Konsekvensutredning - Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygande räddningsenheter

Transkript

1 TSL Konsekvensutredning 1(17) Konsekvensutredning - Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygande räddningsenheter 1. Vad är problemet och vad ska uppnås? 1.1 Problembeskrivning Statens Haverikommission (SHK) har vid upprepade tillfällen rekommenderat Transportstyrelsen att ta fram föreskrifter för flygande räddningsenheter. Exempel på rekommendationer finns i avsnitt Genom åren har det under lågflygning i mörker i samband med räddningsinsatser och övningar inträffat ett tiotal olyckor med flygande räddningsenheter som kostat flera människoliv. De flygande SAR-enheterna saknar i nuläget NVIS (visualiseringssystem för mörkerflygning) vilket lett till att räddningsledare de senaste åren vid flera tillfällen istället larmat ut andra flygande räddningsenheter som polishelikoptrar och ambulanshelikoptrar då dessa är utrustade med NVIS. När andra flygande enheter larmas för att utföra flygningar över vatten och på låg höjd som de inte är utrustade, utbildade och tränade för har de flygande SAR-enheterna, som är de primära resurserna, stått kvar på sina baseringar. Flygande räddningsenheter regleras inte av EUs regelverk och det finns i nuläget inte några planer på en sådan reglering. Verksamheten regleras inte heller av förordning (EG) nr 216/ enligt artikel 1.2. Flygande räddningsenheter saknar idag ett genomarbetat regelverk som säkerställer flygsäkerheten för verksamheten (räddningsinsatser). I Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2010:111) om flygräddningstjänst finns allmänna utrustningskrav på flygande räddningsenheter som deltar i en flygräddningsinsats. Dessa är allmänt hållna och täcker en mindre del av de flygande SAR-enheternas verksamhet. För närvarande bedrivs SAR-verksamheten enligt operations specifications, part one, part three och attachment to operations specifications, part one, part two and part three. Dessa tillstånd utfärdades med utgångspunkt från 1 Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv 91/670/EEG, förordning (EG) nr 1592/2002 och direktiv 2004/36/EG

2 TSL Konsekvensutredning 2(17) operatörens drifthandbok i väntan på en nationell föreskrift. Enligt föreskriftsförslaget ska tidigare tillstånd som utfärdats till operatörer som bedriver verksamhet med flygande SAR-enheter ersättas med godkännanden för flygande SAR-enheter senast den 1 maj 2014, ett år efter det att föreskrifterna träder i kraft. 1.2 Vad är flygande räddningsenheter? Flygande räddningsenheter omfattar flygande SAR-enheter och andra flygande räddningsenheter. Flygande SAR-enheter är enheter som är utrustade, utbildade och övade för räddningsuppdrag, alltså helikoptrar som är utrustade med vinsch och har förmåga att flyga över hav i svåra väderförhållanden 2. Sjöfartsverkets räddningshelikoptrar och vissa av Försvarsmaktens helikoptrar räknas som flygande SAR-enheter. Som andra flygande räddningsenheter räknas exempelvis polisens helikoptrar, Kustbevakningens flygplan och ambulanshelikoptrar (HEMS). Flygande SAR-enheter och andra flygande räddningsenheter deltar i statliga och kommunala räddningstjänstinsatser. En räddningsinsats bör kunna genomföras av den räddningsenhet som snabbast är framme vid olycksplatsen förutsatt att enheten har förmåga att utföra uppdraget. Med ett tydligt regelverk för alla flygande räddningsenheter som deltar i en räddningsinsats ökar både flygsäkerheten och effektiviteten på räddningsinsatsen. För närvarande bedrivs verksamheten med flygande SAR-enheter av SMA 3 Helicopter Rescue som är ett dotterbolag till Sjöfartsverket. Eftersom SMAs helikoptrar även flyger HEMS (ambulansflyg) och kommersiella transporter, till exempel transporter av räddningsmanskap, är det tveksamt om den aktuella verksamheten kan klassificeras som statsluftfart. Av det skälet är det inte lämpligt att reglera verksamheten på det sätt som sker när det gäller Kustbevakningen och Polisen, med särskilda flygsäkerhetsmässiga villkor. 1.3 Föreskrifternas tillämpningsområde Föreskrifterna ska tillämpas när godkännande för SAR-verksamhet ska utfärdas för en operatör som avser bedriva verksamhet med flygande SAR-enheter. Föreskrifterna ska även tillämpas när operatören utövar verksamhet med flygande SAR-enheter i Sverige i enlighet med godkännandet. Den största delen av föreskrifterna (kap 1-6, och 8-9) reglerar flygande SARenheter. De som medverkar i räddningsinsatser med andra flygande räddningsenheter omfattas endast av bestämmelserna i kap 7 8. För flygande SARenheter innehåller föreskrifterna krav på godkännande, prestanda- och utrustningskrav, behörighet och utbildning, planering inför uppdrag, procedurer, metoder och anropssignaler. 2 Search And Rescue (SAR) 3 Swedish Maritime Agency

