Utsläppshandeln och stålindustrin - en studie om utsläppsrätternas effekter på stålindustrin och miljön

Transkript

1 UPPSALA UNIVERSITET Nationalekonomiska institutionen Uppsats påbyggnadskurs D Höstterminen 2005 Utsläppshandeln och stålindustrin - en studie om utsläppsrätternas effekter på stålindustrin och miljön Författare: Caroline Renås Handledare: Maria Vredin Johansson

2 Sammanfattning Inom ramen för Kyotoprotokollet inleddes 2005 ett införande av ett europeiskt gemensamt handelssystem med utsläppsrätter för koldioxid för att möta problemet med växthuseffekten. Mot bakgrund av ett teoretiskt ramverk som bygger på teorier kring konkurrens, prissättning och komparativa fördelar studeras i uppsatsen vilka effekter handeln med utsläppsrätter har på den svenska stålindustrin, samt vilken tänkbar miljönytta som kan uppnås med utsläppshandeln. Sammanfattningsvis kan konstateras att det ett år efter handelssystemets införande fortfarande är osäkert vilka konkreta effekter utsläppshandeln kan komma att få på stålindustrin. I uppsatsen presenteras ett flertal tänkbara resultat av utsläppshandeln, där stålindustrin på olika sätt kan tänkas utsättas för en snedvriden konkurrens från stålindustrier i andra länder. Handelssystemet med utsläppsrätter är dock ett styrmedel som med stor sannolikhet på sikt kommer att leda till en ökad miljönytta Nyckelord: Kyotoprotokollet, utsläppsrätter, stålindustri, miljö, konkurrens 2

3 1. INLEDNING BAKGRUND DISPOSITION KYOTOPROTOKOLLET TEORETISKT RAMVERK KONKURRENS OCH PRISSÄTTNING KOMPARATIVA FÖRDELAR MILJÖREGLERING OCH KONKURRENS EVIDENS OCH KRITIK AV PORTERHYPOTESEN SAMMANFATTNING AV TEORETISKT RAMVERK HANDELN MED UTSLÄPPSRÄTTER BAKGRUND TILLDELNING PRISER OCH PÅFÖLJDER FÖR- OCH NACKDELAR MED UTSLÄPPSHANDELN ANALYS EFFEKTERNA AV UTSLÄPPSHANDELN PÅ SVENSK STÅLINDUSTRI Svensk stålindustri Effekter av minskade CO2-utsläpp för stålindustrin Branschens egen syn på effekterna EFFEKTERNA AV UTSLÄPPSHANDELN PÅ MILJÖN Miljövärdering Miljövinster vs. samhällskostnader SLUTSATS OCH DISKUSSION REFERENSER

4 1. Inledning 1.1 Bakgrund De ökade utsläppen av växthusgaser är idag ett av de största globala miljöhotet i vår tid. Om dessa utsläpp fortsätter i samma takt som idag kan världens klimat förändras på ett sådant sätt som hotar grundförutsättningarna för ett mänskligt liv och försörjning. Inom ramen för Kyotoprotokollet inleddes 2005 ett införande av ett europeiskt gemensamt handelssystem med utsläppsrätter för koldioxid (CO2) för att möta problemet med växthuseffekten. Systemet kan ses som ett nytt marknadsorienterat ekonomiskt styrmedel som ger industrierna stimulans att minska utsläppen av CO2 i de anläggningar där åtgärderna är billigast. 1 I svensk ekonomi har den så kallade basindustrin 2 länge utgjort en viktig del och har sedan lång tid tillbaka aktivt verkat för att minska utsläppen av CO2. 3 Den kraftiga minskningen av utsläpp i Sverige beror främst på att förbrukningen av fossila bränslen har minskat och i stället ersatts med elkraft vilket har gett Sverige komparativa fördelar. Traditionellt sett har basindustrin varit en mycket energikrävande industri, vilket ställer den inför stora utmaningar med de utsläppsbegränsningar Kyotoprotokollet medför. Rapporter från bland annat Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) och Samarbetsorgan mellan branschföreningarna Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen, SweMin och Jernkontoret (SKGS) har frambringat slutsatser om att utsläppshandelssystemet kommer att få betydande effekter på den energieffektiva basindustrins konkurrenskraft. Risken finns att ett flertal energiintensiva branscher slås ut eller tvingas ut ur landet till följd av kraftiga kostnadsökningar som systemet medför och förutom kostnaderna på utsläppsrätterna beräknas även stigande elpriser. 4 Detta är ett scenario som företrädare inom den svenska stålindustrin framhäver som en risk för framtidens utveckling inom stålproduktionen i Sverige. Syftet med uppsatsen är att studera vilka effekter handeln med utsläppsrätter har på den svenska stålindustrin, samt att kontrastera det mot den tänkbara miljönyttan som kan uppnås inom ramen för Kyotoprotokollet. Särskild uppmärksamhet ägnas följande: 1 Sommestad, Lena (22/1 2003) 2 Basindustrin omfattar produktion inom massa- och pappersbruk, järn-, stål- och metallverk, gruvor och kemisk basindustri motsvarade basindustrins totala export 20 procent av det totala värdet för industriprodukter i Sverige. LU 99 s Se bl.a. En svensk ekonomisk historia (1991) skriven av Mats Larsson eller Ds. 2001:63 4 SKGS ( ) s. 2 4

