Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter

Transkript

1 Malmö stad Stadsområdesförvaltning Norr 1 (7) Datum Handläggare Ann Rubin Planeringssekreterare ann.rubin@malmo.se Tjänsteskrivelse Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter SOFN Sammanfattning Stadskontoret har på uppdrag av Kommunfullmäktige sett över formerna för resurstilldelning till LSS-verksamheten. Uppdraget har främst handlat om att utreda en modell där samtliga ekonomiska resurser samlas hos myndigheten som fattar beslut om insatser samtidigt som det skapas incitament för utveckling av alternativ till LSS-insatser utifrån brukarens behov. I ärendet beskrivs två modeller. Förvaltningen förordar modellen som uppfyller direktivet för denna utredning om att samtliga ekonomiska resurser för LSS-verksamheten ska samlas hos stadsområdesnämnderna som fattar beslut om insats. Denna modell bedöms förbättra förutsättningarna för organisationen att leva upp till intentionerna i LSS samtidigt som den förbättrar styrningen av ekonomiska resurser. Förslag till beslut Stadsområdesnämnd Norr föreslås besluta att godkänna yttrandet och skicka det till Kommunstyrelsen. att justera paragrafen omedelbart Beslutsunderlag G-Tjänsteskrivelse voo-beredningen , Utredning av resurstilldelning till LSSverksamheten Slutrapport Malmö LSS översyn 2011 Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter Kartläggning av resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter som gällde fram till Beslut från Vård- och omsorgsberedningen Remiss: Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter Särskilt yttrande (SD) G-Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter - tjänsteskrivelse Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter -förslag till yttrande Beslutsplanering Stadsområdesnämnd Norr SIGNERAD

2 2 (7) Ärendet Hösten 2011 beslutade vård- och omsorgsberedningen att ge stadskontoret i uppdrag att se över möjligheten till förändring av resurstilldelningen till Malmö stads LSS-verksamhet. Med anledning av organisationsöversynen i Malmö stad fick stadskontoret i uppdrag att avvakta med ovanstående tills beslut om ny organisation fattats. Uppdraget att se över resurstilldelningen till LSS-verksamheten återupptogs våren 2013, i samband med beslut om förändrat nämndsansvar för LSS-verksamheten. I den nya organisationen var en av utgångspunkterna ett fortsatt sammanhållet myndighetsansvar, det vill säga individen ska inte behöva vända sig till olika myndigheter bara för han eller hon har insatser enligt LSS. Uppdraget har främst handlat om att utreda en modell där samtliga ekonomiska resurser samlas hos myndigheten som fattar beslut om insatser samtidigt som det skapas incitament för utveckling av alternativ till LSS-insatser utifrån brukarens behov. En resurstilldelningsmodell utgör en del i den ekonomiska styrningen och syftar därmed till att styra organisationens beteende så att resurser används där de bäst behövs. Nedanstående punkter sammanfattar de önskade krav på styreffekter och transparens som en modell bör uppfylla: Stödjer helhetssyn på brukarens behov Stödjer optimalt nyttjande av resurser Stödjer utveckling av andra insatsformer Transparens ska vara: Tydlig Förutsägbar Finansiell likabehandling av insatser Resurser följer befolkningsansvaret Två modeller för resurstilldelning I ärendet beskrivs två modeller för resurstilldelning; den nuvarande modellen som används idag och den nya modell som stadskontoret tagit fram utifrån utredningsdirektivet. Syftet med att beskriva två modeller är att underlätta jämförelsen mellan modellerna samt att dokumentera och synliggöra de ekonomiska flödena och drivkrafterna i den befintliga modellen. Medel från Kommunfullmäktige till stadsområdesnämnderna: Modell enligt utredningsdirektivet: Samtliga resurser för LSS-verksamhet fördelas direkt från Kommunfullmäktige till stadsområdesnämnderna, eftersom det är stadsområdesnämnderna som är socialnämnder med befolkningsansvar och därmed myndighet som fattar beslut om insats. Denna modell bygger inte på särskilda anslag. Resurserna fördelas som en integrerad del i nämndernas totala kommunbidragsram. Oavsett vilken insats som beslutas är det samma organisation som har resurserna och som därmed får bära kostnaden. Nuvarande modell: För insatser enligt LSS fördelas resurser från Kommunfullmäktige till stadsområdesnämnderna. Beroende på vilken insats som beslutas är det olika organisationer som har resurserna och som får bära kostnaden.