3 TSL Konsekvensutredning 3(17) 1.4 Kraven gäller flygsäkerhet I Norge, Danmark och Tyskland är det i huvudsak Försvarsmakten som tillhandahåller flygande SAR-enheter. I Finland tillhandahålls resurserna av Border Guard som är en motsvarighet till den svenska Kustbevakningen. Resurserna i våra grannländer har i allmänhet högre krav än de föreslagna svenska föreskrifterna. De svenska kraven är utformade för att säkerställa flygsäkerheten. Beskrivning av flygande SAR-enheter i närområdet finns i bilaga 1. Det finns typer av SAR-konfigurerade helikoptrar på marknaden som motsvarar kraven i föreskriften. Besättningar i flygande SAR-enheter agerar ofta under stark press där liv står på spel och ofta under mycket besvärliga förhållanden. Insatserna görs vanligen med kort varsel och det finns därför begränsade möjligheter att planera insatserna i förväg. Verksamheten är riskfylld, på grund av dess speciella karaktär. Flygande SAR-enheter opererar ofta på låga flyghöjder under dåliga väderförhållanden vilket innebär snävare marginaler än andra flyguppdrag. Beställare/operatörer behöver därför investera i kostnadskrävande utrustning och ge besättningarna en omfattande utbildning och träning. Bildförstärkande utrustning (NVIS) har utvecklats och finns numera tillgänglig för den civila marknaden. Ett stort antal erfarenheter visar att NVIS ger mycket stora flygsäkerhets- och effektivitetsvinster vid efterforskningsuppgifter. (Se vidare under avsnitt ) 1.5 Bemyndigande Enligt 12 kap. 4 luftfartsförordningen (2010:770) får Transportstyrelsen meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik i de avseenden som behandlas i luftfartslagen (2010:500). Det är väsentligt för Transportstyrelsens uppgift som tillsynsmyndighet att ha ett regelverk att utgå ifrån vid bedömningen av en operatörs förutsättningar att bedriva den aktuella verksamheten. 1.6 Bakgrundsinformation Historik räddningshelikoptrar För att säkerställa tillgänglighet till flygande SAR-enheter dygnet runt tecknade Sjöfartsverket 1994 ett avtal med Försvarsmakten om fem militära dygnet runtbaseringar (Sundsvall, Berga, Visby, Säve och Ronneby) tecknade Sjöfartsverket ett underavtal med Luftfartsverket och Statens räddningsverk för tillgänglighet till dessa helikoptertjänster. Sjöfartsverket kontrakterade Norrlandsflyg för att ta över utförandet av beredskapen vid SAR-baseringen i Sundsvall den 1 juni Beredskapen övergick då från Försvarsmakten till Norrlandsflyg och baseringen blev genom detta den första med civil räddningshelikopter i Sverige. Den 1 oktober 2002 övergick beredskapen i Visby från Försvarsmakten till Norrlandsflyg. Därefter övergick även de övriga baseringarna från Försvarsmakten till Norrlandsflyg.

4 TSL Konsekvensutredning 4(17) Innan civila räddningshelikoptrar stod i beredskap tillhandahöll Försvarsmakten beredskap med flygande SAR-enheter. Försvarsmakten svarade för upphandling, utrustning, utbildning och övning, men även för reglering och tillsyn av verksamheten. Luftfartsmyndigheten har alltsedan civila räddningshelikoptrar etablerades i Sverige haft ambitionen att införa en nationell reglering för civila flygande SAR-enheter. När den första projektarbetsgruppen tillsattes för att utforma föreskrifter för flygande räddningsenheter fanns en förhoppning om en EU-reglering av verksamheten och projektet upphörde i avvaktan på en sådan. Arbetet i den andra projektarbetsgruppen som tillsattes lades ner på grund av resursbrist. Sjöfartsverkets kostnad för de civila baseringarna uppgick till ca 40 miljoner kronor per år. Luftfartsstyrelsen delfinansierade då beredskapen för de civila SAR-helikoptrarna med ca 12 % av kostnaderna. Västernorrlands landsting och Gotlands kommun delfinansierade respektive basering med ca 6 % av kostnaderna. Norrlandsflyg sålde 2008 verksamheten med civila räddningshelikoptrar till SHI (Scandinavian Helicopter Invest) som är ett dotterbolag till Sjöfartsverket Haverier, utredningar och tillsyn Ett exempel på en rapport från SHK om en sjöolycka med rekommendation att ta fram ett nationellt regelverk för kravställning och tillsyn av SAR verksamhet är utredningen av handelsfartyget FINNBIRCHs förlisning mellan Öland och Gotland den 1 november 2006 (RS 2008:03). SHK rekommenderar Luftfartsstyrelsen att, ta fram ett nationellt regelverk för kravställning och tillsyn av SAR verksamhet (RS 2008:03 R14). Ett exempel på rapport från SHK om en civil luftfartsolycka där luftfartsmyndigheten återigen får rekommendation att ta fram ett nationellt regelverk för kravställning och tillsyn av SAR verksamhet är utredningen av olyckan med helikopter SE-JBU NNV Klutsjön, Idre, W län den 1 juli 2009 (RL 2011:03). Transportstyrelsen rekommenderas att: i samband med framtagande ett nationellt regelverk för kravställning och tillsyn av SAR verksamhet, enligt SHK:s rekommendation (RS 2008:03 R14), i samverkan med Sjöfartsverket överväga behovet att generellt höja kravet på SAR-verksamhetens operativa förmåga, (RL 2011:03 R4). Utredningsenheten på Transportstyrelsens sjöfartsavdelning utreder för närvarande en allvarlig sjöolycka som inträffade den 3 december 2011 utanför Valdemarsvik. I analysarbetet har det framkommit att räddningshelikoptern fick felaktiga uppgifter om den förlista segelbåtens position. Kabinbesättningen i räddningshelikoptern var utrustade med en bildförstärkare. Efter cirka 30 minuters sökande upptäcktes ett svagt ljus söder om det egentliga sökområdet. Efter viss

