RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN. om framstegen i EU:s strategi mot narkotika och handlingsplan mot narkotika {SWD(2015) 257 final}

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2015) 584 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om framstegen i EU:s strategi mot narkotika och handlingsplan mot narkotika {SWD(2015) 257 final} SV SV

2 1. Inledning och bakgrund Olaglig narkotika är ett komplext socialt problem som påverkar miljontals människors liv. Medan konsumtionen av narkotika som heroin och kokain har minskat under de senaste åren har nya psykoaktiva ämnen blivit allt mer tillgängliga på den öppna marknaden och/eller på internet, vilket medför allvarliga hot mot folkhälsan. De mänskliga och sociala kostnaderna för narkotikamissbruk är mycket höga. Missbruket medför kostnader för folkhälsan (förebyggande och behandling av narkotikamissbruk, hälsovård och sjukhusbehandling), den allmänna säkerheten, miljön och arbetsproduktiviteten. Minst 78,9 miljoner européer uppges ha använt cannabis vid åtminstone ett tillfälle under sin livstid, medan kokain och amfetamin har provats av 15,6 respektive 12 miljoner människor. Utöver detta har 1,3 miljoner vuxna invånare problem med opiatmissbruk, och 3,4 % av alla dödsfall bland européer mellan 15 och 39 år orsakas av narkotikaöverdoser. Enligt de senaste beräkningarna dog personer i EU av hiv/aids till följd av narkotikamissbruk år År 2013 rapporterades fall av hiv inom EU som kunde hänföras till injektionsmissbruk 2. År 2014 upptäcktes 101 nya psykoaktiva ämnen, 22 % fler än år Den europeiska säkerhetsagendan 3 bekräftar Europols bedömning att marknaden för olaglig narkotika är den mest dynamiska kriminella marknaden. Narkotikahandel och narkotikaproduktion hör fortfarande till de mest lönsamma verksamheterna för den organiserade brottsligheten inom EU. Värdet av den europeiska marknaden för opiater har beräknats till cirka 12 miljarder euro 4, och den beräknade användningen av cannabis, den mest populära drogen i EU, uppgår till ton. Kokain är den näst mest använda drogen inom EU, och år 2013 beslagtog EU:s medlemsstater mer än 61 ton 5. Dessutom har internet under de senaste åren vuxit fram som en marknadsplats för narkotika 6. År 2013 förbättrade Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) sin rapportering om narkotikasituationen i Europa. År 2013 gav ECNN och Europol dessutom ut den första rapporten om narkotikamarknaden i EU på uppdrag av Europeiska kommissionen. De två EUbyråerna kommer att publicera en andra utgåva i början av Narkotika är ett globalt problem. Det beräknas att totalt 264 miljoner människor mellan 15 och 64 år använde olaglig narkotika år Ungefär 27 miljoner människor lider av drogrelaterade sjukdomar eller narkotikaberoende. Nästan hälften av dessa (12,19 miljoner) injicerar narkotika, och uppskattningsvis 1,65 miljoner av de som injicerar narkotika levde med hiv år I april 2016 kommer FN:s generalförsamling att hålla en extra session om narkotika för att utreda hur man kan förbättra den globala narkotikapolitiken och samtidigt stärka de folkhälso- och människorättsaspekter som ingår i FN:s konventioner om narkotika 8. Detta kommer att bli en 1 Europeisk narkotikarapport 2015 från ECNN. 2 Rapport från ECNN. 3 COM (2015) Allmän rapport om Europols verksamhet år Interim SOCTA 2015: En uppdatering över grov och organiserad brottslighet inom EU, Europol, mars Gemensam rapport från ECNN och Europol: Rapport om narkotikamarknaden i EU: en strategisk analys, FN:s drog- och brottsbekämpningsbyrå (UNODC), Global narkotikarapport års konvention om narkotiska preparat, 1971 års konvention om psykoaktiva ämnen och 1988 års konvention om olaglig handel av narkotiska preparat och psykoaktiva ämnen. 2

3 vändpunkt för det internationella samfundet när det gäller att bestämma en framtida narkotikapolitik. EU:s röst kommer att räknas i detta sammanhang. I EU:s strategi mot narkotika och handlingsplan mot narkotika fastställs EU:s politiska ramar och prioriteringar för narkotikapolitiken. Strategin utgör en samlad och evidensbaserad ram för kampen mot narkotika inom och utanför EU. Syftet med strategin är att minska både tillgång och efterfrågan på narkotika inom EU samt att minska de hälsomässiga och sociala risker och skador som orsakas av narkotika. Strategin har tre övergripande teman: a) samordning, b) internationellt samarbete samt c) forskning, information, övervakning och utvärdering. I denna rapport presenteras de viktigaste framsteg som EU gjorde år 2013 och 2014 vid genomförandet av strategin mot narkotika och handlingsplanen mot narkotika Detaljerade resultat presenteras i kommissionens arbetsdokument som medföljer som bilaga. 2. Metod I EU:s handlingsplan mot narkotika fastställs vem som är ansvarig för att genomföra åtgärderna och vilka tidsfrister som gäller för var och en av dem. Denna översyn, som omfattar år 2013 och 2014, är baserad på uppgifter från ECNN, Europol, Eurojust (Europeiska enheten för rättsligt samarbete) och Cepol (Europeiska polisakademin). Uppgifter togs även emot från Europeiska utrikestjänsten och rådets ordförandeskap. 11 Kommissionen genomförde även en undersökning bland EU-länderna 12 och olika organisationer inom det civila samhället som har intresse av narkotikapolitiken 13. Denna rapport är inriktad på resultatet av EU:s strategi och handlingsplan mot narkotika. 