3 3 (7) I båda modellerna är mängden resurser som fördelas avgörs av tidigare års tilldelning med tillägg för pris- och löneökningar samt för befolkningsförändringar. Utöver det kan mängden resurser regleras genom politiska beslut. Medel från Kommunfullmäktige till Sociala resursnämnden Modell enligt utredningsdirektivet: Resurser för buffert vid utbyggnad av bostäder med särskild service fördelas från Kommunfullmäktige till Sociala resursnämnden. Syftet med buffert är att kunna täcka initiala driftskostnader i ett nytt boende tills inflyttning har skett som genererar intäkter till boende. Mängden resurser bör regleras år från år baserat på bedömt behov och möjligheter till utbyggnad nästkommande år. Nuvarande modell: Resurser för bostad med särskild service och daglig verksamhet fördelas som ett anslag från Kommunfullmäktige till Sociala resursnämnden. Mängden resurser som fördelas avgörs av tidigare års tilldelning med tillägg för pris- och löneökningar. För daglig verksamhet tilldelas även tillägg för befolkningsförändringar. Utöver det kan politiska satsningar tillkomma samt tillägg vid utbyggnad av ytterligare boendeplatser. Stadsområdena fattar beslut om insatserna boende eller daglig verksamhet och sociala resursnämnden bär kostnaderna för att utföra insatserna. Medel från Kommunfullmäktige till Kommunstyrelsen Modell enligt utredningsdirektivet: Resurser avseende tjänster med ansvar för långsiktig strategisk boendeplanering (som idag finns på sociala resursnämnden) samt bedömningskansli fördelas från Kommunfullmäktige till Kommunstyrelsen. Mängden resurser som fördelas avgörs av tidigare års tilldelning med tillägg för löneökningar. Nuvarande modell: Resurser fördelas från Kommunfullmäktige till kommunstyrelsen för en särskild utbyggnadsgaranti för LSS. Garantin finns i form av ett särskilt anslag hos Kommunstyrelsen från vilket sociala resursnämnden kan avropa medel inför uppstart av en ny bostad med särskild service. Mängden resurser som fördelas avgörs av Sociala resursnämndens bedömning av behov och möjligheter till utbyggnad nästkommande år. Ersättning från Stadsområdesnämnder till Sociala resursnämnden för utförda insatser Modell enligt utredningsdirektivet: Stadsområden ersätter Sociala resursnämnden (och i förekommande fall privata utförare) för utförda insatser enligt årligen fastställd prislista för de olika insatserna. Alla insatsformer behandlas lika avseende vem som betalar kostnaden. Insatser enligt LSS är redan idag prissatta och bör fortsättningsvis hanteras på samma sätt. Insatserna bostad med särskild service och daglig verksamhet bör ersättas med olika priser per nivå baserad på ny modell för behovsbedömning, som föreslås oavsett resurstilldelningsmodell.

4 Nuvarande modell: Stadsområdena ersätter Sociala resursnämnden (och i förekommande fall privata utförare) för vissa utförda insatser enligt årligen fastställd prislista. Olika insatsformer behandlas olika avseende vem som betalar kostnaden. Insatser enligt LSS betalas av stadsområdena enligt prislista. Insatserna bostad med särskild service och daglig verksamhet betalas helt av Sociala resursnämnden (anslag) och medför ingen kostnad för stadsområdena. 4 (7) Ersättning för utbyggnad av nya bostäder från Kommunstyrelsen till Sociala resursnämnden Modell enligt utredningsdirektivet: Inte aktuellt i denna modell. Nuvarande modell: Inför uppstart av en ny bostad med särskild service avropar Sociala resursnämnden medel för hela driftskostnaden för det aktuella boendet. Medel tillförs nämndens totala anslag även för kommande budgetår. Stadskontoret förordar modellen som uppfyller direktivet för denna utredning om att samtliga ekonomiska resurser för LSS-verksamheten ska samlas hos stadsområdesnämnderna som fattar beslut om insats. Stadskontoret anser att denna modell bedöms förbättra förutsättningarna för organisationen att leva upp till intentionerna i LSS samtidigt som den förbättrar styrningen av ekonomiska resurser. Genom att göra insatser för alla invånare finansieringsneutrala ökar drivkrafterna att se till att de brukare som har behov av mer resurser och insatser också får tillgång till dessa. På så vis stärks möjligheten för brukaren att leva som andra och själv vara huvudpersonen i sitt liv. Modell för beskrivning av brukarens behov av verksamhetsresurser Dagens vårdtyngdsmätning som används för att mäta brukarnas behov av ekonomiska resurser på bostäder med särskild service, behöver omarbetas oavsett vilken modell som beslutas. Arbetet med att ta fram en ny mätmetod måste vara klart innan ett beslut om en ny resurstilldelningsmodell kan verkställas. Den nya resursuppskattningsmodellen ska börja gälla från budgetår Sociala resursförvaltningen har under en tvåårsperiod arbetat med att ta fram en resursuppskattningsmodell inom daglig verksamhet. Denna kan användas som utgångspunkt för en ny mätmetod, och modifieras för att passa bostäder med särskild service och korttidsvistelse. Genom att ha liknande modeller för boende och daglig verksamhet blir det lättare att finna synergier verksamheterna emellan. Modellen kommer att följa ICF (klassifikation av funktionstillstånd), det bedömningsinstrument som biståndshandläggarna kommer att använda från Bedömningskansli Stadskontoret föreslår som ett led för att säkerställa likvärdig tillämpning av bedömningsmodellen att det finnas en neutral part som är expert på modellen och förvaltare av den. En sådan funktion finns redan idag i form av Bo-LSS som utför den nuvarande vårdtyngdsmätningen. I remissen föreslås att man inrättar ett bedömningskansli som knyts till stadskontoret för att kunna vara en oberoende part som uppfattas som objektiv, utan egna ekonomiska intressen. Detta ska göra att den nya modellen för uppskattning av brukarens behov av resurser ska upplevas som trovärdig, både för den som fattar beslut om insatsen och för den som utför verksamheten. Till ett bedömningskansli anser stadskontoret även att det kan vara lämpligt att knyta an-

