Arbetslöshetsersättning

Transkript

1 Dnr 2006/ :5 Arbetslöshetsersättning vid återkommande säsongsarbetslöshet

2 2

3 IAF är förvaltningsmyndighet för tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen och utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna samt över handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen. Denna rapport har utarbetats inom IAF av Stefan Gjuse, Rikard Jeneskog, Mona Karlsson och projektledare Stefan Lejerdahl. Rapporten godkänd för publicering Katrineholm Anne-Marie Qvarfort Generaldirektör Bo Lundgren Chef för tillsynsenheten Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box Katrineholm Tfn: E-post: 3

4 4

5 Innehåll Sammanfattning Inledning Syfte Frågor Metoddiskussion Urval Avgränsning Definition Rätten till ersättning Beräkningsexempel Arbetsförmedlarna och säsongsarbets-lösheten Vad är säsongsarbetslöshet? Information, strategier och prioritering Problem och begränsningar Sökaktivitet Effekter av ändrade regler Arbetsförmedlarna om arbetsgivarna Hur ser framtiden ut? En hypotetisk begränsning AMSYK, anvisningar och underrättelser AMSYK Anvisningar Underrättelser Granskning av arbetsförmedlarnas daganteckningar och handlingsplaner Information till sökanden Handlingsplan Uppföljning av handlingsplan Sökt arbete Återgång till säsongsanställning Historik Arbetsgivarnas synpunkter Synpunkter vid intervjuerna Analys Iakttagelser Källförteckning

6 6

7 Sammanfattning Säsongsanställningar förekommer inom en rad olika yrken och branscher. En klar majoritet av säsongsarbetarna återkommer till samma arbetsgivare samt uppbär arbetslöshetsersättning år efter år. Syftet med denna studie är att granska om arbetslöshetsförsäkringen används som en omställningsförsäkring för säsongsarbetslösa. För att belysa hur arbetsförmedlingen tillämpar arbetslöshetsförsäkringen har IAF intervjuat arbetsförmedlare och granskat arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som rör säsongsarbetslösa. Intervjuer har även skett med arbetsgivare inom aktuella branscher. Den kvantitativa delen av studien behandlar återkommande säsongsarbetslösa under samtliga säsonger mellan åren 2003 till I studien framgår bland annat att 48 procent av de återkommande säsongsarbetslösa inte fått någon anvisning till ledigt arbete under den aktuella perioden. Vidare framgår att endast en procent av alla säsongsarbetslösa har fått en underrättelse under samma period. Vid intervjuerna uppger arbetsförmedlarna att säsongsarbetslösa som har erbjudits nytt säsongsarbete kommande säsong är mindre benägna att aktivt söka andra arbeten. I granskningen framgår att 72 procent redan vid inskrivningen eller i nära anslutning till denna uppger att de blivit erbjudna nytt arbete kommande säsong. IAF konstaterar att Arbetsförmedlingens uppföljningsarbete inte är väl lämpat för säsongsarbetslösa då de ofta hinner påbörja ett nytt säsongsarbete innan kontrollfunktionens mekanismer får effekt. Granskningen visar att 45 procent av handlingsplanerna inte är uppföljda. IAF konstaterar att incitamenten för att uppnå helårsarbeten är svaga hos den säsongsarbetslöse och hos arbetsgivarna. De sökande har låg motivation och arbetsgivare saknar intresse av förändringar så länge det finns god tillgång på återkommande säsongsarbetskraft. IAF kan konstatera att för gruppen säsongsarbetslösa fungerar inte arbetslöshetsförsäkringen som den omställ- 7

8 ningsförsäkring som avsetts då nio av tio återgår till säsongsarbete år efter år. IAF konstaterar att Arbetsförmedlingens uppföljningsarbete inte är anpassat till säsongsarbetslösas situation, eftersom dessa ofta hinner påbörja ett nytt säsongsarbete innan Arbetsförmedlingens kontrollfunktion kommer in. Vid granskningen har IAF gjort följande huvudsakliga iakttagelser: Brister i Arbetsförmedlingens dokumentation Gällande arbetsformer fångar inte på ett funktionellt och effektivt sätt upp gruppen säsongsarbetslösa Endast 35 procent av gruppen säsongsarbetslösa har dokumenterat sökt arbete Cirka hälften av gruppen säsongsarbetslösa har inte erhållit en enda anvisning under den studerade perioden om tre och ett halvt år Bristfällig uppföljning Underrättelseverktyget är mycket sparsamt använt 8

9 9

10 1 Inledning Inspektionen för arbetslöshetsersättningen (IAF) har under våren 2007 publicerat en förstudie om säsongsarbetslöshet. 1 Förstudien väcker ett antal intressanta frågeställningar för vidare granskning. Utifrån förstudiens definition av begreppet säsongsarbetslös konstateras att drygt 6000 personer omfattas av denna vilket utgör cirka en procent av dem som uppbär arbetslöshetsersättning. Säsongsarbetslöshet förekommer inom en rad olika yrken och branscher. Det är vanligt att en säsongsanställning börjar i april och slutar i oktober. En klar majoritet av säsongsarbetarna återkommer till samma arbetsgivare samt uppbär arbetslöshetsersättning år efter år. Frågan om arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring för denna grupp blir relevant i och med det faktum att detta anställningsförfarande upprepas från säsong till säsong. 2 Syfte Syftet med denna studie är att granska om arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring för säsongsarbetslösa. Vidare är syftet att granska hur arbetsförmedlingen tilllämpar kraven i arbetslöshetsförsäkringen för dem som i förstudien definieras som säsongsarbetslösa. 3 Frågor För att kunna nå det formulerade syftet är följande frågor vägledande för studien: Hur tillämpar arbetsförmedlarna kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen på de sökande som är säsongsarbetslösa? Hur många av dem som är sommarsäsongsarbetare har fått anvisningar till ledigt arbete och/eller underrättelser i perioder mellan säsongsanställningarna? Vilka faktorer kan förlänga aktuell säsongsanställning eller leda till helårsarbete? 1 Säsongsarbetslöshet, omfattning och kostnader (2007:2). 10

