April Infrastrukturskulden

Transkript

1 April 2013 Infrastrukturskulden

2 Innehåll Förord... 2 Sammanfattning... 3 Bakgrund... 5 Vad är infrastruktur? Infrastruktur är både ett marknads- och politikmisslyckande Att belysa infrastrukturskulden går det? Sverige borde investera relativt mycket i infrastruktur Att jämföra offentliga investeringar blir lätt missvisande Investeringarna i infrastruktur mer än halverade sedan mitten av 1960-talet Infrastrukturstocken borde växa i samma takt som BNP Tre decennier av långsam tillväxt i infrastrukturen Ett möjligt mått på infrastrukturskulden Att uppskatta infrastrukturskulden genom internationella jämförelser Fördubblad skuld till år 2025 med nuvarande investeringsnivå Vägar ut ur infrastrukturskulden Aviserade trafiksatsningar nödvändiga men kortsiktiga och otillräckliga Stora investeringar i stamnätet men elnätsbolagen håller igen Underhållet av VA-nätet skjuts på framtiden Framtida förutsättningar för fortsatt skattefinansiering Kompletterande sätt att finansiera framtidens infrastruktur Bredda intäktskällorna för finansiering av infrastruktur Effektivisering av användande, planering och byggande av infrastruktur Källor Bilaga A: Beräkning av infrastrukturstocken Bilaga B: Att illustrera infrastrukturskulden genom internationella jämförelser Bilaga C: Framskrivning av de statliga nyinvesteringarna i transportinfrastruktur Bilaga D: Fler infrastruktur rapporter från Svenskt Näringsliv

3 Förord En utbyggd och väl fungerande infrastruktur är en nödvändighet och en ryggrad i ett modernt samhälle. En stor del av den samhällsnyttiga infrastrukturen är en viktig nationell tillgång och tillhör ett av statens viktigaste kärnområden. Långsiktiga och kontinuerliga investeringar i infrastruktur är därför i högsta grad en statlig angelägenhet. Staten ansvarar för att avsatta skattemedel till infrastruktur används effektivt och att angelägna projekt prioriteras utifrån hur stor samhällsekonomisk lönsamhet de förväntas generera. Att infrastruktur finansieras och organiseras av staten är däremot långt ifrån en garanti för optimal hantering. Det finns en inneboende konflikt mellan politikens ofta kortsiktiga agerande och de långsiktiga effekterna av infrastrukturinvesteringar. Det finns starka incitament, i striden om de gemensamma skattemedlen, att skjuta över kostnader för nödvändiga infrastrukturåtgärder på framtiden för att uppnå kortsiktiga ekonomisk-politiska mål. Denna rapport pekar på att Sveriges nivå av infrastrukturinvesteringar, som andel av BNP, har halverats sedan mitten av 1960-talet. Perioden har efterföljts av tre decennier av långsam tillväxt i infrastrukturen vilket har medfört att Sverige byggt upp en infrastrukturskuld som idag uppgår till omkring 300 miljarder kronor. Rapporten visar också att det finns en låg beredskap att på kort och medellång sikt hantera det uppdämda investeringsbehovet och amortera på infrastrukturskulden. Samtidigt medför den demografiska utvecklingen, med allt fler äldre i vårdkrävande ålder och en marginellt växande andel arbetsför befolkning, att konkurrensen kommer hårdna om offentliga skattemedel. Svenskt Näringsliv anser att långsiktiga åtgärder för att komma till rätta med den uppbyggda infrastrukturskulden är en grundförutsättning för näringslivets fortsatta vilja att investera i hela Sverige, för stärkt konkurrenskraft, för hållbar tillväxt och ökat välstånd. För detta krävs inte enbart en ökad probleminsikt eller ökade nivåer av investeringar utan också effektiviseringar och samhällsekonomiskt motiverade strategier för att exempelvis bredda intäktskällorna till infrastrukturinvesteringar. Rapporten är författad av Tore Englén, Christer Anderstig och Fredrik Bergström, WSP Analys & Strategi, på uppdrag av Mårten Bergman, Svenskt Näringsliv. Organisationerna BIL Sweden, Maskinentreprenörerna, Näringslivets Transportråd, Skogsindustrierna, Svenska Teknik & Designföretagen, Svensk Handel, Sveriges Byggindustrier, TransportGruppen och Tågoperatörerna har lämnat värdefulla bidrag i framtagandet av rapporten. Stockholm i april 2013 Annika Lundius Vice VD, Svenskt Näringsliv 2

4 Sammanfattning Svensk ekonomi kännetecknas av mycket solida offentliga finanser. I denna rapport visar vi dock att det parallellt med en sjunkande finansiell skuldsättning i offentlig sektor byggts upp en betydande infrastrukturskuld (se också figur 1). En rad strukturella faktorer, bland annat det glesa befolkningsmönstret och det kraftiga urbaniseringstrycket, talar för att Sverige borde investera relativt mycket i infrastruktur. Trots det visar tillgänglig internationell statistik tämligen entydigt att Sverige under lång tid investerat mindre i infrastruktur än andra, mogna industriländer. De låga investeringsnivåerna framgår även tydligt när dagens infrastruktursatsningar sätts in i ett längre historiskt sammanhang. Under de senaste 50 åren har de samlade svenska investeringarna i infrastruktur mer än halverats. Investeringarna uppgick till nära 4 procent av BNP vid mitten av 1960-talet. Under och 80-talet sjönk denna andel kontinuerligt för att under de senaste två decennierna stabilisera sig på en nivå kring 1,5 procent av BNP. När ekonomin växer ökar belastningen på vägar, spår, elnät, vatten- och avlopp med mera. Det innebär att det samlade värdet på infrastrukturen, den så kallade kapitalstocken, långsiktigt bör växa i samma takt som BNP. De senaste tre decennierna har dock värdet på infrastrukturstocken, enligt våra beräkningar, vuxit väsentligt långsammare än BNP. I slutet på 1970-talet motsvarade detta värde nära 80 procent av BNP, en andel som idag minskat till omkring 60 procent. Stocken av infrastruktur hade behövt vara värd omkring 300 miljarder mer för att, mätt som andel av BNP, vara lika stor som genomsnittet för perioden Denna differens kan ses som ett mått på Sveriges infrastrukturskuld. Skulden är ungefär jämnt fördelad mellan kommunikationsinfrastruktur och infrastruktur för energiöverföring samt vatten och avlopp. För att amortera ned Sveriges infrastrukturskuld fram till år 2025 behöver de samlade infrastrukturinvesteringarna fördubblas. Men amorteringsviljan tycks generellt vara låg. Ett exempel är regeringens ekonomiska ram för åtgärder i transportsystemet som innebär att väg- och järnvägsinvesteringarnas andel av BNP kommer att minska under det kommande decenniet. Stillastående VA-taxor, trots att förnyelsetakten i VA-systemet sannolikt måste öka med minst 50 procent, är ett annat exempel på bristande vilja/förmåga att amortera på infrastrukturskulden. Även investeringarna i de lokala och regionala elnäten ser ut att förbli förhållandevis låga på kort- till medellång sikt. Den demografiska utvecklingen, med en allt större andel av befolkningen i vårdkrävande ålder, innebär att utrymmet för skattefinansierade infrastrukturinvesteringar troligt vis kommer att minska. För att klara det stora uppdämda investeringsbehovet menar vi att det finns skäl att bredda offentlig sektors finansiering av infrastruktur. Ett exempel är att frigöra resurser genom intäkter från försäljning av statliga bolag. Att möjliggöra för fler institutionella placerare att investera i infrastruktur bör också övervägas samt att se över möjligheten att bredda intäktskällorna till infrastrukturinvesteringar. 3

