Ett nationellt informationssystem

Transkript

1 2007:9 Ett nationellt informationssystem Medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice

2

3 Enheten för utvecklingsstöd Philippe Jolly MISSIV 1 (1) DATUM DIARIENR /9 ERT DATUM ER BETECKNING Fi 2006/7384 (delvis) Enheten för statlig förvaltningsutveckling Finansdepartementet Stockholm Slutrapportering av regeringsuppdraget avseende området elektronisk samhällsinformation Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har i sitt regleringsbrev avseende 2007 fått i uppdrag att se över verksamheten och omfattningen inom området för elektronisk samhällsinformation som verket bedriver, främst avseende portalen sverige.se. Uppdraget skulle redovisas 2 maj Efter en hemställan till regeringen fastställdes det slutgiltiga datumet för avrapporteringen till den 16 maj Härmed återrapporteras detta uppdrag till Finansdepartementet genom rapporten "Ett nationellt informationssystem - Medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice". Detta beslut har fattats av generaldirektör Lena Jönsson. Övriga närvarande var enhetschef Jenny Birkestad, utvecklingsstrateg Philippe Jolly (föredragande) och utvecklingsstrateg Anna Enström Järleborg (föredragande). Lena Jönsson Philippe Jolly Anna Enström Järleborg Generaldirektör Utvecklingsstrateg Utvecklingsstrateg Postadress: Box 214, Stockholm Besöksadress: Drottninggatan 29 Telefon växel: E-post: verva@verva.se Fax:

4

5 Innehållsförteckning 0 Sammanfattning 7 1 Förutsättningar och utgångspunkter Inledning Syfte Avgränsningar Vad menas med samhällsservice? Besvarade frågeställningar Bakgrund Nuläget Elektronisk samhällsservice i andra länder Utvecklingen framåt Omvärldens trender och drivkrafter Metod och angreppssätt God förvaltning 24 2 Modellen Vertikal dimension Grad av central samordning Horisontell dimension Grad av integration Beskrivning av de fyra scenarierna Gemensamt för alla scenarier Scenario Infokaos Scenario Guide Scenario Kluster Scenario One-stop-shop 36 3 Resultaten Nytta för medborgare och företag Demonstratorn användningsfallen Kontakterna mellan medborgarna/företagen och offentlig sektor Krav på styrning och ledning av förvaltningen Scenariogemensamma krav Scenariounika krav Påverkan på finansieringen (kostnader och nyttor) för förvaltningen Krav på förvaltningens IT-arkitektur En arkitektur i medborgarens tjänst Förslag och målbild Förslag Målbilden Ett nationellt kontaktcenter Kluster Gemensamma databaser 67 5

6 4.2.4 Ansvariga myndigheter, kommuner och landsting Huvudmannaskapet vem ska äga och driva ovanstående? Finansiering Sverige.se:s framtid Några avslutande ord 72 Bilaga 1 Uppdraget Bilaga 2 Projektorganisationen inom Verva Bilaga 3 Beskrivning av portalen sverige.se Bilaga 4 Beskrivning av några andra länders portaler Bilaga 5 Skattning av nyttor och kostnader för olika scenarier Bilaga 6 Enkät till kommuner och myndigheter Bilaga 7 Resultaten från fokusgrupperna Bilaga 8 Referenspersoner Bilagorna kan hämtas i pdf-format på eller beställas via telefon , e-post verva@verva.se eller brev Verva, Box 214, Stockholm 6

7 0 Sammanfattning Mål för svensk förvaltning Regeringens mål är att skapa en effektiv statsförvaltning som kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service till nytta för beslutsfattare, medborgare och näringsliv. Statsförvaltningen ska uppfylla höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Regeringen vill också att Sverige år 2010 ska ha återtagit en ledande position när det gäller elektronisk förvaltning. Som ett led i att uppfylla regeringens mål har Verket för förvaltningsutveckling (Verva) i denna rapport utrett hur framtidens elektroniska samhällsservice ska levereras till medborgare och företag. Rapporten tar även upp frågan om hur nya sätt att ge samhällsservice kan bidra till att medborgare och företag upplever offentlig sektor som enklare, tillgängligare, effektivare och mer serviceinriktad. Verva föreslår i denna rapport en målbild för hur medborgare och företag ska få tillgång till elektronisk samhällsservice. Realiserandet av målbilden skulle innebära en offensiv satsning från regeringen mot en effektivare, enklare, tillgängligare och mer serviceinriktad förvaltning. Målbilden innebär också en nystart för svensk e-förvaltning. Nuläge I dag måste medborgare och företag kontakta en rad olika myndigheter, kommuner och landsting för att få den samhällsservice som offentlig sektor tillhandahåller. För att kunna vända sig till rätt aktör måste medborgare och företag känna till hur ansvarsfördelningen ser ut inom offentlig sektor, vem som gör vad. Vi ser en fragmentiserad förvaltning, inte minst på informationssidan. Framtiden I den målbild som presenteras i rapporten är grundtanken att medborgaren och företaget kan vända sig till ett kontaktcenter (innehåller en medborgarportal och en telefonitjänst) för att få hjälp med de frågor som rör offentlig sektor. Kontaktcentret lotsar sedan vidare frågeställaren till rätt aktör. Kontaktcentret hjälper även medborgare och företag direkt med viss information av enklare slag. Den målbild som Verva utarbetat innebär förutom kontaktcentret även att myndigheter, kommuner och landsting samverkar i kluster utifrån medborgarnas och företagens livs- och företagarsituation. Medborgarna och företagen ska inte behöva lämna samma information flera gånger till offentlig sektor. I stället används ett antal gemensamma databaser med person- och företagsuppgifter som kan användas av hela offentliga sektorn. För den enskilda ärendehandläggningen ansvarar de nuvarande myndigheterna, kommunerna och landstingen på samma sätt som i dag. Är det så att 7