11 Vilka eventuella begränsningar av möjligheterna till arbetslöshetsersättning mellan säsongsarbete är möjliga eller önskvärda? 4 Metoddiskussion Frågeställningarna angrips med både kvantitativ och kvalitativ metod. De kvantitativa inslagen består av bearbetad data i form av underrättelser och anvisningar för säsongsarbetsslösa. De kvalitativa inslagen består av gruppintervjuer med arbetsförmedlare, intervjuer med arbetsgivare samt granskning av daganteckningar och handlingsplaner. Efter insamlandet av det empiriska materialet har AMS genomgått en organisatorisk förändring där hela Arbetsmarknadsverket övergått till den nya myndigheten Arbetsförmedlingen. Till följd av detta använder vi enbart beteckningen Arbetsförmedlingen i denna studie. Arbetsförmedlingen har beretts tillfälle att faktagranska studien och har därvid lämnat skriftliga synpunkter som har beaktats. 5 Urval IAF har gjort ett urval på sammantaget tio län. Sju av dessa utgörs av län med högst andel säsongsarbetslösa per tusen inskrivna arbetssökande. Övriga tre län representeras av två med stort och ett med litet antal säsongsarbetslösa. Följande län har deltagit i studien: Västerbotten, Västernorrland, Jämtland, Norrbotten, Gävleborg, Dalarna, Skåne, Västra Götaland, Värmland och Kronobergs län. Respektive Länsarbetsnämnd har efter IAF:s instruktioner valt ut ett antal arbetsförmedlare som har erfarenhet från arbetssökande som är säsongsarbetslösa. IAF har intervjuat 67 arbetsförmedlare som representerar 54 arbetsförmedlingar. Urvalet av arbetsgivare har bland annat styrts av rekommendationer från arbetsförmedlare. Granskningen av daganteckningar och handlingsplaner grundas på ett obundet slumpmässigt urval av 409 säsongsarbetslösa utifrån de som omfattas av studien. 6 Avgränsning Studien har avgränsats till att omfatta perioden 1 september 2003 till och med 31 maj Under denna period har samtliga säsongsarbetslösa som arbetar som- 11

12 marsäsong omfattats av studien. 2 Till skillnad från förstudien behandlar denna studie inte de som betecknas som vintersäsongsarbetare. 3 Den här studien liksom förstudien tillämpar en snäv definition av säsongsarbetslöshet. Vi är väl medvetna om att definitionen exkluderar ett stort antal individer som i en annan definition skulle kunna betraktas som säsongsarbetslösa. Nedan redovisas denna studies definition av begreppet säsongsarbetslös. De inhämtade handlingsplanerna och daganteckningarna har avgränsats till att omfatta perioden från hösten 2006 tills den sökande blir avaktualiserad från Arbetsförmedlingen under Definition I förstudien utarbetade IAF följande definition av begreppet säsongsarbetslöshet: arbetssökande som har varit arbetslösa och uppburit arbetslöshetsersättning minst 65 dagar per år under minst tre år i följd. 4 Utifrån framtagna uppgifter ur databasen A-stat 5 har vi av tekniska skäl använt en sommar- respektive vinterdefinition för säsongsarbetslöshet. Nedan redogörs för de kriterier som skulle uppfyllas för att falla inom definitionen sommarsäsongsarbetare. Definitionen för sommarsäsongsarbetare är att den sökande ska ha uppburit arbetslösersättning minst 65 dagar under perioden 1 september till och med 31 maj. Därefter ska han/hon inte ha uppburit ersättning mellan den 1 juni och 31 augusti. Dessa kriterier skall ha upprepats under minst tre år i följd. 2 Denna grupp omfattar 5561 individer av totalt 6066 individer i hela gruppen. 3 Antalet vintersäsongsarbetare under den studerade perioden uppgick till 505 stycken. 4 Vi har valt att gå på så kallade kassakortsveckor för att komma fram till antalet utbetalda ersättningsdagar. Detta innebär i praktiken att de berörda arbetssökande ska ha varit arbetslösa och uppburit ersättning från arbetslöshetsförsäkringen i minst 13 veckor samt arbetat mellan 12 och 39 veckor per år under tre år i följd. Begränsningen är gjord med tanken att i möjligaste mån utesluta grupper som endast arbetar under studieuppehåll och alltså inte faller inom vår definition av säsongsarbetslösa. 5 Databasen A-stat innehåller uppgifter om bland annat ersättningstagare, utbetald ersättning och antal ersättningsdagar. 12

13 8 Rätten till ersättning Den som har haft en säsongsanställning och sedan blir arbetslös har rätt till arbetslöshetsersättning enligt de villkor som anges i Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF). IAF har bemyndigande 6 att utfärda föreskrifter som kan begränsa rätten till ersättning vid säsongsarbetslöshet om det finns särskilda skäl 7. Någon föreskrift med begränsningar finns inte idag vilket innebär att den som har återkommande säsongsarbete har rätt till ersättning enligt samma förutsättningar som övriga arbetslösa. Ett grundläggande villkor enligt 9 ALF är att den sökande står till arbetsmarknadens förfogande. Detta kräver bland annat att den enskilde är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete. Vidare ska han eller hon aktivt söka lämpligt arbete och vara beredd att anta lämpligt arbete 8. När det gäller beräkning av ersättningens storlek ska den genomsnittliga arbetstiden enligt 28 ALF under den angivna ramtiden om tolv månader ligga till grund för uträkningen av normalarbetstid. Detta innebär en skillnad mot tidigare då i regel endast den genomsnittliga arbetstiden under sex månader inom ramtiden låg till grund för beräkningen. 9 Till följd av detta kan beräkningen av normalarbetstid påverka den som arbetar säsong viss del av året och uppbär arbetslöshetsersättning resterande tid. Vidare finns regler som innebär att de personer som har en pågående ersättningsperiod eller som kan återknyta till en ersättningsperiod inte kommer att beröras av det förändrade beräkningssättet förrän tidigast efter en tredje ersättningsperiod. 10 Detta innebär att sökanden om det är till förmån för honom eller henne uppbär dagpenning som motsvarar 65 procent av den dagsförtjänst som låg till grund för ersättningen under den närmast föregående ersättningsperioden. 6 Innan bildandet av IAF hade dåvarande AMS detta bemyndigande. 7 ALF 42 och ALFFo Se IAF:S föreskrift om lämpligt arbete, IAFFS 2004: ALF ändrades genom SFS 2006:1546 och trädde i kraft den 1 januari ALF 27 a. 13