5 För att minska behovet av nyinvesteringar är det även viktigt att nyttja den befintliga infrastrukturen effektivare. Det kan handla om ett större inslag av styrande avgifter och en snabbare introduktion av nya tekniska lösningar som höjer effektiviteten. Investeringar i infrastruktur, inte minst på transportområdet, präglas dessutom av långsamma och kostnadsdrivande planerings- och genomförandeprocesser. Utöver förändringar i det institutionella ramverket kan nya samverkansformer mellan privat och offentlig sektor vara ett sätt att korta byggtider och pressa kostnader. 30% 20% Figur 1. Infrastrukturskulden och offentlig sektors finansiella nettoförmögenhet i förhållande BNP Offentlig sektors finansiella nettoförmögenhet iförhållande till BNP Infrastrukturskulden i förhållande till BNP 10% 0% % -20% -30% Anm: Beräkningarna av infrastrukturstocken bygger på en geometrisk årlig avskrivning med faktorn 0,015, min-värde för startåret av beräkningarna samt fastprisberäkning av investeringarna enligt byggprisindex (BPI) (se även bilaga A). Källa: SCB samt egna beräkningar. 4

6 Bakgrund För drygt 20 år sedan, den 19 november 1992, kapitulerade Sverige inför det massiva trycket från den internationella kapital- och valutamarknaden och övergav den fasta kronkursen. Kronans värde föll sedan brant mot valutorna på Sveriges viktigaste exportmarknader. Innan fallet var över hade kronan försvagats med cirka 25 procent mot den tyska D-marken och 40 procent mot dollarn. Det dramatiska fallet i kronans värde gjorde svenska varor och tjänster betydligt billigare i utlandet, vilket gav ett en kraftfull draghjälp åt de svenska exportnäringarna. Den ekonomiska krisen skapade också en insikt om att det behövdes en rad strukturella förändringar för att långsiktigt trygga Sveriges konkurrenskraft. Den så kallade Lindbeckkommissionen tillsattes och föreslog en rad reformer, varav många snabbt kom att bli verklighet. 1 Sverige fick bland annat en självständig riksbank med uppgiften att upprätthålla ett stabilt penningvärde. Samtidigt inrättades ett finanspolitiskt ramverk med regler om årliga budgettak, överskottsmål och kommunalt balanskrav. De åtgärder som vidtogs i krisens kölvatten under 1990-talet lade grunden för en period av stark ekonomisk utveckling. Ett kännetecken för svensk ekonomi under de senaste åren är att vi producerat mer än vad vi själva gjort av med i form av konsumtion och inhemska investeringar. Bytesbalansen, det vill säga nettot av alla ekonomiska transaktioner med utlandet, har legat på i genomsnitt sju procent av BNP sedan slutet av 1990-talet. 2 Därigenom har Sverige successivt byggt upp allt större nettofordringar på utlandet. Lite tillspetsat skulle man kunna utrycka det som att kapital har kommit att bli en av Sverige främsta exportvaror. En bidragande orsak till denna utveckling är de stora och ihållande offentliga budgetöverskotten. Tillsammans med en snabb värdeökning på statens och pensionssystemets innehav i aktier och andra värdepapper har detta byggt upp betydande finansiella nettotillgångar (tillgångar minus skulder) i offentlig sektor hade offentlig sektor en finansiell nettoskuld motsvarande 26 procent av BNP. År 2011 hade denna skuld istället vänts till en finansiell nettoförmögenhet som motsvarar 21 procent av BNP. 3 Flera bedömare har påpekat det märkliga i att Sverige är en stor kapitalexportör samtidigt som det går att identifiera betydande inhemska investeringsbehov. Professor Assar Lindbeck har mot den bakgrunden argumenterat för att slopa överskottsmålet för offentliga finanser till förmån för högre investeringar i infrastruktur och miljöåtgärder. 4 Ett liknande resonemang förs av SNS Konjunkturråd som slår fast att de svenska investeringarna i fastigheter och infrastruktur sannolikt varit mycket låga under de senaste decennierna, både i ett historiskt och i ett internationellt perspektiv. SNS Konjunkturråd föreslår därför att det finanspolitiska ramverket kompletteras med ett investeringsgolv. 5 1 SOU 1993:16. 2 SCB, Nationalräkenskaperna. 3 SCB, Finans- och Nationalräkenskaperna. 4 Lindbeck (2008). 5 SNS (2012). 5

7 En viktig utgångspunkt när man diskuterar behovet av och utrymmet för offentliga investeringar är att den offentliga sektorns totala förmögenhet inte bara består av finansiella tillgångar, utan också av reala tillgångar som exempelvis vägar, järnvägar, VA-system, telekomanläggningar och fastigheter för olika typer av offentlig verksamhet. Hur värdet på de reala tillgångarna utvecklats över tid är dock hitintills mycket bristfälligt utrett, vilket bland annat Finanspolitiska rådet påpekat vid ett flertal tillfällen. 6 I ljuset av detta är en relevant frågeställning om den starka tillväxten i offentlig sektors finansiella förmögenhet delvis har skett till priset av för låga offentliga investeringar i reala tillgångar, inte minst i infrastruktur. Eller annorlunda uttryckt: Har vi parallellt med en sjunkande finansiell skuld i offentlig sektor byggt upp en infrastrukturskuld? Och om så är fallet, hur tar vi oss ur denna skuld? 6 Finanspolitiska rådet (2008), (2009), (2010). 6