5 svaret för den strategiska utbyggnadsplaneringen. Detta ger också goda möjligheter att samverka med övriga boendestrateger för sociala bostäder som finns på Välfärdsavdelningen. 5 (7) Resursuppskattningsmodellen är tänkt att fungera som så att biståndshandläggarens utredning och beslut utgör grunden för en preliminär poängbedömning av brukarens behov och förmågor. Poängbedömningen görs i samverkan mellan biståndshandläggare och bedömningskansli. Den preliminära bedömningen följs upp efter 3-6 månader, då även medarbetare i verksamheten som utför insatsen intervjuas av bedömningskansliet. Bedömningskansliet är kvalitetsgaranter för att brukares behov och förmågor bedöms och mäts på samma sätt. Det är viktigt att det finns en tydlig struktur i modellen, så att det inte är berättarens förmåga som avgör poängbedömningen. Bedömarna ger en återkoppling med en beskrivning av hur de uppfattat brukarens behov, så att medarbetare och biståndshandläggare får möjlighet att stämma av att de uppfattats rätt. Mätningen per individ görs därefter vart tredje år, eller vid större varaktiga förändringar. Modellen har prövats i en del verksamheter och har hittills uppfattats positivt av de gruppbostäder som har tagit del av den. I samband med mätningarna har det blivit mycket tydligt att det måste vara samma personer som bedömer brukarnas behov vid alla mätningar, för att resultatet ska vara jämförbart. Ersättning till verksamheterna i modell enligt utredningsdirektiv Om en resurstilldelningsmodell enligt utredningsdirektivet skulle införas måste poängen som bedömts för en brukare i behov av bostad, korttidsvistelse eller daglig verksamhet översättas till en ersättning till verksamheten. För detta ändamål bör poängen delas in i nivåer som sedan kopplas till ett visst pris per nivå. Genom en sådan prissättning blir ersättningen till verksamheten mer förutsägbar eftersom den inte förändras vid små förändringar i bedömningen av brukarens behov av resurser. För att använda den kompetens och de processer som redan finns på plats i organisationen bör priset per nivå tas fram av den Prisgrupp som årligen utarbetar den kommungemensamma prislistan för verksamheter inom vård och omsorg. För de verksamheter som redan idag finns upptagna i prislistan för vård och omsorg (insatser enligt LSS 9 2-7) bedöms befintliga prismodeller kunna kvarstå. Undantaget är korttidsvistelse enligt LSS 9 7 som, liksom nämnts ovan, också kommer att prissättas utifrån nivåer baserade på en poängbedömning av brukarens behov av verksamhetsresurser. Externa placeringar Om Sociala resursnämnden får ansvar för verkställande av alla beslut om insatser enligt LSS blir det logiskt att nämnden också bär kostnadsansvaret för insatser som inte kan verkställas inom nämndens egen verksamhet. Detta gäller inte verkställighet av korttidstillsyn enligt LSS 9 7, då detta är Grundskolenämndens ansvar. Att kunna möta behoven hos den absoluta majoriteten av brukarna är en fråga om kompetens- och verksamhetsutveckling för Sociala resursnämnden. Samtidigt kommer det alltid att finnas några brukare med speciella behov som kräver tillgång till specialkompetens som inte alltid kan tillgodoses i befintlig verksamhet. För dessa måste andra individuella lösningar vara möjliga utanför ersättningsmodellen. Särskild avgift vid icke verkställda beslut Gynnande beslut ska verkställas snarast. I vissa fall kan beslutet inte verkställas omgående. Inspektionen för vård och omsorg, IVO kan hos Förvaltningsrätten ansöka om att Malmö stad döms att betala särskild avgift om det dröjt oskäligt länge innan ett gynnande beslut verkställts. I samband med fastställande av resurstilldelningsmodell behöver också fastställas vem som ska

6 stå för en eventuell särskild avgift. 6 (7) Angränsade uppdrag Efter beslut i Vård- och omsorgberedningen i november 2013 ska två nya uppdrag genomföras oavsett vilken resurstilldelningsmodell som kommer att beslutas: 1. Uppdrag att ta fram en ny resursuppskattningsmodell för att mäta brukarens behov som har insatsen bostad med särskild service och korttidsvistelse (se avsnitt ovanför) 2. Utveckla ett nytt boendestöd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL för målgruppen med autismspektrumstörning och/eller lindrig utvecklingsstörning. Boendestödet ska vara ett alternativ för de personer som bedöms ha ett mindre omfattande behov av stöd, och/eller ett behov av stöd som inte är så långvarigt att de kan beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS. Stadsområdesförvaltning Norrs synpunkter Förvaltningen förordar modellen som uppfyller utredningsdirektivet, vilket innebär att samtliga ekonomiska resurser för LSS-verksamheterna fördelas till stadsområdesnämnderna. Den föreslagna modellen bedöms förbättra Malmö stads förutsättningar att leva upp till intentionerna med LSS, samtidigt som den förbättrar styrningen av de ekonomiska resurserna. Utöver att stödja ständiga förbättringar avseende resursutnyttjandet behöver en modell också stödja ständiga förbättringar av kvaliteten i verksamheten, samt utvecklingen av alternativa insatsformer utifrån brukarens behov. En sådan alternativ insats kan vara boendestöd enligt SoL för brukare med autismspektrumstörning och/eller lindrig utvecklingsstörning. Boendestödet kan då bli ett alternativ för de personer som bedöms ha ett mindre omfattande behov av stöd, och/eller ett behov av stöd som inte är så långvarigt att de kan beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS 9 9. Med tanke på rådande bostadsmarknad finns här ett stort behov av informationsinsatser till föräldrar att anmäla sina ungdomar till Boplats Syd för att få möjlighet till en lägenhet när det blir dags att flytta hemifrån. Den nya modellen för resurstilldelning innebär en stor omfördelning av ekonomiska resurser. Detta presenteras endast övergripande i remissen och kommer att kräva mer utredning. Förslaget behöver även kompletteras med regelverk om när den nämnd som beslutat om en insats blir betalningsskyldig för insatsen, samt hur länge betalningsansvaret kvarstår om insatsen till brukaren av någon anledning upphör. Även den nuvarande tvåårsregeln när en brukare flyttar till LSSboende som är beläget i annat stadsområde behöver regleras. Ett alternativ är att myndighetsoch betalningsansvaret stannar kvar hos beslutande stadsområde för att drivkraften att stimulera och pröva andra alternativ till LSS-insatserna. Förvaltningen anser därför att det i dagsläget är svårt att få en heltäckande bild av förslaget innan alla delar är färdigutredda. Förvaltningen förordar därför att när ett förslag till fördelningsmodell har utarbetats ska modellen sändas på remiss till stadsområdesnämnderna. Förvaltningen instämmer i förslaget att Sociala resursnämnden ska får ansvar för att verkställa alla beslut om insatser enligt LSS med undantag av korttidsvistelse. Då är det följdriktigt att nämnden också bär kostnadsansvaret för insatser som inte kan verkställas inom nämndens egen verksamhet, såsom kostnaden för bland annat externa placeringar. Vissa av dessa externa placeringar kräver ofta specialkompetens hos personalen, varför förvaltningen anser att dessa bör behandlas utanför ersättningsmodellen med tydliga riktlinjer om hantering och ansvar.

