inom ramen för delprojektet uppdragit till Föreningen för social ekonomi i Övre Norrland att inventera föreningar, genomföra workshops och dra slutsatser. Dialogen har påbörjats och utökats, bl.a. har GAP-analysen som metod för ökad samhandling samt Europaråets kod- ett verktyg för inflytande diskuterats. Koden ger förslag och goda exempel till hur organisationer kan medverka i den demokratiska processen. I ett framtida arbete kan verktygen användas för att vidareutveckla samhandling mellan aktörerna. Några resultat av hittills genomfört arbete: Föreningen Social ekonomi i Övre Norrland är på ett tydligare sätt en aktör och involverad t. ex. i arbetet med regionala strukturfonder. Fler inom civila samhället har fått information om möjligheterna att delta i regional utveckling. Samverkan med akademin (universitet och högskolor) Region Västerbotten har omfattande kontaktytor med akademin, både inom ramen för flera olika processer (t ex RUS och RIS) och inom många sakområden. Det gäller framför allt kontakter med Umeå universitet, men Region Västerbotten har också kontaktytor och samarbeten även med Luleå tekniska universitet och Sveriges lantbruksuniversitet. Inom ramen för projektet har samverkansytorna diskuterats utifrån förbättringspotential i att strategiskt dra nytta av de kontaktytor som finns för att utveckla samhandling som ger större effekt den regionala utvecklingen. Det finns GAP och brister exempelvis i förståelse för varandras roller och uppgifter som bör identifieras och undanröjas för mer effekt. Mycket handlar om att tydliggöra akademins roll för lokal och regional utveckling. Samverkan med näringslivet Den stora utmaningen är att engagera näringslivet i planering och genomförandet av politiken. Företrädare för näringslivet och arbetslivet (fackliga organisationer) fyller därför en viktig funktion i samhällsutvecklingsarbetet som representanter för länets samlade näringsliv. Inom projektet har en övergripande kartläggning av Region Västerbottens kontakter med näringslivet gjorts. En av slutsatserna är att det på Region Västerbotten finns en mängd kontaktytor mot både enskilda företag och näringslivsföreträdare. Kontakterna handlar om dialog kring finansiering för verksamhetsutveckling och tillväxt (bl.a. inom ramen för strukturfondprogrammen) samt deltagande i strategiarbete (den regionala utvecklingsstrategin, den regionala innovationsstrategin, den digitala agendan, i kompetensplattformsarbetet och i styrgruppen för Modell för branschsamverkan för att nämna några). Det finns stora möjligheter med att ytterligare stärka samhandlingsytoroch kontakter med näringslivet. En rekommendation är att fortsätta utveckla forum som möjliggör samsyn i regionala utvecklingsfrågor där olika arbetsgrupper möts och träffas. GAP-analysen kan med fördel användas. Fokus G. Stärkt regionalt ledarskap Fokusområdet syftade till att förutsättningarna för regionalt och lokalt ledarskap skulle stärkas genom kompetensutveckling, dialog och processarbete. Framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete handlar både att styra offentliga resurser på ett sätt som ger maximal nytta för regionens utveckling och tillvarata de unika förutsättningar som varje region har och att med den unika platsens möjligheter i fokus samla alla nyckelaktörer och knyta till sig investeringar, talanger och besökare. En nyckelfråga för framgång är ledarskapet; platsledare och platsledarskap nämns ofta. Skickliga platsledare har både strategisk förmåga och förmåga att genomföra insatserna. Ledarskapet bygger bland annat på att intressebevaka, omvärldsorientera, bygga starka nätverk och interagera med aktörer inom och utanför regionen. I den svenska nationella strategin för tillväxt och attraktionskraft pekar den svenska regeringen ut det regionala ledarskapet som en nyckelfråga för en regions tillväxt och utveckling. För Västerbotten utgör den regionala utvecklingsstrategin den styrande strategin för vilka utvecklingsinsatser som ska genomföras under , vilket påverkar riktningen för det regionala ledarskapet. Genom projektet har övningar i regionalt ledarskap skett genom: att de politiska ledningarna och tjänstemannaledningarna i Region 8 och hos Region Västerbotten har stärkt sin kompetens genom gemensam platsledarträning och träning i platsbaserad utveckling, flernivåstyre och samhandling. att gemensamma mötesplatser mellan dels mellan kommuner och Region Västerbotten, dels mellan Region Västerbotten och statliga myndigheter har skapats. De omfattar både politiker och tjänstemän. Layout: Ord & Co. Tryck: Original Tyck. Umeå augusti 2014.

15

16 KONTAKT Aurora Pelli, strategisk analytiker/projektledare Enheten för regional utvecklingsplanering Peter Hedman, projektledare Regional tillväxt och flernivåstyrning Arbetet har genomförts med stöd av APeL AB, Ottoson Consulting och Place Consulting AB.