Arbetsmarknadsverkets handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen

Transkript

1 Dnr 2006/ :10 Arbetsmarknadsverkets handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen Juli 2006

2 2

3 Enligt regleringsbrev för budgetåret 2006 skall Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, senast den 1 juli 2006 till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) påtala slutsatser från den granskning av Arbetsmarknadsverkets handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Denna rapport utgör IAF: s redovisning till regeringen. Rapporten har utarbetats inom IAF av Esat Aydin. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, startade sin verksamhet i Katrineholm den 1 januari IAF svarar för den samlade tillsynen och andra statliga uppgifter som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box Katrineholm Tfn: E-post: iaf@iaf.se 3

4 4

5 Innehåll Uppdrag och bakgrund... 7 Tillsynsrapport om arbetsförmedlingen i Gotlands län. 10 Bakgrund Slutsatser från IAF:s granskning Rekommendationer Anvisning till ledig plats Vad är en platsanvisning och vilka syften har den? Stora skillnader i anvisningsgrad Uppföljning av gjorda anvisningar Begränsad betydelse för kontrollfunktionen Den individuella handlingsplanens roll för kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen En begränsad roll för kontrollfunktionen Varför infördes handlingsplaner? Granskning Intervjuer Sökande som arbetsförmedlingen inte anser står till arbetsmarknadens förfogande En viktig metodfråga Granskningen Behov av tydligare regler Utförsäkrade Mål och frågor Begreppet utförsäkrad Slutsatser Kvartalsrapport 2, Utförsäkrade Underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt

6 6

7 Uppdrag och bakgrund Enligt Regleringsbrevet för budgetåret 2006, skall Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen senast 1 juli och till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) påtala slutsatser från den granskning av Arbetsmarknadsverkets handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkring samt utbetalningen av statsbidrag till arbetslöshetskassorna som skett under året. När det gäller AMS utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna redovisar IAF en uppföljning av påpekanden som IAF tidigare gjort. Rapporten lämnas den 1 juli 2006 och behandlas inte i denna rapport. IAF har sedan den senaste sammanfattande rapporten den 1 november 2005 lämnat följande rapporter som berör olika aspekter av Arbetsmarknadsverkets (AMV) handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen: Budgetunderlag för för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Tillsynsrapport om arbetsförmedlingen i Gotlands län. Handläggning av ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkringen Anvisning till ledig plats betydelsen för kontrollfunktionen. (2006:5) Den individuella handlingsplanens roll för kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen. (2006:7) Sökande som arbetsförmedlingen inte anser står till arbetsmarknadens förfogande. (2006:9) Utförsäkrade. Rapportutkast, Kvartalsrapport 2, (2006:8) Där redovisas bland annat utvecklingen av underrättelser från arbetsförmedling till arbetslöshetskassor samt utvecklingen av antalet s.k. utförsäkrade. Föreliggande rapport utgörs av sammanfattande slutsatser baserat på ovanstående material. Vi har med avsikt undvikit att beskriva metoder och tekniska frågor i de olika rapporterna. Vi har istället valt att koncentrera framställningen till de mer centrala slutsatserna. 7

8 Budgetunderlag för för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF. Enligt förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndighet årligen lämna budgetunderlag till regeringen med förslag till finansiering av verksamheten. I budgetunderlaget för perioden lämnade Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) i februari 2006 bland annat en redogörelse för sin tillsyn över arbetsförmedlingens (Af) verksamhet som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Aktuella problemområden IAF har sedan myndigheten bildades i januari 2004 genomfört ett 40-tal tillsynsuppdrag som gäller hur Af och övriga delar av Arbetsmarknadsverket (AMV) utför sina uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. Vid dessa tillsyns- och granskningsuppdrag har IAF i många fall konstaterat att det finns en avsevärd skillnad mellan å ena sidan hur Af:s uppdrag för arbetslöshetsförsäkringen har definierats av riksdag och regering samt regelsystemets utformning och å andra sidan hur Af fullföljer detta uppdrag. Af:s uppdrag för arbetslöshetsförsäkringen omfattar - vid sidan om att informera den arbetslöse om arbetslöshetsförsäkringen och hur man söker ersättning - i huvudsak följande: - Rutiner för anmälan vid arbetslöshetsförsäkring. - Anvisning till lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitiskt program, uppföljning och underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt. - Upprättande av en handlingsplan inom 90 dagar, i vilken bl.a. kraven på arbetssökandet ska tydliggöras. Den arbetssökande ska medverka till att i arbetet med att ta fram handlingsplanen. - Särskilt uppdrag som gäller deltidsarbetslösa, att skicka underlag för prövning av ersättningsrätten till arbetslöshetskassa var sjätte månad och om inga andra insatser leder till att ett regelbundet deltidsarbete med kompletterande arbetslöshets 8