5 TSL Konsekvensutredning 5(17) tvekan bestämde sig helikoptersättningen för att undersöka ljuset. Sannolikt kom det från båtens upp- och nedvända livflotte. Upptäckten av detta svaga ljus, som gjordes tack vare bildförstärkaren, kan ha lett till att två av de tre nödställda kunde räddas till livet Varför är inte drifthandbok/om tillräcklig? Transportstyrelsen har att säkerställa en godtagbar flygsäkerhet. För en verksamhet som i sig innebär stora risker och där insatserna sker under stark press och svåra förhållanden är det särskilt viktigt att luftfartyg, utrustning samt besättningens kompetens och utbildning uppfyller högt ställda krav. Det är således fråga om en samhällskritisk verksamhet av riskfylld karaktär som ställer krav på säkerhet oavsett vem som bedriver verksamheten. Detta kan inte säkerställas enbart genom en drifthandbok som är kopplad till den enskilde operatören. En föreskrift förbättrar möjligheterna till styrning avsevärt. Föreskrifterna bidrar även till en förbättrad tillsyn av verksamheten. Den nya föreskriften omfattar bland annat krav på NVIS och riktade krav om fortbildning i simulator vilka saknas i SHIs nuvarande drifthandbok Annan reglering och föreskrifternas detaljnivå I Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2010:111) om flygräddningstjänst finns bestämmelser som i första hand träffar flygräddningscentralen, men som också i någon mån riktar sig mot de flygande SAR-enheterna. 2 kap och 5 kap. 8 täcks av bestämmelser i de nya föreskrifterna. Dessa bestämmelser upphävs därför i och med att Transportstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd om flygande räddningsenheter träder i kraft. 5 kap. 9 i TSFS 2010:111, om Aircraft Co-ordinator (ACO), ändras så att den hänvisar till 8 kap. 2 i SAR-föreskrifterna. Under hösten 2012 publiceras EASA-OPS, part.cat (annex I-V) där HEMS regleras. Intentionen har varit att SAR-föreskriften ska vara så lik regleringen för HEMS som möjligt. 20 dagar efter att den gemensamma EASA-regleringen publicerats i EUs officiella tidning träder den i kraft. Svenska operatörer kommer att få två år på sig att omarbeta manualer och rutiner. De kommande bestämmelserna innebär inga större ändringar för operatörerna. EASA har sänt sitt förslag på förordning till kommissionen men bestämmelserna har ännu inte publicerats. Förslaget, Opinion 4/2011, finns tillgängligt på: Regleringens detaljeringsnivå kan jämföras med JAR-OPS 3 och FM FOM (Försvarsmaktens reglering av verksamhet med räddningshelikoptrar). FM FOM beskriver den grundläggande utbildningen för att bli operativ pilot vid SARuppdrag. Utbildningsplanen i FM FOM är omfattande och detaljerad. Den specificerar baskunskap och erfarenhet för samtliga besättningsmedlemmar och beskriver ett stort antal ämnen, från flygtjänstbestämmelser till tjänstgöring på