8 Vad är infrastruktur? I samhällsdebatten används ofta begreppet infrastruktur, och underförstått avses då endast offentliga vägar och järnvägar. Men infrastruktur är mycket mer än så. Det omfattar allt det som är samhällets underbyggnad. Infrastrukturen är det som knyter samman ett samhälle, både i fysisk och i mental mening. Ofta brukar man skilja på hård och mjuk infrastruktur. Med hård infrastruktur menas fysiska tillgångar som i regel har formen av stora nätverk, till exempel vägar, järnvägar, anläggningar för energiöverföring, vatten- och avloppsnät samt infrastruktur för post-, tv- och radiosändningar, IT och telefoni. Den mjuka infrastrukturen skiljer sig från den hårda genom att den inte primärt består av fysiska tillgångar. Med mjuk infrastruktur avses till exempel de demokratiska och rättsvårdande institutionerna, det finansiella systemet, ett lands kunskapsbas, värdegemenskap samt dess informella regler och normer. Den mjuka infrastrukturen kan också innehålla fysiska komponenter som domstols-, fängelse- och skolbyggnader. Infrastruktur kan vara både privat- och offentligägd. Allmänt gäller att vägar, järnvägar, vatten- och avloppsnät samt större hamnar och flygplatser oftast är i offentlig ägo medan infrastruktur för telekom och energiöverföring generellt har ett större inslag av privat ägande. Infrastruktur kan alltså ges en mycket bred tolkning. I rapporten begränsar vi dock begreppet till att endast omfatta hård infrastruktur. Däremot snävar vi inte in diskussionen till att bara handla om offentliga infrastrukturinvesteringar. Vi har istället valt att studera de samlade privata och offentliga investeringarna i infrastruktur. Ett sådant angreppssätt ger sannolikt en mer korrekt bild av investeringsnivån i Sverige, både vid en historisk och i en internationell jämförelse. 7

9 Infrastruktur är både ett marknadsoch politikmisslyckande Från ekonomisk teori kan man hämta goda argument för att man bör betrakta vissa infrastrukturella tjänster som marknadsmisslyckanden, vilket motiverar att det offentliga tar på sig ett betydande finansiellt och organisatoriskt ansvar för att tillhandahålla tjänsten. Infrastruktur kan för det första bära drag av så kallade kollektiva nyttigheter. Kollektiva nyttigheter kännetecknas av att de inte kan konsumeras individuellt. Antingen får alla del av nyttigheten eller också ingen, en egenskap som gör det svårt att finansiera verksamheten på annat sätt än genom skatter. Klassiska exempel på närmast kollektiva nyttigheter är det militära försvaret, rättsväsendet och brandförsvaret. Även delar av väginfrastrukturen har traditionellt räknats hit, främst på grund av att det historiskt sett varit tekniskt svårt att ta betalt av användarna. Externa effekter är ett annat skäl till att det offentliga bör engagera sig i infrastrukturområdet. Förekomsten av externa effekter innebär att den privatekonomiska nyttan av infrastrukturen skiljer sig från den samhällsekonomiska. Infrastrukturens externa effekter kan vara både positiva och negativa, det vill säga den privatekonomiska nyttan kan vara både större och mindre än den samhällsekonomiska. Det senare fallet är dock vanligast och kan illustreras med exempelvis en ny järnvägssträckning som utöver att på kort sikt minska transportkostnaderna för individer och företag även ger breda, långsiktiga effekter på jobb och inkomster genom att knyta ihop områden till större och mer slagkraftiga lokala marknader. För att investeringar som ger positiva externa effekter inte ska bli för låga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv fordras att det offentliga helt eller delvis ansvarar för finansieringen. Det tredje och sista skälet till att infrastrukturella tjänster kan ge upphov till marknadsmisslyckanden är förekomsten av naturliga monopol. Infrastruktursystem antar ofta formen av omfattande nätverk som det krävs mycket stora initiala investeringar att bygga upp, vilket gör det näst intill omöjligt att anlägga en parallell konkurrerande infrastruktur. Om ett privat vinstmaximerande företag blir ägare av ett naturligt monopol, till exempel en stads vatten- och avloppsnät, är risken stor att man får en prissättning som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är för hög. Den tekniska utvecklingen innebär visserligen att det till exempel har blivit allt lättare att ta betalt för vissa typer av infrastrukturella tjänster, vilket minskar behovet av skattefinansiering. Men flera av de klassiska argumenten för att det offentliga bör ta ett betydande finansiellt och organisatoriskt ansvar på infrastrukturområdet äger fortfarande sin giltighet. Det gäller inte minst förekomsten av externa effekter och risken för att privat ägande av infrastruktur i vissa fall kan leda till ineffektiva monopolmarknader. Det innebär att viss typ av infrastruktur alltjämt är att betrakta som en offentlig kärnuppgift och därmed också som en del av politikens primära domäner. 8

10 Att en infrastrukturtjänst finansieras och/eller organiseras av det offentliga är dock långt ifrån någon garanti för att marknadsmisslyckandet hanteras på ett optimalt sätt. Investeringar i infrastruktur lider nämligen också av att det finns starka politiska incitament att skjuta över kostnaden för nödvändiga förbättringsåtgärder på kommande generationer. Den övervältrade kostnaden utgörs då både av utebliven ekonomisk tillväxt till följd av den bristande infrastrukturen och av ett ackumulerat investeringsbehov. Investeringar i infrastruktur är långsiktiga till sin karaktär. De tar lång tid att planera och genomföra, och väl på plats kan det dröja åtskilliga år innan en ny väg, järnväg eller ett nytt vattenreningsverk genererar full samhällsekonomisk nytta. Dessutom bär infrastrukturen ofta anonymitetens prägel. Även den mest lyckade, lönsamma investeringen, till exempel ett renoverat kommunalt avloppsledningsnät, kan i princip gå helt obemärkt förbi för den vanlige medborgaren. I det politiska systemet möts emellertid de långsiktiga och anonyma infrastrukturfrågorna många gånger av mekanismer som styr mot det rakt motsatta hållet. I kampen om väljarnas röster finns en tydlig frestelse att prioritera åtgärder som är konkreta och kortsiktiga till sin karaktär, i typfallet plånboksreformer riktade till hushållen såsom sänkta skatter och/eller höjda transfereringar. Investeringar i viss typ av infrastruktur är alltså i någon mening både ett marknadsoch ett politikmisslyckande. När både marknaden och politiken saknar naturliga drivkrafter att investera, och det i övrigt saknas institutionella spärrar mot kortsiktiga vägval i den ekonomiska politiken, riskerar man en situation där basen för långsiktig ekonomisk tillväxt tillåts att successivt erodera. 9