3. Åtgärder för att minska efterfrågan på narkotika Förebyggande Enligt en Eurobarometerundersökning om ungdomar och narkotika år börjar experimenterandet med narkotika ofta under skolåren, och man beräknar att en av fyra ungdomar i åldern 15 till 16 år har använt olaglig narkotika 15. Upplysning och rådgivning är fortfarande de förebyggande åtgärder som oftast används för att nå ut till ungdomar som tros vara i riskzonen för narkotikamissbruk, till exempel studenter med akademiska och sociala problem 16. År 2013 rapporterade färre än hälften av EUländerna till ECNN att de hade genomfört en narkotikapolitik i skolorna fullt ut. Allmänna informationskampanjer om drogmissbruk uppges emellertid vara vanligt förekommande i skolorna inom EU 17. De flesta av EU-länderna uppgav att de hade infört särskilda program och/eller åtgärder i syfte att fördröja den första användningen av olaglig narkotika under perioden EUT C 402, , s EUT C 351, , s Däribland resultaten av en undersökning som genomfördes av rådets ordförandeskap bland medlemsstaterna i april 2015 avseende missbruk och beroende av läkemedel. Även om undersökningen inte ingår i tidsramen för år används resultaten i denna rapport, eftersom de visar den aktuella situationen i medlemsstaterna i förhållande till åtgärd 4 och 50 i EU:s handlingsplan mot narkotika. Denna aktuella situation är även relevant för perioden Alla medlemsstater deltog i undersökningen. 13 Organisationer från Frankrike, Grekland, Ungern, Italien, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Slovenien och Sverige svarade på enkäten. Några av dessa organisationer är nätverk/paraplyorganisationer som representerar flera andra organisationer från samma land eller andra länder, och som är verksamma inom detta område Flash Eurobarometer 401 Ungdomar och narkotika Rapport från ECNN. 17 Drogmissbruk omfattar alkohol, tobak och narkotika. Uppgifter från ECNN. 3

4 Exempel Mondorfgruppen, en samarbetsgrupp som verkar i Luxemburg och gränsområdena i Frankrike, Tyskland och Belgien, organiserar förebyggande aktiviteter med ett drogfritt budskap i kombination med interkulturella inslag. Gruppen har även ordnat fritidsaktiviteter för ungdomar med utgångspunkt i en äventyrspedagogik. Aktiviteterna syftar främst till att ge ungdomarna möjlighet att uppleva gruppdynamik, konflikthantering, bedömning av gränser och risker såväl som en känsla av tillhörighet i en grupp av människor med olika social och kulturell bakgrund. De flesta av EU-länderna, inbegripet det civila samhället, uppgav att man hade genomfört initiativ för att öka medvetenheten om riskerna och konsekvenserna av att använda olaglig narkotika och andra nya psykoaktiva ämnen. Samtliga EU-länder uppgav att man hade genomfört förebyggande åtgärder. Många EU-länder har allmänna förebyggande program, och ett fåtal rapporterade att de även genomför selektiva 18 och individinriktade 19 förebyggande program. Hälften av EU-länderna uppgav att de genomför kampanjer mot narkotika i olika nöjesmiljöer, till exempel musikfestivaler, fester och nattklubbar. Majoriteten av EU-länderna uppgav att tillgången till förebyggande åtgärder hade förbättrats eller legat på samma nivå år 2013 och Vissa företrädare för det civila samhället påpekade emellertid att de offentliga utgifterna inom detta område hade minskat på grund av nedskärningar i budgeten. Missbruk och beroende av receptbelagda läkemedel Missbruket och beroendet av receptbelagda läkemedel i EU kräver mer arbete och utvärdering. Bensodiazepiner 20 missbrukas ofta av opioidanvändare i högriskgruppen och är förknippade med sjukdomsfall och dödsfall i denna grupp. 21 Det förmodas att opioidanalgetika och anestetika 22, läkemedel som i första hand förskrivs för sina psykoaktiva effekter och som ersättning för läkemedel vid behandling av beroende, sannolikt också missbrukas. De uppgifter som finns tillgängliga i EUländerna är emellertid alltför begränsade för att ligga till grund för en heltäckande bedömning av missbruket i olika sammanhang och i hela EU. Därför måste problemets omfattning och insatserna inom EU klargöras ytterligare för att ett beslut ska kunna fattas om vilka åtgärder som ska vidtas i framtiden. Behandling År 2013 och 2014 fanns integrerade behandlingstjänster 23 med god täckningsgrad tillgängliga i alla EU:s medlemsstater. Hälften av EU-länderna ansåg att tillgången till behandlingstjänster i hemlandet inte hade förändrats avsevärt under åren , och de flesta av de återstående EU-länderna 18 Med selektivt förebyggande arbete avses strategier som riktar sig till delgrupper i den totala befolkningen som bedöms vara i riskzonen för drogmissbruk på grund av att de tillhör ett visst befolkningssegment, till exempel ungdomsbrottslingar, ungdomar som har hoppat av skolan eller studenter som har misslyckats med studierna. Riskgrupperna kan identifieras på grundval av sociala, demografiska eller miljömässiga riskfaktorer som är kända för att vara förknippade med drogmissbruk. De utsatta delgrupperna kan definieras utifrån ålder, kön, familjehistoria eller bostadsort, till exempel missgynnade bostadsområden eller områden med en utbredd användning och handel av narkotika. 19 Med individinriktat förebyggande arbete avses strategier som riktar sig till utsatta individer och hjälper dem att hantera de individuella personlighetsdrag som gör dem sårbara för ökad droganvändning. 20 Bensodiazepiner är en grupp av allmänt förskrivna läkemedel med en rad olika kliniska användningsområden, bland annat behandling av ångest och sömnsvårigheter och hantering av alkoholabstinens. Exempel på sådana läkemedel är diazepam, klonazepam, alprazolam och oxazepam. 21 The misuse of benzodiazepines among high-risk opioid users in Europe (ej översatt till svenska). Rapport från ECNN, Receptbelagda och receptfria, i förekommande fall. 23 I enlighet med åtgärd 5 i EU:s handlingsplan mot narkotika. Mer information finns i kommissionens arbetsdokument, som medföljer som bilaga. 4

5 ansåg att tillgången hade ökat. Å andra sidan menade vissa företrädare för det civila samhället att tillgången till behandlingstjänster hade minskat på grund av nedskärningar i budgeten. År fanns det ett brett utbud av heltäckande och integrerade behandlingstjänster i EUländerna. Hälften av EU-medlemsstaterna uppgav att dessa behandlingar inte utökades år 2013 och 2014 jämfört med föregående år. Exempel I England är behandlingen av narkotikaberoende lättillgänglig. De senaste uppgifterna (för åren ) visar att 98 % av de personer som blivit ordinerade behandling påbörjade sin behandling inom mindre än tre veckor. Väntetiderna är korta det tar i genomsnitt tre dagar att gå in i behandling. Behandlingssystemet har förbättrats under det senaste decenniet, vilket har medfört att väntetiderna har minskat från två månader år 2001 till bara tre dagar år Den största delen av narkotikabehandlingen i Europa utförs inom öppenvården 24. En tiondel av narkotikabehandlingen avser patienter som har tagits in på sjukhus eller specialkliniker 25. Tjänsterna inom rehabilitering och återhämtning utvecklades under 2013 och 2014, men nästan hälften av EU-länderna uppgav att denna typ av tjänster inte hade utökats. Likaså rapporterade många företrädare för det civila samhället att tjänsterna inom rehabilitering och återhämtning inte hade ökat i deras hemländer under 2013 och Åtgärder för att minska riskerna och skadorna År 2013 hade alla EU-länder antagit folkhälsopolitiska mål för att förebygga och minska de hälsorelaterade skadorna i samband med narkotikaberoende 26. De flesta av EU-länderna uppgav att de hade vidtagit särskilda åtgärder år 2013 och 2014 för att säkerställa tillgången och åtkomsten till evidensbaserade åtgärder för att minska riskerna och skadorna. Exempel I Cypern inrättades ett lågtröskelprogram 27 år 2013, under vilket det första snöbollsprogrammet genomfördes som ett pilotprojekt år Före detta och aktiva injektionsmissbrukare rekryterades för att delta i en utbildning som omfattade information om hiv/aids, hepatit, tuberkulos, första hjälpen, säkrare sex och säkrare narkotikaanvändning. Efter utbildningen rekryterade varje deltagare tre andra injektionsmissbrukare för att dela med sig av den kunskap de fått under utbildningen och samlade samtidigt in uppgifter om högriskbeteende vid narkotikaanvändning med hjälp av en enkät. Alla EU-länder har substitutionsbehandling med opioider (OST) och nål- och sprututbyte som de viktigaste åtgärderna för att förebygga och bekämpa infektioner bland personer som injicerar narkotika, och täckningen av de båda programmen har ökat avsevärt. År 2013 var emellertid programmen för nål- och sprututbyte långt ifrån heltäckande i alla länder, vilket i synnerhet gällde 24 En patient i öppenvården är en patient som inte är inlagd på sjukhus i mer än 24 timmar, men som besöker ett sjukhus, en klinik eller en liknande inrättning för diagnos eller behandling. Uppgifter från ECNN. 25 Detta beror på att många länder har specialkliniker som kan ordinera substitutionsbehandling med opioider. Information från ECNN. 26 Enligt Report on the current state of play of the 2003 Council Recommendation on the prevention and reduction of health-related harm, associated with drug dependence, in the EU and candidate countries (ej översatt till svenska), Gesundheit Oesterreich & Sogeti, Lågtröskelprogram är program som ställer minimala krav på patienterna, erbjuder tjänster utan att kontrollera patienternas intag av droger och tillhandahåller rådgivning på begäran av patienterna. 5

6 fängelserna 28. Flera länder rapporterade även om en minskning av de skadebegränsande tjänsterna under senare år, och vissa länder har endast begränsad tillgång till dessa tjänster. 29 Exempel I Republiken Tjeckien är tillgången till substitutionsbehandling begränsad. Metadon tillhandahålls utan kostnad till patienterna, men finns bara tillgängligt i cirka 10 specialinrättningar. Huvuddelen av patienterna under substitutionsbehandling får buprenorfin, som i praktiken inte täcks av sjukförsäkringen, och de flesta av patienterna måste betala mycket höga belopp för sina läkemedel (ungefär en halv genomsnittlig månadslön för en månads förbrukning). Detta skapar en svart marknad för buprenorfin. Några få länder erbjuder övervakade lokaler för narkotikakonsumtion 30, och vissa EU-länder har inrättat program med naloxon för avhämtning 31. Trots att framsteg har gjorts under senare år är narkotikaanvändning som resulterar i överdoser, drogrelaterade sjukdomar, olyckor, våldshandlingar och självmord fortfarande en av de främsta orsakerna till dödsfall som hade kunnat undvikas bland unga människor i EU. Antalet dödsfall till följd av narkotikaöverdoser i EU beräknades till minst år Sedan år 2003 har de flesta av länderna inte kunnat minska antalet dödsfall till följd av överdoser. Det är dock värt att notera att omfattningen av och tillgången till skadereducerande åtgärder inom EU totalt sett verkar vara förknippad med en nedgång i antalet rapporterade narkotikaöverdoser. Antalet hivinfektioner bland injektionsmissbrukare minskade år Infektionsfrekvensen för hepatit C var emellertid fortfarande hög i många länder 33. Användning av narkotika i fängelser Drogmissbruk är vanligare bland intagna fångar än bland befolkningen i allmänhet. År 2013 och 2014 hade de flesta av EU-länderna en utarbetad hälso- och sjukvårdspolitik för narkotikaanvändare i fängelserna. Fler än hälften av dessa länder planerar även att öka de befintliga åtgärderna fram till slutet av år 2016, och en majoritet av de länder som för närvarande inte genomför sådana åtgärder planerar att göra det vid denna tidpunkt. År 2013 och 2014 tillhandahöll fängelse- och samhällsbaserade tjänster en kontinuerlig vård för narkotikaanvändarna i fler än hälften av EU-medlemsstaterna, med särskilt fokus på att undvika överdoser 34. År 2013 uppgavs att substitutionsbehandling med opioider fanns tillgänglig i fängelserna i en stor majoritet av EU-länderna 35. I vissa länder var emellertid behandlingen i fängelserna begränsad till personer som hade ett recept redan innan de fängslades. 