6 TSL Konsekvensutredning 6(17) basen. Även samträning mellan flygbesättning och kabinbesättning under realistiska former ingår. I FM FOM är kravet på simulatorträning 10+5 timmar som pilot flying och 10+5 timmar som pilot non flying, totalt 30 timmar/år i simulator varav 10 timmar är flygning i NVIS-miljö. Övningarna utgörs av ren nödträning. Fördjupning i FM FOM kan göras på Luftfartens finansiering av flygräddningstjänst i Sverige Kostnaderna för flygräddningstjänsten i Sverige finansieras av undervägsavgiften, en avgift för flygtrafiktjänst. Den svenska undervägsavgiften tas ut för flygplan över kg som flyger i luftrum där Sverige bedriver flygtrafiktjänst. Undervägsavgiften och dröjsmålsräntan beslutas årligen av medlemsstaterna i den permanenta kommittén inom Eurocontrol och Transportstyrelsen kungör avgiften i en föreskift. Undervägsavgiften inom svenskt luftrum framgår av Transportstyrelsens tillkännagivande (TSFS 2011:115) av Eurocontrols beslut om undervägsavgifter inom svenskt luftrum och beslut om dröjsmålsränta. Undervägsavgiften i Sverige ska täcka Transportstyrelsens kostnader för tillsyn av flygtrafiktjänsten i svenskt luftrum samt den medlemsavgift som Sverige betalar för medlemskapet i Eurocontrol. Resterande del av avgiften täcker Luftfartsverkets kostnader för flygtrafikledningstjänst, flygteletjänst, flygvädertjänst och flygbriefingtjänst samt Sjöfartsverkets kostnader för flygräddning. Flygplatsers kostnader för den utrustning som används vid tillhandahållande av flygtrafiktjänst avseende kommunikation, navigation och övervakning (CNS) ingår också som en del av avgiften. Sjöfartsverket tillhandahåller flygräddningstjänst (flygräddningscentral och flygräddningsenheter) och ersätts för de kostnader som är hänförliga till denna tjänst. Under åren och 2012 har Transportstyrelsen utbetalat drygt 50 miljoner kronor per år till Sjöfartsverket. 1.7 Krav i föreskrifterna och andra viktiga punkter NVIS NVIS är ett viktigt hjälpmedel för att öka flygsäkerheten och förbättra möjligheter att snabbt upptäcka nödställda i mörker, både på land och över vatten i mörker. De flygande SAR-enheterna saknar i nuläget NVIS vilket lett till att räddningsledare de senaste åren vid flera tillfällen istället larmat ut andra flygande räddningsenheter som polishelikoptrar och HEMS då dessa är utrustade med NVIS. När andra flygande enheter larmas för att utföra flygningar över vatten och på låg höjd som de inte är utrustade, utbildade och tränade för har de flygande SAR-enheterna, som är de primära resurserna, stått kvar på sina baseringar. Polishelikoptrar och HEMS som lokaliserar nödställda med hjälp av NVIS har en mindre besättning, är inte utrustade för att flyga över vatten, saknar möjlighet att vinscha och undsätta nödställda till havs och är inte tränade för

7 TSL Konsekvensutredning 7(17) denna uppgift. Dessa åtgärder, som räddningsledarna gör för att klara sina uppgifter att lokalisera nödställda, innebär en förhöjd flygsäkerhetsrisk och riskerar att minska effektiviteten i genomförandet av räddningsinsatser. Flygande SAR-enheter i Sveriges grannländer är utrustade med NVIS (se bilaga 1). Samtliga helikoptersystem i Försvarsmakten är utrustade med NVIS. Hkp 10 och Hkp 14 har SAR-förmåga. Hkp 15 har begränsad SAR-förmåga. Helikoptersystemen kommer att vara tillgängliga från Hur dessa resurser kommer att vara tillgängliga för räddningsledare är oklart i nuläget. NVIS i cockpit bidrar till en ökad flygsäkerhet vid all flygning i mörker och speciellt på flyghöjder under 1000 ft. NVIS i kabin bidrar till en ökad effektivitet för att lokalisera nödställda. Vid uppdrag till havs ser piloter som använder NVIS en horisont vilket är mycket viktigt för flygsäkerheten. Då horisonten syns indirekt skapas en trygghetskänsla hos piloten som får en bättre rumsuppfattning. Piloterna som är utrustade med NVIS kan även vara med och spana efter haverister, personer i vatten etc. vilket ger en ökad effektivitet för att lokalisera nödställda. Utan NVIS är piloterna helt hänvisade till att flyga instrument och kan inte bidra till spaning efter nödställda. Vid flygning över land med NVIS kan piloten hålla betydligt högre fart på låg höjd i dåligt väder vilket leder till snabbare undsättning av nödställda. Ett antal besättningschefer har tillfrågats om exempel på situationer där NVIS skulle ha bidragit till en högre flygsäkerhet och effektiviserat lokaliseringen av nödställda. Mer än tio fall per år skulle ha kunnat hanteras avsevärt mycket säkrare och mer effektivt om besättningen haft tillgång till NVIS. Flera exempel på insatser i mörker har rapporterats, bland annat kollisionstillbud med master och kraftledningar samt CFIT-haverier 4 och haveritillbud. Haverier som inträffat under mörker kan inte uteslutas ha fått en annan utgång om NVIS funnits att tillgå. Andra exempel visar att drunknade personer inte påträffats trots att helikoptern sökt i området. Exempel på insatser i mörker som inte kunnat genomföras eller avbrutits på grund av att man saknat NVIS är: - eftersök över land där det förekommer master och kraftledningar som inte kunnat ses - förflyttningshovring över vatten då befälhavare tappat referenser (rumsuppfattning) - drunkningsolyckor där personer fallit över överbord och inte påträffats - brohoppare där överlevande inte påträffats. 4 Controlled Flight Into Terrain Ett manöverdugligt luftartyg flygs in i vatten, mark eller konstruktion