14 8.1 Beräkningsexempel De som säsongsarbetar och uppbär arbetslöshetsersättning resterande tid på året är en heterogen grupp och återfinns inom olika branscher och med helt olika förutsättningar både vad gäller arbetstid och inkomst. För att illustrera hur arbetslöshetsersättningen påverkas i olika situationer har vi konstruerat följande förenklade exempel. 11 Exempel 1 Inom ramtiden om 12 månader har en sökande arbetat säsong under 6 månader heltid (176 timmar/månad). Resterande 6 månader har den sökande inte haft något tillgodoräkningsbart arbete. Månadslönen uppgår till kr/månad respektive kr/månad kr kr Normalarbetstid 20 tim 20 tim Dagsförtjänst 409 kr 636 kr Dagpenning 328 kr 509 kr Bruttoersättning/mån kr kr Exempel 2 Inom ramtiden om 12 månader har en sökande arbetat säsong under 8 månader heltid (176 timmar/månad). Resterande 4 månader har den sökande inte haft något tillgodoräkningsbart arbete. Månadslönen uppgår till kr/månad respektive kr/månad kr kr Normalarbetstid 27 tim 27 tim Dagsförtjänst 552 kr 859 kr Dagpenning kr 688 kr Bruttoersättning/mån kr kr Exemplen visar att säsongsarbetslösa påverkas olika beroende på hur lång tid de arbetar och vilken inkomst 11 För jämförelse med beräkningen innan ändringen se IAF:s rapport 2007:8 sid 13 ff. 12 Beloppet förutsätter hel arbetslöshet med fem ersättningsdagar per vecka. 13 Enligt 4 förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring får inkomstrelaterad ersättning utges med högst 680 kronor per dag. 14 Beloppet förutsätter hel arbetslöshet med fem ersättningsdagar per vecka. 14

15 de har. Av exempel två framgår att den som arbetar åtta månader och tjänar minst kronor i månaden uppnår det högsta beloppet som kan utgå i arbetslöshetsersättning. I denna situation påverkas därför inte den säsongsarbetslöses ersättning. 9 Arbetsförmedlarna och säsongsarbetslösheten Nedan följer en sammanställning av de genomförda intervjuerna med arbetsförmedlarna. Sammanställningen tar sin utgångspunkt i ett antal tematiska parametrar utifrån intervjutillfällena. 9.1 Vad är säsongsarbetslöshet? Av intervjuerna framkom att det inom den intervjuade gruppen inte finns någon gemensam uppfattning och inte heller någon formell definition inom myndigheten av vad som ska ses som säsongsarbetslöshet. På frågan om hur arbetsförmedlarna identifierar de sökande som återkommer till Arbetsförmedlingen efter säsongsarbete år efter år fick vi varierande svar. Bland annat framkom följande: det är arbetssökande som har en planerad period på året som de har jobb när sökanden har ett datum när de ska börja jobba igen redan första dagen de kommer till arbetsförmedlingen och anmäler sig som arbetssökande det är arbetssökande som ständigt återgår till samma arbetsgivare Vid intervjuerna med arbetsförmedlarna framkom den allmänna uppfattningen att det är mer acceptabelt att vara säsongsarbetslös än deltidsarbetslös. Detta eftersom den säsongsarbetslöse i regel arbetar heltid under säsongsanställningen. Någon arbetsförmedlare uppgav att säsongsarbetslöshet är männens motsvarighet till kvinnornas deltidsarbetslöshet. Arbetsförmedlarna uppgav att IAF:s definition ligger i linje med arbetsförmedlarnas uppfattning men att den snäva definitionen inte omfattar alla olika typer av säsongsarbete. Några saknade yrkeskategorier uppgavs bland annat vara byggnadsarbetare och lärarvikarier. 15