7 När det gäller vilken nämnd som ska ansvara för en utdömd särskild avgift för icke verkställda beslut instämmer förvaltningen i att regelverket bör avgöras av ansvarsfördelningen mellan nämnderna samt de ekonomiska resurserna. 7 (7) Förvaltningen anser att hälso- och sjukvårdsinsatser (HSL) bör vara densamma för alla malmöbor oavsett utifrån vilket lagrum man får insatserna. Sociala resursförvaltningens genomförda riskanalys av processen när en delegerad HSL-uppgift blir felaktigt utförd och händelsen upptäcks och registreras som en avvikelse. Händelsekedjan har beskrivits, risker har identifierats och värderats samt åtgärder har rekommenderats. Förvaltningen anser därför att stadskontoret ska få i uppdrag att genomföra en fördjupad analys innan beslut fattas i denna fråga. Förvaltningen är positiv till att resurser för en buffert till utbyggnad av bostäder med särskilt service fördelas från Kommunfullmäktige till Sociala resursnämnden. Förvaltningen ser det även som betydelsefullt att inrätta ett Bedömningskansli för att säkerställa likvärdig tillämpning av bedömningsmodellen. Det är viktigt att framhålla att utredning av brukarens behov och beslutsfattande om insatser är biståndshandläggarens ansvarsområde. Bedömningskanliet ska inte ha inflytande över detta. Denna ska vara en neutral kvalitetsgarant för att bedömningsmodellen tillämpas likvärdigt och säkerställa att en likvärdig bedömning av brukarnas behov och förmågor mäts på samma sätt i förhållande till ekonomisk ersättning. Förvaltningen är positiv till förslaget att ansvaret för den långsiktiga strategiska boendeplaneringen läggs på kommunstyrelsens förvaltning då det redan idag finns strategisk planeringsfunktion på stadskontoret avseende särskilt boende enligt SoL och andra sociala bostäder. Här krävs även ett nära samarbete med andra instanser inom kommunen som t ex stadsbyggnadskontoret. Den nuvarande vårdtyngdsmätningsmodellen är förlegad och förvaltningen ställer sig bakom förslaget till ny resursfördelningsmodell som mäter det verkliga behovet av insatser hos brukaren. Modellen har hittills uppfattats positivt av de gruppbostäder som har tagit del av den vilket understryker vikten av att införa en ny modell. När det gäller prissättningen av insatserna per nivå bör detta göras av den kommungemensamma prisgruppen som varje år tar fram en prislista för vård- och omsorgsverksamheten. Oavsett resurstilldelningsmodell som slutligen kommer att väljas, måste de administrativa kostnaderna för Malmö stad, både på central och på lokal nivå hållas på en rimlig nivå. I slutändan är det brukarna som ska vara vinnare i den föreslagna förändringen. Det är därför viktigt att kvalitetsaspekterna bibehålls och följs upp i alla berörda verksamheter. Tidsplaneringen för införandeprocessen är i huvudsak skälig. När det gäller detaljutredningarna av regelverk och de ekonomiska beräkningarna anser dock förvaltningen att dessa är för snäva och bedömer att den tid som avsatts är otillräcklig. Det är viktigt att detta arbete är klart i god tid inför nämndernas arbete med budgetskrivelsen Ansvariga Charlotte Glimskog Avdelningschef Britten Synnergren Förvaltningschef

8 Malmö stad Stadsområdesnämnd Norr 1 (3) Datum Adress Box Malmö Diarienummer SOFN Yttrande Till Kommunstyrelsen Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter STK Stadsområdesnämnd Norr föreslås besluta att lämna följande yttrande: Sammanfattning Stadsområdesnämnd Norr förordar modellen som uppfyller utredningsdirektivet, vilket innebär att samtliga ekonomiska resurser för LSS-verksamheterna fördelas till stadsområdesnämnderna. Den föreslagna modellen bedöms förbättra Malmö stads förutsättningar att leva upp till intentionerna med LSS, samtidigt som den förbättrar styrningen av de ekonomiska resurserna. Utöver att stödja ständiga förbättringar avseende resursutnyttjandet behöver en modell också stödja ständiga förbättringar av kvaliteten i verksamheten, samt utvecklingen av alternativa insatsformer utifrån brukarens behov. Tidsplaneringen för införandeprocessen är i huvudsak skälig. När det gäller detaljutredningarna av regelverk och de ekonomiska beräkningarna anser dock nämnden att dessa är för snäva och bedömer att den tid som avsatts är otillräcklig. Det är viktigt att detta arbete är klart i god tid inför nämndernas arbete med budgetskrivelsen Yttrande Nämnden förordar modellen som uppfyller utredningsdirektivet, vilket innebär att samtliga ekonomiska resurser för LSS-verksamheterna fördelas till stadsområdesnämnderna. Den föreslagna modellen bedöms förbättra Malmö stads förutsättningar att leva upp till intentionerna med LSS, samtidigt som den förbättrar styrningen av de ekonomiska resurserna. Utöver att stödja ständiga förbättringar avseende resursutnyttjandet behöver en modell också stödja ständiga förbättringar av kvaliteten i verksamheten, samt utvecklingen av alternativa insatsformer utifrån brukarens behov. En sådan alternativ insats kan vara boendestöd enligt SoL för brukare med autismspektrumstörning och/eller lindrig utvecklingsstörning. Boendestödet kan då bli ett alternativ för de personer som bedöms ha ett mindre omfattande behov av stöd, och/eller ett behov av stöd som inte är så långvarigt att de kan beviljas insatsen bostad med särskild service enligt LSS 9 9. Med tanke på rådande bostadsmarknad finns här ett stort behov av informationsinsatser