5 (i) (ii) Att deskriptivt belysa generella ekonomiska effekter, både direkta och indirekta, som handeln med utsläppsrätter kan komma att få på stålindustrin. Samt att utreda huruvida det är möjligt att beräkna företagens kostnader för CO2 minskningen inom stålindustrin. Att ekonomiskt värdera utsläppsminskningarnas effekt på samhällets miljönytta. För att undersöka de ekonomiska effekterna av utsläppshandel på svensk stålindustri har jag valt att använda mig av ett teoretiskt ramverk som bygger på teorier kring konkurrens, prissättning och komparativa fördelar. Den gängse uppfattningen enligt dessa teorier är att det råder ett negativt samband mellan miljörestriktioner och konkurrens d.v.s. miljöreglering leder till försämrad konkurrenskraft. För att få en mer balanserad analys av utsläppsrätternas effekter på stålindustrin har jag även valt att använda mig av Porterhypotesen 5 som ser att ökade miljöregleringar kan leda till långsiktiga konkurrensfördelar. Uppsatsen avgränsas till att undersöka de ekonomiska effekterna av en av Kyotoprotokollets tre flexibla mekanismer; handeln med utsläppsrätter. Trots att stora delar av svensk basindustri ingår i utsläppshandeln kommer uppsatsen begränsas till att enbart undersöka konsekvenser för svensk stålindustri, vars största enskilda emission är CO2. Handelssystemet med utsläppsrätter är något historiskt unikt i sin storskalighet. Aldrig tidigare har ett system som ska skapa incitament för företag att minska utsläpp berört så många länder samtidigt. Kombinationen av att systemet direkt påverkar den för svensk ekonomi så viktiga basindustrin, samtidigt som den kommer att ha positiva effekter på miljön, gör systemet med utsläppsrätter till ett ytterst viktigt nutida miljöekonomiskt experiment att analysera Disposition Uppsatsen är strukturerad enligt följande. I avsnitt två ges en beskrivande bakgrund till Kyotoprotokollets införande och framväxt. Här förklaras bland annat vilka länder som ingår, vilka åtaganden som skall genomföras av respektive land samt på vilket sätt det är tänkt att åtagandena skall genomföras. I avsnitt tre behandlas det teoretiska ramverket för uppsatsen, innehållande bl.a. teorier om konkurrens och komparativa fördelar. Det fjärde avsnittet är en 5 Porter & van det Linde (1995) 5

6 djupgående beskrivning av hur handeln med utsläppsrätter fungerar, detta avsnitt börjar med en bakgrundbeskrivning av hur handeln är tänkt att fungera och följs av hur tilldelningen av utsläppsrätter har skett, hur priset ser ut samt vilka för- och nackdelar systemet har. Avsnitt fem är uppsatsens analysdel som delas in i två delar. Det börjar med att behandla stålindustrin och utsläppshandelns ekonomiska effekter på den. Den andra delen av avsnittet beskriver utsläppshandeln och dess effekter på miljön. Uppsatsens sista avsnitt är slutsatser och diskussion där de eventuella effekterna av utsläppshandeln på både stålindustrin och miljönyttan som analyserats i avsnitt fem ställs samman samt ställs emot varandra. 2. Kyotoprotokollet Redan under slutet av 1970-talet uppmärksammades allvaret kring klimatfrågan. Vid den första världsklimatkonferensen 1979 möttes forskare för att diskutera hur klimatförändringar skulle kunna påverka mänskligheten grundades den internationella klimatpanelen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC). Vid den andra världsklimatkonferens 1990 pekade IPCC ut klimatförändringarna som en gemensam angelägenhet för mänskligheten och under detta år beslutade även FN:s generalförsamling att förhandlingar om en internationell överenskommelse skulle påbörjas. Vid världstoppmötet om miljö 1992 (The Earth Summit) i Rio de Janeiro undertecknades FN:s klimatkonvention av 154 stater och 1994 trädde konventionen i kraft. 6 Den 11 december 1997 i Kyoto, Japan, antogs det som idag i folkmun kallas Kyotoprotokollet (Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention om klimatförändringar). I enlighet med protokollet åtar sig Annex 1-länderna (Ryssland, Ukraina, ytterligare en grupp länder i Östeuropa och medlemmarna av OECD med undantag för Mexiko och Sydkorea) 7 att minska sina utsläpp av sex växthusgaser med 5,2 procent som ett genomsnitt under den första så kallade åtagandeperioden, d.v.s. mellan åren , jämfört med 1990 års faktiska utsläppsnivå. 8 Ländernas enskilda åtaganden framförhandlades särskilt och varierar från 8 procent för EU:s medlemsstater och ett antal östeuropeiska nationer till +8 procent för Australien och +10 procent för Island. Protokollet tillåter något som kallas för en bubbla, vilken består av de samlade insatserna från flera länder. Detta innebär bl.a. att EU kunde göra upp sin egen 6 SOU 2003:120 s Bergman & Radetzki (2003) s SOU 2000:45 s. 86, SOU 2003:120 s. 68, Ds 2001:55 s. 20 6