16 9.2 Information, strategier och prioritering Vid intervjuerna framkom att det inte finns några särskilda riktlinjer eller rutiner när den sökande åter skriver in sig på Arbetsförmedlingen efter avslutat säsongsarbete. Arbetsförmedlarna uppgav att de behandlar säsongsarbetslösa på samma sätt som övriga arbetslösa. Vidare framkom att arbetsförmedlingarna hanterar basinformation till sökande på olika sätt. Vanligast förekommande är att arbetsförmedlingarna tillhandahåller basinformation till alla sökande även om de fått det vid tidigare inskrivning. Detta gäller oavsett om de arbetar säsong eller inte. Andra arbetsförmedlingar lämnar basinformation om den sökande varit borta viss tid från arbetsförmedlingen, i regel sex eller tolv månader. Det förekommer även att arbetsförmedlingar inte lämnar ny basinformation med motiveringen att sökanden fått det vid tidigare inskrivningar. Majoriteten av de intervjuade uppgav att en individuell handlingsplan upprättas för säsongsarbetslösa precis som för alla andra arbetssökande. Vidare framkom att arbetsförmedlarna upplever handlingsplanen som ett omständligt verktyg. Alla sökande omfattas av en generell inskrivningsstrategi i Arbetsförmedlingens handläggarstöd. Trots att Arbetsförmedlingarna vet när på året säsongsarbetslösheten påbörjas finns det enligt många lokala arbetsförmedlare ingen planering inför detta faktum. Arbetsförmedlarna uppgav att de vid en sådan planering till exempel skulle kunna inventera lämpliga arbeten hos arbetsgivare inför det stundande inskrivningen av säsongsarbetarna. Av intervjusvaren framkom att säsongsarbetslösa ska behandlas som övriga inskrivna på Arbetsförmedlingen. Några arbetsförmedlare uppgav att även säsongsarbetslösa ingår i arbetsförmedlingens mål 1 15 utan att vara särskilt prioriterade. Vidare framkom att en del arbetsförmedlingar har genomfört vissa mindre projekt för säsongsarbetslösa. Vid intervjuerna framfördes dock att dessa projekt varit mindre framgångsrika. 15 Mål 1 innebär bland annat att sökande ska ha erhållit arbete inom 90 dagar. 16

17 Problem och begränsningar Arbetsförmedlarna uppgav att det vid varje kontakt sker en matchning och om det leder till en anvisning följs det senare upp att den sökande har sökt arbetet. Det framkom dock att många av de säsongsarbetslösa är svårmatchade av olika orsaker. Det handlar om att de är begränsade i sin yrkesklassificering (AMSYK) 16, har låg utbildningsnivå, har hög ålder, är starkt ortsbundna samt har låg motivation att söka andra arbeten. 17 Av intervjuerna framkom att det är ett problem att den som är säsongsarbetslös ofta endast har ett AMSYK som är starkt förknippat med säsongsarbeten. Arbetsförmedlarna upplever det därför som meningslöst att anvisa till andra säsongsarbeten när sökande redan har sitt så kallade ordinarie säsongsarbete klart. När säsongen är slut finns få andra jobb att anvisa till utifrån aktuellt AMSYK. Arbetsförmedlarna uppgav att sökanden måste bredda sig yrkesmässigt och ha fler alternativa yrken som är gångbara när säsongen är slut. Arbetsförmedlarna menade att många som arbetar säsong är kunniga inom ett flertal yrkesområden men att det inte kan styrkas i enhetlighet med de kvalitetskrav som ställs för att ytterligare AMSYK ska registreras. Arbetsförmedlarna framhöll att detta är ett utvecklingsområde för Arbetsförmedlingen. Det framkom även vid intervjuerna att säsongsarbetet i sig begränsar den säsongsarbetslöses motivation att hitta ett helårsarbete. Många säsongsarbetare har dessutom en inställning och attityd att de har rätt till semester efter utfört säsongsarbete och att de inte är villiga att söka annat arbete eller utbildning under den arbetslösa perioden. Arbetsförmedlarna uppgav att de som arbetar med till exempel anläggningsarbete inte är villiga att söka jobb inom andra yrken under lågsäsong. Vidare framfördes att det förekommer att en del av fackföreningarnas representanter ifrågasätter Arbetsförmedlingens tillämpning av arbetslöshetsförsäkringen vad gäller fackföreningens medlemmar. 16 AMSYK är AMS yrkesklassificering och standard för svensk yrkesklassificering. 17 Att många av de säsongsarbetslösa har en låg utbildningsnivå och hög ålder stöds av IAF:s förstudie angående säsongsarbetslöshet. 17

18 När det gäller anvisning, uppföljning och underrättelser framkom vid intervjuerna att säsongsarbetslösa behandlas på samma sätt som övriga inskrivna. 9.3 Sökaktivitet När det gäller kravet på sökaktivitet uppgav arbetsförmedlarna att de behandlar säsongsarbetslösa på samma sätt som övriga arbetslösa. En del arbetsförmedlare menade att de arbetssökande uppfyller kravet på sökaktivitet men att de har svårt att erhålla arbete. De flesta arbetsförmedlare uppgav emellertid att det generellt är så att en arbetssökande som har ett arbete klart kommande säsong är mindre aktiv än en som inte har det. Vid flera av intervjuerna har framkommit en syn på säsongsarbetslösa som väl beskrivs av följande citat: Många av de här står inte till arbetsmarknadens förfogande. De använder detta som ett betalningssystem. De vill inte ha några jobb och vi är för svaga att göra något åt det i vissa fall. Några arbetsförmedlare upplever en positiv trend vad gäller högre sökaktivitet under senare år. Detta var enligt arbetsförmedlarna bland annat resultat av en tydligare information till sökanden, uppföljning av sökta jobb och långa coachsamtal. Effekter av ändrade regler Arbetsförmedlarna uppgav att de ändrade reglerna för beräkning av normalarbetstid och den mediala uppmärksamheten har påverkat sökaktiviteten i positiv riktning. Det visar sig både genom att sökanden söker arbete mer aktivt och att motivationen att arbeta på helårsbasis har ökat. Vid flera av intervjuerna med arbetsförmedlarna har det framkommit synpunkter gällande de ändrade reglerna som väl beskrivs av följande citat: Vi har fått oerhörd bra dragkraft av de nya a-kassereglerna tycker jag. När de får reda på vad kommer att hända med min a-kassa så småningom. Då helt plötsligt börjar det hända saker och de får egen drivkraft tidigare inrättade de sitt liv efter reglerna. 18