28 Se fotnot Rapport från ECNN. 30 Enkätsvar kompletterade med uppgifter från ECNN:s rapport Perspectives on drugs. Drug consumption rooms: an overview of provision and evidence, (ej översatt till svenska) Naloxon är ett läkemedel som används för att motverka effekterna av opioider, särskilt vid överdoser. ECNN uppger att vissa naloxonprogram är begränsade i tid och omfattning. I ett land erbjuds program för distribuering av naloxon till användare i högriskgruppen och till intagna fångar i samband med deras frigivning. 32 Rapport från ECNN. 33 Narkotikarapport från ECNN år I några av länderna gäller detta endast vissa fängelser. 35 Enligt ECNN. 6

7 Bara ett fåtal av länderna hade avsatt särskilda medel i syfte att minska efterfrågan på narkotika år 2013 och I många fall är budgeten för denna verksamhet införlivad i närliggande områden som hälsovård, utbildning och välfärd. 4. Åtgärder för att minska tillgången på narkotika Europol uppger att narkotikahandeln var den mest omfattande brottsliga verksamheten år 2013 och 2014 när det gäller inledda ärenden och informationsflöde. Uppskattningsvis rapporterades narkotikabrott år 2013, varav 57 % gällde cannabis 36. Fler än nya narkotikarelaterade insatser inleddes i EU år 2014 för att bekämpa de organiserade kriminella grupper som smugglar kokain, heroin, syntetiska droger och cannabis 37. År 2014 rapporterades 101 nya psykoaktiva ämnen för första gången i EU, jämfört med 41 år Fler än 450 ämnen kartläggs för närvarande av ECNN. År 2013 gjordes beslag av nya psykoaktiva ämnen, med en total mängd på mer än 2,3 ton. Tillverkningen av sådana ämnen, inklusive tablettering, packning och märkning, äger i allt större omfattning rum innanför EU:s gränser 38, men ämnena förs även in till Europa från länder utanför EU. EU:s medlemsstater uppger att Kina var det huvudsakliga ursprungslandet för de nya psykoaktiva ämnen som fördes in till Europa år År 2013 och 2014 utfärdade ECNN 182 formella anmälningar om nya psykoaktiva ämnen samt 32 folkhälsovarningar och upplysningar till nätverket för system för tidig varning. Många av dessa gällde allvarliga händelser, framför allt dödsfall, och/eller faror som hade kunnat orsaka allvarliga skador. Under denna period genomförde ECNN och Europol sju riskbedömningar av nya psykoaktiva ämnen som medför hälsoproblem. På grundval av detta 39 lade kommissionen fram som förslag till rådet att förekomsten av två ämnen skulle kontrolleras i hela EU år 2013, och ytterligare sex år Alla kommissionens förslag antogs av rådet, efter ett positivt yttrande från Europaparlamentet. 41 Med tanke på omfattningen av det hot som de nya psykoaktiva ämnena utgör behövde rådet och Europaparlamentet fatta beslut om ett nytt, snabbare och mer effektivt system för att hantera hoten. I september 2013 antog kommissionen ett lagstiftningspaket 42 för att uppnå dessa mål. Sedan dess har paketets innehåll diskuterats bland de lagstiftande institutionerna. År 2013 och 2014 arbetade ECNN tillsammans med EU-länderna för att få tillgång till exakta, tillförlitliga, jämförbara och högkvalitativa uppgifter om tillgången på narkotika i hela EU. Detta gör det möjligt att bedöma situationen och effektiviteten i de åtgärder som genomförs för att minska tillgången. Uppgifterna kommer att samlas in inom ramen för ett pilotprojekt år Rapport från ECNN. 37 Rapport från Europol. 38 Ibid. fotnot En åttonde riskbedömning (av 4-metylamfetamin) genomfördes av ECNN och Europol år Rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1876 av den 8 oktober 2015 om att underställa 5-(2-aminopropyl)indol kontrollåtgärder, rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1874 av den 8 oktober 2015 om att underställa 4-metylamfetamin kontrollåtgärder, rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1875 av den 8 oktober 2015 om att underställa 4-jod-2,5-dimetoxi-N-(2-metoxibensyl)fenetylamin (25I- NBOMe), 3,4-diklor-N-[[1-(dimetylamin)cyklohexyl]metyl]bensamid (AH-7921), 3,4-metylendioxipyrovaleron (MDPV) och 2-(3- metoxifenyl)-2-(etylamino)cyklohexanon (metoxetamin) kontrollåtgärder, rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1873 av den 8 oktober 2015 om att underställa 4-metyl-5-(4-metylfenyl)-4,5-dihydrooxazol-2-amin (4,4 -DMAR) och 1-cyklohexyl-4-(1,2-difenyletyl)piperazin (MT-45) kontrollåtgärder. 41 Genom Europeiska unionens domstols dom av den 16 april 2015 i fallen C-317/13 och C-679/13 föreskrivs att Europaparlamentet måste rådfrågas innan rådets beslut att förbjuda nya psykoaktiva ämnen kan antas. Därför måste samtliga av rådets beslut som hade antagits eller väntade på antagande före EU-domstolens dom antas på nytt av rådet efter samråd med Europaparlamentet. Detta skedde i oktober Paketet omfattar utkastet till Europaparlamentets och rådets förordning om nya psykoaktiva ämnen och utkastet till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel vad gäller definitionen av narkotika. 7