8 medborgarna och företagen vill vända sig direkt till vissa myndigheter, kommuner eller landsting kan de göra det. Kontaktcenter Kluster Gemensam data Ansvariga Min FAMILJ Kris info VÅRD O SJUKDOM Mitt FÖRETAG Kanal Dialogform Gemensamma funktioner Figur 1: Målbild för ett nationellt informationssystem Realiseringen av målbilden skulle innebära att det uttalade behovet från medborgare och företag om att på ett enkelt sätt kunna kontakta offentlig sektor uppfylls. Den bidrar även till ett mer effektivt utnyttjande av skattemedlen och att offentlig sektor upplevs som en koncern av medborgare och företag. Målbilden bygger på den svenska förvaltningsmodellen, med självständiga myndigheter och fristående kommuner och landsting. Arbetet med implementeringen och utvecklingen av det nationella informationssystemet kommer att kunna driva på utvecklingen av e-förvaltningen i Sverige så att förutsättningar skapas för att Sverige ska kunna återta en ledande position till år I rapporten analyseras fyra olika framtidsscenarier. Varje scenario analyseras utifrån dess: kostnader och nyttor ur ett samhällsperspektiv, krav på styrning och ledning av förvaltningen, krav på arkitekturen inom förvaltningen samt uppfyllelse av principerna för "God förvaltning" 1. 1 Se förklaringen i avsnitt

9 Decentraliserad samordning Marknadslösning Infokaos Kluster Yta och låg grad av integration One-stopshop Kontaktcentret Djup och hög grad av integration Guide Centraliserad samordning Politisk lösning Figur 2: Sammanfattning av scenarierna avseende nytta och kostnader inkl. investeringsbehov, samt beskrivning av portalen sverige.se:s och kontaktcentrets positioner i förhållande till scenarierna Förslag Utifrån de genomförda analyserna ges följande förslag när det gäller den framtida elektroniska samhällsservicen: 1. Medborgare och företag bör i framtiden få tillgång till elektronisk samhällsservice genom dels ett nationellt kontaktcenter med en medborgarportal och ett telefonnummer, dels olika klusterlösningar som är uppbyggda kring medborgares och företags specifika behov och situationer. 2. Medborgarportalen bör användas som nationell krisportal, för att sprida tillförlitlig information vid händelse av kris. 3. Medborgarportalen bör innehålla funktionen Min sida för att koordinera en överskådlig, sammanhängande och effektiv presentation av individens samlade kontakter med förvaltningen. 4. Ett nationellt informationssystem kommer enligt Vervas bedömning att innebära en stor effektiviseringspotential för offentlig sektor sett ur ett koncernperpektiv. En skattning visar att en realisering av Vervas målbild skulle kunna minska kostnaderna inom förvaltningen med cirka 2,6 miljarder kronor per år. Denna effektivisering bör användas för att finansiera utvecklingen, driften och förvaltningen av ett nationellt informationssystem. Även de resurser som i dag används för sverige.se bör användas till att realisera målbilden. 9

10 5. Om regeringen anser att målbilden ska realiseras i enlighet med denna rapport bör regeringen ge Verva den övergripande uppgiften att samordna arbetet med att nå den presenterade målbilden genom att ta fram en övergripande förändringsplan för det nationella informationssystemet. Verva bör även göra en översyn av eventuella behov av författningsändringar vid en realisering av målbilden. Vidare bör regeringen ge: a) Verva i uppdrag att föreslå en lämplig klusterindelning samt hur ansvaret för respektive kluster ska fördelas mellan (sektors)myndigheterna. b) De klusteransvariga myndigheterna i uppdrag att ta initiativ till att avtal om samverkan inom klustren tecknas mellan ingående aktörer. c) Den kommande krismyndigheten i uppdrag att, i samverkan med Verva, lämna förslag till utvecklingssteg och kostnadsuppskattningar för att använda medborgarportalen som nationell krisportal. d) Verva i uppdrag att lämna förslag till utvecklingssteg och kostnadsuppskattningar för att implementera ett kontaktcenter enligt den föreslagna målbilden. Vidare bör Regeringen ge Verva i uppdrag att ta fram business cases för varje del i kontaktcentret samt vid behov lämna förslag på andra gemensamma delar. e) Verva i uppdrag att säkerställa att erfarenheterna och investeringarna i portalen sverige.se tillvaratas vid uppbyggnaden av det nationella kontaktcentret. 6. Om intentionen i Vervas målbild inte ligger i linje med regeringens överväganden bör Verva ges i uppdrag att administrera avvecklingen av sverige.se. Avvecklingstidens längd måste anpassas till uppsägningstiden av befintliga kontrakt och avtal. En avveckling av sverige.se skulle frigöra drygt 4 miljoner kronor per år. 10

11 1 Förutsättningar och utgångspunkter 1.1 Inledning Regeringen gav Verva via 2007 års regleringsbrev följande uppdrag: Verket skall se över verksamheten och omfattningen inom området för elektronisk samhällsinformation som verket bedriver, främst avseende portalen sverige.se. Om det inte finns särskilda skäl för en fortsatt drift av portalen skall den successivt trappas ned och därefter skall verket ta ställning till om portalen kan övergå till annan huvudman, annan myndighet eller helt avvecklas. Verksamheten som avser rättsinformation skall inriktas mot det ansvar som följer av rättsinformationsförordningen (1999:175). Under vintern och våren 2007 har Verva genomfört projektet ELSA medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice där huvudfrågan har varit: Hur ska elektronisk samhällsservice tillgängliggöras för medborgare och företag i syfte att bidra till en enklare, tillgängligare, effektivare och mer serviceinriktad förvaltning? ELSA-projektets huvudfråga är en viktig del i utvecklingen av en förvaltning som är effektiv, enkel, tillgänglig och erbjuder god service till medborgare och företag. Regeringens mål är att skapa en effektiv statsförvaltning som i sin helhet kännetecknas av hög produktivitet, god kvalitet och bra service till nytta för beslutsfattare, medborgare och näringsliv. Statsförvaltningen ska uppfylla höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. År 2010 ska Sverige återtagit en ledande position när det gäller elektronisk förvaltning. 2 De delar i regeringens uppdrag som handlar om rättsinformation hanteras inom Verva i ett separat projekt. Regeringens fråga rörande sverige.se:s framtid besvaras i slutkapitlet Förslag och målbild. Uppdraget har bedrivits som ett projekt inom Verva, läs om den i bilaga 2 Projektorganisationen inom Verva. 2 Budgetpropositionen för 2007, Prop. 2006/07:1, inkl. bilagor 11