9 ersättning bryts erbjuda plats i arbetsmarknadspolitiskt program. - Besluta om eventuell anvisning till aktivitetsgarantin vid slutet av ordinarie 300 ersättningsdagar. IAF:s tillsyn över arbetsförmedlingens verksamhet som gäller arbetslöshetsförsäkringen I budgetunderlaget påpekas att det alltjämt finns stora brister och avsevärda skillnader i hur väl arbetsförmedlingen svarar mot de krav som statsmakterna beslutat om. Det kan finnas många olika skäl till diskrepansen mellan krav och praktisk tillämpning. Ett sådant skäl är enligt IAF:s bedömning att genomförandet av detta uppdrag i hög grad påverkas av hur arbetsförmedlingen utifrån andra utgångspunkter väljer att inrätta sin organisation, sitt arbetssätt och hur man gör sina prioriteringar. Även om arbetsförmedlingen inte kan välja bort de uppgifter man har inom försäkringen så kan behovet av att prioritera andra uppdrag betyda att uppgifterna inom försäkringen ges ett mer begränsat utrymme. När det gäller benägenheten att medverka till att ersättningsperioder förlängs kan det på goda grunder antas att detta har en stark koppling till tillgängliga resurser för programinsatser även om så inte ska vara fallet. IAF anser mot denna bakgrund att det finns stort behov av en översyn och precisering av arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen för att på så sätt minska gapet mellan statsmakternas beslut, ersättningsregler och förväntningar och hur dessa uppgifter faktiskt utförs. En särskild fråga som bör beaktas i detta sammanhang är att arbetsförmedlingens avanmälan av sökande, när detta sker utan samförstånd, för närvarande av AMS betraktas som en administrativ åtgärd. IAF arbetar för närvarande med en förstudie som särskilt lyfter fram rättssäkerhetsaspekten i samband med av anmälan. 9

10 Tillsynsrapport om arbetsförmedlingen i Gotlands län Bakgrund Rapporten redovisar en granskning av hur arbetsförmedlingen i Gotlands län fullgör sina uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. Granskningen är genomförd under senare delen av Länsstyrelsen i Gotlands län har som försöksverksamhet det uppdrag som i övriga delar av landet ligger på länsarbetsnämnderna och som bland annat omfattar ledningsansvaret för att arbetsförmedlingen (Af) fullgör sitt uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. Rapporten handlar huvudsakligen om kontrollen av huruvida ersättningsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen efterlevs av de arbetslösa, vilka uppbär ersättning från arbetslöshetskassa (a-kassa), i Gotlands län. Slutsatser från IAF:s granskning De huvudsakliga slutsatserna från granskningen är följande: Enligt reglerna i arbetslöshetsförsäkringen kan arbetssökande med ersättning från a-kassa begränsa sitt sökområde under de första 100 ersättningsdagarna till tidigare yrke och till det geografiska närområdet. Därefter är den arbetssökande skyldig att söka lämpliga arbeten utan denna begränsning. Af ska kontrollera att så sker och fortlöpande anvisa lämpliga arbeten. Anvisningarna ska således även ske till lediga arbeten utanför Gotland om så är nödvändigt för att bryta arbetslösheten. Granskningen av handlingsplaner visade dock att 83 procent av de arbetslösa som haft ersättning från a-kassa i mer än 100 dagar fortfarande endast hade Gotland som angivet sökområde. Af:s anvisningar till lediga platser bekräftade denna bild. Endast en fjärdedel av de arbetssökande angav skäl för en begränsning. I resterande handlingsplaner angavs antingen inget skäl alls för begränsningen eller skäl som inte är relevanta enligt försäkringsreglerna. Ersättningsreglerna ställer krav på att den arbetslöse aktivt söker lämpliga arbeten och därmed försöker bryta arbetslösheten. Sökaktiviteten bland arbetssökande på 10

11 Gotland är dock låg jämfört med andra län. Enligt AMS sökandeundersökning från andra kvartalet 2005 angav 55 procent av de arbetssökande att de inte ägnat någon tid alls åt att söka jobb under den senaste veckan. 51 procent av de sökande uppgav att de inte sökt något jobb under den senaste månaden (59 procent i september 2005). Af ska underrätta a-kassa och IAF när den sökande inte söker arbete på det sätt som krävs enligt reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Antalet sådana underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt per 1000 ersättningstagare var i Gotlands län långt under genomsnittet för hela landet. IAF:s bedömning är att detta i väsentlig utsträckning hänger samman med Af:s tillämpning av ersättningsreglerna i Gotlands län. Tillämpningen av riksdagens policy för anvisning till aktivitetsgarantin vid slutet av ersättningsperioden (300 ersättningsdagar) avviker också från vad som gäller i övriga delar av landet. Det är endast en mindre andel av de arbetssökande som anvisas till aktivitetsgarantin. Detta innebär att sökande i Gotlands län istället beviljas förlängd ersättningsperiod i alltför stor omfattning. Intervjuer med Af:s handläggare i Gotlands län visar på ett stort behov av såväl stöd och ledning som kompetensutveckling. För att få till stånd en korrekt och mer likartad tillämpning av ersättningsreglerna krävs det även fortlöpande diskussioner med Länsstyrelsen i frågor som gäller arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. Rekommendationer IAF rekommenderade att ledningen för Länsstyrelsen i Gotlands län omgående skulle utforma tydliga och enhetliga riktlinjer för arbetsförmedlingen vad gäller tilllämpningen av försäkringsreglerna i Gotlands län. I första hand gäller det: Att följa upp att arbetsförmedlingen i alla delar följer lag, förordning och föreskrifter som gäller arbetsförmedlingens uppgifter inom arbetslöshetsförsäkringen. Krav på interlokalt sökande efter 100 ersättningsdagar. 11