8 TSL Konsekvensutredning 8(17) Polisflyget, Marinflyget och HEMS som är utrustade med NVIS kan ge flera exempel på insatser där man mycket snabbt och effektivt kunnat lokalisera nödställda tack vare NVIS. Om NVIS enbart ges till kabinbesättningen men inte till befälhavare och pilot i cockpit innebär detta att kabinbesättningen ser föremål som inte kan ses i cockpit vilket kan upplevas som stressande och påverka flygsäkerheten negativt. Ett exempel är vid vinschning då befälhavare och pilot i cockpit flyger på ca 20 meters höjd och då inte skulle kunna se samma föremål som kan ses av kabinbesättningen. NVIS förstärker "rymdljuset", alltså de ljusfrekvenser som ligger nära infrarött ljus. Det är viktigt att helikoptern inte sänder ut ljus som ligger i detta frekvensband då det skulle minska effekten avsevärt och innebära en risk för besättningen. En vanlig glödlampa sänder ut ljus som ser vitt ut men ljuset innehåller hela färgskalan från ultraviolett till infrarött. Med filter kan man ta bort eller dämpa glödlampans frekvenser så att de inte stör bildförstärkarna men samtidigt se det belysta föremålet med sina ögon. Alla ljuskällor i och utanpå helikoptern måste filtreras från dessa ljusfrekvenser. Redan i kravspecifikationen som föregick Sjöfartsverkets upphandling av civila räddningshelikoptrar ingick krav på NVIS men systemet har aldrig införts på räddningshelikoptrarna. Kompetens om NVIS har funnits inom Norrlandsflyg då NVIS-krav funnits för HEMS-verksamhet. Bilaga 1 visar att SAR-resurser i Norge, Danmark, Finland, Tyskland och Island är utrustade med NVIS. Det norska bolaget NLA skriver i sina bolagskrav att det ses som en nödåtgärd att flyga i mörker utan NVIS. Jämfört med operatörernas nuvarande drifthandböcker ställer de nya föreskrifterna krav på NVIS och RNP1 (noggrann positionsbestämning). Eftersom föreskriften medger avsteg från normala trafikregler för luftfart krävs noggrann positionsbestämning kopplat till kollisionsvarningssystem. Detta för att med god säkerhet möjliggöra nedgångar till de platser där de nödställda finns. De nya kraven bidrar till säkrare och effektivare räddningsinsatser Krav på godkännande för flygande SAR-enheter Kravet finns i denna föreskrift eftersom SAR-verksamhet i nuläget inte regleras av EU och inte heller i kommande EASA-OPS. Transportstyrelsen har diskuterat om det är motiverat med ett krav på godkännande. Att Transportstyrelsen förordar detta beror på att flygande SARenheter utöver tillståndet för HEMS och andra kommersiella transporter utför en riskfylld verksamhet. Uppdragets art innebär dessutom att verksamheten tillåts göra avsteg från normala trafikregler vilket ställer stora krav på alla som deltar i verksamheten. Ett krav på godkännande ger myndigheten större möjlighet att

9 TSL Konsekvensutredning 9(17) säkerställa att operatörerna uppfyller kraven från början, och ger en tydlig kravspecifikation att granska efter Krav på helikopter Kraven på utrustning är ställda för att säkerställa flygsäkerhetsnivån. Kraven är inte dimensionerande för verksamhetens kapacitet avseende antal helikoptrar och storleken på dessa. Krav på luftvärdighet regleras normalt av förordning (EG) nr 216/2008 men flygande SAR-enheter omfattas inte av denna. EUs regelverk medger bara att stater utfärdar europeiska luftvärdighetsbevis för verksamheter som omfattas av (EG) nr 216/2008. Nationella luftvärdighetsbevis måste alltså utfärdas för all annan verksamhet. Detta innebär att helikoptrar som även används i HEMS måste ha dubbla luftvärdighetsbevis. Avsikten med att ange prestandaklass är att säkerställa att helikoptern vid dragkraftsbortfall på kritisk motor inte slår i marken/vattnet utan kan fortsätta flygningen. Prestandaklass 1 förutsätter rekognoserade start och landningsytor då det vid dragkraftsbortfall vid start eller landning måste vara möjligt att säkert kunna sätta ner helikoptern (safe force landing). Prestandaklass 2 innebär att helikoptern inte kan genomföra en säker landning vid alla tillfällen under 200 fot, alternativt sättas ner säkert på underlag som inte är rekognoscerat. Över 200 fot ska hinderfrihet kunna garanteras. Prestandaklass 2 får endast användas i särskilda situationer enligt befälhavarens bedömning. När så är möjligt, med hänsyn till rekognoscerade start- och landningsytor, ska prestandaklass 1 upprätthållas för start och landning. Under sträckflygning ska hinderfrihet enligt prestandaklass kunna garanteras. Vid start, landning, eller hovring på/över fartygsdäck eller likvärdigt ska prestandan klara av att minimera risken för s.k. deck-edge-strike och acceleration till stigande, t.ex med nos-nedprocedur, ska vara möjlig. I undantagsfall, t.ex. när människoliv är i direkt fara, och ändrade vindförhållanden gör att prestandan hamnar utanför den garanterade hinderfriheten kan en kortare tid i detta område accepteras men det ska finnas rutiner för att minimera denna tid Krav på RNP1 Föreskriften medger avsteg från normala flygtrafikregler under förutsättning att helikoptern bl.a. har ett fungerande system för noggrann positionsbestämning. För att få flyga IFR i kontrollerat luftrum krävs idag Required Navigation Performance 5 (RNP5) vilket innebär att skillnaden mellan verklig position och navigationssystemets uppskattade position inte ska vara mer än 5 nautiska mil under 95 % av flygtiden. Dessa föreskrifter kräver RNP 1 för flygande SARenheter vilket innebär att skillnaden inte får vara större än 1 nautisk mil. Med denna högre precision tillsammans med Moving Map (elektronisk karta) medges