12 1.2 Syfte Mot bakgrund av ovanstående har syftet formulerats till att projektet ska: Ge regeringen ett antal förslag på hur medborgare och företag ska få tillgång till elektronisk samhällsservice i framtiden genom att: teckna en målbild för medborgares och företags framtida tillgång till elektronisk samhällsservice samt belysa ett antal aspekter samhällsnyttan, nyttan för medborgare och företag, krav på arkitektur samt krav på styrning från staten i fyra scenarier kring medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice i framtiden. Svara på regeringens fråga om sverige.se:s framtid. Svaret på regeringens fråga ska läsas mot bakgrund av de förslag om hur medborgare och företag ska få tillgång till elektronisk samhällsservice som lämnas i slutkapitlet. 1.3 Avgränsningar Vad menas med samhällsservice? I denna rapport har begreppet samhällsservice använts i stället för samhällsinformation. Service är ett vidare begrepp än information och kan definieras som det mervärde som en organisation levererar till sin avnämare/kund. I begreppet service ingår själva leveransen likväl som kundens erfarenhet och upplevelse av att ta emot service. Samhällsservice kan således definieras som den service som levereras av offentlig sektor till medborgare och företag. 3 Nästan alla förehavanden mellan offentlig förvaltning och medborgaren eller företaget inbegriper någon form av samhällsservice. Det kan vara att ta del av information från offentlig sektor, att kommunicera med en handläggare om ett ärende eller att kunna rapportera in uppgifter till förvaltningen på ett enkelt sätt. Samhällsservice kan levereras genom flera olika kanaler, exempelvis internet, telefon, digital-tv, sms, e-post eller personligt möte. I nuläget innebär leverans av samhällsservice ofta en komplex leveranskedja över myndighetsgränser där flera olika aktörer inom förvaltningen är inblandade. Utifrån kundens perspektiv är det själva serviceleveransen som är intressant, inte hur den offentliga förvaltningen är organiserad för att leverera i ett specifikt ärende. Medborgaren eller företaget kräver i allt större utsträckning en samhällsservice som inte utgår från förvaltningens interna processer utan i stäl- 3 Exempel på samhällsservice är att som medborgare ta emot hälso- och sjukvård från landstinget, att ansöka om körkortstillstånd, att ta hjälp av Skatteverkets deklarationssupport, att ta emot ett beslut i ett ärende eller att få en utbetalning administrerad. 12

13 let från medborgarens ärende som helhet. Genom att leverera samhällsservice elektroniskt skapas nya möjligheter att förenkla och effektivisera serviceleveransen både för medborgarna, företagen och förvaltningen Besvarade frågeställningar Rapportens huvudfrågeställning Hur ska elektronisk samhällsservice tillgängliggöras för medborgare och företag i syfte att bidra till en enklare, tillgängligare, effektivare och mer serviceinriktad förvaltning? har delats upp i ett antal delfrågeställningar: Vilka förslag är bäst ägnade till att skapa en mer tillgänglig, enklare och effektivare förvaltning till nytta för medborgare och företag? Vilken är nyttan för medborgare och företag vid de olika scenarierna kring medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice? Hur påverkar de olika scenarierna kraven på styrning och ledning av förvaltningen? Vilka kostnader och nyttor ur ett samhällsperspektiv skulle de olika scenarierna ge upphov till? Hur påverkar de olika scenarierna kravet på IT-arkitekturen inom förvaltningen? Det finns en rad olika aspekter på medborgarnas och företagens tillgång till samhällsservice, aspekter som alla är intressanta att belysa och fördjupa sig i. ELSA-projektet har fokuserat sig på det elektroniska mötet mellan medborgare/företag och offentlig sektor. Projektet har utarbetat en målbild för medborgares och företags framtida tillgång till elektronisk samhällsservice. Målbilden är på en på en övergripande nivå och går ej in i detaljerna när det gäller hur den ska genomföras. I sitt arbete har projektet utgått från den svenska förvaltningsmodellen. 1.4 Bakgrund I Sverige, liksom i andra länder, pågår en omvandling av den offentliga förvaltningen. Med hjälp av IT och förändringar av organisationer, nya styrmodeller och kompetensväxling ska den offentliga förvaltningen bli effektivare, enklare och leverera högre nytta för medborgare och företag. Man talar om att utveckla den svenska e-förvaltningen 4. Inom EU och andra länder 4 Sverige har tillsammans med övriga EU-länder anammat följande definition av e-förvaltning: E-förvaltning definieras som användning av informations- och kommunikationsteknik i offentlig förvaltning i kombination med organisationsförändringar och ny kompetens hos personalen. Syftet är att förbättra de offentliga tjänsterna och de demokratiska processerna, och att stärka den offentliga politiken. 13

14 pågår omfattande insatser för att med hjälp av IT förbättra människors vardag och stärka regionens konkurrenskraft. EU-kommissionens initiativ i2010 Det europeiska informationssamhället för tillväxt och sysselsättning 5 främjar en öppen och konkurrenskraftig digital ekonomi och betonar IT:s roll som en motor för integration och livskvalitet. i2010 är en viktig del av det förnyade Lissabonpartnerskapet för tillväxt och sysselsättning och kommer att utvecklas till en integrerad strategi för informationssamhället och audiovisuella medier i EU. Inom ramen för i2010 konstaterar kommissionen bland annat att en viktig utmaning är att göra offentliga tjänster bättre, mer tillgängliga och mer kostnadseffektiva. Stora utmaningar återstår emellertid, menar kommissionen. Inom det tekniska området kvarstår behovet av gemensamma gränssnitt, portabel identitet mellan olika system och autentiseringssystem. Bland organisatoriska ändringar som behövs kan nämnas nya metoder, nya färdigheter och olika regler. 6 IT har blivit allt viktigare för medborgares och företags kommunikation, informationsutbyte och interaktion sinsemellan och med offentlig sektor. Det pågår redan ett omfattande arbete inom den offentliga förvaltningen om underliggande infrastrukturer, system och standarder. Användarnas behov, rättigheter och skyldigheter i centrum För att uppnå målet om att den offentliga förvaltningen ska upplevas som effektiv, enkel och serviceinriktad av medborgarna och företagen är IT ett viktigt hjälpmedel, men för att uppnå detta mål måste verksamheten inom den offentliga förvaltningen också ha ett starkt användarperspektiv. Det är användarnas behov och önskemål, rättigheter och skyldigheter som ska stå i centrum för den offentliga förvaltningen. Den offentliga förvaltningen måste därför ta reda på hur medborgare och företag vill ha tillgång till elektronisk samhällsservice. Hur vill medborgare och företag göra sina offentliga ärenden i framtiden? Hur ska medborgare och företag hitta rätt och lotsas till rätt offentlig aktör, person eller webbplats? Hur ser exempelvis framtidens elektroniska mötesplatser ut? Andra frågor med koppling till den elektroniska samhällsservicen handlar om det offentliga åtagandet, idéerna om god förvaltning och förtroendet, tilliten, för förvaltningen Nuläget En fragmentarisk förvaltning I dag är den svenska förvaltningen decentraliserad med myndigheter, landsting och kommuner som är löst integrerade i varandra. Den svenska förvaltningsmodellen, som varit gällande i 400 år, bygger på självständiga myndigheter och styrmodellen som tillämpas av regeringen är mål- och resultatstyrning vilken varit rådande sedan 1990-talet. Ett regeringskansli styr den 5 KOM(2005) 229 slutlig SEK(2005) KOM(2005) 229 slutlig SEK(2005)

