Är allmännyttan subventionerad och är de privata fastighetsägarna missgynnade?

Transkript

1 Är allmännyttan subventionerad och är de privata fastighetsägarna missgynnade? Hans Lind Avd f Bygg- och Fastighetsekonomi Institutionen för Fastigheter och Byggande KTH Stockholm 2006 Uppsats nr 41 1

2 Sammanfattning av "Är allmännyttan subventionerad och är de privata fastighetsägarna missgynnade?" Det svenska hyressättningssystemet och de allmännyttiga bostadsföretagens roll på bostadsmarknaden är för närvarande under utredning inom EU. Orsaken är en anmälan från fastighetsägarna för ekonomiskt stöd som står i strid med EUs regler. Syftet med denna utredning är att närmare analysera vad som ska menas med stöd/subvention och kritiskt granska argumenten i några av de utredningar som tagits fram. Studiens utgångspunkt är hyressättningen och om olika åtgärder påverkar hyressättningen på ett sådant sätt att privata fastighetsägare missgynnas. Vidare understryks att den svenska bostadsmarknaden är mycket heterogen, och resonemangen fokuserar på två typfall när det gäller allmännyttan: - Det Starka Företaget som är verksamt på expansiva orter och som har en stark ekonomi. - Det Svaga Företaget som är verksamt på stagnerande orter och som har en svag ekonomi. Nästa viktiga distinktion är mellan frågan om ett enskilt projekt är subventionerat och om företaget som helhet är subventionerat. När det gäller ett enskilt projekt är det logiskt att tänka i termer av självkostnad och att hyran ska sättas så att den ger en rimlig avkastning på allt investerat kapital. Bedömningen i rapporten är att så i regel är fallet idag. När det gäller stöd till ett företag argumenteras för att ur ett självkostnadsperspektiv är det stöd om kommunen direkt skjuter till pengar, ger garantier som sänker lånekostnader och låter medel som genererats av "sidoverksamheter" stå kvar i företaget utan att begära avkastning på dessa medel. Det kan dock rimligen inte kallas subvention om kommunen inte begär utdelning på eget kapital som byggts upp av den löpande verksamheten eller på ickerealiserade värdestegringsvinster som sammanhänger med att det vore möjligt att sälja fastigheter till ett högt marknadsvärde (t ex pga boom på bostadsrättsmarknaden). Att begära att företaget ska höja hyran pga att "alternativkostnaden" stigit är i princip detsamma som att säga att företaget ska agera vinstmaximerande. Bedömningen i rapporten är att med denna definition av subvention är det i regel inte så att De Starka Företagen är subventionerade. Det existerandet regelverket har varit stabilt under en längre period och är välkänt för privata investerare och man kan därför anta att de priser de betalat och de investeringar som gjorts förväntas ge en rimlig avkastning på insatt kapital inom ramen för regelverket. På svaga orter förekommer dock subventioner, men det är inte självklart att detta missgynnar de privata företagen. Genom stödet kan de kommunala bostadsföretagen undvika konkurs, vilket kunde leda till att nya aktörer på marknaden pressar ner hyresnivån till nackdel för dagens privata fastighetsägare. 2

3 Summary of "Are municipal housing companies subsidised and are private property owners disadvantaged?" The Swedish rent setting system and the role of the municipal housing companies on the housing market is currently under review in the European Union. A complaint filed by the European Property Federation concerning illegal subsidies started this investigation. The purpose of the current paper is to analyse what should be meant by subsidies and critically evaluate some of the arguments presented. The starting point in this study is rent setting and whether various measures influences the rent setting in a way that make the situation problematic for private property owners and investors. Some initial distinctions are made, as the Swedish housing market is very heterogeneous. Two ideal types of municipal housing companies are described: - "The Strong Company" that is active in an expanding region and has a strong financial position. - "The Weak Company" that is active in a stagnating region and has weak finances. The next important distinction is between the questions whether a specific project is subsidised and whether the firm as a whole is subsidised. When we look at a specific project it is logical to think in terms of total cost, and that the rent should be set in such a way that it gives a reasonable rate of return on all capital invested. The view in the paper is that rents usually is set in such a way for newly produced houses in municipal housing companies. When we look at the company as a whole the view in the paper is that from a non-profit perspective there is a subsidy if the local government directly transfers money to the company, gives guaranties that reduces borrowing costs, or let the company use incomes that is generated by "non-core" activities (typically selling assets with a profit) free of charge. It can, however, not be called a subsidy if the municipal do not demand a dividend on equity generated by ordinary business activities or on equity derived from (real) increases in the market value of the assets. Given the non-profit principle it would be wrong to demand rent increases just because condominium prices and expected profits from transferring rental housing to condominiums increase. The view in this report is that "The Strong Companies" seldom are subsidised in this sense. As the institutional system has been stable for a long time, the private investors who have voluntarily bought properties and made investments are not disadvantaged, as they must expect to get a reasonable rate of return given this system. There are cases of subsidies in the sense above to the "The Weak Companies", but it is not obvious that this support is a disadvantage for the private property owners. Without the support, the municipal company might go bankrupt which could lead to new actors entering the market and to more price competition, which would mean lower profits for the current private owners. 3

4 Förord Tanken att skriva denna rapport uppstod som ett sidospår i samband med studien "De allmännyttiga bostadsföretagens roll på bostadsmarknaden". Den studien finansierades av "Fastighets- o Bostadsakademin" vid KTH som består av ett tjugotal företag som bl a sponsrar doktorander och bidrar till vad vi kallar "branschnära" forskning. I en tidigare version var en kortare version av denna studie om subventioner en bilaga till den nyssnämnda rapporten. Två faktorer kom dock att leda till att studien utvidgades och nu publiceras i en särskild rapport. Den första var en hearing om avkastningskrav som arrangerades av den sittande statliga utredningen om allmännyttans framtida roll. Undertecknad var inbjuden som expert och vissa av argumenten i denna rapport utvecklades i samband med den hearingen som också gav värdefull information från andra deltagare. Därefter har argumenten och rapporten utvecklats ytterligare med stöd av Hyresgästernas Riksförbund. Stockholm november 2006 Hans Lind 4

5 Innehållsförteckning 1. Inledning Enskilda nybyggnadsprojekt Allmänt om självkostnad och subventioner Hur är det idag? Kommentar till Ernst & Young, samt utlåtande om EU-reglerna Avslutande kommentarer Företaget som helhet Inledning Det Starka Företaget Det Svaga Företaget Är de privata företagen missgynnade på den svenska bostadsmarknaden? Inledning Det Starka Företaget - expansiva regioner Det Svaga Företaget - i stagnerande regioner Avslutning Referenser

6 1. Inledning Det svenska hyressättningssystemet, och ett antal aspekter av relationen mellan staten, kommunen och de allmännyttiga bostadsföretagen är nu under utredning. Den direkta orsaken till detta är en anmälan till EU från den europeiska fastighetsägarfederationen där det, bl a med hänvisning till utredningen "Offentligt stöd till kommunala bostadsföretag" av Ernst & Young Real Estate hävdas att den svenska allmännyttan åtnjuter statsstöd som står i strid med EUs konkurrensregler. För närvarande sitter också en statlig utredning och undersöker vilka förändringar i de svenska lagarna mm som kan komma att bli nödvändiga pga EU:s regler. Syftet med detta PM är att kritiskt granska de argument som presenterats i denna debatt, särskilt de mer "avancerade" ekonomiska argument som läggs fram i den ovannämnda utredningen. De juridiska utredningar som presenterats om huruvida statens och kommunerna agerande i Sverige (Aldestam 2006, Andersson 2006 och Slots 2006) kommer också att kommenteras i de delar som rör de ekonomiska förhållanden på den svenska marknaden. En nyligen genomförd studie av Öhrlings PricewaterhouseCoopers (ÖPwC 2006) om bl a den ekonomiska relationen mellan kommunen och de allmännyttiga företagen för 20 företag, kommer också användas. I detta PM är utgångspunkten hyressättningen. Grundfrågan blir då om de allmännyttiga företagen är i en sådan ekonomisk situation att de kan ta lägre hyror än vad de privata företagen har möjlighet att göra, dvs finns det någon form av subvention som gör en sådan hyressättning möjlig och som därmed missgynnar de privata företagen. I utredningen från Ernst&Young pekar man på fyra sådana tänkbara former av subventioner och inom parates anges storleken på stödet enligt deras uppskattning: 1. Direkt stöd som påverkar resultatet (18 miljoner kr). 2. Stöd för att reducera lånekostnader, t ex kommunal borgen (2 148 miljoner kr) 3. Att ägaren/kommunen tillskjuter eget kapital som man ej begär ersättning för ( miljoner kronor). 4. Att det görs för små avskrivningar (592 miljoner). Alla dessa faktorer kan i princip leda till att det kommunala bolaget sätter för låga hyror och därmed gör det svårt för en privat aktör att konkurrera. Det bör understrykas att fokus enbart är på kommunala stöd. En tidigare anmälan till EU har tagit upp stöd från Bostadsdelegationen och Statens Bostadsnämnd till kommunala bolag i mer akut kris. I detta PM berörs detta stöd bara i förbigående. Innan vi går in på de mer detaljerade argumenten så är det viktigt att ta hänsyn till den stora spridningen i den situation som de allmännyttiga bostadsföretagen befinner sig i. Det finns företag som har, eller nyligen haft stora ekonomiska problem. Företag som räddats och rekonstruerats av att kommunen och/eller staten skjutit till pengar eller hjälpt till på andra sätt. Samtidigt finns det allmännyttiga företag som har ett mycket starkt kassaflöde, en hög soliditet och där kommunen på olika sätt försöker få bolaget att betala för kommunala verksamheter som vi kanske inte normalt ser som del av ett kommunalt bostadsföretags verksamhet. Ett antal exempel på detta ges i ÖPwC (2006). I diskussionen i de kommande avsnitten kommer därför resonera att bygga på två typfall - "Det Svaga Företaget" respektive "Det Starka Företaget" - som beskrivs i tabellen nedan. Det 6

7 vanliga är naturligtvis att kommunens allmännyttiga företag ligger någonstans mellan dessa två extremer. Tabell 1. De två typfallen av allmännyttiga företag Det Svaga Företaget Det Starka Företaget Är verksamt på en ort med vikande befolkning och vikande efterfrågan på företagets bostäder. Vakanserna är relativt höga. I regel är det billigare för ett hushåll att köpa ett hus eller hyra ett hus från en enskild ägare. Bolaget har ett relativt gammalt och nedslitet bestånd. Man har tidigare lånat till upprustningar - med kommunal borgen - men dessa har inte genererat ett större driftnetto. Är verksam i en av våra stora städer. Det var länge sedan man hade några vakanser. Fallande räntekostnader har skapat utrymme både för relativt höga drift- och underhållskostnader, och för ett överskott i verksamheten. Mycket investeringar har kunnat finansierats internt och den synliga soliditeten är hög. Marknadsvärdet på beståndet är mycket högre än de bokförda värdet, dels därför att man kostnadsfört mycket underhåll som höjt värdet, dels därför att stora värden kan frigöras genom ombildning av de mest attraktiva delarna av beståndet till bostadsrätter. En brist i de juridiska utredningarna, främst Slot (2006) men delvis även Aldestam (2006), är att de på ett antal ställen resonerar som om det vanligaste är att de kommunala bostadsbolagen har en relativt svag ekonomisk position, dvs som om "Det Svaga Företaget" är det mest vanliga. Detta stämmer knappast och såsom subventionerna beräknas i Ernst & Youngs studie, är de i absoluta tal mycket större till de starka bolagen än till de svaga bolagen. Som framgick ovan är det största uppskattade stödet i form av att kommunen inte begär ersättning för det egna kapital som finns i bolaget. Eftersom detta kapital mäts som skillnaden mellan marknadsvärde och bokfört värde, blir det mycket stort i de starka företagen. En sista distinktion som är viktig när man diskuterar subventioner är den mellan hyressättningen i nyproduktionen och hyressättningen i beståndet. I avsnitt 2 nedan är huvudfrågan om det utgår subventioner/stöd som leder till för låga hyror i nyproduktionen och som gör det svårt för privata företag att vara aktiv på den marknaden? Avsnitt 3 behandlar motsvarande frågor om hyressättning i det äldre beståndet. I båda dessa avsnitt är uppläggningen att det först diskuteras vad som är rimligt agerande givet en självkostnadsprincip, och därefter granskas argumenten i de olika utredningar som nämndes ovan. I avsnitt 4 finns en sammanfattande diskussion om huruvida de privata bostadsföretagen är missgynnade. Avslutande kommentarer finns i avsnitt 5. Kommentarer om förenligheten med EUs regler finns insprängda i respektive avsnitt eftersom den aspekten inte är i fokus för rapporten. 7

8 2. Enskilda nybyggnadsprojekt 2.1 Allmänt om självkostnad och subventioner Att ett specifikt projekt är subventionerat innebär rimligen att det inte täcker sina egna kostnader, dvs ett projekt är inte subventionerat om hyran sätts på en sådan nivå att den förväntas ge en marknadsmässig avkastning på investerat kapital. Marknadsmässig avkastning innebär en avkastning som är knuten till risken i projektet. En självkostnadshyra är då en hyra som sätts så att projekt precis går jämnt upp, givet ett sådant marknadsmässigt avkastningskrav. Man måste dock vara medveten om att en sådan självkostnadshyra är svår att räkna ut på ett entydigt sätt. Det finns flera orsaker till detta, t ex - Det finns inget entydigt sätt att fördela fasta kostnader mellan olika projekt, t ex olika administrationskostnader i företaget. Detsamma gäller fördelning av kostnader för grundläggning och gemensamma tekniska system mellan olika lägenheter i ett hus. - Det finns inget entydigt sätt att mäta risken i ett projekt och därmed finns ingen möjlighet att entydigt peka ut det rätta avkastningskravet. På marknaden finns alltid olika bedömningar av risken i ett projekt. Som framgick i Bejrum et al (2004) tillämpade de studerade allmännyttiga företag tämligen olika avkastningskrav när de räknade ut sin självkostnadshyra. - Det finns ingen entydigt korrekt avskrivningstid. Det finns argument från allt från 30 till 60 år. Avskrivningstakten bör också kopplas till underhållsnivå och dessa båda måste i sin tur på ett konsekvent sätt relateras till det restvärde som finns i kalkylen. En hög underhållsnivå motiverar en lägre avskrivningstakt och ett högre restvärde. - Självkostnadshyran räknas i regel fram genom en investeringskalkyl på år. Kalkylen ger en självkostnadshyra om hyrorna i kalkylen är sådana att nuvärdet av projektet blir lika med noll. Detta kan dock uppnås med flera olika hyresprofiler över tiden, t ex en relativt låg hyra inledningsvis som sedan stiger, eller en relativt hög hyra i början som sedan är konstant eller faller över tiden. Det går inte att säga att hyran ett enskilt år är den korrekta självkostnadshyran det året, utan det måste i princip bedömas genom att se på hela den tänkta hyresprofilen. Eftersom det är osäkert vad som är en sannolik hyresutveckling, kan olika aktörer göra tämligen olika bedömningar av hur hyresprofilen över tiden ska se ut. Ett nybyggnadsprojekt kan utifrån dessa resonemang sägas vara subventionerat om t ex: 1. Hyran medvetet sätts på en så låg nivå att det blir ett underskott i kalkylen. Detta var domstolens bedömning i det sk St Eriksmålet, dvs att kommunen av bostadspolitiska skäl satt hyrorna lägre än den hyra som kunde härledas från en självkostnadskalkyl. 2. De räntebetalningar, eller det räntekrav, som tillämpas i kalkylen är inte en marknadsmässig ränta utan en lägre ränta som t ex beror på att kommunen givit kreditgivarna garantier vilket lett till lägre låneräntor. 3. Kommunen skjuter till eget kapital med ett orimligt lågt räntekrav, vilket i kalkylen visar sig genom ett lågt totalt avkastningskrav, i extremfallet en sammanvägning av låneräntan på den del av investeringen som lånas upp och räntekravet noll på det egna investerade kapitalet. 3. Orealistiskt låga antaganden har gjorts om avskrivningar/underhåll, vilket i kalkylen också kan visa sig som ett orealistiskt högt restvärde för investeringen vid kalkylperiodens slut. Ett högre restvärde i kalkylen innebär ju att hyran kan sättas lägre under projekttiden utan att projektet går med förlust. 8

9 2.2 Hur är det idag? Kommentar till Ernst & Young, samt utlåtande om EU-reglerna Resonemanget i detta avsnitt bygger på följande bedömning av vad som är den vanliga situationen idag. I huvudsak är det de ekonomiskt starka företagen som bygger och det vanliga är att företaget bara bygger om det finns en marknad. Som framgår av Borg (2006) säger de där intervjuade företagen att de sätter hyror utifrån marknaden och att självkostnadsprincipen är så luddig att den inte kan vara till någon egentlig vägledning. I Bejrum mfl (2004) var också intrycket att många företag hade både hängslen och livrem, t ex tillämpade relativt höga avkastningskrav, korta avskrivningstider och höga budgeterade underhållskostnader. Kort sagt: De kommunala bolagen bygger främst om det aktuella projektet kan bära sig själv. 1 Detta beror också på att hyresgästföreningen under ett antal år varit motståndare till att omfördela kostnader så att hyresgästerna i det äldre beståndet ska betala en högre hyra och vara med och betala kostnaderna för nyproduktionen. Det faktum att det sällan är några längre köer till nybyggda hyreslägenheter talar också för att kommunerna i regel sätter marknadsmässiga hyror. Det kan noteras att det i Ernst & Youngs studie inte görs någon särskild granskning av hyressättning i nyproduktionen så där finns inga argument som motsäger påståendena ovan. I alla tre juridiska utlåtanden rörande den svenska bostadspolitikens förenlighet med EUs regler noteras också att den sk St Eriksdomen innebär att privata företag inte riskerar att missgynnas av jämförelsen med allmännyttan eftersom allmännyttans hyror bara är vägledande om de är korrekt satta. De kommunala bolagens hyror ska bara vara vägledande om projekten ifråga inte är subventionerade. Självklart kan de privata företagen påverkas på andra mer indirekta sätt av att det kommunala bostadsföretaget bygger. Om det kommunala företaget bygger mycket så kommer det att påverka efterfrågan för de privata fastighetsägarna. Att ett företag på marknaden påverkar andra företag är dock något som gäller på alla marknader och det kan hända att en optimistisk privat aktör förbygger sig och går i konkurs. Detta drabbar i sin tur de andra privata aktörerna med ökad konkurrens. Så länge det allmännyttiga företaget agerar utifrån rimliga kalkyler så kan det dock knappast kritiseras även om det sedan visar sig att kalkylerna spricker. Felbedömningar och misslyckade investeringar hör också till marknaden. 2.3 Avslutande kommentarer Sammanfattningsvis kan man säga följande: - Det finns inget som visar att kommunala nybyggnadsprojekt ofta skulle vara subventionerade. Både resultaten i Bejrum et al (2004) och Borg (2006) pekar istället på att 1 Självklart finns enstaka exempel på politiskt påtvingade projekt som inte kan bära sina egna kostnader och det mest diskuterade är det sk Skrapan-projektet i Stockholm, där den tidigare Skatteskrapan byggs om till studentbostäder. 9

10 hyrorna sätts relativt marknadsmässigt och täcker kostnaderna för projektet. Någon mer systematisk studie av hyressättning i kommunal nyproduktion finns inte. - I och med den sk St Eriksdomen som innebar att hyrorna i nyproducerade kommunala projekt enbart ska ingå i jämförelsen om de är "korrekt satta" utifrån en självkostnadsprincip, så tycks det ur ett EU perspektiv inte finnas några problem med hur hyror sätts och regleras i nyproduktionen. Till sist: I den allmänna debatten sägs ofta att dagens hyresreglering leder till att det inte blir lönsamt för de privata aktörerna att bygga hyreshus. Enligt min bedömning, som utvecklas mer i Lind (2003), finns inga övertygande argument för tesen att hyresregleringen skulle vara den stora boven när det gäller det låga privata hyreshusbyggandet. En rad andra förklaringar förefaller minst lika troliga: - Konsumenterna har högre betalningsvilja för bostadsrätter, t ex därför att området får en viss social struktur om det är bostadsrätter. - Under en boom på marknaden går det att ta så bra betalt för bostadsrätter eftersom köparen räknar med att kunna tjäna pengar på stigande priser. - Det finns skattefördelar som gör att de boende får en lägre månadskostnad om de köper sin lägenhet istället för att hyra, främst pga ränteavdrag på de pengar som lånas upp i samband med köpet.. - Bostadsrätten gör att investeraren snabbt kan få tillbaka sina pengar. Är priserna höga ger bostadsrätten en snabb säker vinst, men riskerna i att bygga hyreshus blir större. 10

11 3. Företaget som helhet 3.1 Inledning I detta avsnitt ligger fokus på frågor om subventioner till bolaget som helhet. För att renodla frågeställningen i förhållande till vad som diskuterades i föregående avsnitt kan vi anta att bolaget antingen inte byggt någon nytt alls under senare år (sedan 1990) eller att företaget tillämpat en självkostnadshyra för nyproduktionen. Det första fallet, dvs att man inte byggt, är sannolikt typiskt för Det Svaga Företaget, medan det andra fallet, dvs att man byggt men satt en så hög hyra att kostnaderna täckts, enligt argumenten ovan sannolikt är typiskt för Det Starka Företaget. I fortsättningen antas att just detta är fallet och vi börjar med att se närmare på frågan om subventioner till Det Starka Företaget. 3.2 Det Starka Företaget Inledning Av de fyra typer av subventioner som diskuteras i Ernst & Youngs utredning så är det två som kan bedömas vara mindre viktiga när vi diskuterar Det Starka Företaget. I dessa företag förekommer inte direkta överföringar av medel för att stärka företaget 2 och det är sällan som avskrivningar sker i för låg takt i dessa företag. Som framgår av ÖPwC (2006) är det tvärtom vanligt att kommunen försöker överföra medel från Det Starka Företaget till olika verksamheter som annars skulle betalas med kommunala skattemedel. När det gäller att kommunen gått i borgen för bolaget kan man säga att även om så skett och även om det inte utgått någon borgensavgift så är värdet av en sådan borgen med all sannolikhet liten i Det Starka Företaget. Räknat på marknadsvärden är soliditeten i regel över 50% och det innebär att det i stort sett är riskfritt att låna ut till företaget även om det inte finns någon kommunal borgen. Det som då återstår, och det som också är det klart största beloppet för dessa företag är det som Ernst & Young beskriver som att kommunen inte tar ut en skälig kostnad för de egna kapital som det kommunala bostadsföretaget disponerar Subventioner i form av gratis eget kapital? Olika typer av eget kapital För att kunna ta ställning till det rimliga i ståndpunkten att de kommunala bostadsföretaget får ett stöd i form av ett eget kapital som ägaren inte begär avkastning på är det viktigt att skilja mellan olika typer av eget kapital i det kommunala företaget. Enkelt uttryckt kan man skilja mellan fyra olika former av eget kapital. De tre första är sådana som direkt syns i 2 Däremot kan det förekomma i samband med särskilda uppdrag och satsningar som bolaget ska göra. Exempel på detta finns i ÖPwC (2006). 11

12 balansräkningen, medan det fjärde bygger på en marknadsvärdering som ibland redovisas i en fotnot till den vanliga balansräkningen. 1. Kapital som direkt har tillförts företaget genom överföringar från kommunen. Detta gjordes när bolaget startades, men det kan också ha gjorts senare för att stärka bolaget. I Det Starka Företaget var dock detta normalt tämligen länge sedan. 2. Kapital som har genererats genom överskott i den löpande verksamheten. Många företag har haft en låg soliditet och detta är en svaghet när företagen allt mer verkar på en marknad med konkurrens. De kommunala bostadsföretagen på expanderande orter har gått med ett visst överskott som t ex inneburit att man kunnat amortera på lån snabbare än vad som motsvarat avskrivningstakten. 3 På olika sätt har skuldsidan genom dessa åtgärder sjunkit i relation till tillgångssidan, och det redovisade egna kapitalet har växt. 3. Kapital som har genererats genom att företaget sålt fastigheter till ett pris som är högre än det bokförda värdet. Dessa försäljningar kan ha varit till privata fastighetsägare som en del i förändringar av beståndets sammansättning, men det kan också vara så att fastigheter i attraktiva områden sålts till de boende som bildat en bostadsrättsförening. Här kan man, om man ska vara noggrann, skilja mellan två fall: a) Försäljning på en marknad där priserna har varit realt konstanta. I detta fall har vinsten skapats av att fastigheterna skrivits av för snabbt eller för att underhållsinsatser inte aktiverats i balansräkningen. b) Försäljning på en marknad där priserna har stigit realt. I verkligheten kan det naturligtvis vara en kombination av dessa båda fall. 4. Dolt eget kapital i form av en skillnad mellan ett marknadsvärde för fastigheterna, dvs sannolikt pris vid en försäljning på den öppna marknaden, och det bokförda värdet på fastigheten. Även här kan detta dolda övervärde ha uppstått på två olika sätt, eller en kombination av de båda, dvs antingen genom överavskrivningar i kombination med att alltför mycket underhåll har kostnadsförts, eller genom att priserna på den externa marknaden stigit realt. Analys av respektive typ Av de olika typer som beskrevs ovan är det enligt min mening korrekt för kommunala bostadsföretag att ur ett självkostnadsperspektiv sätta hyrorna så att de ger en avkastning på eget kapital av typen 1 och 3b. I båda dessa fall är det medel som tillförts vid sidan av den löpande förvaltningen. När det gäller de direkt tillförda medlen är detta kanske uppenbart, men enligt min bedömning kan det ses som en subvention om en ren försäljningsvinst får stå kvar i bolaget utan att kommunen begär en löpande ränta på dessa pengar. Nivån på avkastningskravet på detta kapital kan alltid diskuteras men de flesta bedömare skulle hamna kring 4-6% när risken inte är särskilt hög, vilket det inte är i Det Starka 3 Det är också så att lånen är nominella vilket innebär att de sjunker i värde under inflationstider. