Handledning för att strukturera en övergripande samhällsekonomisk analys 1

Transkript

1 Handledning för att strukturera en övergripande samhällsekonomisk analys 1 Samhällsekonomisk analys är ett samlingsnamn för de analyser som görs för att utreda effekter på samhället av olika företeelser och förändringar. Den kan användas för att få svar på hur samhällets resurser ska fördelas för att åstadkomma största möjliga nytta eller välfärd. Inom ramen för miljömålssystemet, där målen är givna, blir samhällekonomisk analys ett verktyg för att analysera hur målen kan nås kostnadseffektivt 2. För att kunna styra måleffektivt sätt krävs en förståelse för varför olika aktörer i samhället beter sig på ett sätt som orsakar skada i miljön. Vi måste förstå de bakomliggande orsakerna och aktiviteterna. Genom samhällsekonomisk analys kan vi också identifiera, bedöma och redovisa för- och nackdelar som har uppstått eller kan uppstå i samhället till följd av olika förändringar, dvs konsekvenserna av en åtgärd, styrmedel eller annan insats. Beroende på din myndighets kärnverksamhet kan samhällsekonomisk analys vara behjälplig ur lite olika perspektiv, antingen för att utforma en kostnadseffektiv politik som styr mot miljömålen eller för att analysera konsekvenserna av er verksamhet för att identifiera hur eventuell miljöskada kan minimeras. Det finns därför behov av två skilda vägledningar. En för myndigheter med ansvar för att uppnå miljökvalitetsmålen och en annan för myndigheter som har sin huvudsakliga verksamhet inom andra politikerområden som i sina beslut behöver ta bättre hänsyn till miljön: 1. Samhällsekonomisk analys för mer effektiv styrning Analysera beslut och processer som syftar till att styra mot en bättre miljö. Till exempel: beslut om att genomföra en viss åtgärd eller att införa ett särskilt styrmedel vars direkta syfte är att förbättra miljön. Det kan vara antingen direkt, som genom att till exempel sanera förorenad mark eller indirekt, genom styrning av annan aktör att genomföra miljöförbättrande åtgärder. Exempel på det senare är en föreskrift inom ett avfallsområde eller en ny nivå på en skatt som styr ett visst luftutsläpp. 2. Konsekvensanalys Analysera konsekvenser för miljön som en följd av myndighetens verksamhet och beslut. Oavsett syfte kan påverkan på miljön uppstå som en följd av myndighetens uppdrag och agerande. Exempel på detta är när nya vägar eller annan infrastruktur byggs; syftet är inte alltid att vägen eller bygget ska bidra till minskad miljöpåverkan, men som en konsekvens av investeringen så påverkas miljön. 1 Vägledningen har tagits fram som en delmängd i den vägledning som Naturvårdsverket erbjuder inom ramen för M2015/2633Mm Uppdrag att analysera hur myndigheten ska verka för att nå miljömålen 2 Läs mer om begreppet kostnadseffektivitet i Naturvårdsverket, 2015, Mål i sikte, Rapport 6666

2 Del I: En mer effektiv styrning mot miljömålen - för myndigheter med ansvar för att uppnå miljökvalitetsmålen Arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen och generationsmålet fördelas mellan myndigheter. Åtta myndigheter har ett övergripande ansvar för att leda arbetet för att uppnå ett eller flera miljökvalitetsmål. Ytterligare myndigheter ansvarar för delar av miljöarbetet. För att mer effektivt styra mot miljökvalitetsmålen och generationsmålet krävs det att myndigheterna gör en övergripande analys om miljöproblemens orsak och möjliga åtgärder. En förståelse för varför aktörer i samhället beter sig på ett sätt som orsakar skada i miljön är förutsättning för att styra mer effektivt mot miljömålen. Styrmedel ska ändra de bakomliggande drivkrafterna så att aktörerna väljer att förändra sitt miljöskadliga beteende. I Naturvårdsverkets redovisning av den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 konstateras att styrmedelen inom miljöpolitiken i större utsträckning behöver riktas mot de drivkrafter och beteenden som skapar miljöproblemen. I de fall en sådan styrning inte är möjligt, t.ex. när de beteenden som skapade miljöproblemen är historiska, kan staten själv behöva vidta åtgärder för att lösa miljöproblemen. Figur 1 illustrerar de olika perspektiv myndigheterna behöver analysera för att kunna åstadkomma en effektiv styrning. Steg 1 är att så tydligt som möjligt förstå miljöproblemet naturvetenskapligt. I steg 2 behöver man så tydligt som möjligt förstå de beteenden som orsaker miljöproblemet och de drivkrafter som ligger bakom dessa beteenden (inklusive nuvarande miljöpolitik). Slutligen analyserar man olika möjligheter att påverka de bakomliggande drivkrafterna, antingen genom att föreslå nya styrmedel och åtgärder eller förändringar av de styrmedel och åtgärder som redan finns på plats. Figur 1: En stegvis analys för en mer effektiv miljöstyrning