8 Antalet fall av narkotikahandel som anmäldes till Eurojust ökade bara marginellt under 2014 jämfört med föregående år. I samband med ett projekt som drevs av Eurojust angående narkotikahandeln år 2014 fann man att skillnader i de materiella reglerna och procedurreglerna i EU-länderna var ett stort hinder för utredningarna av narkotikahandeln såväl som för identifiering, spårning och beslagtagande av tillgångar som härrör från den gränsöverskridande organiserade brottsliga verksamheten. Projektet fann även att beslut om frysning och förverkande användes i mycket liten utsträckning i samband med narkotikaärenden 43. År 2013 och 2014 hade en majoritet av EU-länderna tagit initiativ för att bekämpa den gränsöverskridande handeln och förbättra säkerheten med andra medlemsstater. År 2013 och 2014 anordnade Cepol utbildningar om narkotika och narkotikarelaterade frågor med nära deltagare från EU-länder, associerade länder, kandidatländer och EU-organ. Drygt hälften av EU-länderna rapporterade om ett gott samarbete när det gäller narkotikarelaterade frågor mellan brottsbekämpande myndigheter och berörda organ 44, även om inte alla hade ett samförståndsavtal för att formalisera samarbetet. År 2013 registrerades totalt 846 fall med beslagtagna och stoppade leveranser av narkotikaprekursorer som var avsedda för olaglig användning, och år 2014 var antalet fall Flera EU-länder samordnar sin verkställighetskapacitet inom centrumet för analys av maritim underrättelseverksamhet beträffande narkotika (MAOC-N) för att hindra transporter av narkotika, i synnerhet i Atlanten. Sedan det bildades har centrumet gjort samordnade insatser mot fler än 120 fartyg och beslagtagit över 100 ton kokain och 300 ton cannabis med ett marknadsvärde i EU på 8 miljarder euro. Centrumets verksamhet stöds även av finansiering från EU. År 2013 och 2014 omfattade rättssystemen i de flesta av EU-länderna föreskrifter om alternativ till tvångsmedel för brottslingar som missbrukar narkotika. Nästan alla dessa EU-länder föreskrev behandling och rehabilitering, medan hälften erbjöd utbildning, eftervård och social integration. Exempel I Portugal infördes i juli 2001 en lag som avkriminaliserade olaglig narkotikaanvändning och därmed sammanhängande handlingar, men som vidmakthöll narkotikaanvändning som ett olagligt beteende. Det är brottsligt att inneha narkotika i en större kvantitet än genomsnittet för individuell konsumtion under en period på 10 dagar. En person som anhålls för innehav av en mindre mängd, utan att vara misstänkt för inblandning i narkotikahandel, blir emellertid utvärderad av en lokal kommission bestående av en advokat, en doktor och en socialarbetare för att bryta narkotikaberoendet. Administrativa påföljder kan tillämpas, men det främsta målet är att underlätta tillgången till behandling och möjliggöra en återgång till ett hälsosamt liv inom samhällets ramar. Dessa kommissioner fungerar som en andra handlingslinje av förebyggande åtgärder, som genom att utvärdera polisens uppgifter om narkotikamissbrukarnas personliga omständigheter kan erbjuda lämpliga behandlingar. En annan utmaning är framväxten av internet som en marknadsplats för narkotika. Fler än hälften av EU-länderna gjorde riktade insatser mot narkotikarelaterade brott på internet, varav en stor 43 Baserat på rådets rambeslut 2006/783/RIF av den 6 oktober 2006 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande (EUT L 328, , s. 59) och rådets rambeslut 2003/577/RIF av den 22 juli 2003 om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (EUT L 196, , s. 45). 44 Till exempel flygbolag, luftfraktbolag, rederier, hamnmyndigheter och kemiföretag. 45 EU:s databas över narkotikaprekursorer. 8

9 andel mot webbplatser som erbjöd försäljning av syntetiska droger. Eurojust och Europol angav också att de genomförde ett antal åtgärder som riktade sig mot narkotikarelaterade brott på internet. Exempel I Tyskland upptäckte den federala polisen (BKA) en ökning av alla typer av narkotikaförsäljning via internet. Den största delen av försäljningen gäller syntetiska droger. Handeln med narkotika håller dessutom på att flyttas från det öppna nätet till det så kallade Darknet. En ökande anonymisering och kryptering gör det därför mycket svårt att identifiera administratörer, säljare och kunder. Vidare gör användningen av virtuella valutor, såsom Bitcoin, att användarna kan vara ännu mer anonyma. På grund av detta starkt växande fenomen inrättade BKA en arbetsgrupp mot narkotikahandel via internet den 15 november Arbetsgruppen består för närvarande av två anställda på heltid och en på halvtid. Endast några av länderna hade avsatt särskilda medel för att minska tillgången på narkotika år 2013 och Budgeten för denna verksamhet införlivas vanligen i närliggande områden, till exempel kriminalpolisens allmänna budget. 5. Samordning En effektiv hantering av de sektorsöverskridande narkotikaproblemen kräver en samordning mellan de olika politiska områdena inom EU och på nationell nivå i de olika EU-medlemsstaterna. Rådet har en särskild arbetsgrupp som ska hantera narkotikaproblemen inom alla områden. Inom denna grupp har rådets ordförandeskap fört en agenda som noggrant följer EU:s handlingsplan mot narkotika. Vissa EU-länder tyckte emellertid att alla åtgärder inte hanterades på ett systematiskt sätt. Rådets roterande ordförandeskap har även gjort insatser för att skapa tätare förbindelser och informationsutbyten med de andra arbetsgrupperna inom brottsbekämpning. Nästan alla EU-medlemsstater anger att de samordnar sina ståndpunkter i rådets arbetsgrupper för narkotikarelaterade frågor med alla berörda parter på nationell nivå. År 2013 hade alla EU-länder upprättat nationella strategier för narkotikafrågor, bortsett från ett land som hade ett regionalt baserat tillvägagångssätt. En majoritet av strategierna var särskilt inriktade på olaglig narkotika, men i några av EU-länderna ingår narkotika i en bredare missbrukspolitik som även omfattar tobak, alkohol och i vissa fall andra missbruksbeteenden. Under senare år har allt fler länder genomfört en slutlig utvärdering av sin narkotikastrategi eller