7 bördefördelning inom unionen, vilket exempelvis under den första förhandlingen gav Sverige möjlighet och tillåtelse att öka sina utsläpp med fyra procent från 1990 nivå till perioden Trots detta har riksdagen i Sverige åtagit sig att minska utsläppen med lika mycket. 10 Tabell 1: Klimatkommitténs förslag till inhemska mål. År Utsläppsnivå av koldioxid års utsläppsnivånivå procent av 1990 års utsläppsnivå procent av 1990 års utsläppsnivå procent av 1990 års utsläppsnivå Källa: Stripple (2002) Vidare identifierades tre s.k. flexibla mekanismer inom protokollet som skall hjälpa parterna att kunna minska sina åtagandekostnader. Dessa är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen betonar. Syftet med de flexibla mekanismerna i protokollet är att ge möjlighet för länder att klara delar av sina åtaganden genom att minska utsläppen i andra länder. Detta leder till att de totala kostnaderna för utsläppsminskningen reduceras. 11 Den första mekanismen är kallad gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI). Mekanismen är projektbaserad och avser en situation där ett industriland investerar i utsläppsreducerande åtgärder i ett annat industriland i syfte att helt eller delvis kunna tillgodogöra sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget kvantifierade utsläppsmål. Den andra mekanismen är kallad mekanismen för ren utveckling (Clean Developement Mechanism, CDM). CMD liknar till stor del JI förutom att projekten skall vara belägna i länder som inte omfattas av protokollet. Den tredje och sista mekanismen är utsläppshandel (Emission Trading, ET). Denna mekanism är den jag kommer att fokusera på i uppsatsen och kommer därmed inte lägga någon ytterligare vikt i att förklara de två ovannämnda. ET fungerar så att den möjliggör för en part med potential att skära ner utsläppen till låg kostnad och att göra reduktioner utöver sina åtaganden och sedan sälja sitt överskott av utsläppsrätter till en part 9 LU 99 s SvD (16/2 2005) Peter Grensund 11 Bergman & Radetzki (2003) s. 32 7

8 vars kostnader för utsläppsminskning är högre. Därmed får den senare parten fortsätta släppa ut CO2 och befrias från att vidta kostsammare åtgärder. 12 Den 16 februari 2005 trädde Kyotoprotokollet i kraft, 90 dagar efter Rysslands godkännande av protokollet. Kyotoprotokollets regelverk säger nämligen att protokollet träder i kraft 90 dagar efter det att minst 55 länder med 55 procent av de totala utsläppen har ratificerats (innebär att giltiggöra den internationella överenskommelsen). 13 Idag har 141 länder, med 61,6 procent av CO2-utsläppen, ratificerat avtalet Teoretiskt ramverk Uppsatsen kommer, som tidigare nämnts, att studera möjliga effekter av handelssystemet med utsläppsrätter på svensk stålindustri. Förutsättningen i denna teoridel är således att stålindustrin, som en del av basindustrin i Sverige, utgör en viktig del i den svenska samhällsekonomin. Med detta avser jag, att en försämring av konkurrensraften för den svenska stålindustrin kan leda till en försämrad samhällsekonomisk utveckling för Sverige generellt, och vice versa. 3.1 Konkurrens och prissättning Det vanligaste kriteriet för att en verksamhet skall anses vara konkurrensutsatt är att priserna på företagets/branschens produkter är internationellt bestämda, varför kostnadsökningar i mycket liten utsträckning kan vältras över på konsumenterna. Ett företag verksamt på en marknad där det råder perfekt konkurrens är en pristagare, d.v.s. det tar marknadspriset som givet och anpassar sin produktionsvolym till detta pris. På en sådan marknad uppfattar det enskilda företaget priskänsligheten som hög, att sätta ett pris som ligger över marknadspriset skulle alltså innebära att prissätta sig ut ur marknaden. Konkurrenskraft kan avse företagsnivå, branschnivå eller makronivå d.v.s. den svenska ekonomins konkurrenskraft Bergman & Radetzki (2003) s SOU 2000:45 s SvD (16/2 2005) 15 ITPS A2004:019 s.21 8