12 Dokumentation av hinder som begränsar den enskildes arbetssökande med tillämpning av lag och gällande föreskrifter om lämpligt arbete. Tillämpning av de kriterier som statsmakterna lagt fast för att i slutet av ordinarie ersättningsperiod anvisa till aktivitetsgarantin. Slutligen bör ledningen även vidta åtgärder för att förbättra personalens kunskaper och kompetens i frågor som rör kontrollen av försäkringsreglerna. 12

13 Anvisning till ledig plats Syftet med denna studie var en undersökning av platsanvisningarnas betydelse för kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen. Vad är en platsanvisning och vilka syften har den? Inledningsvis klargör rapporten vad en anvisning är och i vilka syften Af anvisar. Resultaten visar att det inte finns något aktuellt regelstöd för när och hur en anvisning ska genomföras. Det som Af kan stödja sig på är de metodstöd som AMS har tagit fram. I metodstödet framstår syftet med anvisning i första hand som service till den sökande och till arbetsgivaren. Ett faktum som även förmedlarna själva antyder i de intervjuer som genomförts. Servicens mål är dels att få den arbetssökande i arbete snarast möjligt och dels att arbetsgivaren ska få tillräckligt med förslag på arbetssökande så att vakansen snarast kan tillsättas. Något uttryckligt kontrollsyfte finns inte angivet i metodstöd eller andra aktuella dokument. Emellertid kan inte uttrycket att upprätthålla legitimiteten i arbetslöshetsförsäkringen tillsammans med kravet på uppföljning tolkas på annat sätt än att anvisningar, vid sidan av serviceaspekten, även är tänkta att tjäna ett kontrollsyfte. Kontrollen ska säkerställa de arbetssökandes sökaktivitet, deras geografiska och yrkesmässiga rörlighet, samt att det inte föreligger något hinder att anta arbete. Mot bakgrund av anvisningars roll som möjligt kontrollinstrument framstår det som anmärkningsvärt att dessa i praktiken nu förefaller ha fått en starkt begränsad betydelse för att uppnå detta syfte. I granskningen framför arbetsförmedlarna argumentet att det är direkt olämpligt att använda anvisning som metod för att kontrollera att den som uppbär arbetslöshetsersättning aktivt söker arbete. Anvisningar görs till mycket stor del till arbeten inom ett snävt geografiskt område. Därmed förefaller platsanvisningar ha en marginell betydelse för att tydliggöra kravet på geografiskt rörlighet som ett sätt att bryta arbetslösheten. Stora skillnader i anvisningsgrad Det finns stora skillnader mellan olika Af-kontor vad gäller anvisningsgrad. Samtidigt som det under den undersökta månaden finns kontor som gör mer än en anvisning per inskriven ser vi exempel på kontor som 13