19 9.4 Arbetsförmedlarna om arbetsgivarna Av intervjuerna med arbetsförmedlarna framgick även att arbetsgivarna har påverkats på liknande sätt av de förändrade beräkningsreglerna. De uppgav att beräkningsreglerna i kombination med att arbetsförmedlingen i större utsträckning börjar tillämpa reglerna korrekt leder till att arbetsgivarna kan få allvarliga problem med sin kompetensförsörjning och rekrytering av säsongsarbetskraft. I vissa branscher har problemen med arbetskraftsförsörjning resulterat i rekrytering av utländsk säsongsarbetskraft. Arbetsförmedlarna uppgav även att arbetsförmedlingen måste bli bättre på att samarbeta med arbetsgivarna för att hitta lösningar som leder till helårsarbete. Vid intervjuerna framkom att små arbetsgivare har svårt att erbjuda heltidsjobb både på grund av begränsat ekonomiskt utrymme och verksamhetens begränsande karaktär. Arbetsförmedlingen för diskussion med arbetsgivarna om de kan förena sina behov av arbetskraft vid de olika säsongerna. Syftet är att olika arbetsgivare ska kunna använda samma arbetskraft vid olika perioder under året. Hittills har dessa ansatser enligt arbetsförmedlarna lett till få konkreta resultat. Arbetsförmedlarna uppgav att många säsongsanställda är väldigt lojala mot sina arbetsgivare i strävan att få anställning nästkommande säsong eller eventuellt helårsarbete. Det framkom även vid intervjuerna att flera arbetsgivare har anpassat säsongsarbetets längd efter arbetsvillkorets utformning. Vidare framkom att en del arbetsgivare har erbjudit året-runt-arbete eller kompletterande arbete utan att det funnits något större intresse från de säsongsarbetslösa. 9.5 Hur ser framtiden ut? På frågan om framtiden för gruppen säsongsarbetslösa framkom från arbetsförmedlarna att antalet säsongsarbetslösa förmodligen kommer att minska framöver. Det kommer dock alltid finnas ett behov av säsongsarbete till följd av årstiderna och att vissa näringar ökar i betydelse, till exempel turism- och upplevelsenäringen. Vidare uppgav arbetsförmedlarna att okvalificerad arbetskraft även framöver kommer att arbeta säsongsbetonat. 19

20 Samtliga intervjuade arbetsförmedlare anser att arbetslöshetsförsäkringen, vad avser säsongsarbetslösa, inte fungerar som en omställningsförsäkring. De anser att arbetslöshetsförsäkringen istället fungerar som en yrkesförsäkring för denna grupp. Av intervjusvaren framkom ofta synpunkten att säsongsarbetet i sig inte utgör något problem. Arbetsförmedlarna framhöll att problematiken uppstår genom att den arbetssökande återkommer år efter år efter avslutat säsongsarbete, perioder om 20 till 30 år är inte ovanliga. Vid intervjuerna framförde arbetsförmedlare att säsongsarbetslösa utgör en potentiell arbetskraft som är arbetsför direkt vilket arbetsgivarna och samhället borde kunna dra nytta av. 20

21 9.6 En hypotetisk begränsning Vi frågade arbetsförmedlarna om vad en eventuell begränsning av möjligheterna till arbetslöshetsersättning mellan säsongsarbete skulle få för inverkan på säsongsarbetslösheten. Av svaren framkom att de sökande skulle anstränga sig mer för att erhålla helårsarbete. Vidare tror arbetsförmedlarna att arbetsgivarna skulle erbjuda helårsarbete för de kvalificerade yrkena. En del arbetsförmedlare tror att vissa näringar skulle drabbas hårt, till exempel turistnäringen. Några betonade att sökande med svag ställning på arbetsmarknaden riskerar en högre grad av arbetslöshet. Slutligen framförde en del arbetsförmedlare att en begränsning skulle kunna underlätta deras arbete medan andra bedömde att det inte skulle påverkas nämnvärt. 10 AMSYK, anvisningar och underrättelser I kommande avsnitt redovisar vi antal AMSYK, anvisningar och underrättelser för samtliga säsongsarbetslösa som arbetar sommarsäsong AMSYK Nedan presenteras fördelningen av antalet AMSYK hos säsongsarbetslösa som ingår i denna studie. Alla arbetssökande måste ha minst ett AMSYK registrerat och kan ha maximalt fyra AMSYK registrerade i Arbetsförmedlingens informationssystem (AIS). Tabell 1 Antal Antal Andel AMSYK personer % % % % Totalt % Av tabellen framgår att 33 procent av de säsongsarbetslösa endast har ett AMSYK registrerat. 35 procent har två, 20 procent har tre och 12 procent har fyra AMSYK registrerade. 21

22 10.2 Anvisningar Nedan redogör vi för antalet anvisningar under perioden 1 september 2003 till och med 31 maj Tabell 2 Antal anvisningar per person Antal anvisningar per Antal personer Andel person % % % % % % > % Antal personer % Under perioden gjorde arbetsförmedlingen totalt anvisningar i urvalsgruppen bestående av personer. Av dessa har 86 procent fått högst 3 anvisningar under hela den aktuella perioden. Övriga har fått 4 eller fler. Noteras bör att 48 procent inte fått någon anvisning under den aktuella perioden. Antalet anvisningar per person varierade. Extremfallet var en person som fått 156 anvisningar under perioden. Av dem som fått en eller flera anvisningar (minst en) hade 40 procent endast fått en anvisning Underrättelser Här redogörs för antalet underrättelser under perioden 1 januari 2004 till och med 31 maj Tabell 3 Antal underrättelser Personer Totalt Summa underrättelser 18 På grund av tekniska begränsningar skiljer sig tidsperioden för anvisningar och underrättelser. 22