handlingsplan 46. Alla EU-medlemsstater uppgav att organisationer inom det civila samhället 47 deltog i utarbetande, övervakning och/eller utvärdering av de nationella narkotikastrategierna år Exempel I Slovakien sitter de icke-statliga organisationernas företrädare (ställföreträdande ledamot av regeringen) i det främsta samordningsorganet, den slovakiska regeringens råd för narkotikapolitik, med befogenhet att bjuda in företrädare till rådets möten och diskussioner om särskilda punkter på dagordningen. Under förberedelserna av nya strategiska dokument (strategier, handlingsplaner) ombeds dessutom de icke-statliga organisationernas företrädare att bidra med sina idéer, antingen via 46 Rapport från ECNN. 47 Närmare bestämt professionella tjänsteleverantörer inom narkotikaområdet, icke-statliga organisationer som är aktiva inom narkotikapolitiken, icke-statliga organisationer som företräder enskilda parter inom narkotikaområdet (missbrukare/familjemedlemmar etc.) och det vetenskapliga samfundet. 9

10 den statliga ställföreträdaren eller direkt. De har även juridisk befogenhet att lämna in sina synpunkter och förslag i samband med handlingens godkännandeförfarande. Deras synpunkter och förslag måste diskuteras, och de mest rimliga måste beaktas. Alla avvikelser bör undvikas, annars kan godkännandeförfarandet stoppas. Huvuddelen av företrädarna för det civila samhället bekräftade att de hade deltagit i utarbetande, övervakning och/eller utvärdering av landets narkotikapolitik , men några påpekade att det inte fanns någon strukturerad dialog för detta. Många av företrädarna för det civila samhället ansåg att det samarbete de hade på nationell nivå var bra, men några nämnde att det civila samhället inte hade någon roll i utformningen av narkotikapolitiken i deras länder. På EU-nivå förekommer en strukturerad dialog mellan kommissionen och det civila samhället genom civilsamhällesforumet om narkotika, som erbjuder rådgivning i arbetet med att utföra och genomföra politiken. Företrädarna för det civila samhället ansåg att otillräckliga resurser anslogs på nationell nivå för att kunna uppfylla prioriteringarna i EU:s narkotikastrategi år 2013 och Många av de icke-statliga organisationerna rapporterade även om nedskärningar i budgeten. Uppgifterna om de offentliga utgifterna för den narkotikarelaterade politiken på nationell nivå är fortfarande begränsade. För de 19 länder som har gjort beräkningar under de senaste 10 åren har utgifterna beräknats ligga mellan 0,01 % och 0,5 % av BNP, och hälso- och sjukvård står för mellan 24 % och 73 % av alla narkotikarelaterade utgifter Internationellt samarbete Ett viktigt mål för EU:s narkotikastrategi på internationell nivå har varit att EU ska tala med en röst i internationella sammanhang och med de olika samarbetsländerna. År 2013 och 2014 lyckades EU i stor utsträckning lägga fram en samordnad ståndpunkt på de internationella mötena. Trots att åtgärder har vidtagits för att uppnå en bättre synkronisering av EU i Förenta nationernas (FN) institutioner behövs bättre samordning mellan FN-delegationerna i Wien och rådets grupp för övergripande narkotikafrågor i Bryssel. EU:s ståndpunkter utarbetades för möten i FN eller andra internationella forum som behandlar narkotikarelaterade frågor. En gemensam ståndpunkt för hela EU utarbetas för generalförsamlingens extra session EU har ett långvarigt samarbete med länder utanför EU, däribland USA, länder i Latinamerika, Västindien, Centralasien och västra delen av Balkan samt Ryssland och de europeiska grannländerna. Unionen deltar regelbundet i expertmöten om narkotika. EU har även särskilda samarbetsavtal när det gäller kontroll av narkotikaprekursorer med 11 länder, däribland Kina, USA och Mexiko. Inom ramen för dessa avtal genomförs expertmöten med jämna mellanrum, oftast årligen. År 2013 och 2014 inriktades samarbetet med de europeiska grannländerna och Ryssland på att minska narkotikatillgången, men samarbetet var inte lika dynamiskt som tidigare. Detta berodde troligen till stor del på den svåra säkerhetssituationen längs Europas östra gräns. Inrättandet av nationella strategier mot narkotika i utvidgningsländerna i linje med EU:s strategier och handlingsplaner mot narkotika innebär betydande framsteg 49. Samordnings- och samarbetsmekanismen för narkotikafrågor mellan EU och Celac 50 och den gemensamma 48 Rapport från ECNN. 49 År antogs nya/uppdaterade strategier i Turkiet, Montenegro, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien. 50 Gemenskapen för Latinamerikas och Västindiens stater. 10

11 uppföljningsgruppen för prekursorer 51 anordnade möten som fokuserade på hanteringen av världens narkotikaproblem. EU:s narkotikapolitik i den latinamerikanska regionen stöds även av ett antal regionala och bilaterala samarbetsprojekt 52. Dialogerna mellan EU och USA fokuserade bland annat på hanteringen av nya psykoaktiva ämnen, missbruket av receptbelagda läkemedel och förberedelserna för den extra sessionen i FN:s generalförsamling Tillvägagångssättet inom EU:s externa samarbetsprogram mot narkotika syftar till att ta itu med frågan om tillgång och efterfrågan på narkotika på ett balanserat sätt, och samtidigt främja och skydda de mänskliga rättigheterna. De viktigaste narkotikarelaterade projekten som finansierades av EU år 2013 och 2014 var: Copolad, ett regionalt samarbetsprogram om narkotikapolitiken med Latinamerika 53. Programmet för kokainvägen 54, som är aktivt i 38 länder i Västafrika, Latinamerika och Västindien. Programmet för heroinvägen 55. Narkotikahandlingsplan för Centralasien (Cadap) 56. Bomca 8 57, som också är aktivt i Centralasien. EU utvecklar även ett samarbete med Västafrika, där unionen stödjer genomförandet