14 inte anvisar överhuvudtaget. Detta illustrerar på ett mycket påtagligt sätt frånvaron av enhetlighet i användandet av metoden anvisning till ledig plats. Faktorer som kön och sökandekategori påverkar i olika grad vid anvisning. I intervjuerna menar förmedlarna att de tenderar att anvisa kvinnor i större utsträckning än män. Statistiken visar däremot på det motsatta förhållandet. Män får i allmänhet fler anvisningar än kvinnor. Dessutom anvisas de på längre avstånd från bostaden jämfört med kvinnor. Förklaringen till detta kan vara det förhållandet att män oftare är heltidsarbetslösa, medan andelen deltidsarbetslösa är högre bland kvinnor. Med tanke på Af:s benägenhet att jobba mera aktivt med heltidsarbetslösa är det ett väntat resultat att anvisningsgraden är högre för män. Vid sidan av att kvinnor oftare har ett deltidsarbete kan också förhållanden såsom familjeskäl påverka hur ofta och hur långt från bostaden Af anvisar kvinnor, vilket skulle tyda på ett traditionellt könsrollstänkande hos förmedlarna. Dessutom är det anmärkningsvärt att Af anvisar de deltidsarbetslösa i så liten omfattning, trots AMV:s särskilda uppdrag att minska deltidsarbetslösheten. I intervjuerna antyder arbetsförmedlarna att tiden i arbetslöshet kan öka benägenheten hos Af att anvisa utifrån kontrollsynpunkt. Bland annat menar förmedlarna att sannolikheten för en långtidsinskriven arbetssökande att få en anvisning på längre avstånd är större. Detta får dock inte något starkt stöd i statistiken. Resultatet visar att det visserligen finns en sådan tendens men skillnaderna är så marginella att de inte kan beaktas i sammanhanget. Intervjuerna visar att den arbetssökandes yrkestillhörighet också kan påverka hur Af anvisar. Är efterfrågan på arbetskraft hög inom ett visst yrke faller det sig naturligt att fler anvisningar görs för att tillgodose arbetsgivarnas behov. Arbetssökande med yrken för vilka efterfrågan är låg och arbetslösheten hög anvisas samtidigt, enligt vad arbetsförmedlarna uppger, på längre avstånd och till andra yrken. Uppföljning av gjorda anvisningar En förutsättning för att anvisningar ska spela en viktig roll för kontrollfunktionen är, enligt regeringen, att samtliga följs upp. Anvisningar följs dock inte alltid upp 14

15 såsom det är tänkt. En bidragande orsak till detta är avsaknaden av en enhetlig definition för vad som utgör uppföljning. Då det befintliga stödet för uppföljning inte är tydligt råder det därför ingen samstämmighet bland förmedlarna ifråga om definitionen. De uppföljningskoder som AMS har tagit fram ger inte heller arbetsförmedlarna det stöd de behöver, eftersom de inte är tillräckligt tydliga. Otydligheten kan resultera i att förmedlarna använder koderna i förmedlingssystemet (AIS) på olika sätt. Dessutom täcker inte dessa koder alla scenarier. Exempelvis så finns det ingen kod som kan användas i en situation där den sökande har blivit erbjuden arbete men tackat nej. Dessa brister leder till, vilket även framgår av intervjuresultaten, att vissa förmedlare betraktar de sökandes egen redovisning av sökta jobb som tillräcklig uppföljning, medan andra förmedlare ser detta som endast en del i uppföljningen och förutsätter en kompletterande uppföljning med arbetsgivarna. Den sammantagna följden av dessa svårigheter blir att arbetsförmedlarna tenderar att avstå från anvisningar och på så sätt slippa problemet med uppföljning. Begränsad betydelse för kontrollfunktionen IAF konstaterar att anvisningarnas betydelse för kontrollfunktionen i praktiken är begränsad, eftersom anvisningar främst betraktas som ett redskap för service. Detta underbyggs även av de påtalade bristerna avseende definitionen, samt den därmed sammanhängande benägenheten hos förmedlarna att arbeta efter egna definitioner av uppföljning. AMS översyn från den 1 mars 2006 har bidragit till att anvisningarnas betydelse för kontrollfunktionen försvagats ytterligare. 1 Det torde, enligt IAF:s bedömning, leda till att den grupp som faktiskt blir föremål för anvisningar blir begränsad i sin sammansättning men även till sitt antal. 1 Sedan den 1 mars 2006 beskriver AMS syftet med anvisningar som att tillgodose arbetsgivarnas behov av arbetskraft. Af ska med andra ord använda anvisningar med utgångspunkt från arbetsgivarnas behov av arbetskraft och efter en överenskommelse om detta med arbetsgivaren. Anvisningar ska fortfarande göras genom matchning och förutsätter alltså att den som anvisas ska ha bedömts som lämplig för den lediga platsen. Af ska således inte längre använda anvisning för att allmänt pröva arbetssökandes sökaktivitet. 15

16 16

17 Den individuella handlingsplanens roll för kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen Den individuella handlingsplanen är avsedd att fungera som ett redskap för att effektivisera Af:s ansträngningar med att snarast få de sökande i arbete. Handlingsplanen ska också klargöra ansvarsfördelningen mellan Af respektive den arbetssökande samt precisera de krav på enskilda arbetssökande som finns i lagen om arbetslöshetsförsäkring. I och med denna målsättning får handlingsplanen en viktig roll som instrument för kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen. Medverkan i att upprätta en handlingsplan är också ett grundvillkor för rätt till arbetslöshetsersättning. En begränsad roll för kontrollfunktionen Rapporten visar dock att handlingsplanerna har en begränsad roll för Af:s kontrollfunktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsförmedlarna uppfattar planerna som bra i teorin och betraktar dessa som nödvändiga i sitt arbete. Samtidigt beskriver de handlingsplanerna som alltför krångligt utformade och tidskrävande för att kunna vara den hjälp som de är tänkta att vara. Utformningen och de därmed sammanhängande problemen är en direkt orsak till bristerna i handlingsplanernas kvalitet. Detta framgår också tydligt i den granskning som har genomförts. Varför infördes handlingsplaner? Den främsta anledningen till införandet av individuella handlingsplaner var att effektivisera ansträngningarna med att få den sökande i arbete så snabbt som möjligt. Handlingsplaner var även menade som ett instrument för att klargöra det ömsesidiga ansvaret för Af respektive den sökande. Planerna ska dessutom ange den arbetssökandes möjligheter och precisera de krav på enskilda arbetssökande som finns i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Alla dessa syften med handlingsplanen var ursprungligen inte lika tydligt formulerade. Kraven på att den arbetssökande ska vara aktiv i sitt arbetssökande och vara delaktig i upprättandet av handlingsplanen diskuterades visserligen redan i de tidigaste propositionerna. Det var emellertid först under 2000-talet som dessa krav uttryckligen formulerades av regeringen. 17