10 TSL Konsekvensutredning 10(17) lägre värden för nedgång i eget system över vattenyta. Moderna navigationssystem motsvarar kraven för RNP1 och är standard i nya kvalificerade helikoptrar Krav på behörighet och utbildning De föreslagna föreskrifterna ställer krav på CPL(H)-certifikat med ATPL(H)- teori för piloter och ATPL(H)-certifikat för befälhavare, i båda fallen med krav på IFR-behörighet. Detta gäller oavsett hur certifikatet utfärdats. Från och med den 8 april 2013 kommer Sverige att börja tillämpa förordning (EU) nr 1178/2011 5, som trädde ikraft den 8 april Detta innebär att pilotcertifikat kommer att gå från att vara reglerade nationellt (genom att JAR-FCL är införlivas i Transportstyrelsens föreskrifter) till att vara EU-reglerade. Föreskriften ställer krav på flygbesättningarna avseende behörigheter, erfarenhet och övningstid. Syftet med övningstiden är att besättningarna och uppdragsgivaren ska känna förtroende för varandra och de system de använder samt kunna visa professionalism vid ett skarpt uppdrag. Övningstiden är en grundläggande förutsättning för flygsäkerheten. Operatören ska planera för minst 300 timmar övningstid för varje besättning/år. Övningarna ska spegla de olika uppdragsprofilerna och omfattningen ska vara i paritet med svårighetsgrad och frekvens i den skarpa SAR miljön. Om uppdragsfrekvensen i ett SAR-moment är hög ska övningstiden användas till mindre frekventa uppdragsprofiler. Flygövningstiden ska bestå av minst 100 timmar reella flygövningsmoment per besättning. När flygövningsmomentet börjar och slutar ska beskrivas i drifthandboken. Exempelvis måste eftersökning i fjällområde ingå i övningarna om det finns risk för att besättningarna kommer att larmas för uppdrag i fjällområde. Då anflygningstider kan variera beroende på var basen finns i förhållande till övningsområdet måste det anges när själva övningsmomentet ska anses pågå. I avsaknad av sådan beskrivning skulle en stor del av den avsedda övningstiden kunna utgöras av transportflygning. Kraven på simulator har utformats som en målbeskrivning för att inte ställa krav på en specifik simulator i den snabba teknikutvecklingen. Simulatortid är kostsam och resurskrävande och därför har den specificerade träningstiden lagts på en godtagbar flygsäkerhetsnivå. Transportstyrelsens uppfattning är att 10 timmar per besättningsbefattning samt ytterligare 5 timmar i NVIS-miljö är ett minimum för att upprätthålla acceptabel flygsäkerhet för SAR-besättningarna. Som jämförelse kan nämnas att den finska luftfartsmyndigheten kräver minst 20 timmar per besättningsbefattning för HEMS. Företaget som utför HEMS på Åland har utökat sina interna krav till 30 timmar per besättningsbefattning. 5 Kommissionens förordning (EU) nr 1178/2011 av den 3 november 2011 om tekniska krav och administrativa förfaranden avseende flygbesättningar inom den civila luftfarten i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008