15 statliga förvaltningen och ett antal statssekreterare förväntas hålla ihop verksamheten. En konsekvens av modellen med självständiga myndigheter är att medborgare och företag i dag har mängder av ingångar, mötesplatser och interaktionspunkter med den offentliga sektorn. I princip har alla myndigheter, kommuner, landsting och andra offentliga organisationer unika webbadresser, telefonnummer, fysiska adresser och databaser. Bara på portalen sverige.se finns adressuppgifter till cirka olika webbplatser. 7 En sådan fragmentisering främjar inte mål som enkelhet, hög servicegrad och effektivitet. Medborgare och företag får lägga ned mycket tid för att hitta rätt i det offentliga Sveriges information. Kommun- och finansmarknadsminister Mats Odell menade i ett tal att den statliga förvaltningen har tyvärr blivit svåröverskådlig, både för enskilda medborgare och företagare och för dem som är verksamma inom stat, kommun och landsting. Detta försvårar också den samverkan mellan myndigheter som behövs för att tjäna medborgare och företag på ett bra sätt. Dagens förvaltningsstruktur med ett stort antal myndigheter, varav många är små, är ineffektiv och sårbar samt medför onödigt höga administrativa kostnader 8. Bland annat som en konsekvens av den svenska förvaltningsmodellen har Sverige valt att inte ha en centralt samordnad informationsmodell utan utvecklingen har till stor del skett på frivillig väg där större myndigheter gått ihop och försökt att skapa standarder för till exempel e-legitimation. Trots flera försök att integrera olika system kan svensk förvaltning i dag beskrivas med metaforen stuprör med många självständiga aktörer som optimerar den egna verksamheten och inte helheten. E-förvaltning för enkelhet och interaktion Genom utvecklingen inom IT-området har i det närmaste obegränsade möjligheter att söka, dela, inhämta och lagra information bidragit till att stora förändringsprojekt iscensatts inom den offentliga förvaltningen. Förändringsprojekten har syftat till att effektivisera och berika samverkan mellan å ena sidan myndigheter och medborgare och å andra sidan myndigheter sinsemellan. Införandet av IT i myndigheternas verksamheter har bland annat resulterat i automatiserade ärendeflöden, nya kontaktvägar till myndigheter, kommuner och landsting samt nya former för att organisera informationshanteringen hos myndigheter, kommuner och landsting. Arbetet har kommit en bit på väg men ännu återstår mycket Portalen sverige.se I dag är portalen sverige.se till största del en länksamling till det offentliga Sverige. Portalen innehåller validerad information om adresser och annat till myndigheter, landsting och kommuner. Sverige.se är i dag en vägvisare till 7 Webbplatser hos myndigheter, kommuner, landsting, regioner, län samt övriga kampanjer med kopplingar till offentlig sektor

16 den samhällsinformation som myndigheter, kommuner och andra offentliga organ gör tillgänglig via internet. Portalen är också den enda gemensamma ingången för medborgare och företag till samhällsinformation. Tidigare hette sverige.se SverigeDirekt och hade sitt ursprung i Toppledarforums projekt World Wide Web för offentlig information påbörjade SverigeDirekt sin verksamhet i projektform och 2003 permanentades SverigeDirekt och fick Statskontoret som huvudman bytte SverigeDirekt namn till sverige.se 9. Faktorer som utpekades som viktiga för att staten skulle ta ansvar för att tillhandahålla samhällsinformation var att man ville: 10 lotsa medborgaren rätt i det svåröverskådliga material som finns på internet, ge medborgaren förutsättningar att hävda sina intressen i den demokratiska processen och möjliggöra insyn och kontroll i den offentliga verksamheten, samt främja integration i samhällslivet. Tankarna med att inrätta en portal för samhällsinformation var alltså direkt i linje med det som står i grundlagen om att stärka medborgarnas insyn i förvaltningsfrågor Elektronisk samhällsservice i andra länder 11 I flera länder har man redan utvecklat medborgarportaler som ingångar till offentlig förvaltning. Ett antal olika principer har legat till grund för utvecklingen. Med medborgarportaler har man velat uppnå ökad transparens och insyn, ökad produktivitet och effektivitet, ökat värde i utbytet mellan medborgarna/företagen och det offentliga, en bättre demokratisk dialog samt minskad administrativ börda på medborgare och företag. För att åstadkomma detta har man gjort investeringar i IT och utvecklat processer, personal och organisationer. I Norge och Danmark har dessa portaler med tillhörande lösningar under de senaste åren varit politiskt prioriterade och både Norge och Danmark har exempelvis satsat på en personlig ingång för alla medborgare en Min sida. De allra flesta medborgarportalerna innehåller adressregister till offentlig sektor, viss samhällsinformation och en sökmotor för offentlig sektor. Genom olika ämnesområden eller ärendeingångar guidas användaren till rätt myndighet eller kommun för information eller e-tjänster inom ett visst ärendeområde. Syftet är att förenkla myndighetskontakterna för medborgarna, ge en överblick över tillgängliga e-tjänster och guida medborgaren rätt. Den service som ges på webben och upplysningar om 9 En djupare beskrivning av portalen sverige.se, finns i beskrivningen i bilaga Guide på Internet - ett stöd för medborgarens möte med det offentliga, SOU 2002:20 11 Se även den mer detaljerade sammanställningen över andra länders portaler i bilaga 4. 16

17 offentlig sektor kan ofta nås genom flera kanaler som t.ex. genom ett nationellt telefonnummer, chatt, sms eller e-post. I Kanada har man i sin e- strategi kompletterat webb med lokala servicekontor. Tillgängliga e-tjänster och dess utformning varierar mellan länderna. Norge 12 Norge har kommit långt vad det gäller inrapportering av uppgifter och digital anmälan till myndigheter av olika slag. Personlig inloggning genom t.ex. e-legitimation ger möjlighet till individualiserad information om medborgarens ärende. Norge lanserade 2006 Minside där användaren loggar in från medborgarportalen norge.no. I dag kan användaren genom Minside nyttja e-tjänster från sex myndigheter och ett 20-tal kommuner. Genom inloggning får användaren insyn i den registerinformation som finns lagrad om honom eller henne. Minside ger även möjlighet till kommunikation med myndigheter genom en personlig e-brevlåda. Ansvaret för de olika e-tjänsterna och registerinformationen ligger kvar hos respektive myndighet. Budgeten för Norge.no var för 2006 cirka 34 miljoner svenska kronor (SEK). Till detta kommer kostnaden för Minside där utvecklingskostanden var cirka 11 miljoner SEK. För 2006 uppgick kostnaderna för drift och utveckling till cirka 15,5 miljoner SEK och i dag arbetar fem årsarbetskrafter med Minside. I Norge har även företagarportalen altinn.no utvecklats. Altinn lanserades 2003 och började som ett kluster mellan den norska skattemyndigheten, Statistisk Sentralbyrå och Brönnöysundsregistrerne (ungefär motsvarande folkbokföringen) för digital inrapportering av uppgifter från företag till myndigheter. Altinn innehåller i dag ett 40-tal e-tjänster för företag och ett 20-tal myndigheter är anslutna. Exempel på e-tjänster är elektroniskt deklaration samt inrapportering av arbetsgivaravgift, moms och statistik. Altinn kan kopplas till företagets affärssystem och är till viss del proaktivt, t.ex. påminner om sista datum för inrapportering. Sådana uppgifter som redan finns lagrade hos deltagande myndigheter är förifyllda så att användaren inte behöver fylla i samma uppgifter flera gånger. Ansvaret för e-tjänsterna och informationen ligger kvar hos respektive myndighet. Altinn har en central förvaltning som arbetar med teknik, administration och marknadsföring samt lokala förvaltningar hos respektive myndighet. Budgeten för Altinn centralförvaltning och Altinn användarservice är på cirka 36 miljoner SEK per år. Deltagande myndigheter har därutöver egna budgetar för lokal förvaltning

18 Danmark 13 Även Danmark ligger långt fram vad det gäller utvecklingen av en medborgarportal, i Danmark kallad borger.dk. Borger.dk är första etappen i etableringen av en gemensam medborgarportal för hela den danska förvaltningen. Under 2008 ska en andra version av borger.dk lanseras med en personlig ingång, en Min sida för alla danskar. Borger.dk samlar både nationella och regionala e-tjänster och guidar användaren till rätt tjänst och myndighet eller kommun via ämnesområden och en intern sökmotor. Portalen innehåller även Publikationssök omfattande information om exempelvis hur den danska förvaltningen är organiserad. Borger.dk fungerar än så länge som ett komplement till kommunernas egna webbplatser. År 2012 ska alla offentliga e-tjänster, både lokala och nationella, vara uppkopplade till borger.dk. För att driva på utvecklingen har man inom det danska Finansministeriet tillsatt Den Digitale Taskforce vars uppgift är att koordinera och främja utvecklingen av gemensamma IT-lösningar för hela förvaltningen. Första versionen av borger.dk hade en utvecklingsbudget på cirka 16 miljoner svenska kronor (SEK)för För 2007 är 11 miljoner SEK budgeterade för drift och utveckling. Borger.dk version 2 med Minside har för 2007 en budget på 14,5 miljoner SEK. För 2008 och framåt beräknas de årliga omkostnaderna för borger.dk version 2, inklusive Minside, att vara på cirka 55 miljoner SEK. Borger.dk har ett kontaktcenter dit medborgare kan ställa frågor både om förvaltningen och portalens funktioner. Kontaktcentret nås via telefon (det gemensamma numret 1881), chatt eller . Kontaktcentret kräver 4,5 årsarbetskrafter och driftkostnaderna består i huvudsak av lönekostnaderna för dessa. Storbritannien 14 Inom ramen för Storbritanniens e-strategi Transformational Government Strategy (2005) utvecklas medborgarportalen Directgov. Ett syfte med Directgov är att ensa offentlig sektor när det gäller webb, digital information och e-tjänster. Directgov ska förenkla myndighetskontakterna och ge medborgarna en bättre överblick och guide till service från lokala myndigheter och e-tjänster. År 2006 deltog 18 myndigheter på nationell nivå (Government departments) och länkar fanns till 388 lokala myndigheter. Directgov är tillgänglig via webb, digital-tv och mobiltelefoni. Infrastruktur och standarder för länkning sköts av en central organisation, Central Office of Information. De ansvariga departementen uppdaterar innehållet för sina områden. Budgeten för den centrala förvaltningen av Directgov var för 2006/2007 cirka 150 miljoner SEK. För 2008/2009 beräknas den växa till 400 miljoner SEK