23 Av personer fick 65 personer minst en underrättelse under hela perioden. Detta motsvarar en procent av gruppen säsongsarbetslösa. Totalt lämnade Arbetsförmedlingen 73 underrättelser avseende säsongsarbetslösa under hela den aktuella perioden. 11 Granskning av arbetsförmedlarnas daganteckningar och handlingsplaner Vi har granskat 409 slumpmässigt utvalda daganteckningar och handlingsplaner för de personer som arbetar sommarsäsong. Granskningen avser perioden från det att sökanden åter blivit inskriven på arbetsförmedlingen under andra halvåret 2006 till dess att de sökande blivit avaktualiserade från arbetsförmedlingen under Information till sökanden Arbetsförmedlingen ska bland annat informera den arbetssökande om de grundvillkor som måste vara uppfyllda för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. 19 Information till sökanden om arbetslöshetsförsäkringen Framgår 44% Framgår ej 56% Figur 1 När vi granskat daganteckningar har vi funnit att det i 56 procent av urvalet inte gått att utläsa om Arbetsförmedlingen informerat den sökande om reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. 19 Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter (2005:4) om handläggning av arbetsförmedlingsärenden, 9. 23

24 11.2 Handlingsplan Arbetsförmedlingen ska i samråd med den sökande upprätta en individuell handlingsplan. Före 31 december 2006 skulle handlingsplanen upprättas inom tre månader. Från och med 1 januari 2007 ska detta ske inom en månad från det att den sökande anmäler sig på Arbetsförmedlingen. 20 Har handlingsplan upprättats? Ja, efter föreskriven tid 1% Nej 19% Nej Ja, inom föreskriven tid Ja, efter föreskriven tid Ja, inom föreskriven tid 80% Figur 2 Av ovanstående figur framgår att det saknas handlingsplan i 19 procent av granskade ärenden. 20 ALF 9 och förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, 6. 24

25 11.3 Uppföljning av handlingsplan Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den arbetssökande följa upp de aktiviteter som anges i handlingsplanen. Aktiviteter som sökanden har genomfört enligt handlingsplanen ska dokumenteras. 21 Har handlingsplanen följts upp? Nej 45% Ja Ja Nej 55% Figur 3 I de 330 ärenden där handlingsplan har upprättats har den följts upp i 55 procent av fallen. Vi har bedömt att handlingsplanen följts upp i de fall vi har kunnat konstatera att det skett en kontakt mellan sökanden och arbetsförmedlaren där överenskomna aktiviteter följts upp. I 45 procent av de granskade ärendena har inte handlingsplanen följts upp. 21 AMSFS (2004:11) om individuella handlingsplaner, 8. 25

26 11.4 Sökt arbete Ett grundläggande villkor för rätt till arbetslöshetsersättning är att den sökande aktivt söker lämpligt arbete. 22 Har den säsongsarbetslöse sökt arbete? Framgår ej/uppgift saknas 22% Ja 35% Nej 21% Osäkert 22% Figur 4 När det gäller om säsongsarbetslösa sökt arbete framgår i 35 procent av granskade ärenden att de sökande har sökt arbete; 13 procent har sökt 1-2 arbeten, 11 procent har sökt 3-5 arbeten och 11 procent har sökt mer än 6 arbeten. I 21 procent av ärendena framgår att de säsongsarbetslösa inte har sökt något arbete under sin säsongsarbetslöshet. I 22 procent av ärendena finns dokumentation om att sökanden har sökt jobb. Det saknas dock ytterligare information om när, vilka, hur många arbeten som sökts eller att det förekommer motstridiga uppgifter. Vi betraktar därför dessa 22 procent som osäkra ifråga om den sökande verkligen sökt arbete. I 22 procent av de granskade ärendena framgår det inte på grund av bristande eller avsaknad dokumentation om den sökande har sökt något arbete. Sammanfattningsvis finns tydlig dokumentation av sökta specifika arbeten i endast 35 procent av de granskade ärendena. 22 ALF 9 punkt 5 26

27 11.5 Återgång till säsongsanställning Har sökande erbjudits ny säsongsanställning? Ja, under perioden 18% Nej 4% Övrigt 6% Ja, anges vid inskrivning 72% Figur 5 Av granskningen framgår att sammanlagt 90 procent av de säsongsarbetslösa återgår till säsongsarbete kommande säsong. 72 procent av de säsongsarbetslösa meddelade att de hade ett erbjudande om arbete kommande säsong detta redan vid inskrivningstillfället eller i mycket nära anknytning till inskrivningen. Vidare framkommer att 18 procent någon gång under perioden meddelade att det var klart med ny säsongsanställning hos samma arbetsgivare som året innan. I 4 procent av ärendena har säsongsarbetslösa inte erbjudits någon ny säsongsanställning. 6 procent har antingen fått tillsvidareanställningar, blivit sjukskrivna, fått ålderspension eller avförts av okända orsaker Historik I denna studie ingår återkommande säsongsarbetslösa. Utifrån denna grupp har vi studerat hur många som uppburit arbetslöshetsersättning utifrån vår definition varje år sedan hösten Vi är därför medvetna om att vissa personer exkluderats till följd av detta Om vi istället hade valt att titta på om urvalspersonerna (2004/ /07) hade arbetat en eller flera (minst en) av säsongerna 1999/ /03 hade staplarna av naturliga skäl blivit betydligt högre under åren 1999/ /04. 27

28 Säsongsarbetslösa 04/05-06/07 som fått arbetslöshetsersättning tidigare säsonger Antal /00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 Säsong Figur 6 Vi kan konstatera att en betydande del av de säsongsarbetslösa som ingår i denna studie även arbetade säsong under åren 1999/ /04 enligt tidigare kriterier. Tabellen visar att närmare en femtedel av vår grupp har varit återkommande säsongsarbetslösa varje år under minst åtta år. 12 Arbetsgivarnas synpunkter Vi har intervjuat representanter från tre företag som är verksamma inom anläggningsarbete, trädgårds- och parkarbete samt skogsarbete för att få fördjupad kunskap om arbetsgivarnas behov och inställning av säsongsarbetskraft. Samtliga arbetsgivare som intervjuats har behov av arbetskraft under sommarsäsong. Företagen som har ingått i denna studie är av olika storlek. Antalet säsongsanställda varierar mellan sex och stycken Synpunkter vid intervjuerna Vid samtliga intervjuer framkommer att väderförhållandena är orsak till att säsongsanställningar förekommer på företagen. Årstidsvariationerna påverkar även längden på säsongsanställningarna. I södra delen av landet kan arbete pågå längre tid på året jämfört med norra delen. Detta innebär att längden på säsongsanställningarna 28