11 Att belysa infrastrukturskulden går det? För att belysa infrastrukturskulden behövs ett resonemang om vad som är en optimal nivå på investeringarna i infrastruktur. Låt oss anta att vi har två länder, som under en längre tid lagt samma andel av sin BNP på infrastruktur. Ändå kan det vara så att det ena landet överinvesterat i infrastruktur medan det andra landet tvärtom investerat för lite sett till vad som är bäst för den ekonomiska utvecklingen. Ett land som investerar mycket i infrastruktur kommer med tiden att bygga upp en stor stock av vägar, järnvägar, telekominfrastruktur, VA-system med mera. I takt med att stocken växer kommer det att behövas allt större reinvesteringar bara för att kompensera för kapitalförslitningen och därmed undvika att det samlade värdet av infrastrukturen sjunker. De investeringar som krävs för att hålla stocken av infrastruktur konstant skulle åtminstone i teorin kunna kosta mer än de smakar. Om så är fallet brukar man tala om en dynamiskt ineffektiv ekonomi. En sådan ekonomi kännetecknas av att man kan höja välståndet (konsumtionsnivån), både på kort och på lång sikt, genom att dra ned på investeringarna. Det är dock svårt att hitta empiriskt stöd för att en sådan situation skulle kunna uppstå i en utvecklad marknadsekonomi som Sveriges. I en studie av Abel, Mankiw, Summers och Zeckhauser slås det exempelvis fast att dynamisk ineffektivitet inte tycks ha varit ett problem i USA:s ekonomi under perioden och inte heller i Storbritanniens, Frankrikes, Västtysklands, Italiens, Kanadas och Japans under perioden Avsaknaden dynamisk ineffektivitet i den amerikanska ekonomin konstateras även i en artikel av Barbie, Hagedorn och Kaul där perioden studeras. 8 Motsatsen till en dynamiskt ineffektiv ekonomi innebär att genom att minska konsumtionen på kort sikt, och därmed frigöra utrymme för högre investeringar, kan öka den långsiktiga konsumtionsnivån. För att den typen av underinvesteringar ska kunna uppstå måste det finnas någon typ av störning i ekonomin som gör att de samlade resurserna fördelas på ett ineffektivt sätt. Det skulle till exempel kunna handla om inslag i skattesystemet som uppmuntrar till konsumtion framför sparande och investeringar eller någon typ av ineffektiv reglering. När det gäller infrastruktur är det dock i första hand andra mekanismer än snedvridande skatter och regleringar som kan leda till för låga investeringar. Som vi diskuterar ovan har vissa typer av infrastruktur en rad egenskaper som sammantaget innebär att det offentliga har tagit ett betydande ansvar för finansieringen. Vi konstaterar också att effekterna av infrastruktursatsningar ofta är långsiktiga och anonyma, vilket kan göra det lockande för de politiska partierna att prioritera ned den typen av reformer till förmån för åtgärder som är mer kortsiktiga och konkreta till sin karaktär. 7 Abel, Mankiw, Summers och Zeckhauser (1989). 8 Barbie, Hagedorn och Kaul (2004). 10

12 I en väl fungerande marknadsekonomi sker en ständig omflyttning av kapital från produktion med låg förväntad lönsamhet till produktion med bättre framtidsutsikter. Eftersom priset på många av de tjänster som kan produceras med infrastrukturkapital, till exempel möjligheten att nyttja statliga och kommunala vägar, inte sätts på en marknad finns det dock inget sådant automatiskt samband mellan å ena sidan lönsamheten i produktionen och å andra sidan nivån på infrastrukturinvesteringarna. För att en investering ska komma till stånd krävs istället ett politiskt beslut grundat på uppskattningar av infrastrukturens avkastning. För enskilda infrastrukturprojekt hanteras dettas genom att man upprättar en samhällsekonomisk kalkyl som väger samman projektets samlade nyttor och kostnader till ett samhällsekonomiskt netto. Motsvarande sofistikerade metoder har dock inte utvecklats när det gäller att bedöma infrastrukturens samhällsekonomiska nytta på en mer övergripande makronivå. Den samlade internationella forskningen visar visserligen tämligen entydigt att investeringar i infrastruktur har en signifikant positiv effekt på BNP-tillväxten. 9 Men någon metodik har ännu inte utvecklats för att på ett systematiskt sätt göra effektiva avvägningar mellan infrastruktur och andra offentliga utgifter av investeringskaraktär. För en sådan analys är man istället hänvisad till mer av ett rimlighetsresonemang där man genom att väga samman en rad olika omständigheter kan få en ungefärlig uppfattning om vad som vid en viss tidpunkt kan antas vara rätt nivå på infrastrukturinvesteringarna. Följande faktorer kan vara relevanta i en sådan analys: Befolkningstäthet. Glesbefolkade, ytstora länder har generellt ett större transportbehov, vilket innebär att dessa måste investera mer i väg- och järnvägsinfrastruktur än mer tätbefolkade länder. Även behovet av investeringar i infrastruktur för telekommunikation, energiöverföring och VA-system torde öka ju glesare och mer utspridd den befolkning är som man ska binda ihop. Ett lands geografiska förhållande till de viktigaste import- och exportmarknaderna är självfallet också en faktor som bör vägas in i sammanhanget. Urbaniseringstrycket. Stora befolkningsomflyttningar, till exempel genom ökad inflyttning till storstäderna, ger ett större behov av infrastrukturinvesteringar än om man så att säga smetar ut den ökade belastningen på infrastrukturen jämnt över hela landets yta. Ekonomins mognadsgrad. I unga tillväxtländer som genomgår en snabb ekonomisk utveckling och har mycket att hämta ikapp är det naturligt att investeringarna i infrastruktur är högre än i mer mogna industriländer som till exempel Sverige. Men sambandet är inte entydigt. Det är också rimligt att tänka sig att behovet av resurs- och tidseffektiva produktions- och logistikkedjor (just-in-time), och därmed investeringar som ger robusta leveranser av infrastrukturella tjänster som kraftöverföring, vägar och spår, ökar ju mer utvecklad en ekonomi är. Byggkostnader. Även om två länder exempelvis behöver exakt samma mängd ny järnväg till precis samma standard så kan kostnaden för att möta detta behov vara väldigt olika. Att länder skiljer sig åt när det gäller kostnaden att investera i infrastruktur kan till exempel bero på att man har olika geografiska förutsättningar (det är till exempel dyrare att bygga ny järnväg i ett bergigt landskap än i ett slättslandskap) samt att den allmänna prisnivån på bygg- och anläggningsmarknaden kan variera. 9 Se t ex Sveriges Byggindustrier (2003) för en forskningsöversikt. 11