9 Konkurrens är enklast att förklara på företagsnivå. Enkelt uttryck, ett företag som producerar till priser som gör att de får sina produkter sålda på marknaden kan anses vara konkurrenskraftigt. Det betyder att ett företag enbart är konkurrenskraftigt om det kan producera minst lika billigt som sina konkurrenter. På kort sikt är det alternativkostnaderna som avgör ett företags produktionsbeslut. Ett vinstmaximerande företag på en marknad med konkurrens fortsätter att producera så länge företaget får täckning för sina alternativkostnader. Även om företaget har sina egna resurser, till synes gratis i form av exempelvis råvaror (skog, malm, egen vattenkraft etc.), är dessa råvaror inte gratis för ett företag som beter sig ekonomiskt rationellt. Alternativkostnaden för dessa gratisråvaror är vad marknaden är villig att betala. Detta kan likställas med utsläppsrätterna för de företag som ingår i EUhandelssystemet. Oavsett om dessa rätter tilldelats gratis eller genom inköp så är det marknadsvärdet av dem som utgör företagets alternativkostnad och det är den som avgör om företaget är konkurrenskraftigt på marknaden eller inte. 16 Konkurrenskraft på företagsnivå är en fråga om reala priser på produktionsfaktorer och inte direkt en fråga om pris- och kostnadsnivå. Exempelvis om lönerna stiger med 10 procent samtidigt som arbetskraften blir 10 procent mer effektiv så påverkas inte produktionskostnaderna och inte heller konkurrenskraften. 17 Å andra sidan kan givetvis förändringar i andra faktorpriser, så som stigande energipriser, också påverka konkurrenskraften. Om exempelvis energiprisförändringarna är orsakade av en inhemsk energiskatteförändring påverkas inte internationella företag men däremot den inhemska konkurrenskraften gentemot den internationella Komparativa fördelar Ett land har alltid komparativa fördelar 19 i den internationella handeln inom minst ett område och det kommer alltid att vara minst en del av den konkurrensutsatta delen av ekonomin som är konkurrenskraftig. Orsaken är att även om ett land har absoluta fördelar i produktionen av varor och tjänster skiljer sig produktionsfördelarna åt mellan olika sektorer vilket betyder att vissa sektorer relativt sett är mer konkurrenskraftiga än andra Ibid. s Ibid. s. 22 f 18 ibid. s Kan i folkmun även kallas konkurrens fördelar. 20 ITPS A2004:019 s. 24 9

10 På lång sikt är det landets komparativa fördelar i internationell handel som är av störst intresse. Dessa är en produkt av den relativa knappheten på olika produktionsfaktorer, arbetskraft, realkapital, utbildningskapital, inhemska råvaror etc. Ett effektivt utnyttjande av de komparativa fördelarna är positivt för den ekonomiska tillväxten. Det finns dock inget klart samband mellan konkurrenskraft och tillväxt. Konkurrenskraften för enskilda företag och branscher kan exempelvis upprätthållas med hjälp av subventioner eller regleringar vilket kan påverka tillväxten negativt. Detta medan en framgångsrik konkurrenspolitik, som tvingar olönsamma företag till nedläggning, förväntas påverka tillväxten positivt. I det första fallet utnyttjas inte landets komparativa fördelar fullt ut, viket kan orsaka negativa effekter på tillväxten. 21 I en ekonomi med positiv ekonomisk tillväxt stiger lönerna i förhållande till priserna på övriga produktionsfaktorer. I tillväxtprocessen ligger en gradvis ökad konkurrens om den befintliga arbetskraften. Denna konkurrens sänker gradvis relativpriserna på övriga produktionsfaktorer. Höjda kostnader för CO2-utsläpp och handeln med utsläppsrätter innebär lägre relativpriser på övriga produktionsfaktorer och med nödvändighet en uppbromsning av lönekostnadsökningen, detta gäller dock inte om produktiviteten ökar. Relativprisförändringen kan därmed innebära en snedvridning i näringslivets komparativa fördelar mot en mera arbetsintensiv och mindre energi-, råvaru- och kapitalintensiv produktion. Denna förändring i de komparativa fördelarna kan leda till en i jämförelse lägre tillväxt som dock får vägas mot eventuella miljövinster Miljöreglering och konkurrens Man kan härleda två huvudfaktorer till uppkomsten av försämrad konkurrenskraft till följd av hårdare miljökrav. Den första är den s.k. crowding-out effekten vilket innebär att miljöinvesteringar sker på bekostnad av produktiva investeringar. Den andra effekten är att ökade miljökrav kan leda till sämre produktivitet på grund av att företagen får ett mindre handlingsutrymme, vilket kan medföra högre produktionskostnader gentemot konkurrenter. 21 ibid. s. 26 ff 22 Ibid. s. 26 f 10