9 till föräldrar att anmäla sina ungdomar till Boplats Syd för att få möjlighet till en lägenhet när det blir dags att flytta hemifrån. 2 (3) Den nya modellen för resurstilldelning innebär en stor omfördelning av ekonomiska resurser. Detta presenteras endast övergripande i remissen och kommer att kräva mer utredning. Förslaget behöver även kompletteras med regelverk om när den nämnd som beslutat om en insats blir betalningsskyldig för insatsen, samt hur länge betalningsansvaret kvarstår om insatsen till brukaren av någon anledning upphör. Även den nuvarande tvåårsregeln när en brukare flyttar till LSS-boende som är beläget i annat stadsområde behöver regleras. Ett alternativ är att myndighets- och betalningsansvaret stannar kvar hos beslutande stadsområde för att drivkraften att stimulera och pröva andra alternativ till LSS-insatserna. Nämnden anser därför att det i dagsläget är svårt att få en heltäckande bild av förslaget innan alla delar är färdigutredda. Nämnden förordar därför att när ett förslag till fördelningsmodell har utarbetats ska modellen sändas på remiss till stadsområdesnämnderna. Nämnden instämmer i förslaget att Sociala resursnämnden ska får ansvar för att verkställa alla beslut om insatser enligt LSS med undantag av korttidsvistelse enligt 9 6. Då är det följdriktigt att nämnden också bär kostnadsansvaret för insatser som inte kan verkställas inom nämndens egen verksamhet, såsom kostnaden för bland annat externa placeringar. Vissa av dessa externa placeringar kräver ofta specialkompetens hos personalen, varför nämnden anser att dessa bör behandlas utanför ersättningsmodellen med tydliga riktlinjer om hantering och ansvar. När det gäller vilken nämnd som ska ansvara för en utdömd särskild avgift för icke verkställda beslut instämmer nämnden i att regelverket bör avgöras av ansvarsfördelningen mellan nämnderna samt de ekonomiska resurserna. Nämnden anser att hälso- och sjukvårdsinsatser (HSL) bör vara densamma för alla malmöbor oavsett utifrån vilket lagrum man får insatserna. Sociala resursförvaltningens genomförda riskanalys av processen när en delegerad HSL-uppgift blir felaktigt utförd och händelsen upptäcks och registreras som en avvikelse. Händelsekedjan har beskrivits, risker har identifierats och värderats samt åtgärder har rekommenderats. Nämnden anser därför att stadskontoret ska få i uppdrag att genomföra en fördjupad analys innan beslut fattas i denna fråga. Nämnden är positiv till att resurser för en buffert till utbyggnad av bostäder med särskilt service fördelas från kommunfullmäktige till Sociala resursnämnden. Nämnden ser det även som betydelsefullt att inrätta ett Bedömningskansli för att säkerställa likvärdig tillämpning av bedömningsmodellen. Det är viktigt att framhålla att utredning av brukarens behov och beslutsfattande om insatser är biståndshandläggarens ansvarsområde. Bedömningskanliet ska inte ha inflytande över detta. Denna ska vara en neutral kvalitetsgarant för att bedömningsmodellen tillämpas likvärdigt och säkerställa att en likvärdig bedömning av brukarnas behov och förmågor mäts på samma sätt i förhållande till ekonomisk ersättning.

10 Nämnden är positiv till förslaget att ansvaret för den långsiktiga strategiska boendeplaneringen läggs på kommunstyrelsens förvaltning då det redan idag finns strategisk planeringsfunktion på stadskontoret avseende särskilt boende enligt SoL och andra sociala bostäder. Här krävs även ett nära samarbete med andra instanser inom kommunen som t ex stadsbyggnadskontoret. 3 (3) Den nuvarande vårdtyngdsmätningsmodellen är förlegad och förvaltningen ställer sig bakom förslaget till ny resursfördelningsmodell som mäter det verkliga behovet av insatser hos brukaren. Modellen har hittills uppfattats positivt av de gruppbostäder som har tagit del av den vilket understryker vikten av att införa en ny modell. När det gäller prissättningen av insatserna per nivå bör detta göras av den kommungemensamma prisgruppen som varje år tar fram en prislista för vård- och omsorgsverksamheten. Oavsett resurstilldelningsmodell som slutligen kommer att väljas, måste de administrativa kostnaderna för Malmö stad, både på central och på lokal nivå hållas på en rimlig nivå. I slutändan är det brukarna som ska vara vinnare i den föreslagna förändringen. Det är därför viktigt att kvalitetsaspekterna bibehålls och följs upp i alla berörda verksamheter. Tidsplaneringen för införandeprocessen är i huvudsak skälig. När det gäller detaljutredningarna av regelverk och de ekonomiska beräkningarna anser dock nämnden att dessa är för snäva och bedömer att den tid som avsatts är otillräcklig. Det är viktigt att detta arbete är klart i god tid inför nämndernas arbete med budgetskrivelsen Ordförande Petra Bergquist Stadsområdesdirektör Britten Synnergren

11

12 Malmö stad Vård- och omsorgsberedningen 1 (1) Datum Diarienummer STK Kommunstyrelsen Utredning av en ny resurstilldelningsmodell för LSSverksamheter STK Vård-och omsorgsberedningen behandlade rubricerat ärende vid sitt sammanträde den 2 juni och beslutade föreslå kommunstyrelsen besluta att sända utredningen på remiss till stadsområdesnämnderna, Sociala resursnämnden, Grundskolenämnden, Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden, Ledarna, Vision, Kommunal, Vårdförbundet och SACO, med svarsdatum För vård- och omsorgsberedningen Ordförande Carina Nilsson Sekreterare Ingegerd Kling SD anmäler särskilt yttrande