29 varierar från tre till tio månader beroende på var i landet arbetet utförs. Arbetsgivarna framhåller att säsongsanställda är mycket viktiga för företagens verksamhet. Huvuddelen av de anställda, cirka procent, återkommer år efter år. Det förekommer att anställda har arbetat upp till 30 säsonger i rad. Arbetsgivarna upplever det i allmänhet inte som svårt att rekrytera säsongsanställda. Högkonjunkturen har dock bidragit till att det har blivit en större konkurrens om säsongsarbetskraft inom vissa branscher. En del arbetsgivare har löst situationen genom att anlita utländsk arbetskraft. Arbetsgivarna ser och verkar för att samma personer ska återkomma eftersom arbetsgivarna då slipper introducera ny arbetskraft. De som återkommer är därmed produktiva från första arbetsdagen. Gemensamt för säsongsarbetena är att de flesta inte kräver någon speciell utbildning utan arbetsgivarna tillhandahåller en kort intern utbildning initialt. Därefter ingår praktisk utbildning på arbetsplatsen. Vid intervjuerna uppger arbetsgivarna även att de skulle vilja helårsanställa sin personal men att arbetets art eller företagets övriga verksamhet omöjliggör detta. Enligt arbetsgivarna förekommer att arbetstagaren finner annat arbete mellan säsongerna, till exempel pistvakt på vintern. I regel har dock de flesta säsongsanställda inte andra arbeten mellan säsongerna utan uppbär enligt arbetsgivarnas uppfattning arbetslöshetsersättning. Arbetsgivarna uppger att de har god kännedom om de regler och förändringar som sker inom arbetsrättsområdet och arbetslöshetsförsäkringen. De förändringar som skett inom arbetslöshetsförsäkringen, särskilt förändrad beräkning av normalarbetstid, har medfört att frågan om helårs- och längre säsongsanställningar är aktuell hos arbetsgivarna. Olika lösningar diskuteras hos företagen. Inom en bransch pågår förhandlingar om årsarbetstid medan förslag till lösning hos andra kan vara att anställa färre säsongsarbetare under en längre period. Arbetsgivarna uppger dock att benägenheten till förändring hos arbetstagarna inte alltid varit så stor så länge möjlighet till arbetslöshetsersättning funnits. 29

30 13 Analys IAF kan konstatera att de som definieras som säsongsarbetslösa utgörs av en heterogen grupp. Vi har redan i förstudien identifierat två stora grupper, anläggningsarbetare och park- och trädgårdsarbetare, men det finns ett stort antal branscher som använder sig av och har behov av säsongsarbetskraft. Även vad gäller säsongens längd och inkomster finns stora skillnader inom gruppen. Utifrån studiens frågeställningar gör IAF bedömningen att Arbetsförmedlingens arbete med säsongsarbetslösa inte fungerar tillfredställande. IAF konstaterar att det finns brister i arbetsförmedlingens dokumentation. I 56 procent av de granskade ärendena går det exempelvis inte att utläsa i handlingarna om den sökande fått information om arbetslöshetsförsäkringen. I 44 procent av ärendena går det inte säkert att utläsa att den sökande sökt arbete. Arbetsförmedlingens rutiner för uppföljning förefaller inte vara anpassade för denna grupp då de sökande ofta hinner påbörja ett nytt säsongsarbete innan kontrollfunktionens mekanismer får effekt. IAF konstaterar att av de faktiskt upprättade handlingsplanerna är 45 procent inte uppföljda. En snabbare och aktivare process borde öka sannolikheten att erhålla arbete och att tydligare träffas av arbetslöshetsförsäkringens krav. Därigenom ges ökad möjlighet att bryta återkommande säsongsarbetslöshet. Vår bedömning av att kontrollfunktionen inte fungerar tillfredsställande för säsongsarbetslösa förstärks ytterligare av det faktum att 48 procent av den studerade gruppen inte erhållit någon anvisning under drygt tre och ett halvt år. Om vi inkluderar säsongsarbetslösa som fått färre än 4 anvisningar under hela perioden uppgår andelen till hela 86 procent. En bidragande orsak till det låga antalet anvisningar kan vara att det finns begränsningar i möjligheten att finna lämpliga arbeten att anvisa till bland annat på grund av låg utbildningsnivå och hög ålder. Dock torde inte detta ensamt kunna förklara det låga antalet anvisningar. Säsongsarbetslösa omfattas av samma krav och rutiner som alla andra arbetslösa. Arbetsförmedlarna ser inget behov av några specifika rutiner för denna grupp. 30