11 En miljöreglering innebär att endast en delmängd av produktionsmöjligheterna är tillgängliga, vilket skulle kunna leda till högre kostnader och sämre konkurrenskraft. 23 Det enklaste sättet att definiera konkurrenskraft, som nämnts tidigare, är alltså att tala om komparativa fördelar. Genom olika länders komparativa fördelar uppstår handel mellan länder. Enligt Heckscher-Ohlin teorin förklaras detta med att länder är relativt olika rika på olika produktionsfaktorer. Det här resonemanget skulle man kunna överföra till miljöföroreningar och regleringar. Om vi utgår från att tillgångar på naturresurser är en viktig bestämningsfaktor för det internationella handelsmönstret, skulle man kunna säga att när ett företag förorenar använder det egentligen en naturresurs i form av miljö. Om företaget sedan tvingas reducera sina utsläpp kan detta upplevas som att företaget plötsligt har mindre av denna resurs. Företaget förlorar därmed delvis sin rätt att förorena samtidigt som det förlorar en mer eller mindre komparativ fördel. Resultatet blir därmed en minskad export av de varor som använder miljö som en produktionsfaktor. Den allmänna uppfattningen blir alltså att miljöregleringar leder till en försämrad konkurrenskraft och att sambandet mellan miljö och konkurrenskraft kan ses som en trade off. 24 Den vedertagna uppfattningen om försämrad konkurrenskraft som en följd utav strikta miljökrav har dock under senare år ifrågasatts bland annat av Porter och van der Linde 25 som snarare menar att en ökad miljönoggrannhet kan leda till raka motsatsen, åtminstone på lång sikt. De menar att en rätt tillämpad politik ger bättre produktivitetsutveckling och därmed förbättrad konkurrenskraft. Porter och van der Linde menar att den trade off som uppstår mellan samhällsnyttan och de privata kostnaderna för företagen beror på att man ser miljöregleringarna i ett statiskt perspektiv, där allt annat hålls konstant. Det handlar om faktorer som produkter, teknologi, konsumentbehov och processer. I denna statiska värld, med företag som redan kostnadsminimerar, ger miljöregleringen oundvikligen upphov till kostnader, vilka kan reducera de inhemska företagens möjligheter att konkurrera på en internationell marknad. Porter och van der Lindes syn är att sambandet mellan miljöregleringar och konkurrenskraft snarare ska ses i ett dynamiskt perspektiv. De utgår ifrån att konkurrenskraft kommer av högre produktivitet, relativt andra konkurrerande företag, vilket sker antingen genom att företaget har lägre kostnader än konkurrenterna eller att 23 Brännlund & Kriström (1998) s Ibid. (1998) s. 291 f 25 Porter, E.M. & van der Linde, C. (1995) 11

12 företagen erbjuder marknaden ett produktvärde, t.ex. genom miljömärkta varor, som möjliggör ett högt kundpris. Genom detta följer att företagens komparativa fördelar istället kan skapas genom innovationsförmåga och kapacitetsförbättring. 26 Porter och van der Lindes argument är att miljöregleringar av rätt sort startar innovationsprocesser som på sikt delvis eller helt och hållet neutraliserar de kostnader som regleringarna skapar hos företagen. Dessa innovationsneutraliseringar kan reducera nettokostnaderna vilket i sin tur kan leda till absoluta fördelar över konkurrerande företag i länder där miljöpolitiken inte är lika strikt. Därigenom finns en potential att höja ett lands konkurrenskraft genom miljöpolitik. Att miljöinvesteringar kan vara ett incitament till en innovationsprocess bygger enligt Porter och van det Linde på att marknadsaktören sällan fattar ekonomiskt rationella beslut och att den traditionella teorin om trade off därmed faller. Porter och van der Linde ifrågasätter det grundläggande i förutsättningen om optimerande och rationella aktörer. I praktiken är den information som företagen konfronteras med inte fullständig, företagen har därmed ingen möjlighet eller förmåga att hantera den information de faktiskt har tillgång till. Därmed faller också den traditionella statiska teorin eftersom vi inte lever i den perfekta värld som teorin på något sätt förutsätter. Med hårdför miljöpolitik kan företagen ledas till att hitta effektivare produktion med ökad produktivitet. 27 Figur 1: Miljöpolitik och konkurrenskraft enligt Porterhypotesen Varor och tjänster Q*** Q** Q* Teknisk innovation Effektivitet A C B M* M** Miljökvalitet Källa: Marklund (1997) 26 Brännlund & Kriström (1998) s ibid. (1998) s. 292 f 12