3 Nedanstående är ett försök att ge vägledning till hur man kan genomföra en samhällsekonomisk analys som belyser beteenden och drivkrafter. Box 1: Analyssteg och frågeställningar Samhällsekonomisk analys för en mer effektivare styrning 1 Analysera miljöproblemet Hur betydande är miljöproblemet? Vet vi tillräckligt om miljöproblemet och dess effekter? Eller behöver vi mer kunskap innan vi kan gå vidare 2. Analysera beteenden och bakomliggande drivkrafter Vilka beteenden, val och beslut är det som ger upphov till miljöproblemet? Varför uppstår dessa beteenden? Vilka drivkrafter/incitament är det som ger upphov till dessa beteenden? Vet vi tillräckligt om beteenden och bakomliggande drivkrafter? eller behöver vi mer kunskap innan vi kan gå vidare? 3. Analysera möjligheter att styra Finns det aktuella beteenden som vi kan styra? Finns det styrmedel på plats för att styra dessa beteenden? Fungerar de eller behöver de förändras? Kan vi införa styrmedel som ändrar drivkrafterna för dessa beteenden? Eller ska staten genomföra egna åtgärder för att komma tillrätta med miljöproblemet? 1. Analysera miljöproblemet Att styra mot bättre miljö innebär att samhällets resurser måste tas från något annat och läggas på miljön. Det är därför viktigt att resurserna används kostnadseffektivt och används för att bidra till en bättre miljö där de gör störst nytta för samhället. Styrmedel och åtgärder för bättre miljö är därmed inte enbart till för att lösa miljöproblemen utan för att det är där de ger störst nytta för samhället. Hur betydande ett miljöproblem är blir viktigt för att prioritera var resurserna ska läggas i avvägningen mellan andra samhällsintressen och en bättre miljö men även mellan olika miljöproblem. Det underlag som behövs för att kunna göra bedömningen är i första hand naturvetenskaplig kunskap om miljöproblemen. I miljöarbetet måste man vara långsiktig och väga mellan nytta att styra nu med begränsad kunskap mot att invänta mer kunskap och styra bättre i framtiden. Om kunskapen om