13 Malmö stad Stadskontoret 1 (3) Datum Handläggare Ingela Kressander Utredningssekreterare Ingela.Kressander@malmo.se Tjänsteskrivelse Utredning av ny resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheter STK Sammanfattning Stadskontorets tidigare uppdrag att se över resurstilldelningen till LSS-verksamheten återupptogs våren 2013, i samband med beslut om förändrat nämndsansvar för LSS-verksamheten. I utredningsdirektiveten framgick att en första utgångspunkt är att samtliga ekonomiska resurser samlas hos myndigheten som fattar beslut om insatser, dvs stadsområdesnämnderna. I rapporten analyseras en sådan modell, men även en modell där de ekonomiska resurserna för insatserna bostad med särskild service och daglig verksamhet fördelas som ett anslag till Sociala resursnämnden. Förslag till beslut Vård- och omsorgsberedningen föreslås besluta att sända utredningen på remiss till stadsområdesnämnderna, Sociala resursnämnden, Grundskolenämnden, Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden, Ledarna, Vision, Kommunal, Vårdförbundet och SACO, med svarsdatum Beslutsunderlag G-Tjänsteskrivelse voo-beredningen , Utredning av resurstilldelning till LSSverksamheten Rapport om insatser enligt LSS Slutrapport Malmö LSS översyn 2011 Remissunderlag resurstilldelningsmodell för LSS-verksamheten Beslutsplanering Vård- och omsorgsberedningen Vård- och omsorgsberedningen Vård- och omsorgsberedningen KS Arbetsutskott Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige Ärendet Den 9 november 2011 beslutade vård- och omsorgsberedningen att ge stadskontoret i uppdrag att se över möjligheten till förändring av resurstilldelningen till Malmö stads LSS-verksamhet, samt att ge stadskontoret i uppdrag att ta fram förslag till eventuella förändringar avseende Malmö stads LSS-verksamhet. Uppdragen skulle redovisas under Med anledning av orga- SIGNERAD

14 nisationsöversynen av stadsdelsfullmäktige, fick stadskontoret i uppdrag att avvakta med att genomföra uppdragen tills beslut om ny organisation fattats. 2 (3) Den 22 november 2012 beslutade kommunfullmäktige att ställa sig bakom inriktningen att ansvaret för verksamheten enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, överförs från stadsdelsfullmäktige till Sociala resursnämnden samt att uppdra åt kommunstyrelsen att utarbeta ett förslag till en sådan förändring. En arbetsgrupp fick i uppdrag att kartlägga och beskriva de verksamheter som utför insatser som kan beviljas enligt LSS och göra en analys av fyra fastställda organisationsförslag. I uppdraget ingick inte att utreda och ta fram förslag till en ny resurstilldelningsmodell. Utredningen resulterade i att ett av organisationsförslagen förordades, nämligen att myndighetsansvaret fortsatt ska ligga på stadsområdesnämnderna medan Sociala resursnämnden får uppdraget att verkställa beslutade insatser enligt LSS. Den 30 maj fattade kommunfullmäktige beslut om en sådan ansvarsfördelning, vilket innebär att Sociala resursnämnden från och med 1 juli 2013 övertagit ansvaret för driften av samtliga LSS-verksamheter utom korttidstillsyn enligt LSS 9 7. I ärendet angavs också att stadskontoret fått i uppdrag att se över former för resurstilldelningen till LSS-verksamheten, en översyn som skulle vara klar i november Utredningstiden förlängdes senare till maj Stadskontoret formulerade uppdraget bland annat så här: För att beslut om insats ska fattas med fokus på brukarens behov bör en första utgångspunkt för arbetet vara att samtliga ekonomiska resurser samlas hos myndigheten som fattar beslut om insatser. En andra utgångspunkt är att en ny modell behöver skapa ekonomiska incitament för att utveckla alternativ till LSS-insatser utifrån brukarens behov, samtidigt som den säkrar resurserna till bostäder med särskild service. Det behöver även utredas om resurser ska fördelas som särskilt anslag, som en del i resursfördelningsmodellen för stadsområdena eller som en kombination av de två. Fördelningskriterier och ansvar för beräkningar utifrån dessa bör även tydliggöras. Vidare behöver modeller för ersättning mellan stadsområdesnämnderna och sociala resursnämnden utredas samt vilka effekter en ny modell skulle få inom ramen för kostnadsutjämningssystemet för LSS på nationell nivå. En arbetsgrupp utsågs i april 2013 för att fortsätta översynen av resurstilldelningen. Arbetsgruppen inledde arbetet med en kartläggning av hur finansieringen av respektive insats skedde fram till omorganisationen , samt vilka frågor som behöver beaktas för respektive insats utifrån insatsens särart. Efter att kartläggningen avslutats, så upplöstes arbetsgruppen, och stadskontoret fortsatte arbetet. Uppdraget att ta fram en modell för fördelning av kommunbidrag till nämnderna åvilar ekonomiavdelningen på stadskontoret. I ärendet finns tre rapporter. Den första rapporten är det egentliga remissunderlaget, som beskriver två modeller för resurstilldelning utifrån utredningsdirektiven. Den andra rapporten är en beskrivning av LSS, de insatser som kan beviljas enligt lagen samt kartläggningen av insatsernas finansiering före omorganisationen.