11 TSL Konsekvensutredning 11(17)

12 TSL Konsekvensutredning 12(17) hetsskäl inte gå under sina normala regler. Om enheterna efterfrågas av en räddningsledare ska de tillämpa kapitel 7 och 8 i föreskrifterna Metoder och anropssignaler för flygande räddningsenheter Det är en stor fördel att alla flygande räddningsenheter som deltar i en räddningsinsats använder och är väl insatta i samma metoder. Detta bidrar till en högre flygsäkerhet och en förbättrad effektivitet för insatsen. Flygande räddningsenheter i våra grannländer använder metoderna i IAMSAR Manual Volume III. Tydliga prefix till anropssignaler underlättar för enheterna att få företräde framför annan flygtrafik Vinschutrustning Vinsch, selar etc. ska vara godkända i enlighet med de krav som ställs av myndigheten. Tillförd utrustning ska vara godkänd för bruk i respektive helikopter. Ett godkännande ska beakta både personsäkerhet och utrustningens eventuella påverkan eller skada på helikoptern. 2. Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekterna om någon reglering inte kommer till stånd? 2.1. Alternativa lösningar Idag sker styrningen av verksamheten genom operatörernas drifthandböcker. Det är fråga om en samhällskritisk verksamhet av riskfylld karaktär som ställer krav på säkerhet oavsett vem som bedriver verksamheten. Detta kan inte säkerställas enbart genom en drifthandbok som är kopplad till den enskilde operatören. En föreskrift förbättrar möjligheterna till styrning avsevärt och lägger grunden för en enhetlig bedömning av de krav som ställs på operatören. Eftersom det saknas internationell reglering av området finns ingen annan möjlighet än en nationell föreskrift. En föreskrift säkerställer reglering av minima, utrustning, status på besättning, grundutbildning, fortbildning, metoder och samverkan. Föreskrifterna bidrar även till en förbättrad tillsyn av verksamheten. Den nya föreskriften omfattar krav på NVIS och riktade krav om fortbildning i simulator vilka saknas i SMAs nuvarande drifthandbok. Ett alternativ vore att ge ut föreskrifterna med de materiella regler som finns i förslaget men utan att kräva godkännande för verksamheten. Eftersom insatserna oftast sker under stark press och svåra förhållanden är det dock i denna verksamhet särskilt viktigt att säkerställa att luftfartyg, utrustning samt besättningens kompetens och utbildning uppfyller högt ställda krav. Kravet på godkännande gör tydligt vilka krav som ställs på verksamheten och gör det möjligt för myndigheten att säkerställa att dessa krav uppfylls redan när ev. nya operatörer påbörjar sin verksamhet.

13 TSL Konsekvensutredning 13(17) 2.2. Effekter om reglering inte kommer till stånd Flygsäkerheten riskeras i en verksamhet som står under hård press och där liv står på spel om det saknas ett regelverk med tydliga minima, krav på utbildning och träning samt krav på utrustning. Flygsäkerheten påverkas även negativt om det inte finns en enhetlig gemensam reglering för alla som deltar i en räddningsinsats med flygande räddningsenheter. En enhetlig reglering utgör också en bättre grund för en effektiv tillsyn. NVIS är ett avgörande hjälpmedel för piloter som avsevärt kommer att förbättra flygsäkerhetsnivån. Om det saknas krav på NVIS riskerar den nödställde att inte bli lokaliserad snabbt och effektivitet i en efterforskningsinsats. Erfarenheten visar att adekvat utrustning inte alltid anskaffas om det inte krävs enligt regelverket. Statens Haverikommission har vid upprepade tillfällen rekommenderat Transportstyrelsen att ta fram föreskrifter för flygande räddningsenheter. Dessa rekommendationer omhändertas inte utan denna reglering. 3. Vilka berörs av regleringen? Sjöfartsverket ansvar för flyg- och sjöräddningstjänst. Sjöfartsverket har säkerställt tillgång till flygande SAR-enheter genom verksamheten i SMA Helicopter Rescue. De flygande SAR-enheterna används idag även till annan verksamhet som sjuktransporter och andra transporter. Andra helikopteroperatörer kan i framtiden bli aktuella för verksamheten. Polisen ansvarar för fjällräddning och efterforskning av försvunna personer och använder sig ofta av flygande räddningsenheter. De polishelikoptrar som RPS i nuläget förfogar över ska ses som andra flygande räddningsenheter Kustbevakningen ansvar för miljöräddning till sjöss. De flygplan som Kustbevakningen i nuläget förfogar över ska ses som andra flygande räddningsenheter. Polisens helikoptrar och Kustbevakningens flygplan medverkar i räddningsinsatser utanför det egna ansvarsområdet. Kommunal räddningstjänst använder vid vissa tillfällen helikoptrar för räddningsuppdrag som skogsbrandsbekämpning och vid översvämningar. Därigenom berörs Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Sveriges kommuner och landsting. Transportstyrelsen har bjudit in intressenter till externa referensgruppsmöten under arbetets gång. Det första referensgruppsmötet för att inhämta synpunkter från intressenter under arbetets gång hölls den 8 november 2011 och det andra referensgruppsmötet den 8 mars Till det andra mötet delgavs ett