31 Däremot ser man ett stort behov av förbättrad intern planering och förarbete inför återinskrivning på Arbetsförmedlingen efter arbetad säsong. Syftet med detta skulle vara att den säsongsarbetslöse snabbt ska erhålla nytt arbete och få en förkortad arbetslöshetsperiod. Vidare anser IAF att det är anmärkningsvärt att endast 65 personer av totalt personer har fått en underrättelse under hela den aktuella perioden. Det låga antalet underrättelser kan antingen bero på att gruppen säsongsarbetslösa är väldigt aktiv i sitt arbetssökande eller att det förekommer brister i Arbetsförmedlingens uppföljningsarbete. Vi kan konstatera att den första förklaringen är mindre sannolik enligt nedan. I studien uppger arbetsförmedlarna att säsongsarbetslösa som har erbjudits nytt säsongsarbete kommande säsong är mindre benägna att aktivt söka andra arbeten. Då hela 72 procent redan vid inskrivningen eller i nära anslutning till denna uppger att de blivit erbjudna nytt arbete kommande säsong torde sökaktiviteten hos majoriteten vara låg. Utifrån vår granskning är det intressant att lyfta fram att endast 35 procent sökt arbete och att Arbetsförmedlingen på ett tydligt sätt dokumenterat detta. Konklusionen av ovanstående måste bli dels att Arbetsförmedlingen inte har förmåga att genom kontrollfunktionen tillse att säsongsarbetslösa söker arbete och dels genom att erbjudandet om nytt säsongsarbete passiviserar den sökande. Det är av central betydelse att Arbetsförmedlingen tillämpar regelverket korrekt för att uppnå en hög sökaktivitet. IAF konstaterar att incitamenten för att uppnå helårsarbeten är svaga hos samtliga berörda parter. De sökande har låg motivation till förändring genom att de anpassat sin livssituation till säsongsarbete, i princip alltid erbjudits en säsongsanställning kommande säsong och att många av dem anser sig ha villkorslös rätt till arbetslöshetsersättning mellan säsongerna. Arbetsförmedlingens arbetsformer medför inte heller några positiva effekter vad gäller att bryta återkommande säsongsarbetslöshet. Detta understryks av att nio av tio återgår till säsongsanställning. Arbetsgivare har inte heller intresse av förändringar så länge det finns god tillgång på återkommande säsongsarbetskraft. Denna återkommande säsongsarbetskraft är snabbt produktiv för företaget och därmed undviks initiala utbildningskostnader. Slutligen uppger en del arbetsförmedlare att 31

32 enskilda fackliga företrädare inte har förståelse för att villkoren i arbetslöshetsförsäkringen även gäller säsongsarbetslösa. IAF anser att bristen på incitament resulterar i inlåsningseffekter som leder till återkommande säsongsarbetslöshet. Arbetsförmedlarna bedömer att det finns åtgärder som kan förlänga aktuell säsongsanställning eller leda till helårsarbete. Bland annat framförs utbildning för att erhålla dubbelkompetens, samnyttjande mellan arbetsgivare av arbetskraft och ökad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och arbetsgivare. Det har framförts att det ändrade beräkningssättet av normalarbetstiden troligen medför att säsongsarbetslösa som återkommer kommer att minska på sikt. Detta stämmer också för vissa grupper av säsongsarbetslösa. IAF kan dock utifrån studiens beräkningsexempel konstatera att effekterna av det ändrade beräkningssättet inte torde bli avgörande för en del av de säsongsarbetslösa. IAF kan konstatera att Arbetsförmedlingens handläggning av säsongsarbetslösa har brister i relation till lagen om arbetslöshetsförsäkringen. De rutiner och det handläggarstöd som tillämpas är i vissa situationer inte funktionella och effektiva för den aktuella gruppen. IAF kan även konstatera att en del arbetsförmedlare i vår studie ställer sig positiva till en eventuell begränsning av möjligheterna till arbetslöshetsersättning mellan säsongerna. Resonemanget bygger på att såväl gruppen säsongsarbetslösa som arbetsgivare därigenom skulle bli mer aktiva vad gäller att hitta helårslösningar. 14 Iakttagelser IAF kan konstatera att för gruppen säsongsarbetslösa fungerar inte arbetslöshetsförsäkringen som den omställningsförsäkring som avsetts då nio av tio återgår till säsongsarbete år efter år. Vid granskningen har IAF gjort följande huvudsakliga iakttagelser: Brister i Arbetsförmedlingens dokumentation Gällande arbetsformer fångar inte på ett funktionellt och effektivt sätt upp gruppen säsongsarbetslösa 32

33 Endast 35 procent av säsongsarbetslösa har dokumenterat sökt arbete Cirka hälften av gruppen säsongsarbetslösa har inte erhållit någon anvisning under den studerade perioden om tre och ett halvt år Bristfällig uppföljning Underrättelseverktyget är mycket sparsamt använt Med anledning av ovanstående iakttagelser ombeds Arbetsförmedlingen att till IAF redovisa vilka åtgärder Arbetsförmedlingen har vidtagit eller ämnar vidta. IAF kommer att följa utvecklingen på området. 33

34 15 Källförteckning Intervjuer Länsarbetsnämnden i Västerbottens län, Lycksele, Länsarbetsnämnden i Skåne län, Malmö, Länsarbetsnämnden i Västernorrlands län, Härnösand, Länsarbetsnämnden i Gävleborgs län, Gävle, Länsarbetsnämnden i Värmlands län, Karlstad, Länsarbetsnämnden i Jämtlands län, Östersund, Länsarbetsnämnden i Kronobergs län, Växjö, Länsarbetsnämnden i Västra Götalands län, Göteborg, Länsarbetsnämnden i Dalarnas län, Falun, Länsarbetsnämnden i Norrbottens län, Luleå, Regelverk Lag (1997:238) om arbetslöshetsersättning Förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om tillämpning av 11 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring gällande lämpligt arbete, IAFFS 2004:3 Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter om handläggning av arbetsförmedlingsärenden, AMSFS 2005:4 Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter (AMSFS 2004:11) om individuella handlingsplaner 34

35 Rapporter Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Säsongsarbetslöshet, omfattning och kostnader, 2007:2 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Effekterna av förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen, 2007:8 Länsarbetsnämnden i Dalarnas län Säsongsarbetslösheten inom anläggningsbranschen, Slutrapport Övrigt SEKO varslar om en mycket omfattande strejk för att försvara granskningsarvodena, SEKO varslar om strejk, Protokoll Ö 14/2007 Avtal för tillsvidareanställning vid säsongsbetonat arbete,