15 Den tredje rapporten, som bifogas för kännedom, är den som Professional management tog fram 2011, och som var inledningen till översynen av resurstilldelningen. Arbetet med kartläggning och analys har nu avslutats, och resultatet presenteras i bifogade rapporter vilka utgör underlag för remissinstansernas synpunkter och svar. 3 (3) Ansvariga Birgitta Vilén-Johansso Avdelningschef Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör

16 ÖVERSYN AV LSS-VERKSAMHETEN I MALMÖ Slutrapport Arne Svensson Lina Lenefors Professional Management AB Illervägen 27, Täby, tfn , fax , svensson@professionalmanagement.se hemsida:

17 Översyn av LSS-verksamheten i Malmö 2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning 3 2. Inledning Bakgrund Uppdraget Uppdragets genomförande Rapportens disposition 7 3. Kort nulägesbeskrivning Boutvecklingsgruppen LSS (BoLSS) Resursfördelningssystemet Malmö stads resursfördelning till stadsdelarna Malmö stads modell för resursfördelning för LSS-boenden Vårdtyngdsmätningarna Systemet för LSS-utjämning mellan kommunerna Prognosarbete, utbyggnad och tilldelning av lägenheter Prognoser och utbyggnad Tilldelning av lägenheter Redovisning av intervjuer och enkätsvar samt analys Resursfördelningssystemet Nuvarande system i Malmö Goda exempel från andra kommuner Vårdtyngdmätningen Tilldelning av bostad med särskild service Säkerställande av omvårdnaden Organisation Organisationen för framtagande av nya bostäder med särskild service Daglig verksamhet Andra organisatoriska förändringar Slutsatser och förslag till förbättringar 34 Bilagor 1. Förteckning över intervjupersoner 2. Förteckning över granskade dokument 3. Enkät gällande översyn av LSS-verksamheten i Malmö

18 Översyn av LSS-verksamheten i Malmö 3 1. Sammanfattning Professional Management AB har på uppdrag av Malmö stad under mars maj 2011 genomfört en översyn av LSS-verksamheten. Uppdraget har innefattat frågeställningar kring bl.a. resursfördelningssystem, vårdtyngdsmätning, tilldelning av bostad med särskild service samt processen kring framtagande av nya bostäder med särskild service. Uppdraget har genomförts genom dokumentationsgranskning, intervjuer och webbenkäter. Efter att ett rapportutkast lämnats till uppdragsgivaren hölls ett dialogseminarium med nyckelpersoner från berörda förvaltningar och brukarna innan denna slutrapport färdigställdes. Rapporten disponeras på följande sätt: En beskrivning av uppdraget och dess genomförande finns i kapitel 2. Kapitel 3 är en kort nulägesbeskrivning. I kapitel 4 redovisas för varje fråga i översynsuppdraget resultatet av intervjuerna och webbenkäterna. Därefter görs i kapitel 4 för varje fråga en analys av det samlade materialet. Avslutningsvis summeras i kapitel 5 slutsatser och förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis visar översynen att det finns brister i nuvarande system att tillföra stadsdelarna resurser för LSS-verksamheten. De vanligaste synpunkterna som framkommit är att det i nuvarande resursfördelningssystem bl.a. saknas ekonomiska incitament att 1) utveckla andra insatser, 2) förbättra kvaliteten i LSS-boenden samt 3) utnyttja resurserna optimalt. Översynen visar också att det är oklart vad som ska täckas med det särskilda anslaget för LSSboenden, vilket har öppnat upp för tilläggsäskanden från stadsdelarna för ökad vårdtyngd som inte fångats upp i vårdtyngdsmätningen, ersättning för korttidsplats vid evakuering, ombyggnader/renoveringar etc. Anslaget bryter mot principen om stadsdelsfullmäktiges befolkningsansvar och den modell som i övrigt används för resurstilldelningen till stadsdelarna. Vidare tar resursfördelningssystemet inte tilläcklig hänsyn till brukarnas psykiska behov, om brukarna har någon form av sysselsättning, brukarnas behov av nattillsyn samt brukarnas behov av fritidsaktiviteter. Då ett antal negativa effekter uppstår genom att LSS-boendena finansieras genom ett anslag som är skilt från stadsdelarnas övriga finansiering, som är baserad på befolkningsansvaret, föreslår vi att även LSS-boendena finansieras via den modell som gäller för övrig verksamhet. Vi anser även att Malmö stad bör överväga att införa en modell för resurstilldelning, som är baserad på den enskildes behov och som följer med den enskilde brukaren till den utförare denne väljer. Vidare bör diskussioner föras kring nya ersättningsprinciper, när en brukare flyttar eller avlider, som främjar ett gott resursutnyttjande. För ett optimalt resursutnyttjande är det även angeläget att snarast utveckla och utöka de alternativa insatserna till LSS-boende, t ex i form av SoL-boende med boendestöd. I intervjuer och webbenkäter framkom även kritik mot dagens vårdtyngdsmätning. Det vanliga är att man i stadsdelen gör en omfördelning av det tilldelade anslaget eftersom det faktiska behovet sällan matchar utfallet av fördelningen. Vidare upplever många av respondenterna att vårdtyngdsmätningen lägger för stor tyngd på omvårdnadsbehovet och inte tar hänsyn till brukarnas psykiska välbefinnande och behov såsom träning till ökad självständighet. Nuvarande modell uppfattas som komplicerad, med effekter som anses svåra att överblicka. Om ytterligare faktorer skulle tillföras modellen skulle den emellertid bli ännu mera komplex. Det finns kritik mot kvaliteten på LSS-handläggningen i vissa stadsdelar, vilket har föranlett förslag på centralisering. Vi förordar emellertid att stadsdelarna även fortsättningsvis svarar för