18 Granskning En grundläggande förutsättning för att handlingsplanerna ska bidra till kontrollen av att försäkringsvillkoren är uppfyllda är att de förtydligar kravet på aktivt arbetssökande. Villkoret för att kunna betrakta kontrollen som fullföljd är vidare att sökaktiviteten följs upp. Granskningen visar att det i handlingsplanerna saknas tydliga ställningstaganden ifråga om vad aktivt arbetssökande innebär för den arbetssökande och hur Af förhåller sig till kravet överhuvudtaget. En betydande andel av de granskade handlingsplanerna saknar dessutom instruktioner för hur och när sökaktiviteter ska följas upp. Flertalet av de granskade handlingsplanerna specificerar delmål på vägen till det slutliga målet att få arbete. Emellertid saknar dessa i många fall en beskrivning av hur målen ska uppnås i praktiken. Därutöver är redogörelsen för ansvarfördelningen mellan Af och den sökande påfallande ofta sådan att det endast är den sökandes ansvar som kommer i fokus medan Af:s ansvar framstår som kraftigt begränsat. Den här typen av brister och otydlighet minskar därför planernas betydelse för att upprätthålla kontrollen över försäkringsreglerna. Intervjuer Intervjuresultatet visar att det finns ett behov av handlingsplaner som instrument i Af:s arbete. I sin teoretiska form är planen ett bra hjälpmedel i kommunikationen med den sökande och ett fungerande kontrollinstrument. Granskningen visar samtidigt att det behövs tekniska och praktiska justeringar i mallen för handlingsplanen för att den ska fungera i praktiken. I sin nuvarande utformning ska den uppfylla flera olika syften och är därmed mycket komplicerad. Det arbete som förmedlarna uppger att man lägger ner på att ta fram och hålla handlingsplanen aktuell står inte i rimlig proportion till planens nytta i det praktiska arbetet. Det framgår att många förmedlare är införstådda i tankarna bakom och den teoretiska ambitionen med handlingsplanen, även om inte samtliga är det. Administrationen kring planen gör dock att den ofta uppfattas som ett hinder. Den tid som administrationen tar i anspråk förefaller leda till felaktiga prioriteringar. Istället för att fokusera på kvaliteten i handlingsplanen blir det viktigaste att färdigställa själva dokumentet. Detta får 18

19 som konsekvens att handlingsplanens faktiska innehåll och dess nytta för arbetssökanden i realiteten ofta kommer i andra hand. 19

20 Sökande som arbetsförmedlingen inte anser står till arbetsmarknadens förfogande IAF har granskat situationen där Af först bedömer att den sökande står till arbetsmarkandens förfogande och är registrerad i en sökandekategori som berättigar till ersättning och sedan bedömer att den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande och därmed flyttas till en sökandekategori som inte berättigar till ersättning. I denna rapport har endast övergången till sökandekategori 14 studerats, vilket innebär att personen ifråga inte bedöms kunna tillträda ett arbete och därför inte kan få arbetslöshetsersättning. En viktig metodfråga Kunskapen om i vilka situationer en avanmälan respektive ett byte av sökandekategori ska ske är en viktig metodfråga för Af, eftersom en alltför omfattande felhantering leder till att statistikuppgifter blir missvisande. För den sökande blir konsekvensen densamma oavsett om Af registrerar en avanmälan eller ett sökandekategoribyte som leder till en automatisk avanmälan. Båda förfarandena leder till att en signal per automatik sänds till a-kassornas administrativa datasystem varvid ersättning omedelbart upphör. IAF konstaterar att det saknas tydliga regler i föreskrift och handläggarstöd för när avanmälan respektive sökandekategoribyte ska ske när det gäller den granskade tidsperioden fjärde kvartalet Granskningen Enligt de föreskrifter som tillämpades under det aktuella kvartalet skulle en avanmälan göras om en sökande inte besöker förmedlingen på den tid som fastställts efter kallelse eller på annat sätt. En tredjedel av de granskade ärendena handlar om personer som inte kom på bokade besök. I dessa ärenden borde arbetsförmedlingen ha gjort en avanmälan och inte ett byte av sökandekategori. Speciellt anmärkningsvärt är de sex procent av ärendena där det i daganteckningarna anges att själva orsaken till byte av sökandekategori är att personen inte kommer till ett bokat besök. I tolv procent av de granskade ärendena saknas dokumentation om orsaken till att ett byte till sökandekategori 20