19 Kanada 15 I Kanada har man utvecklat Service Canada för att skapa en One-stopshop för offentliga tjänster i Kanada för motsvarande Försäkringskassan, Arbetsmarknadsverket (AMS), Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Skatteverket. Man samarbete även med andra nivåer inom offentlig sektor. Service Canada är ett koncept med service och informationstjänster via webb, ett nationellt telefonnummer (1800), och 322 lokala servicekontor. Via webben finns än så länge ett tiotal e-tjänster där användaren kan rapportera in uppgifter till myndigheten eller göra en anmälan (främst inom områdena socialförsäkring, pension samt in- och utvandring). Driftskostnadsbudgeten för Service Canada inklusive servicekontoren var för 2005/2006 cirka 3 miljarder svenska kronor (SEK) Utvecklingen framåt Mot bakgrund av de stora möjligheter att strukturera information och reorganisera processer som IT bjuder förs diskussioner kring att Sverige bör följa exempel från utlandet där man kommit längre med att konsolidera, integrera och centralisera stora delar av informationsstrukturen. Motivet till att Sverige bör följa de utländska exemplen är just att den svenska förvaltningen därigenom skulle bli och upplevas som enklare, mer enhetlig och sammanhållen till högre nytta för medborgare och företag. Praktiskt tar sig de utländska satsningarna uttryck i gemensamma ingångar till medborgarnas ärenden, via medborgarportaler, gemensamma back-officelösningar och centralt ansvar för drift och hantering av informationsstrukturen. En del länder går så långt att man om talar en gemensam ingång till alla samhällstjänster (så kallad One-stop-shop) och personaliserade sidor t.ex. utvecklingen av en tjänst för myndighetsspecifika mina sidor där innehållet är uppbyggt kring individens ärenden eller behov. Mer central samordning av informationen Ansvarskommittén har i sin rapport 16 pekat på att staten bör ha ett uttalat ansvar för den nationella informationsförsörjning som är nödvändig för en effektiv styrning av den kommunala sektorn. De anser även att dagens system med ett flertal aktörer som delar på ansvaret för informationsförsörjningen har svagheter, bland annat genom att överblick saknas liksom ett tydligt ansvar för datainsamling och bearbetning av uppgifter. Enligt kommitténs mening är det motiverat att staten tar ett fastare grepp över den samlade informationsförsörjningen. Ansvarskommittén ställer frågan på sin spets och menar alltså att en högre grad av central samordning avseende informationsförsörjningen skulle skapa vinster i den svenska förvaltningen Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, Ansvarskommitténs slutbetänkande, SOU 2007:10 19

20 Ytterligare en aspekt är den effektivisering som IT möjliggör inom förvaltningen så att de offentliga medlen används bättre. Genom automatiserade ärendeflöden 17, införande av e-fakturor, nya kontaktvägar och nya former för informationshantering förväntas mindre resurser behövas inom statsförvaltningen. Ofta framförs kritik mot att förvaltningen är uppdelad i vertikala stuprör och att det borde finnas stora fördelar för medborgarna och företagen om man inom offentlig sektor samarbetade mer utifrån medborgarnas och företagens behov. Begreppet horisontalitet används ofta för att beskriva ett synsätt som handlar om att se bortom organisatoriska gränser och revir och fokusera på medborgarens eller företagets faktiska behov. I rapporten Horizontal Tools and Relationships: An International Survey of Government Practices Related to Communities 18 beskrivs horisontalitet som ett sätt att lösa de problem som uppstår när olika delar av offentlig sektor inser att det inte räcker med att se till sina egna processer för att tillgodose medborgarnas och företagens behov av service över dagens organisationsgränser. Ett horisontellt synsätt gör att offentlig sektor blir mer effektiv i sin serviceleverans och att enskilda organisationers effektiviseringar får stå tillbaka gentemot den sammantagna samhällsnyttan. I detta sammanhang förs även diskussioner om myndigheter, kommuner och landsting borde underordna sig det övergripande målet att offentliga ärenden och tjänster ska tillhandahållas på medborgarens och företagarens villkor och utifrån dessas behov. Medborgaren eller företagaren ska inte behöva veta vem man ska vända sig till för att få ett visst ärende utfört och man ska inte behöva vända sig till flera myndigheter för att få ett ärende uträttat. Myndigheterna ska själva inhämta den information som behövs från andra organisationer, vilket gör att medborgare och företag inte ska besväras med att behöva lämna samma uppgifter flera gånger. Detta ska dock ske utan att den personliga integriteten hotas Omvärldens trender och drivkrafter Vilka trender och drivkrafter 19 kommer att påverka den utveckling vi diskuterar i denna framställning framtidens e-förvaltning i allmänhet och medborgares och företags tillgång till samhällsservice i synnerhet? Nedanstående antaganden ligger som en grundplatta i de scenarier som analyserats i rapporten Ökad användning och utveckling av IT Medborgare och företag kommer att använda IT i ännu högre utsträckning i framtiden för att konsumera, interagera, kommunicera, arbeta och roa sig. 17 Se bl.a. Effektivisera genom att automatisera ärendehanteringen - Fem processanalyser som visar på potentialen i statsförvaltningen, Verva, rapport 2006: En intressant blogg I ämnet är Views & News av Bo Ekman; 20

21 De som vuxit upp med IT kommer att ställa andra krav på den offentliga förvaltningen än dagens användare av samhällsservice. Enligt World Economic Forums senaste rapport 20 är IT-revolutionen ännu i sin linda och vi kan se fram emot stora tekniska framsteg som ytterligare kommer att förändra hur vi arbetar, kommunicerar, interagerar, arbetar och roar oss i framtiden. World Economic Forum placerar Sverige näst högst, endast Danmark kommer före, i rapporten Network Readiness (NRI) som mäter nivån av ITutvecklingen sett till 67 olika parametrar. Här ligger Sverige i topp, men andra rapporter som mäter hur långt olika länder kommit i utvecklingen av e-förvaltning pekar på att Sverige tappar i förhållande till många andra i- länder. Utvecklingen av tekniken pekar också mot ökad användning av IT. Konceptet Web 2.0 beskrivs som en andra generation av internetbaserade tjänster som låter människor samverka och dela information online på nya sätt man talar om sociala nätverkssajter, wiki-webbar, folksonomies och olika kommunikationsverktyg 21. Exempel på 2.0-webbar är youtube.com, myspace.com och biblioteket.se Nya former för att organisera värdeskapande nätverk och samarbete Utvecklingen inom IT, demografi och den globala ekonomin leder allt oftare till att traditionella hierarkiska organisationer alltmer utmanas av nya former för att organisera värdeskapande genom massamarbete och nätverk 23. Hierarkiska traditionella organisationsmodeller som baseras på kontroll ersätts av nya former för värdeskapande som grundas på gemenskap, samarbete och självorganiserande. I media låter dagligen människor göra sina röster hörda via bloggar, wikis, chattar och personlig broadcasting. Vanliga människor bidrar till den allmänna debatten och dialogen i den så kallade blogosfären. Anställda i företag och andra organisationer driver utveckling av produkter och tjänster genom att samverka över gränserna med anställda i andra organisationer och skapa så kallade wiki workplaces. Kunder deltar aktivt i produktutvecklingsprocessen och blir så kallade prosumenter i stället för endast konsumenter. I stora, komplexa projekt för utveckling av bilar, flygplan och motorcyklar sprids allt oftare riskerna ut över globala nätverk av partners. Fenomen som Linux, Wikipedia, MySpace, InnoCentive, flickr, Second Life, You Tube och The Human Genome Pro- 20 World Economic Forum The Global Information Technology Report Definitionen av konceptet Webb 2.0 är inte entydig men generellt sägs att Webb 2.0- sajter uppvisar vissa gemensamma grunddrag: nätverket som plattform, en arkitektur med deltagande och demokrati som stimulerar användarna att bidra till skapandet av webbplatsens innehåll, användarna äger själva informationen och kan styra och påverka den, en interaktiv webbplats som utnyttjar programspråket AJAX och sociala nätverksaspekter En uppmärksammad bok inom området är Wikinomics How Mass Collaboration Changes Everything av Don Tapscott och Anthony D. Williams (2006). 21