13 Teknisk utveckling. Innovationer på det tekniska området kan både öka och minska behovet av infrastrukturinvesteringar. Ett bra exempel är IT:s genombrott som både ökat behovet av ny infrastruktur (bredband, mobiltelefonnät etc) och samtidigt gjort det möjligt att utnyttja befintlig infrastruktur effektivare, inte minst genom utvecklingen av olika ITS-lösningar. Sverige borde investera relativt mycket i infrastruktur Var befinner sig Sverige utifrån de fem faktorer som redovisas ovan? Att Sverige är ett moget industriland som därför, allt annat lika, har ett lägre investeringsbehov än unga tillväxtekonomier som till exempel Kina och Indien har redan konstaterats. Men när det gäller åtminstone tre av de övriga faktorerna urbaniseringstryck, befolkningstäthet och byggkostnader så är det mycket som talar för att Sverige vid en internationell jämförelse faktiskt borde tillhöra de länder i industrivärlden som investerar relativt mycket i infrastruktur. Enligt en undersökning gjord av EU-kommissionens statistikbyrå Eurostat tillhör Sverige de länder inom EU med det högsta kostnadsläget inom bygg- och anläggningsbranschen. Sverige utmärker sig särskilt när det gäller kostnaden för att bygga infrastruktur (civil engineering). Eurostat konstaterar att Sverige i det avseendet är dyrast av alla 27 EU-länder med ett kostnadsläge som är nästan dubbelt så högt som genomsnittet för EU. 10 Denna jämförelse bör dock tolkas med viss försiktighet. Att Sverige tillhör den grupp av länder med högst byggkostnader i Europa kan ju till stor del också förklaras av Sveriges höga BNP per capita, vilket ger en generellt sett högre prisnivå än EU-genomsnittet. Eurostat har också konstaterat att Sverige återfinns bland de länder inom EU-27 där urbaniseringen går som snabbast. År 2010 växte befolkningen i svenska storstadsregionerna med 1,7 procent, vilket var den högsta storstadstillväxten bland alla EU-länder. 11 Och om man rankar alla de 255 europeiska regioner som Eurostat definierar som storstäder (metropolitan regions) efter hur snabbt de vuxit under perioden hamnar Stockholm och Malmö på plats 11 respektive Även om inflyttningen till storstäderna går snabbt så sker utvecklingen från en låg nivå. Det är trots allt inte överbefolkning och trängsel utan snarare de långa avstånden till exportmarknaderna och den glesa bebyggelsestrukturen som utmärker Sverige i en internationell jämförelse. Sverige tillhör vidare den tredjedel av EU-länderna som har lägst andel av befolkningen boende i storstäder. Vid sidan av våra grannländer Finland och Norge har Sverige även den i särklass lägsta befolkningstätheten i Europa mätt som invånare per kvadratkilometer. 13 Den starka befolkningsutvecklingen i storstäderna, det höga kostnadsläget inom bygg- och anläggningssektorn samt den glesa bebyggelsestrukturen talar sammantaget för att Sverige borde tillhöra de länder i industrivärlden med störst infrastrukturinvesteringar, mätt som andel av BNP. 10 Eurostat (2008). Sifforna avser år Eurostat (2012). 12 WSP:s bearbetning av data från Eurostats databas. 13 Eurostat. 12

14 Att jämföra offentliga investeringar blir lätt missvisande I brist på annan statistik är det vanligt att sätta ett likhetstecken mellan offentliga investeringar och investeringar i infrastruktur. Under de senaste dryga 40 åren har de offentliga investeringarna minskat trendmässigt i en majoritet av industri länderna i västvärlden, så även i Sverige. Under 1970-talet satsade OECD-länderna i genomsnitt nära 5 procent av BNP på offentliga investeringar, en andel som under det senaste årtiondet sjunkit till omkring 3 procent. Under och 80-talen var Sverige ett av de OECD-länder som lade störst andel av sin BNP på offentliga investeringar. Under de senaste 20 åren har Sverige emellertid sjunkit tillbaka och återfinns numera på den undre halvan om man rankar OECD-länderna. 14 Förutom infrastruktur innehåller dock de offentliga investeringarna även en rad andra typer av investeringar, till exempel inköp av fordon samt investeringar i fastigheter för skola, vård, omsorg och offentlig förvaltning. Ett annat problem är att infrastrukturinvesteringar, även om de helt eller delvis är offentligt finansierade, ofta redovisas som privata investeringar. Det kan till exempel bero på att man låtit ett statligt eller kommunalt bolag göra investeringen eller att man använt så kallad offentlig privat samverkan (OPS) för genomförandet. Öresundsförbindelsen är ett sådant exempel. Bron och den anslutande infrastrukturen byggdes och förvaltas av Öresundsbrokonsortiet som samägs av den danska och svenska staten. Sammantaget innebär detta att offentliga investeringar är en väldigt trubbig indikator på ett lands infrastrukturinvesteringar och att både internationella och historiska jämförelser som bygger på detta mått riskerar att bli missvisande. För att jämförelser av infrastrukturinvesteringar, både över tid och mellan länder, ska bli så korrekta som möjligt bör man därför eftersträva att använda statistik som är ändamålsindelad istället för sektorsindelad, det vill säga det är bättre att jämföra statistik över de samlade infrastrukturinvesteringarna (både privata och offentliga) än att endast studera de offentliga investeringarna i infrastruktur. Tyvärr finns det inte tillräckligt långa och detaljerade tidsserier över investeringar i infrastruktur för att fullt ut tillämpa en sådan metod. Med kännedom om vilka branscher som investerar i infrastruktur kan man ändå skapa en god bild av hur investeringarna utvecklas över tid. De samlade infrastrukturinvesteringarna kan då mätas som bygg- och anläggningsinvesteringar i följande branscher: 15 Landtransporter (vägar, järnvägar, stationer och terminalbyggnader). Luftfart (flygplatser, terminaler, hangarer etc). Sjöfart (hamnar samt byggnader och anläggningar för stuveriverksamhet). Post- och telekommunikation (Postkontor- och terminaler, telekominfrastruktur samt radio- och tv-sändare). El-, gas- och vattendistribution (anläggningar för produktion av el, värme, gas och vatten samt el-, gas- och vattenledningar). 14 OECD (2011a). 15 Beskrivningen av vilka underbranscher som ingår i respektive branschaggregat är den som regelmässigt används av SCB. Redovisningen gör dock inte anspråk på att vara en heltäckande och detaljerad redovisning av alla i branschaggregaten ingående verksamheter. 13