av den regionala handlingsplan som utarbetats av Ecowas 58 mot olaglig narkotikahandel, sammanhörande organiserad brottslighet och narkotikamissbruk. EU har länge gett stöd åt olika projekt och program inom FN:s drog- och brottsbekämpningsbyrå (UNODC). EU finansierar en rad olika projekt och program i den världsomspännande kampen mot narkotikahandel, med ett totalt anslag på 73 miljoner euro. Exempel Samarbetet mellan EU och Latinamerika definieras även genom Copolad, ett regionalt samarbetsprogram om narkotikapolitiken som syftar till att förbättra balansen, samstämmigheten och effekten av narkotikapolitiken i Latinamerika såväl som samordnings- och samarbetsmekanismen för narkotikafrågor mellan EU och Celac. I synnerhet syftar samarbetet till att stärka kapaciteten och uppmuntra de olika faserna i narkotikapolitikens utveckling i de latinamerikanska länderna. Enligt Latinamerikas nationella narkotikamyndigheter har Copolad bidragit till att förändra den allmänna uppfattningen av narkotikapolitiken, bidragit till att förändra olika paradigm och bidragit till att understryka behovet av en balanserad avvägning mellan att minska efterfrågan och tillgången på narkotika, en evidensbaserad politik, en politik som bygger på principerna om mänskliga rättigheter 51 EU har sju särskilda avtal om kontroll av narkotikaprekursorer i Latinamerika med Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mexiko, Peru och Venezuela. 52 dvs. i Bolivia, Peru, Brasilien, Ecuador, Colombia. 53 Copolad, som lanserades år 2010, finansieras i sin helhet av EU med en total budget på 6,5 miljoner euro. Copolad utökades år 2014 (till att omfatta perioden ). I den andra fasen kommer EU att bidra med 10 miljoner euro. Bidragsavtalet för att genomföra Copolad tilldelades ett konsortium baserat i Spanien med partner från Europa, Latinamerika, intresseföretag från Costa Rica, Polen, Ecuador, Mexiko och Rumänien, Cicad (Interamerikanska kommissionen för bekämpning av narkotikamissbruk), IDPC (Internationella konsortiet för narkotikapolitik), ECNN (Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk), Paho (Panamerikanska hälsoorganisationen) och det latinamerikanska nätverket Riod (Red Iberoamericana de ONGs que trabajan en Drogodependencias) EU-konsortiet leds av Tyskland. De centralasiatiska länder som ingår är Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan. EU avsatte 20,7 miljoner euro till programmet under åren Programmet för gränsförvaltning i Centralasien. EU avsatte 33,6 miljoner euro till Bomca under åren En komponent fokuserade på att stärka kapaciteten i kampen mot narkotika för organ som arbetar vid gränserna. 58 Västafrikanska staters ekonomiska gemenskap. 11

12 och folkhälsa, en politik som tar hänsyn till jämställdhetsfrågor samt en acceptans för skadebegränsande åtgärder, vilka förkastades helt och hållet tidigare. En alternativ utveckling syftar till att ge jordbrukare ett lönsamt och lagligt alternativ till att odla narkotika. Endast ett fåtal EU-länder uppgav att de finansierade sådana program i regioner där olaglig narkotikaodling förekom eller där olaglig narkotikaodling riskerade att förekomma år 2013 och Under åren var färre än hälften av EU-länderna engagerade i att hjälpa länder utanför EU, inbegripet civilsamhället i dessa länder, att utveckla och genomföra initiativ för att minska skadorna och riskerna 60. Några av EU-länderna finansierade projekt och/eller program för att ta itu med den narkotikarelaterade organiserade brottsligheten i länder utanför EU År 2013 och 2014 ingick hälften av EU:s medlemsstater bilaterala avtal, samarbetsstrategier och/eller handlingsplaner för att samarbeta mot narkotika med länder utanför EU (huvudsakligen Ryssland, västra Balkan, Mellanöstern och Latinamerika). De vanligaste typerna av bilaterala samarbetsavtal var de som var inriktade på samarbete, minskning av efterfrågan på narkotika, minskning av tillgången på narkotika, information, utvärdering, forskning och övervakning samt sådana som endast rörde en minskning av tillgången på narkotika. 7. Information, forskning, övervakning och utvärdering År 2013 och 2014 avsatte kommissionen nära 10 miljoner euro till två narkotikarelaterade projekt inom programmen för samhällsvetenskap och humaniora i sjunde ramprogrammet för utveckling inom forskning och teknik (FP7). De två projekten var Missbruk och livsstilar i det moderna Europa (Alice Rap) och Europeiska nätverket för forskning om olaglig narkotika (Eranid). Det totala stödet inom FP7 för forskning om olaglig narkotika uppgår till cirka 60 miljoner euro, vilket även omfattar studier av injektionsmissbrukare i kohorter med hepatitpatienter och gravida kvinnor med hiv, innovativa behandlingsalternativ samt förbättringar av den teknik som används för att upptäcka olaglig narkotika. Slutligen avsatte kommissionen mer än 1,5 miljoner euro från andra finansieringsprogram 62 forskningsrelaterade projekt inom narkotikaområdet. till År var den viktigaste forskningen i EU-länderna huvudsakligen inriktad på en minskning av tillgången på narkotika och på blodburna sjukdomar i samband med narkotikamissbruk. De näst mest populära forskningsämnena var blandmissbruk och missbruk av receptbelagda läkemedel, narkotikaproblem bland intagna på fängelser samt tillgången till och omfattningen av insatserna och tjänsterna för att minska efterfrågan på narkotika i fängelser. I några länder bedrevs forskning om minskning av tillgången på narkotika samt psykisk och fysisk samsjuklighet. 59 De främsta mottagarna var Afghanistan, Myanmar/Burma, Laos, Bolivia, Colombia, Peru och Ecuador. 60 De främsta mottagarna var Latinamerika, Centralasien, Sydostasien, länder i Afrika, länder i västra delen av Balkan, södra Medelhavsområdet och östeuropeiska länder. 61 De främsta mottagarna var de afrikanska länderna, Västindien, Sydamerika, västra delen av Balkan, Centralasien och Östeuropa. 62 Programmet Förebyggande och bekämpande av brott, programmet för förebyggande av och information om narkotikamissbruk (DPIP) och programmet för rättsliga frågor finansierade följande projekt: Leader om förbättrade ekonomiska analyser av olaglig narkotika (Stiftelsen för klinisk biomedicinsk forskning, Barcelona), forskning om behandling och förebyggande av hepatit (Universitetet i Bristol), Cassandra om distributionskedjor och spridning av nya psykoaktiva ämnen (King's College i London), Predict förutsägande av riskerna med nya narkotiska ämnen med in silico-metoder och klinisk toxikologi (Universitetet i Maastricht). 12