13 I Figur 1 ser vi att en ekonomis produktionsmöjligheter initialt definieras av mängden innanför den feta kurvan. Givet en miljöpolitik som kräver en miljökvalitet som uppgår till minst M * så beräknas produktionsmöjlighetsmängden till den yta som begränsas av den vertikala streckade linjen M * och den initiala produktionsmöjlighetskurvan. Hypotesen säger att om M * är en förhållandevis kraftlös miljöpolitik så kommer företagen inte att göra sitt bästa. Detta representeras i figuren av punkt A, vilken visar att produktionen av varor och tjänster är lika med Q *. Att företagen i punkt A inte gör sitt bästa är uppenbart då det vore tekniskt möjligt att producera mer varor och tjänster utan att försämra miljökvaliteten. Med andra ord kan det sägas att företagen karakteriseras av ineffektivitet. Om istället miljökraven skulle skärpas, d.v.s. att vi går från M * till M **, skulle det enligt Porter och van der Linde leda till att den initiala ineffektiviteten skulle avslöjas och att företagen skulle tvingas till effektivisering. Detta illustreras av en förflyttning från punkt A till B med en följd av att företagen utnyttjar sina resurser effektivt. Att effektiviteten i företagen har höjts illustreras i figuren av att produktionen av varor och tjänster ökar från Q * till Q **, trots de högre miljökraven. Inte nog med detta, enligt hypotesen initierar de hårdare miljökraven även en innovationsprocess med bättre produkter och effektivare processer. Detta representeras i figuren av en vridning av produktionsmöjlighetskurvan utåt. Det betyder att det med en given resursmängd är möjligt att producera en större mängd varor och tjänster utan att försaka miljökvaliteten, och vice versa. Alltså, de innovationer som kommer till stånd på grund av hårdare miljörestriktioner leder till att företagen kan gå från punkt B till C. Den sammanlagda effekten av de hårda miljörestriktionerna blir därmed summan av effektivitetsvinsten (Q ** -Q * ) och innovationsvinsten (Q *** -Q ** ). 28 De rätt utformade regleringarna tjänar enligt Porter och van der Linde åtminstone fem syften. Det första skulle vara att regleringarna ger signaler om att det finns effektivitetsvinster och teknologiska förbättringar att göra. Det andra skulle vara att regleringarna bidrar till att företagen i allmänhet blir mer miljömedvetna. Det tredje syftet är att regleringarna reducerar den osäkerhet som förknippas med investeringarna. För det fjärde skulle regleringen kunna höja den allmänna miljömedvetenheten vilket skulle medföra att företagen utsätts för påtryckningar de måsta anpassa sig till. Med detta följer antagligen att betalningsviljan för s.k. gröna produkter kan öka, d.v.s. att världens efterfrågan i allt större omfattning riktar sig mot en miljövänlig konsumtion. Det sista argumentet är att regleringarna underlättar 28 Marklund (1997) s

14 övergångsperioden till innovationsbaserade lösningar genom att inom en viss industri ställa lagstadgande krav på alla företag så att inget företag kan nonchalera miljön för att erövra marknadsandelar. Här antar de även indirekt att företagen under en initial period är konkurrenskänsliga, precis som de traditionella förespråkarna. 29 För att exemplifiera argumentet om den allmänna miljömedvetenheten och gröna produkter för miljöreglering, refererar Porter och van der Linde till den skandinaviska massa- och pappersindustrin. Producenterna inom denna sektor introducerade nya miljövänliga processer vid blekning av papper vilket i sin tur ledde till att underleverantörer av produktionsteknik, så som företagen Kamyr och Sunds, vann internationella markandsandelar i sin försäljning av ny blekningsteknik. Med andra ord tvingades den internationella marknaden anpassa sig till den skandinaviska massa- och pappersindustrins nya förutsättningar då den internationella allmänna efterfrågan förändrats p.g.a. av ökad medvetenhet Evidens och kritik av Porterhypotesen Det finns en hel del kritik gällande Porterhypotesens argument. En första invändning är att företagen frivilligt skall välja att göra de investeringar och de utsläppsminskningar som impliceras av Porters resonemang. Faktum är att företagen inte frivilligt valt dessa kostsamma minskningar vilket antyder att de inte betraktar sådana investeringar som direkt lönsamma. I och för sig ger miljöregleringar och andra styrmedel företagen tydliga incitament att söka efter olika förbättringsmöjligheter. Porterhypotesen antyder i så fall att det existerar förbättringsmöjligheter som företagen inte har sett men som genom hårda miljöregleringar blir synbara. Dessa argument skulle då tyda på att företagen är ineffektiva och inte utnyttjar sina resurser på ett effektivt sätt. En annan förklaring skulle kunna vara att företagen inte fullt ut är vinstmaximerande. 31 Trots dessa förklaringar som kan finnas för att företag inte fullt ut är effektiva är det ändå intressant att notera att det finns visst empiriskt stöd för att amerikanska företag inte alltid valt de energiinvesteringar som varit mest lönsamma. Det amerikanska naturvårdsverket har uppmärksammat detta problem och lanserat ett program vilket ger de deltagande företagen 29 Brännlund & Kriström (1998) s. 293 f 30 SOU 1997:11 s Brännlund & Kriström (1998) s. 295 f 14