19 Översyn av LSS-verksamheten i Malmö 4 LSS-handläggningen, men att ett antal åtgärder vidtas i syfte att säkra kvaliteten. Med utgångspunkt från stadsdelarnas befolkningsansvar bör ytterligare göras för att integrera olika myndighetsfunktioner, minska kontaktytorna för den enskilde brukaren och förbättra samarbetet mellan olika yrkesgrupper som den enskilde är beroende av. Vi föreslår att följande åtgärder vidtas: Ökad integrering av handläggningen av olika insatser Dokumenterad kvalitetssäkring av myndighetsbeslut (inkl processbeskrivning av handläggningen, fastställda former för arbetsledning som följs upp av förvaltningsledningen och obligatoriskt samråd med kollegorna inom stadsdelen) Gemensam handledning för LSS-handläggare och stöd till handläggarnätverket Stöd till utveckling av system och former för omvärldsspaning och kunskapsinhämtning Beslut om LSS-boende fattas av myndighetschef Förslag till beslut om LSS-boende som framläggs av LSS-handläggare åtföljs av en skriftlig second opinion från en kollega Nya LSS-handläggare bör alltid ges mentorsstöd under minst ett år av erfaren handläggare, helst från en annan stadsdel Vid stor personalomsättning i en stadsdel bör samverkan sökas med annan stadsdel, t e x att dela en erfaren handläggare under en viss period När det gäller framtagandet av lägenheter som svarar mot behoven har prognoserna underskattat efterfrågan. Kraftfulla åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med bristerna, men processerna är omständliga och tar alltför lång tid i en akut situation. Det är angeläget att snarast säkerställa genomförandet av följande åtgärder: Utbudet av alternativa lösningar bör breddas för att på ett mer optimalt sätt möta behoven snarare än manifesterad efterfrågan, som ju naturligtvis påverkas av nuvarande utbud. Effektivisering och samordning av alla delprocesser, tydliga processbeskrivningar, klargörande av vem som är processägare (och förse dessa processägare med fulla mandat) kan bidra till att korta ner tiden från identifiering av möjligheter till inflyttning. Det behövs en sammanhållen strategi för samtliga former av sociala boenden (för LSSboende, SoL-boende, hemlösa, PUT-barn o s v). Stadskontoret bör på ett övergripande plan svara för framtagande av förslag till strategi samt kvalitetssäkring av genomförandet inkl uppföljning och avrapportering av resultat. I strategin bör ingå att säkra ett optimalt utnyttjande av lokaler och lägenheter genom snabb anpassning till aktuella behov och prioriteringar. Det bör finnas tydliga kriterier för hur olika behov prioriteras vid ianspråktagande av tomter. Planberedskapen bör förbättras bl.a. genom effektiva processer för detaljplaneändringar. Processerna för bygglov för sociala boenden bör ses över och effektiviseras Staden bör överväga att i större utsträckning köpa bostadsrätter Fler nybyggda flerfamiljshus bör ha en trappuppgång med boende inom personkrets 1 Fler satellitlägenheter med tillsyn från personal i gruppboenden Kvarboendeprincipen bör gälla även för brukare i LSS-boende som får kognitiv svikt eller som får svårigheter på grund av åldrande. Att döma av intervju- och enkätsvaren har flertalet ännu inte stött på denna problematik. Men det är uppenbart att ett allt större antal brukare kommer att behöva vård och omsorg i livets olika skeden på samma villkor som alla andra medborgare. Det är därför viktigt att personalen har tillräcklig kompetens för att identifiera tillkommande behov p.g.a. t ex begynnande demens. Det är också viktigt att personal vid LSS-boenden har möjlighet

20 Översyn av LSS-verksamheten i Malmö 5 till den kompetensutveckling som är nödvändig för att möta de enskilda brukarnas behov och att personal med kompletterande kompetenser finns att tillgå, som t ex demenssjuksköterskor och rehabpersonal. Beredskapen för att möta dessa förändringar bör därför öka. När det gäller daglig verksamhet är det angeläget att åtgärder genomförs i enlighet med Handlingsplan för Daglig verksamhet enligt LSS. Det är viktigt att samverkan utvecklas mellan den personal som har till uppgift att ge den enskilde stöd. Det har i enkätundersökningen framkommit en rad synpunkter och konkreta förslag även när det gäller övriga LSS-insatser, som bör beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Utvecklingsbehoven är dock av en annan karaktär än de som analyserats utifrån de frågeställningar som specificerats för översynen. De förbättringsförslag som framförts bör hanteras inom ramen för den kontinuerliga kvalitetssäkringen av verksamheten. Det bör därför tydliggöras vem som har ansvaret för att utifrån en helhetssyn på den enskildes behov och rättigheter kvalitetssäkra de samlade insatserna för den enskilde brukaren. 2. Inledning 2.1 Bakgrund Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde i kraft LSS är en rättighetslag som ska garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder goda levnadsvillkor, att de får den hjälp de behöver i det dagliga livet och att de kan påverka vilket stöd och vilken service de får. Målet är att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Lagen anger att insatser enligt LSS kan beviljas till personer: med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (personkrets 1), med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder (personkrets 2) eller med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande (personkrets 3). I lagen finns tio definierade insatser. Personkretsarna i LSS har rätt till de insatser som definieras i lagen om de behöver sådant stöd i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. För insatsen daglig verksamhet gäller dock rätten endast personkrets 1 och 2. Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Målet är att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov. Insatserna ska utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärka förmågan att leva ett självständigt liv. I Malmö stad har totalt drygt 1800 personer någon typ av insats enligt LSS. Av dessa har drygt 700 vuxna en bostad med särskild service och ca 600 är sysselsatta inom daglig verksamhet. Ansvaret för beslut om insatser och utförande av dessa uppdelade på olika förvaltningar. När stadsdelsfullmäktige bildades 1996 fick respektive stadsdelsfullmäktige/förvaltning ansvar för att driva LSS-boendena belägna i respektive stadsdel. Respektive stadsdelsfullmäktige har befolkningsansvar för dem som är bosatta i stadsdelen. Sociala resursförvaltningen planerar, och har en anslagsbudget, för LSS-boenden. Detta anslag fördelas mellan stadsdelarna.