21 14 sker. Af bör självfallet alltid ange en orsak till bytet. Särskilt mot bakgrund av att byte till en icke ersättningsberättigande sökandekategori medför en automatisk avanmälan till a-kassan och att ersättningsrätten därmed upphör. IAF har bland annat granskat i vilka fall Af borde ha skrivit en underrättelse istället för att byta till sökandekategori 14. Granskningen visar endast ett ärende där en underrättelse om ifrågasatt ersättningsrätt borde ha gjorts. Av detta drar vi slutsatsen att Af normalt inte byter till sökandekategori 14 istället för att skriva underrättelser. När den arbetssökande meddelar Af att han/hon åter står till arbetsmarknadens förfogande är huvudregeln att anmälan ska ske vid ett personligt besök. Granskningen av daganteckningarna bekräftar att anmälan i huvuddelen av ärendena sker genom personligt besök på Af. Det finns möjligheter att i vissa situationer, som preciseras i gällande föreskrift, anmäla sig per telefon istället. I tolv procent av ärendena används telefonanmälan. I detta sammanhang kan nämnas att inte alla följer föreskriften när det gäller att den sökande ska få besked om vilken dag han eller hon ska besöka Af personligen. Behov av tydligare regler När det gäller fjärde kvartalet 2004 konstaterar IAF sammanfattningsvis att det i föreskrift och handläggarstöd saknas tydliga regler för när avanmälan respektive sökandekategoribyte ska ske. Avsaknaden av tydliga regler och handläggarstöd försvårar arbetsförmedlingens arbete och medför ett godtyckligt tillvägagångssätt. När en person till exempel meddelar arbetsförmedlingen att han eller hon ska ha semester sker ibland en avanmälan och ibland ett sökandekategoribyte. Det händer även att Af både gör en avanmälan och ett byte av sökandekategori. I den nu gällande föreskriften om handläggning av ärenden vid Af har ett förtydligande skett, genom att det numera anges vad avanmälan innebär och i vilka situationer avanmälan ska göras. Handläggarstöd för när sökandekategori 14 ska användas omfattar dock delvis samma situationer som anges i 12 föreskriften om av 21

22 anmälan. Detta medför att rutinerna för hur handläggningen ska gå till fortfarande är otydliga. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen och vikten av enhetliga rutiner bör AMS förtydliga i vilka situationer en manuell avanmälan ska ske och i vilka situationer ett byte av sökandekategori ska ske. AMS bör även klargöra att skälet för byte till sökandekategori 14 alltid ska dokumenteras av Af. 22

23 Utförsäkrade Under de senaste två åren har cirka 600 personer per kvartal blivit utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen. Dessa personer har därmed förlorat rätten till arbetslöshetsersättning. Utförsäkrad blir den som är inskriven som arbetssökande hos arbetsförmedlingen och som har förbrukat samtliga dagar i en ersättningsperiod. Detta förutsätter att varken en ny eller förlängd ersättningsperiod har beviljats av arbetslöshetskassan samt att arbetsförmedlingen inte heller anvisat personen till aktivitetsgarantin eller annat arbetsmarknadspolitiskt program. Att vara utförsäkrad innebär att personen står utanför arbetslöshetsförsäkringen. Det finns en mängd olika tänkbara orsaker till att arbetssökande som förbrukat en ersättningsperiod fortsätter att vara inskrivna på arbetsförmedlingen. Sökanden kanske avböjer anvisning till aktivitetsgarantin eller något annat arbetsmarknadspolitiskt program för att han/hon inte vill delta eller för att de har andra konkreta alternativ, såsom arbete eller pension, på gång. Sökanden kan även bli utförsäkrad till följd av bristande information om förestående utförsäkring. Detta uppdrag är initierat på IAF mot bakgrund av att det saknas tidigare kända studier i ämnet. Mål och frågor Målet med studien var att diskutera och analysera begreppet utförsäkrade och dess definition samt söka svar på följande frågor: 1. Vilka blir utförsäkrade? 2. Varför blir de utförsäkrade? 3. Vad händer med dem efter utförsäkringen? Särskilt fokus har undersökning av frågan hur de försörjer sig efter utförsäkringen. Begreppet utförsäkrad Majoriteten av de personer som förbrukar en ersättningsperiod uppfyller vanligtvis villkoren för en ny period med ersättning. Alternativt beviljas de en förlängd ersättningsperiod. Några blir avaktualiserade från arbetsförmedlingen och ett mindre antal fortsätter att vara inskrivna som aktuella arbetssökande men uppbär ingen ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det är 23