4 miljöproblemet är begränsad bör inte lösningen vara att föreslå nya styrmedel. Lösningen bör istället fokusera på att ta fram ny kunskap om miljöproblemet eller information om behoven av kunskapen. Att styra utan denna kunskap om miljöproblemet är att styra i blindo och kan många gånger leda till större skada än nytta för miljön. Lika viktigt är det att förstå att även att ta fram kunskap om miljöproblem är förknippat med kostnader och även här måste en avvägning göras mellan dess nytta och kostnader. 2. Analysera beteenden och bakomliggande drivkrafter För det mesta är det som är individuellt rationellt också samhällsekonomiskt rationellt. Val som enskilda hushåll och företag gör utifrån sina egna preferenser är bra även för samhället eftersom samhället är summan av alla individer. Det finns dock situationer när det som är individuellt rationellt inte är samhällsekonomiskt rationellt. Orsaken är att enskilda hushåll och företag gör vissa val som skadar andra aktörer. Miljöproblemen är exempel på det och utan statligt ingripande riskerar dessa miljöskador att blir för kostsamma. Därmed finns det skäl för staten att för samhällets bästa företräda miljön och begränsa skadorna genom att t.ex. styra hushållens och företagen mot miljömässigt bättre val. För att åstadkomma denna styrning är det viktigt att ta hänsyn till vilka drivkrafter som finns inom samhällets befintliga spelregler och vilka beteenden som behöver styras. Bakomliggande drivkrafter Hur ser befintlig miljöpolitik ut? Vilka utvärderingar finns det? Finns det information och data om hur styrmedlen fungerat? Vad behöver man göra för att ta fram statistiken? Vilka luckor finns i styrningen? Fel styrning? Dubbelstyrning? Marknaden/marknaderna Förutsättning för styrning beror mycket på den typ av marknad där man skall styra beteenden: o Vilken marknad (hushåll, företagen, sektorer) är relevant? o Hur ser konkurrensen ut på marknaden? Marknadens mognad? o konkurrens om innovation o konkurrens om paketering o konkurrens om pris Lokala, regionala, nationella eller internationella aktörer Vilka aktörer agerar på marknaden? Är det endast nationella eller är det även internationella aktörer? Vilka marknadsandelar har aktörerna, är det någon aktör som driver marknaden?

5 Beteenden Här vill vi svara på vilken typ av val och beteenden som orsakar miljöproblemen. Grovt kan val och beteenden delas i ett antal kategorier: Miljöproblem som beror på informationsproblem där beteenden som hushåll och företag gör beror på att informationen om hälso- och miljörisker inte är kända av de drabbade. Miljöproblem som beror på externaliteter som drabbar tredje part där beteenden som hushåll och företag gör drabbar andra. Miljöproblem som beror på externaliteter som uppstår pga fria tillgångar till en resurs (allmänningens tragedi) vilket innebär svårigheter att begränsa hushållens och företagens tillgång till naturresurser. Miljöproblem som beror på någon av de ovan nämnda kategorierna men som staten inte har rådighet att styra över: o Historiska val och beteenden där det inte finns någon aktör att styra idag o Komplexitet o Miljöproblemet uppstår utomlands där svenska styrmedel inte kan styra Miljöproblem där kunskapen om orsaken är begränsad 3. Analysera möjligheten att styra För en kostnadseffektiv styrning är det viktigt att man har rätt styrmedel på rätt plats. Ovan listas ett antal kategorier av beteenden som orsakar miljöproblem och för varje kategori finns mer eller mindre lämpliga styrmedel för att korrigera beteendet och därmed lösa miljöproblemen. Om lämpliga styrmedel väljs för var en av de typer av miljöproblem som finns, blir också styrningen på en mer övergripande nivå mer kostnadseffektiv. Rätt styrning för rätt typ av miljöproblem 1. Val och beteende som beror på informationsproblem. Överväg att införa styrmedel som korrigerar informationsproblemet med att göra informationen tillgänglig för de drabbade, hantera risker med bättre fungerande försäkringsmarknad 2. Externaliteter som skadar tredje part Överväg att införa styrmedel så att förorenarna för stå för de kostnaderna de förorsakar: skatter, utsläppsrätter, bestämmelser och krav som lägger ansvar på förorenarna.

6 3. Externaliteter kopplade till överutnyttjande av gemensamma resurser (allmänningens tragedi) Överväga införande av styrmedel som reglerar tillgång till naturresurser så som t ex licenser och inträdesavgifter. 4. Om miljöproblemen orsakas av val och beteende som staten inte kan korrigera idag och i framtiden Om det är historiska val och beteende som orsakar miljöproblem bör staten själv välja att vidta egna åtgärder. Om staten saknar rådighet för de val och beteende som orsakar miljöproblemet kan det finnas skäl till att staten själv tar över ansvaret. Om det är komplexa miljöproblem kan det finnas skäl att staten tills vidare genomför egna åtgärder. 5. När det saknas tillräckligt bra kunskap om hur man skall styra beteenden Överväg mellan att (1) avstå från att styra nu och lägg resurser på att ta fram mer kunskap för att styra bättre i framtiden eller (2) styra nu med risk för att styra i blindo utan att veta med säkerhet hur effektiv styrning blir. För mer underlag om kostnadseffektivitet i styrningen, se rapport Styr med sikte mot miljömålen kapitel 4