13 År 2013 och 2014 inledde eller genomförde nästan alla EU-länder ett initiativ för att utbilda yrkesverksamma personer 63 om olika aspekter av en minskande efterfrågan och tillgång på narkotika. Dessutom inledde eller genomförde hälften av länderna initiativ för att utbilda yrkesverksamma personer avseende insamling av uppgifter samt rapportering av en minskad efterfrågan och tillgång på narkotika. Några organisationer i det civila samhället deltog också i utbildningsinitiativ på nationell nivå eller EU-nivå. 8. Sammanfattning Olaglig narkotika är ett komplext socialt problem med mycket höga mänskliga och sociala kostnader. Narkotikahandel är en av de mest lönsamma verksamheterna för den organiserade brottsligheten. Sedan flera år tillbaka driver EU en politik som syftar till att hitta en balans mellan en minskning av efterfrågan och tillgången på narkotika. Denna EU-modell har godkänts av många berörda parter och länder utanför EU. EU bör bygga vidare på de befintliga relationerna och dialogerna med länder utanför EU för att ge ny kraft åt samarbetet för att bekämpa narkotika. Om EU vill att dess balanserade strategi mot narkotikaproblemet ska antas i hela världen behöver unionen ett förstärkt och målinriktat samarbete med länderna utanför EU samt med regionala och internationella organisationer. EU:s engagemang och stöd kommer att hjälpa länderna utanför EU att ta itu med sina narkotikaproblem och samtidigt hjälpa till med att minska tillgången på narkotika inom EU. Nya risker dyker upp med jämna mellanrum. En av dessa risker är uppkomsten av nya psykoaktiva ämnen. Det är nu av yttersta vikt att Europaparlamentet och rådet når en överenskommelse för att införa ett stabilt och effektivt system som kan hantera de hot som de nya psykoaktiva ämnena utgör i hela EU. Samtidigt behövs insatser för att förbättra kapaciteten att kartlägga farliga ämnen på internationell nivå i samarbete med Världshälsoorganisationen. En annan problematisk utveckling är att internet har blivit en marknadsplats för narkotika. EU och det internationella samfundet måste bemöta denna aspekt av narkotikaproblemet på ett förebyggande sätt tillsammans med de brottsbekämpande myndigheterna, industrin, det civila samhället och andra partner för att hitta effektiva sätt att stoppa narkotikahandeln på nätet. Cannabis används och säljs allmänt inom EU, och den senaste tidens uppkomst av syntetiska cannabinoider har gett denna marknad en ny dimension. Cannabis är även föremål för en intensiv debatt både på internationell och europeisk nivå, eftersom lagstiftningen i flera länder utanför EU håller på att utvecklas mot att tillåta användning i rekreationssyfte. Det är sannolikt att denna debatt kommer att fortsätta och få större uppmärksamhet i framtiden. Trots att informationen om de offentliga utgifterna för den narkotikarelaterade politiken inom EU är begränsad står det utom tvivel att den ekonomiska krisen har haft stor inverkan på hur EU-länderna hanterar problemet. Enligt ECNN uppger flera EU-medlemsstater att de har minskat på sina skadebegränsande tjänster och/eller endast genomför begränsade åtgärder. Dessutom har organisationer inom det civila samhället uppmärksammat minskningar i de nationella budgetarna när det gäller förebyggande och behandling av narkotikaproblem. 63 Däribland hälso- och sjukvårdspersonal, icke-statliga organisationer, poliser, diplomater, lärare och utbildare, socialarbetare, forskare och beslutsfattare, riskanalytiker, ansvariga för psykosociala rehabiliteringsprogram, tulltjänstemän och tullhundar, domare, advokater och fängelsepersonal. 13

14 Forskningsinsatserna inom narkotikaområdet kommer att fortsätta på EU-nivå. Horisont 2020, EU:s ramprogram för forskning och innovation ( ) och programmet för rättsliga frågor ( ) kommer att vara de viktigaste instrumenten för att främja EU:s forskning inom detta område. Förenta nationernas generalförsamlings extra session år 2016 om narkotika kommer att vara en milstolpe i den fortsatta utvecklingen av en politik som påverkar livet för miljontals människors över hela världen. Den modell som EU kommer att lansera vid den extra sessionen är en integrerad och balanserad strategi som bygger på vetenskapliga bevis. EU kommer även att ta tillfället i akt att uppmana till en mer human och folkhälsoinriktad narkotikapolitik på internationell nivå. Det är av yttersta vikt att EU talar med en enda röst vid den extra sessionen. I enlighet med EU:s strategi mot narkotika kommer Europeiska kommissionen att genomföra en omfattande utvärdering av unionens narkotikastrategi och handlingsplan år Utvärderingen kommer att omfatta en undersökning av vilka effekter som genomförandet av EU:s strategi mot narkotika har både inom och utanför EU. Baserat på undersökningens resultat kommer kommissionen att fatta beslut om huruvida ett förslag om en ny handlingsplan ska utarbetas för åren