14 TSL Konsekvensutredning 14(17) arbetspapper med underlag till Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygande räddningsenheter. 4. Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser medför regleringen? 4.1 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser Beställare/operatörer måste investera i kostnadskrävande utrustning och ge besättningarna tillräcklig utbildning och träning. Utrustningen och utbildningen är dock en förutsättning för att kunna genomföra effektiva och säkra efterforsknings- och räddningsuppdrag. NVIS förbättrar både effektiviteten i räddningsinsatsen och ökar flygsäkerheten. Om en räddningsinsats kan utföras inom en timma ökar sannolikheten för att den nödställde ska överleva och inte drabbas av livslång invaliditet. Detta innebär en stor vinst både för den enskilde och för samhället. Den beräknade kostnaden för att modifiera befintliga S76 från nuvarande standard till att möta kraven på NVIS som ställs i föreskriften uppgår till ca 0,2 miljoner kronor per helikopter för de 2 helikoptrar som i nuläget är delmodifierade för NVIS och ca 0,5 miljoner kronor per helikopter för de övriga 5 helikoptrarna. Utöver dessa kostnader tillkommer en kostnad om ca 1,2 miljoner kronor för framtagning av ritningar, certifieringar och prov. Binokulära bildförstärkare generation 3 kostar i nuläget ca kronor per par. Operatören äger i nuläget ca 10 binokulära bildförstärkare och behöver investera i ytterligare ca 15 par binokulära bildförstärkare vilket innebär en kostnad på ca 1 miljon kronor. Den totala kostnaden för att modifiera befintliga räddningshelikoptrar i SMA beräknas uppgå till ca 4,9 miljoner kronor som en engångskostnad. Kostnader för utbildning och övning tillkommer. Tidsåtgången för genomförandet bedöms till drygt ett år. Införandet av NVIS kommer att bidra till att rädda ett flertal människoliv så denna kostnad måste anses som mycket skälig. Som jämförelse är kostnaden för att köpa nya helikoptrar av typ EC 175 eller AW 139 i SAR utförande ca 120 miljoner kronor per helikopter och leveranstiden är ca 1-2 år. Föreskriften ställer dock inga utrustningskrav som innebär att nya helikoptrar behöver anskaffas. Föreskrifterna ger ett stöd för befälhavaren att besluta att inte inleda eller fullfölja en insats när förutsättningarna inte medger detta vilket i hög grad förbättrar flygsäkerheten jämfört med dagens situation. Just detta stöd har starkt efterfrågats av svensk pilotförening. Genom att kraven tydliggörs i föreskrifterna underlättar operatörernas utarbetande av drifthandböcker och detta medför i sig en förenkling.

15 TSL Konsekvensutredning 15(17) 5. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Föreskrifterna beräknas träda i kraft den 1 maj 2013 och vi beräknar att föreskrifterna publiceras ca sex månader innan detta datum. Kraven på NVIS ska tillämpas senast den 1 oktober Tidpunkten är vald för att ge tid för anskaffning av ny utrustning och för utbildning. Det är lämpligt att införa kraven på NVIS innan en vintersäsong. Det finns behov av utbildningstillfällen om de nya föreskrifterna med anledning av att det tidigare inte funnits föreskrifter för flygande räddningsresurser. Ett antal befälhavare som flyger SAR flyger även HEMS och det är väsentligt att befälhavarna är medvetna om skillnaden i regelverken för de olika verksamheterna och är observanta på vem som är huvudman för varje enskilt uppdrag. Vi behöver också informera grannländernas luftfartsmyndigheter och deras verksamhetsutövare med flygande räddningsenheter. 6. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt? Ett enhetligt regelverk ger företagen lika villkor. Föreskrifterna ger flygoperatörerna förutsättningar att genomföra effektivare och säkrare efterforsknings- och räddningsinsatser. Föreskrifterna underlättar också företagens utarbetande av drifthandböcker Hur många företag berörs, i vilka branscher är företagen verksamma och hur stora är företagen? I dagsläget berörs SMA Helicopter Rescue och företag som bedriver verksamhet med ambulansflyg Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? Föreskrifterna medför att företagen måste omarbeta sina drifthandböcker. Föreskrifterna underlättar dock företagens utarbetande av drifthandböcker jämfört med dagens situation. Ingen ökad tidsåtgång förväntas Vilka andra kostnader medför den föreslagna regleringen för företagen och vilka följdändringar av verksamheten kan företagen behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen? Kostnader för kompletterande utrustning och utbildning I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? I nuläget inte aktuellt. Om det i framtiden åter blir aktuellt för företag att lägga anbud vid en ny upphandling ger föreskrifterna en god förutsättning för detta.

16 TSL Konsekvensutredning 16(17) 6.5. Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Föreskrifterna tydliggör vilka förutsättningar som gäller vilket i sig ger förutsättningar för en säkrare verksamhet Behöver särskild hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? I nuläget inte aktuellt. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Annika Wallengren, projektledare annika.wallengren@transportstyrelsen.se Karl-Axel Edén, sakkunnig karl-axel.eden@transportstyrelsen.se Thore Brandt, sakkunnig thore.brandt@transportstyrelsen.se Johnny Andersson, jurist johnny.andersson@transportstyrelsen.se

17 TSL Konsekvensutredning 17(17) Bilaga 1 Flygande SAR enheter i närområdet Land Hkp.typ Storlek Endurance NVIS Antal som kan undsättas Norge Sea King 10 ton 3,5 tim Ja 20 Danmark ton 5,0 tim Ja 20 Merlin Finland Super 9 ton 4,5 tim Ja 16 Puma Tyskland Super 9 ton 4,5 tim Ja 16 Puma Island Sea King 10 ton 3,5 tim Ja 20 Sverige S76 5,3 ton 2,5 tim Nej 6 Övrigt