15 En möjlig osäkerhet i detta angreppssätt är att det inte är möjligt att separera byggoch anläggningsinvesteringar. Det är framför allt ett potentiellt problem inom El-, gas- och vattendistribution där endast anläggningsinvesteringarna, det vill säga ledningsnäten, är att betrakta som genuint infrastrukturella. Det borde dock finnas en betydande samvariation mellan investeringar för produktion respektive distribution inom branschen. Att lägga ihop anläggnings- och bygginvesteringarna skulle därmed i första hand ge upphov till en felaktig nivå på infrastrukturinvesteringarna, medan den relativa utvecklingen torde fångas upp tämligen väl. Investeringarna i infrastruktur mer än halverade sedan mitten av 1960-talet I enlighet med den definition som redovisas i föregående avsnitt har vi konstruerat en tidsserie över Sveriges investeringar i infrastruktur under perioden Eftersom SCB under årens lopp har gjort en rad förändringar i branschindelningar och statistikens detaljeringsgrad har vi varit tvungna att slå ihop de fyra förstnämnda branscherna ovan till en gemensam bransch kallad Kommunikationer. 4,5% 4,0% 3,5% Figur 2. Investeringar i infrastruktur som andel av BNP Löpande priser. El, gas, värme, vatten, avlopp Kommunikationer Totalt 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% Källa: WSP:s bearbetning av data från SCB. Som framgår av figur 2 ökade infrastrukturinvesteringarnas andel av BNP kraftigt under de första efterkrigsdecennierna, från omkring 2,5 procent 1950 till 4 procent vid mitten av 1960-talet. Bakom denna ökning låg framför allt kraftigt stigande investeringar i kommunikationsinfrastruktur, medan investeringarna i infrastruktur för el, gas, värme, vatten och avlopp bortsett från en kraftig uppgång i början av 1950-talet ligger kvar kring 1,5 procent av BNP ända fram till mitten av 1970-talet. 14

16 1950- och 60-talet var en period när svensk ekonomi utvecklades mycket snabbt. Tillväxten var hög, i genomsnitt nästan fyra procent per år. Industrin gick för högvarv och ökade kraftigt sin efterfrågan på transporter och energi. En effekt av de snabbt stigande inkomsterna blev att fler hushåll fick möjlighet att skaffa bil, vilket ställde krav på ett modernt vägsystem. Den snabba välståndsutvecklingen ackompanjerades även av en ökad inflyttning från landsbygden till tätorterna, inte minst till storstäderna. Bostadsbyggandet tog fart och kulminerade kring 1970 på en nivå som är ungefär tre gånger högre än genomsnittet för de senaste två decennierna. Att de så kallade rekordårens höga tillväxt gav upphov till en betydande ökning av investeringarna i infrastruktur är mot den bakgrunden helt logiskt. Att det skedde en avmattning i investeringarna under 70-talet är möjligen också rimligt sett till den snabba investeringstakten under de två föregående decennierna. Vad som dock är mer förvånande är att investeringarna fortsatte att trendmässigt sjunka ända fram till slutet av 1980-talet för att sedan stabilisera sig på en nivå som är mindre än hälften av den som gällde under och 60-talen. För att en sådan utveckling ska vara motiverad ur ett tillväxt- och välståndsperspektiv förutsätts att svensk ekonomi varit dynamiskt ineffektiv i bortemot ett kvarts sekel vad avser investeringar i infrastruktur. Vi menar att det finns skäl att ifrågasätta rimligheten i ett sådant antagande. Infrastrukturstocken borde växa i samma takt som BNP Den infrastruktur som vi har idag är resultatet av investeringar som gjorts under många decennier. För att analysera behovet av ytterligare investeringar är det därför analytiskt intressant att studera hur stocken av infrastruktur, det vill säga det samlade värdet av all infrastruktur, har utvecklats över tid. I en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen 2012 konstateras att det är ett vanligt antagande i ekonomiska modeller att den offentliga kapitalstocken utgör en konstant andel av BNP. Det kan motiveras med att till exempel transporterna, och därmed belastningen på vägar, spår, flygplatser och hamnar, torde växa i princip linjärt med aktiviteten i ekonomin. Under vissa omständigheter bör stocken av infrastruktur till och med kunna växa snabbare än BNP, till exempel som en följd av en kraftig urbanisering och/eller att ekonomin i övrigt genomgår en språngartad utveckling. I den ovan nämnda bilagan till vårpropositionen påpekas även den privata kapitalstocken, som borde vara optimalt dimensionerad utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv, i många länder tenderar att växa i samma takt som BNP. Detta ses som ett stöd för antagandet att även den offentliga kapitalstocken bör växa enligt samma mönster. När det gäller transportinfrastrukturen menar dock regeringen att det finns skäl att betvivla rimligheten i tesen att kapitalstocken långsiktigt bör utvecklas jämsides med BNP. Man pekar på att BNP, utöver att växa volym mässigt, också har en betydande kvalitetskomponent. Därmed skulle det inte finnas något givet samband mellan volym/vikt och värdet på de varor som företagen behöver transportera, hävdas det. 16 Om de mer teoretiska argumenten delvis pekar åt olika håll så är empirin desto tydligare. Under de senaste 60 åren har de totala transporterna i Sverige ökat i väsentligt snabbare takt än BNP. Persontransporterna, mätt i antalet personkilometer, har nästan ökat dubbelt så mycket medan antalet tonkilometer gods har följt BNPutvecklingen tämligen väl (figur 3 nedan). 16 Prop. 2012/12:100, bilaga 4. 15