7 Del II: Större hänsyn till miljöeffekter vid beslut - för myndigheter vars verksamhet och beslut påverkar miljökvalitetsmålen När en verksamhet eller beslut skall ta hänsyn till miljön förutsätts det att verksamheten och beslutet i sig inte syftar till att uppnå miljömålen. Det kan t.ex. vara en arbetsmarknadsåtgärd eller infrastruktursatsning. Det lämpligaste sättet att analysera hur verksamheten eller besluten påverkar miljön är att göra en konsekvensanalys för att väga in miljönyttor och miljökostnader i beslutet. Huvuddelen i en konsekvensanalys är att identifiera, beskriva och analysera konsekvenser, både positiva och negativa, som föreslagna åtgärder/styrmedel förväntas leda till. Konsekvenserna för miljön av en verksamhet eller ett beslut som i sig inte syftar till att uppnå miljömålen är därmed att identifiera, beskriva och analysera dess ofta dolda miljöeffekter. Att ta hänsyn till miljöeffekter kan leda till att myndigheten beslutar att viss verksamhet eller projekt inte genomförs. Analysen är lik det som beskrivs i figuren som ligger med i del 1 i vägledningen. I steg ett är det nödvändigt att så tydligt som möjligt förstå vilka miljöproblem som beslutet/verksamheten orsakar eller påverkar. Att identifiera dessa och så gott det går kvantifiera effekterna är viktig underlag till beslut. I vissa fall räcker det med att miljöeffekterna vägts in i besluten och verksamheten. Att identifiera vilka som direkt och indirekt berörs av beslut, kan underlätta identifieringen av konsekvenserna. Vilka aktörer berörs av förändringen (t.ex. myndigheter, länsstyrelser, kommuner, verksamhetsutövare, hushåll, cyklister och turister)? Hur berörs de? Vilka konsekvenser uppstår som en direkt följd av förändringen (ofta t.ex. ökade/minskade kostnader och utsläpp)? Vilka konsekvenser uppstår indirekt till följd av förändringen (t.ex. bättre/sämre hälsa, ökad/minskad tidsåtgång, ökat/minskat personalbehov och påverkan på natur och kultur)? Vilka konsekvenser uppstår på kort respektive lång sikt? Beroende på ambitionsnivå och vad som är möjligt kan konsekvenserna beskrivas kvalitativt (med ord eller tecken +/-), kvantitativt (olika enheter) eller i monetära termer (värderade i kr). Kan konsekvenserna påverka möjligheten att nå andra mål (mål- konflikter/synergier) inom miljöområdet eller andra politikområden? Finns det konsekvenser som är mer betydande än andra? Finns det åtgärder/styrmedel som inte är aktuella pga. att de negativa konsekvenserna är för stora i förhållande till de positiva?

8 Steg två är att förstå om beslutet/verksamheten kan bättre ta hänsyn till miljöeffekterna. Även här handlar det om att förstå vad som orsakar miljöproblemen och identifierar vilka av de externaliteter som listas i texten under steg 2 i del I som kan vara aktuella. En viktig fråga är att avgöra är om orsaken till miljöproblemen kan åtgärdas inom ramen för beslutet eller verksamheten i fråga. Slutligen, i steg tre, beroende på typ av externalitet som orsakar miljöproblemet kan frågan om hur beslutet eller verksamheten bättre tar hänsyn till miljöeffekter besvaras. Det kan handla om att förändra beslutet med att begränsa eller utöka verksamheten, ta nya beslut inom verksamheten som mildrar miljöeffekterna eller konstatera att lösningarna finns utanför beslutets/verksamhetens ramar. Om det sistnämnda är aktuellt bör dialog om hur verksamheten tar hänsyn till miljöeffekterna med den myndighet som ansvar för det relevanta miljömålet inledas.