22 ject är alla resultaten av massamarbete och nätverk där deltagarna skapar värde för varandra Den ökande individualiseringen Parallellt med att massamarbete och nätverkande ersätter traditionella former för värdeskapande så pekar mycket på att individens makt har stärkts av de senaste decenniernas utveckling inom politiken, ekonomin och inte minst inom IT. Time 24 utsåg YOU till Person of the Year Underrubriken löd Yes, you control the information age. Welcome to your world. Richard Stengel, chefredaktör för Time, skrev så här: was the living example of the idea of our 2006 Person of the Year: that individuals are changing the nature of the information age, that the creators and consumers of user-generated content are transforming art and politics and commerce, that they are the engaged citizens of a new digital democracy. Paradoxalt nog kan man alltså argumentera för att vi ser en värld där massamarbete och nätverkande beskrivs som nya former för att organisera värdeskapande samtidigt som individens makt över sin information stärks. I en uppmärksammad bok 25 argumenterar journalisten Thomas L. Friedman för liknande tankegångar att individens makt stärkts av informationsrevolutionen och att organisationer, hierarkier och andra strukturer från industrialismens tid successivt tappar i auktoritet. Friedman beskriver också dessa nya strukturer för värdeskapande som resultat av massamarbete och nätverkande En förvaltning som främjar tillväxt Svensk förvaltning står inför höga krav på effektivisering. Sverige ingår i EU och svensk förvaltning kan bli en viktig faktor för att locka till sig och behålla kapital och kompetens inom landet. Genom att ha en enkel och effektiv förvaltning kan Sverige locka företag att etablera sig eller stanna i Sverige och med dem kapital och kompetens som annars skulle söka sig till andra länder. För att behålla sin legitimitet måste förvaltningen vara effektiv i medborgares och företags ögon. IT har bidragit till att stärka möjligheterna till effektiviseringar i förvaltningen Globaliseringen Sveriges gränser är öppna och svensk ekonomi, kultur och politik påverkas i allt högre utsträckning av globaliseringen. Den svenska förvaltningen är inte undantagen från dessa influenser, och IT kommer att spela en huvudroll i processen. Sverige påverkas redan i dag av de krav om informationsutbyte och standardisering som EU och andra internationella organisationer ställt upp. Det finns inget som tyder på att kraven skulle minska i framtiden utan 24 Time Magazine, numret för perioden 25 december januari The World is Flat The Globalized World in the Twenty-First Century (2006). 22

23 snarare öka i omfattning. Finansdepartementet konstaterar att den svenska ekonomin blir allt mer integrerad med omvärlden och att strukturomvandlingar kommer att ställa höga krav på ekonomins förmåga att anpassa sig till förändringar. 26 Flera samverkande faktorer är avgörande för förmågan till snabb anpassning till strukturomvandling, bland annat väl fungerande skatter, socialförsäkringar, utbildning, konkurrens, villkor för företag och företagande och infrastruktur. Det är många faktorer som direkt eller indirekt har med den offentliga förvaltningens effektivitet att göra Ökad efterfrågan på välfärdstjänster I 2007 års vårproposition konstaterar regeringen också att efterfrågan på välfärdstjänster främst vård, omsorg och utbildning kommer att öka i framtiden. Detta beror dels på den demografiska utvecklingen, dels på trendmässigt stigande inkomster. Som en del i frågan om IT och välfärd har Socialdepartementet tillsammans med Sveriges kommuner och landsting och Socialstyrelsen under våren 2007 tagit fram en lägesrapport angående arbetet med IT för vård och omsorg. 27 Regeringen konstaterar vidare att för att kunna tillgodose den ökande efterfrågan på välfärdstjänster måste bland annat effektiviteten i den offentliga sektorn öka. 28 Varje skattekrona måste användas optimalt. 1.5 Metod och angreppssätt För att genomföra uppdraget har flera parallella metoder och angreppssätt använts. Scenariotekniken ligger som en grundplatta i utredningen, eftersom det finns flera möjliga utvecklingsvägar in i framtiden inom området medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice. Utifrån resultaten i scenarioanalysen kommer vi att teckna en målbild kring medborgares och företags framtida tillgång till elektronisk samhällsservice. Målbilden representerar sålunda ett önskat tillstånd och bygger på de analyser vi gjort inom ramen för ELSA-projektet. Scenariotekniken 29 har valts för att belysa framtida vägval inom området medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsservice 30, eftersom vi velat åskådliggöra problemet ur flera olika aspekter och samtidigt parera de strategiska osäkerheter som finns inbyggda i framtiden. Scenarierna representerar olika alternativ för vad som möjligen kan hända. De inbju- 26 Budgetpropositionen för 2007, Prop. 2006/07:1 27 Nationell IT-strategi för vård och omsorg. Var står vi idag? Lägesrapport 2007, Socialdepartementet mars ibid 29 Schwartz, Peter; The Art of The Long View Planning for the Future in an Uncertain World 30 För den som vill läsa en intressant scenarioanalys om framtidens e-förvaltning rekommenderas Vinnovas rapport; Framtiden e-förvaltning Scenarier 2016, 2006:04. 23