24 den sistnämnda gruppen som redovisas som utförsäkrade. Med utförsäkrad avses personer som; 1. förbrukat en hel ersättningsperiod och som i anslutning till detta, 2. inte uppfyller villkoren för en ny ersättningsperiod, 3. inte erhållit en förlängning av tidigare ersättningsperiod samt 4. kvarstår som aktuell arbetssökande vid arbetsförmedlingen och är arbetslös, deltidsarbetslös eller s.k. timanställd (d v s är behovsanställd med korta tidsbegränsade vikariat) två veckor efter ersättningsperiodens slut. Av denna definition följer att personer som påbörjar deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program före ersättningsperiodens slut inte kommer att redovisas som utförsäkrade. Definitionen innebär också att personer som avaktualiserats från arbetsförmedlingen inom två veckor från sista ersättningsdag inte räknas som utförsäkrade. Inte heller den som fortsätter att vara inskriven på arbetsförmedlingen men i en annan sökandekategori än arbetslös, deltidsarbetslös eller timanställd redovisas som utförsäkrad. Slutsatser Själva begreppet utförsäkrad är laddat och antyder att människor förlorar en möjlighet till försörjning. IAF:s undersökning visar att människor visserligen blir utförsäkrade från arbetslöshetsersättning men att det inte innebär att de står utan försörjning. Ett antagande som gjordes i början på undersökningen var att många av de utförsäkrade lever på försörjningsstöd från kommunen. Svaren från den enkätundersökning som genomfördes ger inget stöd för denna hypotes. Enbart fyra procent av de utförsäkrade som är 54 år eller yngre får försörjningsstöd den närmaste tiden efter utförsäkring. I den äldre åldersgruppen är motsvarande siffra endast en procent. 24

25 Av kartläggningen framgår att en fjärdedel av de utförsäkrade i den yngre åldersgruppen försörjer sig genom arbete den närmaste tiden efter utförsäkringen. I den äldre åldersgruppen är det en fjärdedel av de utförsäkrade som lever på pension. Ett år efter utförsäkringen är det knappt hälften av de utförsäkrade i den yngre åldersgruppen som försörjer sig på arbete. I den äldre åldersgruppen är det mer än hälften som lever på sin pension. Bland de äldre utförsäkrade som fick erbjudande om en plats i aktivitetsgarantin eller annat arbetsmarknadspolitiskt program var det sju av tio som tackade nej till erbjudandet. Många tackar nej eftersom de har en mycket negativ inställning till aktivitetsgarantin och anser att åtgärden är meningslös för deras vidkommande. Svaren visar för övrigt att många av de utförsäkrade lever på sparade medel istället för aktivitetsstöd, eller får hjälp till sin försörjning av annan familjemedlem. När det gäller frågan om någon blir utförsäkrad som en konsekvens av bristande information svarar 15 procent av de tillfrågade att de inte fått någon information om att ersättningsperioden håller på att ta slut. Bristen på information kan mycket väl ha olika förklaringar men visar likväl på behovet av en tydlig och enkel, såväl skriftlig som muntlig, kommunikation med de arbetssökande om att ersättningsperioden håller på att ta slut och vilka alternativ som står till buds. 25

26 Kvartalsrapport 2, 2006 I regleringsbrevet för 2006 (N2005/9987/A N2005/10090/BS) ger regeringen IAF i uppgift att kvartalsvis redovisa: a) antalet utförsäkrade, b) antalet meddelanden från arbetsförmedlingen om ifrågasatt rätt till arbetslöshetsersättning och hur många av dessa meddelanden som leder till beslut från arbetslöshetskassan om nedsättning eller andra sanktioner. Utförsäkrade Af har också till uppgift att erbjuda insatser för personer som har få ersättningsdagar kvar på en förlängd ersättningsperiod. Dessa personer riskerar annars att utförsäkras. Det är i första hand arbetssökande som har förbrukat hela den förlängda ersättningsperioden som kan bli utförsäkrade. Under fjärde kvartalet 2005 uppgick antalet utförsäkrade till 558 personer. Av dessa hade 314 (56 procent) förbrukat en förlängd ersättningsperiod, det vill säga fått ersättning under 600 dagar. En faktor som skulle kunna bidra till att öka antalet som utförsäkras efter en förlängd ersättningsperiod är ett ökat antal personer som närmar sig slutet av en sådan förlängning. Jämfört med fjärde kvartalet 2004 ökade antalet personer som hade 50 dagar eller mindre kvar av sin förlängda period med arbetslöshetsersättning med sex procent. Under det aktuella kvartalet var emellertid antalet utförsäkrade 41 personer färre, en minskning med sju procent jämfört med samma period Trots att riskgruppen ökat i antal har alltså antalet som faktiskt utförsäkras minskat. Av de utförsäkrade under den redovisade perioden var det cirka 74 procent som var aktuella som helt arbetslösa. Övriga var klassificerade som deltidsarbetslösa eller timanställda. Att det totala antalet utförsäkrade minskade trots att fler personer närmade sig slutet av en förlängd ersättningsperiod kan bland annat bero på att Af, i sina beslut om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program, valt att prioritera dem som är i slutet av en förlängd ersättningsperiod. Dessutom kan en del av dem som redovisas som utförsäkrade efter en förlängd ersättningsperiod i anslutning till ersättningsperiodens slut ha övergått till annan ersättning (t.ex. pension) eller förvärvsarbete utan att 26