15 information och råd om energibesparande åtgärder. Detta program pekar dock på värdet av information snarare än att det ger stöd åt Porters resonemang. Varje stort företag har sannolikt otaliga möjligheter till effektivisering via allt ifrån forsknings- och utvecklingsstrategier till förändrad kontakt med leverantörer o.s.v. 32 Sammanfattningsvis ger de empiriska studier som finns inte något starkt stöd för Porters argument, fast å andra sida finns det inte heller något starkt stöd för den traditionella uppfattningen att en hårdför miljöpolitik leder till konkurrensförsämringar. Att den empiriska litteraturen som finns påvisar svaga slutsatser kan dock ha att göra med att väldigt få studier direkt testar Porters idéer Sammanfattning av teoretiskt ramverk Det enklaste sättet att definiera konkurrenskraft är genom teorin om komparativa fördelar. Ett företags eller ett lands konkurrenskraft uppstår ur dess möjligheter att nyttja dessa komparativa fördelar i termer av lägre kostnader än konkurrenter. När resonemanget överförs till miljöförorening och reglering kan vi utgå ifrån att tillgång av naturresurser kan ses som en komparativ fördel. D.v.s. ett företag som drabbas av miljöreglering i form av minskade utsläpp, exempelvis genom utsläppsrätter, kan sägas förlora en komparativ fördel. Crowdingout effekten, vilken innebär att miljöinvesteringar sker på bekostnad av produktiva investeringar, kan ses som en av två huvudfaktorer vilka ger upphov till försämrad konkurrenskraft. Den andra effekten är att ökade miljökrav kan leda till sämre produktivitet på grund av att företagen får ett mindre handlingsutrymme vilket medför högre produktionskostnader jämfört med konkurrerande företag eller länder. Exporten på varor som använder miljö som produktionsfaktor kan därmed riskera att minska vid miljöreglering. Den vedertagna uppfattningen är alltså att miljöreglering leder till en försämrad konkurrenskraft samt att sambandet mellan miljö och konkurrens är en trade off. Det finns en motsatt uppfattning till denna trade off mellan miljöreglering och konkurrens som presenteras av Porter och van der Linde. Dessa två menar snarare att miljöreglering och miljönoggrannhet kan leda till en förbättrad konkurrenskraft på sikt. Porter och van der Linde syftar att konkurrenskraft kommer av högre produktivitet, relativt andra konkurrerande företag, vilket antingen sker genom lägre kostnader än konkurrenterna men också genom att företagen erbjuder marknaden ett produktvärde, exempelvis genom miljömärkta varor, som möjliggör ett högt kundpris. Med detta menar Porter och van der Linde att företagen skapar sig 32 Ibid. (1998) s Marklund (1997) s

16 komparativa fördelar genom sin egen innovationsförmåga och kapacitetsförbättring. Sammanfattningsvis har vi två alltså två motstridiga teorier om effekterna av miljöregleringar, varav den ena leder till en minskad konkurrenskraft och den andra till en större. 16

17 4. Handeln med utsläppsrätter I detta avsnitt ges en beskrivning av systemet för handeln med utsläppsrätter. Avsnittet börjar med en bakgrundsbeskrivning av utsläppshandeln som sedan följs av en mer ingående förklaring av hur tilldelningen av utsläppsrätter skett, hur priset ser ut samt vilka för- och nackdelar systemet kan tänkas ha. 4.1 Bakgrund Den 1 januari 2005 infördes ett system för handel med utsläppsrätter inom EU. Handelssystemet är ett klimatinstrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom unionen. Systemet för handeln med utsläppsrätter kan ses som en hörnsten i EU:s strävan att nå unionens åtaganden under Kyotoprotokollet. 34 Inom ramen för protokollet finns det som tidigare nämnts flera olika möjligheter att genom olika samarbetsavtal minska CO2-utsläppen. En metod för att minska samhällets kostnader för att reducera utsläppen är genom handel med utsläppsrätter. Syftet är att företagen i ett land får ett antal rätter som ska summera till den nationella kvoten, alltså ett tak, och att alla länders samanlagda utsläppsrätter därigenom skall motsvara den globala utsläppsnivån man enats om vid Kyotoförhandlingarna. Ett land eller en anläggning som vet att det inte kommer att fullt ut utnyttja alla sina rätter, exempelvis eftersom deras kostnader för att reducera växthusutsläppen är lägre än priset på utsläppsrätterna, kan sälja dessa vidare till ett annat land eller företag som annars hade haft höga kostnader för att minska sina utsläpp. Av denna anledning kommer det att bli lönsamt att minska utsläppen där det är billigast och att sälja utsläppsrätterna till de delar av industrin där det relativt sett är dyrast att minska utsläppen. Detta brukar kallas för equimarginal principle. Antalet reglerade utsläppsrätter ska trygga måluppfyllelsen vad gäller utsläppsnivåerna och marknadsmekanismerna ska trygga kostnadseffektiviteten i genomförandet. 35 I Figur 2 exemplifieras hur ett enskilt företag skall välja den optimala mängd av utsläppsrätter. Vi antar att företagets kostnad för att reducera utsläpp av CO2 ges av kurvan 34 SOU 2005:10 s LU 99 s

18 MC i figuren. Utan några regleringar kommer företaget att välja att släppa ut Z *. Vi antar sedan att ett system med överlåtbara utsläppsrätter har införts och att företaget initialt tilldelats Z T, samt att det etablerats ett pris på marknaden för utsläppsrätterna som är lika med P **. Vid utsläppsnivån Z T överstiger priset på utsläppsrätterna företagets marginalkostnad för rening. Detta medför att företagets vinst ökar om de istället väljer att sälja en utsläppsrätträtt motsvarande ett ton CO2 och själva reducera sina utsläpp med ett ton. 36 Figur 2: Företagets val av optimal mängd utsläppsrätter. MC P ** MC(z T ) Z ** Z T Z * Försäljning; Z**-Z T Minskning; Z*-Z T Utsläpp Källa: Brännlund & Kriström (1998) Ur företagets synpunkt är det enligt Figur 2 lönsamt att sälja utsläppsrätter så länge marginalkostnaden för att reducera utsläppen är lägre än den intäkt företaget kan erhålla genom att sälja ytterligare en utsläppsrätt. Vid utsläppsnivån Z ** överrensstämmer kostnaden för ytterligare reduktioner med intäkten av att sälja av en utsläppsrätt. Säljer företaget av ytterligare en utsläppsrätt överstiger kostnaden för CO2-minskningar intäkten. Om företagets kostnad för CO2-minskningar ökar skiftar MC-kurvan utåt, vilket betyder att företaget till det rådande pris P **, kommer att vilja köpa tillbaka en del av utsläppsrätterna Brännlund & Kriström (1998) s. 203 f 37 Ibid. (1998) s