24 der till att se det otänkbara och kan därigenom betraktas som en sorts riskanalyser inför framtiden. Att tänka i scenarier för att förutse eller förbereda sig inför framtiden är dessutom en mänsklig instinkt enligt neurobiologerna Dr. William Calvin 31 och Dr. David Ingvar 32. Enligt Calvin och Ingvars teorier sitter det i människors gener att tänka i scenarier, vilket är kopplat till vår förmåga att tala och konstruera språk. Eftersom ELSA-projektet utgör ett underlag för vidare beslut inom området elektronisk samhällsservice har vi velat belysa området brett och ur flera aspekter. Vi tror inte att något av de beskrivna scenarierna kommer att förverkligas som det enda, fullständiga alternativet. Däremot tror vi att vi i framtiden kommer att få se delar av de fyra scenarierna ingå i den svenska e-förvaltningen. Den målbild som tecknas i slutkapitlet kan, som tidigare nämnts, ses som ett önskat tillstånd grundat på de olika scenarierna. För att genomföra ELSA-projektet har vi även använt oss av följande metoder och källtyper: fokusgrupper, en enkät till tio myndigheter och tjugo kommuner, intervjuer och seminarier (workshops) med experter, samt litteraturstudier och tidigare utredningar inom relevanta områden. 1.6 God förvaltning Är principen om God förvaltning en värdegrund för utvecklingen av den svenska e-förvaltningen? Kan kriterierna för god förvaltning rent av stärkas eller bättre uppfyllas med hjälp av e-förvaltning? En viktig del av en framgångsrik strategi för e-förvaltning är hur medborgare och företag ska få tillgång till elektronisk samhällsservice. Hela arbetet med projektet och dess scenarier genomsyras av principerna för god förvaltning. Statskontoret beskrev ett antal principer som kännetecknar god förvaltning och som är brett accepterade av EU:s medlemsstater. God förvaltning framställs till och med som en individuell rättighet i flera konstitutioner och i rapporten framhölls följande principer som brett accepterade och antagna av EU:s medlemsstater: Rätten att få sitt ärende behandlat på ett opartiskt och rättvist sätt. Rätten att få sitt ärende behandlat inom rimlig tid. 31 William H. Calvin; How Brains Think: Evolving Intelligence, Then and Now 32 David Ingvar; Tidspilen - cerebrala essäer 33 Principles of Good Administration, Statskontoret, rapport 2005:4 24

25 Rätten att bli hörd och uttala sig innan några åtgärder vidtas gentemot individen. Rätten till insyn i sin akt eller fil där personlig information kring ett pågående ärende lagras. Rätten att äga generell tillgång till offentliga dokument. Offentliga aktörers skyldighet att skriftligen motivera alla beslut. Offentliga aktörers skyldighet att meddela samtliga personer som berörs av ett beslut. Offentliga aktörers skyldighet att meddela samtliga berörda personer hur man överklagar ett beslut. Offentliga aktörers skyldighet att dokumentera ett ärende. Offentliga aktörers skyldighet att hålla register. Offentliga aktörers skyldighet att agera serviceinriktat. Eftersom dessa medborgerliga rättigheter och offentliga aktörers skyldigheter är brett accepterade hos medlemsstaterna inom EU finns det också en värdegrund för förvaltningspolitiken som delas av medlemsstaterna. Denna värdegrund kan därmed tjäna som rättesnöre för utvecklingen av e- förvaltning i Sverige. Inom ramen för scenarioanalysen kommer vi att föra ett resonemang kring begreppet god förvaltning och huruvida IT bidrar till att skapa god förvaltning. 25

26 26

27 2 Modellen Ett led i arbetet i ELSA-projektet har varit att skapa en scenariomodell för kommunikation och analys för det fortsatta arbetet. Den scenariomodell som valts utgår från dimensionerna grad av central samordning respektive grad av integration enligt bilden senare i detta kapitel. Dimensionerna är viktiga i svensk förvaltning eftersom de utgör strategiska osäkerheter inför den framtida utvecklingen av medborgares och företags tillgång till elektronisk samhällsinformation. Dimensionerna är också centrala eftersom de fångar viktiga områden som handlar om människors integritet, myndigheters självständighet, god förvaltning och effektivitet. Dessa områden är viktiga eftersom de ofta utgör hinder men också möjligheter för utvecklingsprojekt inom e-förvaltningen. Modellen är uppbyggd av en vertikal dimension och en horisontell dimension som tillsammans ger det scenariokors som bildar de fyra framtidsscenarierna som beskrivs mer ingående i kommande kapitel. 2.1 Vertikal dimension Grad av central samordning Sverige har en gammal tradition av självständiga och fristående myndigheter, kommuner och landsting vilket innebär att graden av central samordning påverkar den offentliga förvaltningens arbete med tillhandahållandet av samhällsservice. Graden av central samordning handlar om vad staten ska organisera i relation till kommuner och landsting, marknaden samt branschorganisationer. Det kan även omfatta hur styrning och finansiering ska genomföras. Aktuella frågor är exempelvis; Ska Sverige ha en nationell one-stop-shoplösning ifrån vilken alla medborgare och företag ska utgå när man ska få tillgång till elektronisk samhällsservice? Ska medborgare och företag utgå från sina kommunala och lokala portaler när de nyttjar elektronisk samhällsservice? Vilka beslut om informationsförsörjning ska fattas på central politisk nivå och vilka beslut ska fattas på lokal nivå? Ska staten avhålla sig från vissa beslut om informationsförsörjning och låta marknaden ta besluten? Håller en ny teknisk verklighet på att förändra det statliga åtagandet? Om graden av central samordning är låg så ökar det förutsättningarna för att olika marknadslösningar utvecklas. 2.2 Horisontell dimension Grad av integration Grad av integration handlar om hur väl integrerade offentliga aktörers system, processer och information är. Hög grad av integration betyder bland 27