27 den informationen ännu nått eller registrerats av arbetsförmedlingen. Av samtliga utförsäkrade var 57 procent män. Av de utförsäkrade som var registrerade som deltidsarbetslösa eller timanställda var 65 procent kvinnor. Underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt Af ska kontrollera att de som söker arbetslöshetsersättning står till arbetsmarknadens förfogande på det sätt som anges i lag och förordning om arbetslöshetsförsäkringen samt föreskrifter om lämpligt arbete. I situationer där Af bedömer att det finns skäl att pröva den sökandes rätt till ersättning ska Af enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten underrätta a-kassan om dessa förhållanden. Detta gör Af genom att lämna underrättelse (tidigare benämnt meddelande) om ifrågasatt ersättningsrätt till a-kassan. Orsaker till och antalet underrättelser Sedan februari 2005 klassificeras underrättelser enligt nedan. 1. Sökanden avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete. 2. Sökanden avvisar anvisning till lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program. 3. Sökanden medverkar inte till upprättande av en handlingsplan Annan orsak Sökanden har inte sökt anvisat lämpligt arbete. Jämförelsen här är begränsad till att omfatta kvartal ett 2005 respektive Från 1997 till 2005 har antalet underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt ökat år för år. Efter en ökningstakt på 50 procent från fjärde kvartalet 2004 till tredje kvartalet 2005 var ökningen under fjärde kvartalet 2005 mer begränsad (cirka sju procent). Under kvartal ett Hänvisar till kraven i Lag om arbetslöshetsförsäkring 9 p 4 3 Hänvisar till kraven i Lag om arbetslöshetsförsäkring 9 övriga punkter. Innebörden är att arbetsförmedlingen bedömer att den enskilde inte står till arbetsmarknadens förfogande eller inte är aktivt arbetssökande på det sätt som krävs i försäkringen. 4 Eftersom uppdelningen på orsakerna 1 och 5 ännu inte var genomförd januari 2005 har underrättelserna av orsak 1 här fördelats på orsak 1 och 5 på samma sätt som i genomsnitt för februari och mars

28 minskade antalet underrättelser och arbetsförmedlingen lämnade då underrättelser jämfört med året innan. Minskningen på två procent under första kvartalet 2006 kan därmed ses som en bekräftelse på ett trendbrott i detta avseende. Information om antal underrättelser under april 2006 bekräftar detta och pekar mot en minskning av antalet underrättelser. Antal underrättelser under den granskade perioden som berodde på att ersättningstagaren avvisat ett erbjudande om lämpligt arbete (orsak 1) minskade från 346 till 299 medan antalet underrättelser som berodde på att sökanden inte sökt ett anvisat arbete (orsak 5) har ökat från 448 till 626. Dessa två orsaker till underrättelser utgjorde första kvartalet procent av samtliga underrättelser vilket var något mer än Antal underrättelser där ersättningstagaren avvisat arbetsförmedlingens anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program minskade till knappt sju procent av alla. Antalet underrättelser som beror på att den sökande inte medverkat till att upprätta en handlingsplan (orsak 3) minskade kraftigt från 101 till 26. Dessa underrättelser utgjorde kvartal endast en procent av samtliga. Antalet underrättelser som grundar sig på att ersättningstagare inte ansågs vara aktivt arbetssökande eller inte ansågs stå till arbetsmarknadens förfogande minskade något. De var den dominerande orsaken till arbetsförmedlingens underrättelser och utgjorde under första kvartalet procent av samtliga underrättelser. Det var något mindre än för ett år sedan men är således den dominerade orsaken till underrättelser. Rapporten visar för övrigt på stora skillnader mellan länen när det gäller orsaker till underrättelser. Skillnaderna i detta avseende samvarierar dock vare sig med arbetslöshetsnivå eller med frekvensen underrättelser i respektive län. Det förefaller därmed som om variationen mellan länen snarast beror på skillnaderna i praxis eller policy för när underrättelser lämnas som varierar mellan arbetsförmedlingarna i länen. 28