19 Rätten att släppa ut CO2 tillkommer i Sverige de anläggningar som enligt Lagen om handel med utsläppsrätter (SFS 2004:1199) fått ett särskilt tillstånd. 38 Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätterna. Handelssystemet kommer att omfattas av olika tidsperioder varav innevarande period, mellan , enbart omfattar anläggningar inom energiintensiv industri och förbränningsanläggningar. Den första perioden kommer att fungera som en slags försöksperiod medan fortsatta åtagarperioder kommer att löpa i femårsintervall. Totalt inom EU omfattas ca anläggningar av systemet och i Sverige mellan anläggningar Tilldelning Teoretiskt sett skulle tilldelningen av utsläppsrätter kunna ske på ett antal olika sätt. Exempelvis skulle rätterna kunna auktioneras ut eller så kunde verksamhetsutövaren hänvisas till att köpa rätterna på en marknad, där staten skulle kunna stå för utbudet. Men i enlighet med direktivet anges att i det handelssystem som skall vara i funktion under den första prövoperioden , så skall minst 95 procent av rätterna tilldelas gratis till de berörda verksamhetsutövarna. 40 Denna fördelning är vad som kallas grandfathering principen och bygger på att fördelningen av rätterna tilldelas utifrån hur stora utsläpp företagen har haft historiskt sett. Fördelen med grandfathering -principen är att den är enkel och att den i vissa fall anses rättvis bland förorenarna. Dock kan det ur samhällets synvinkel ses som en nackdel då företag med en föråldrad teknologi med stora utsläpp gynnas på bekostnad av företag med moderniserad teknologi och små utsläpp. Med andra ord får företag som gjort väldigt lite för att reducera utsläppen en tillgång som de har möjlighet att sälja. 41 I Sverige har vi, liksom de flesta medlemsstater, valt att tilldela alla utsläppsrätter gratis denna period, vilket skedde i god tid innan systemet satte igång. Från den första åtagandeperioden anges att minst 90 procent tilldelas gratis enligt handelsdirektiven. Hur de resterande tio procenten skall fördelas framgår inte av direktiven vilket lämnar en viss öppenhet för staten i medlemsländerna att på egen hand avyttra dessa rätter Dagens Miljö (24/1 05) 39 SOU 2005:10 s.13 f, s ibid. s. 98 f 41 Brännlund & Kriström (1998) s SOU 2005:10 s. 98 f 19

20 Regeringen och riksdagen beslutade att utsläppen från anläggningarna i Sverige skall delas in i två kategorier. Den första kategorin är råvarurelaterade utsläpp, som bildas i en process där kol är bundet i den råvara som skall förädlas, eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran. Bland annat omfattas stålindustrin av denna kategori. Den andra kategorin är de bränslerelaterade utsläppen, som härrör från förbränning av fossila bränslen i det primära syftet att producera kraft och värme. Denna uppdelning har möjliggjort att vid tilldelning av rätterna skilja mellan sådana utsläpp som på ett ekonomiskt rimligt sätt går att substituera för (bränslerelaterade) och sådana som är bundna till en råvara och som på kort sikt inte går att till en rimlig kostnad byta ut (råvarurelaterade). Anläggningarna inom energisektorn har fått en tilldelning motsvarande 80 procent av sina historiska utsläpp. De råvarurelaterade anläggningarna har behandlats i särskild ordning och har fått en tilldelning dels på historiska utsläpp, men därutöver även en tilldelning som motsvarar prognostiserade ökningar av råvarurelaterade utsläpp under perioden Handeln med utsläppsrätter sker i antal ton koldioxidekvivalenter ur medlemsstaternas tilldelade mängder utsläppsrätter. Total har utsläppsrätter motsvarande 22,4 miljoner ton CO2 per år ( ) tilldelats till svenska företag och anläggningar inom industri- och energiproduktionen, varav drygt 7,2 miljoner utsläppsrätter tilldelats stålindustrin. 44 Detta betyder att eftersom en utsläppsrätt motsvarar ett ton CO2 kan stålindustrin på egen hand under denna period, per år, släppa ut 7,2 miljoner ton CO2. Ståljätten SSAB är det företag som tilldelats den största kvoten i Sverige motsvarande 6,6 miljoner ton, vilket av den totala mängden utsläppsrätter Sverige erhöll blir ca 30 procent SOU 2005:10 s. 43 f & Dagens Miljö (24/1 05) 20