17 Figur 3. Transportarbete och BNP (1950=index 100). Persontransporter Godstransporter BNP Anm: För perioden saknas data för godstransporter till sjöss. För att komplettera tidsserien har sjötransporterna under dessa antagits öka i samma takt som godstransporterna på land. Källa: WSP:s bearbetning av data från Trafikanalys och SCB Nationalräkenskaperna. Att persontransporterna vuxit så pass mycket mer än ekonomin kan bland annat förklaras av den tilltagande yrkesmässiga specialiseringen som innebär att människor rör sig i allt vidare kretsar kring sin bostad för att hitta ett arbete som motsvarar utbildning och arbetslivserfarenhet. Ett uttryck för detta är att antalet lokala arbetsmarknader (pendlingsregioner) minskat från 187 till 75 sedan En sammantagen och försiktig utgångspunkt inför den fortsatta analysen är således att stocken av infrastrukturkapital långsiktigt bör växa i ungefär samma takt som BNP. Tre decennier av långsam tillväxt i infrastrukturen Vi har beräknat värdet av infrastrukturstocken för perioden Som framgår av figur 4 ökade den totala infrastrukturstockens storlek i förhållande till BNP mycket snabbt under perioden Utvecklingen förklaras av att såväl stocken av infrastruktur för el, vatten, energi och avlopp som stocken av kommunikationsinfrastruktur växte i väsentligt högre takt än BNP under dessa år. Efter 1980 klarade emellertid inte längre nettoinvesteringarna, det vill säga investeringarna minus kapitalförslitningen, att hålla jämna steg med BNP-utvecklingen. Den totala infrastrukturstockens värde i förhållande till BNP inledde nu ett trendmässigt fall som fortfarande synes pågå. Från att ha toppat på motsvarande 77 procent av BNP kring 1980 så sjönk stockens relativa värde till cirka 60 procent av BNP De första åren på 1990-talet samt utgör undantag från trenden. Att infrastrukturstockens värde ökar i förhållande till BNP under dessa år är troligen en effekt av svag BNPtillväxt i kombination med temporärt höjda investeringar i transportinfrastrukturen Indelningen av Sverige i Lokala arbetsmarknadsregioner, LA-regioner, görs av SCB och bygger på pendlingsvolymer över kommungräns. 18 Se bilaga A för en närmare beskrivning av metoden. 19 Samma mönster framträder i Edvinsson (2005) där beräkningar över stocken av kapital i samtliga byggnader utom bostäder redovisas. En kraftig tillväxt i kapitalstocken, mätt i förhållande till BNP, under perioden följs av en trendmässig nedgång under de efterföljande tre decennierna. 16

18 Figur 4. Infrastrukturstocken som andel av BNP % 80% El, gas, värme, vatten, avlopp Kommunikationer Totalt 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Källa: WSP:s Bearbetning av data från SCB. Anm: Beräkningarna i detta fall bygger på antaganden om en geometrisk årlig avskrivning med faktorn 0,015, min-värde för startåret av beräkningarna samt fastprisberäkning av investeringarna enligt byggprisindex (BPI) (se även bilaga A). Ett möjligt mått på infrastrukturskulden Som vi redan konstaterat är det rimligt att anta att stocken av infrastruktur på lång sikt bör växa i åtminstone samma takt som BNP. Om så inte är fallet, det vill säga om investeringarna inte räcker till för att hålla stockens relativa storlek konstant, kan det liknas vid att det byggs upp en infrastrukturskuld. Vi har i ett första steg gjort beräkningar över infrastrukturskulden som utgår från att kapitalstockens andel av BNP år 1978 var optimal utifrån ett långsiktigt tillväxtperspektiv. Skulden beräknas som skillnaden mellan å ena sidan det faktiska värdet på infrastrukturstocken år 2010 och å andra sidan det värde som hade krävts för att stockens andel av BNP skulle vara lika stor som Beroende på vilket antagande man gör om kapitalförslitningstakten och startvärde för beräkningarna så varierar skulden mellan 500 och dryga 750 miljarder kronor (se även bilaga A och B). Det kan dock inte uteslutas att stockens värde mot slutet av 1970-talet delvis kan ha varit resultatet av en period av överinvesteringar. I så fall skulle svensk ekonomi vid ingången till 1980-talet varit dynamiskt ineffektiv med avseende på investeringar i infrastruktur. Att beräkna infrastrukturskulden med utgångspunkt i 1978 års nivå på kapitalstocken skulle således vara förenat med viss överskattning. En mer försiktig ansats är att istället bygga beräkningarna av infrastrukturskulden på kapitalstockens genomsnittliga storlek i förhållande till BNP under en längre period. En sådan beräkning, där genomsnittet avser perioden , innebär att den kalkylerade skulden minskar och hamnar i det något mer beskedliga intervallet från knappa 300 till dryga 600 miljarder kronor. 17

19 En sammantagen bedömning byggd på försiktiga antaganden både vad avser referensnivå (genomsnitt för istället för 1978 års nivå), kapitalförslitningstakt samt startvärde för beräkningarna ger vid handen att infrastrukturskulden torde uppgå till i storleksordningen miljarder kronor. Skulden utgörs till ungefär lika delar av å ena sidan för låga investeringar i infrastruktur för kommunikation och å andra sidan för låga investeringar i infrastruktur för el, gas, värme, vatten och avlopp. Att uppskatta infrastrukturskulden genom internationella jämförelser Ett alternativt sätt att illustrera infrastrukturskulden är att studera hur Sverige över tid har avvikit från den genomsnittliga investeringsnivån för ett antal jämförbara länder. Infrastrukturskulden kan då beräknas som skillnaden mellan å ena sidan den mängd investeringar som Sverige hade behövt göra för att nå upp till genomsnittet och å andra sidan den faktiska mängden investeringar. 20 Med denna metod varierar storleken på infrastrukturskulden stort beroende på vilken statistik som används. Det kan framför allt förklaras av att de olika statistikkällorna representerar väldigt varierande definitioner av vad som är infrastruktur. Även längden på tidsserierna, det vill säga hur långt tillbaka i tiden som det går att göra jämförelser, påverkar storleken på den beräknande skulden. Därtill kan skillnader i urvalet av länder i viss mån ha betydelse för utfallet. När vi bygger beräkningarna på statistik från Transport Forum (OECD) uppgår Sveriges infrastrukturskuld till cirka 90 miljarder kronor. Här definieras dock infrastruktur endast som vägar och järnvägar, vilket är väldigt snävt. För vissa länder redovisas dessutom bara offentliga investeringar, vilket försvårar en jämförelse. Vidare är den tidsserie som använts kort, endast 15 år, vilket sannolikt innebär en källa till underskattning av skulden. Nästa variant, som bygger på data från Euroconstruct, utgår från en definition av infrastruktur som så vitt vi kan bedöma ligger väldigt nära den som ligger till grund för beräkningarna i föregående avsnitt. Här ingår de samlade privata och offentliga investeringarna i vad som kallas civil engineering, det vill säga investeringar i infrastruktur för transporter, telekommunikation, energidistribution samt vatten- och avlopp. Med detta mått ökar skulden till nära 300 miljarder kronor. I den tredje och sista beräkningen, som baseras på data från OECD, vidgar vi definitionen av infrastruktur ytterligare genom att utöver civil engineering även inkludera investeringar i alla fastigheter som inte används för bostadsändamål, till exempel skolor, sjukhus, kontors- och lagerlokaler samt industribyggnader. Med detta mycket breda mått uppgår Sveriges infrastrukturskuld till omkring 1200 miljarder kronor. 20 Se bilaga B för en metodbeskrivning. 18

20 Fördjupning: Vad krävs för en infrastruktur i världsklass? Den internationella jämförelsen som redovisas ovan utgår indirekt från att Sveriges ambition bör vara att nå upp till genomsnittet för de övriga utvecklade industriländerna när det gäller investeringar i infrastruktur. Men vad innebär det om man höjer ribban ytterligare och istället siktar på att nå en infrastruktur i världsklass? I det avseendet kan den internationellt topprankade schweiziska järnvägen och det likaledes högklassiga franska vägnätet tjäna som intressanta jämförelser. I World Economic Forums bedömning av länders konkurrenskraft ges Schweiz 6,8 av 7 möjliga poäng när det gäller kvaliteten i järnvägssystemet, vilket i det avseendet placerar landet på en förstaplats. I samma ranking placerar sig det svenska järnvägsnätet med sina 4,7 poäng på plats 21. Den höga kvaliteten i det schweiziska järnvägsnätet är i betydande utsträckning resultatet av en långsiktig och mycket ambitiös plan för investeringar och underhåll. Nyinvesteringarna har under de senaste åren varit omkring dubbelt så höga som i Sverige, mätt som andel av BNP. Även vad avser satsningar på underhåll av järnvägsnätet är gapet mellan Sverige och Schweiz betydande. Med poängen 6,5 av 7 möjliga delar Frankrike förstaplatsen med Singapore och Förenade Arabemiraten i World Economic Forums ranking av vägnäten i världen. Sverige återfinns med sina 5,6 poäng först på plats 25. Frankrike har genomgående investerat en väsentligt större del av BNP i vägnätet än Sverige. Under perioden har landet lagt i genomsnitt 0,74 procent av BNP på väginvesteringar medan Sverige investerat 0,46 procent. Källa: OECD Transport Forum och World Economic Forum Fördubblad skuld till år 2025 med nuvarande investeringsnivå Med den nuvarande nivån på de totala infrastrukturinvesteringarna, det vill säga omkring 1,5 procent av BNP, kommer infrastrukturskulden, som den definieras ovan, att fortsätta växa, både i absoluta tal och som andel av BNP. Figur 5 visar skuldens utveckling givet att investeringarna ligger kvar på 2010 års nivå. Som framgår uppgår då skulden till drygt 15 procent av BNP eller cirka 700 miljarder kronor år 2025 (2011 års priser). 21 För att hålla skulden konstant i förhållande till BNP behöver de årliga infrastrukturinvesteringarna stiga från 1,5 till drygt 2 procent av BNP, vilket motsvarar en ökning med omkring 20 miljarder kronor per år från dagens nivå. Om man antar att skulden inte bara ska hållas i schack utan också amorteras av krävs förstås en ännu högre investeringstakt. För att exempelvis helt eliminera skulden fram till år 2025 krävs en investeringsnivå som är dubbelt så hög som idag, det vill säga omkring 3 procent av BNP. Det motsvarar en ökning av de årliga infrastrukturinvesteringarna med nära 50 miljarder kronor. 21 Prognosen för BNP fram till år 2020 är Konjunkturinstitutets. För perioden har vi antagit att BNP växer med två procent per år. Vi har vidare tillämpat samma antagande om kapitalförslitningstakt som i de beräkningar som leder fram till en nuvarande infrastrukturskuld på miljarder kronor, det vill säga 1,5 procent per år (se även bilaga A). 19

21 Figur 5. Infrastrukturskuldens utveckling vid oförändrad investeringsnivå. 18% 16% Miljarder kronor (2011 års priser) Andel av BNP 14% % 500 Andel av BNP 10% 8% 400 Miljarder kronor 300 6% 4% 200 2% 100 0% Källa: WSP:s bearbetning av data från SCB och Konjunkturinstitutet. Det förefaller således vara tydligt att investeringarna i infrastruktur behöver öka. Frågan är emellertid vilken beredskap som finns för att tillgodose det stora uppdämda investeringsbehovet? I följande avsnitt har vi därför kartlagt hur investeringsplanerna ser ut för de kommande åren när det gäller statlig transportinfrastruktur, ledningsnäten för eldistribution samt de kommunala vatten- och avloppsnäten. 20

22 Vägar ut ur infrastrukturskulden Aviserade trafiksatsningar nödvändiga men kortsiktiga och otillräckliga Nyligen presenterades regeringens ram för investeringar i transportsystemet under perioden För hela perioden avsätts totalt 522 miljarder kronor (2013 års priser). Av dessa vill regeringen använda 281 miljarder till utveckling av transportsystemet, det vill säga nyinvesteringar i vägar och spår. Resterande medel, 241 miljarder kronor, avsätts för drift, underhåll och reinvesteringar. Av de totala underhållsresurserna läggs 155 miljarder kronor på vägnätet och 86 miljarder kronor på järnvägssystemet. Vidare har regeringen fastställt att det utöver de 522 miljarderna i den ordinarie planeringsramen ska finnas en kompletterande ram som utgörs av projekt som finansieras med trängselskatt och vägavgifter. Inom denna ram, som uppgår till totalt 53 miljarder kronor för perioden , finansieras bland annat Förbifart Stockholm och delar av det Västsvenska infrastrukturpaketet. Jämfört med den föregående tolvåriga planeringsramen som gällde perioden innebär den nya ramen ett betydande resurstillskott. Den statligt finansierade delen av ramen uppgick då till 417 miljarder kronor, varav 217 miljarder avsåg nyinvesteringar (2009 års priser). Därutöver ingick ett antal satsningar på sammantaget 65 miljarder kronor som finansierades med trängselskatt, brukaravgifter samt bidrag från kommuner, landsting och privata företag. Totalt uppgick således den föregående planeringsramen till 482 miljarder kronor, varav 282 miljarder var avsatta för nyinvesteringar. Om man bortser från prisförändringar innebär således den nya planeringsramen att de totala statliga resurserna till väg- och järnvägsinfrastrukturen ökar med cirka 80 miljarder kronor. Ungefär hälften av detta resurstillskott utgörs av medel för nyinvesteringar. Men som vi ska se är detta långt ifrån tillräckligt för att upprätthålla investeringarnas andel av BNP. Vi har gjort en framskrivning av de statliga väg- och järnvägsinvesteringarna till år Av beräkningarna framgår att nyinvesteringarna i absoluta tal (och i fasta priser) toppar redan år 2012 för att sedan konsekvent ligga väsentligt under denna nivå hela vägen fram till år Samtidigt antas i Konjunkturinstitutets prognoser att BNP kommer att växa med i genomsnitt 2 procent per år fram till år Om vi antar samma tillväxttakt även under åren så kommer BNP totalt sett att öka med över 30 procent mellan 2011 och Sammantaget innebär detta att investeringarnas andel av BNP kommer att sjunka från 0,85 procent år 2011 till 0,67 procent år 2025 (se även figur 6). 22 Näringsdepartementet (2012). 21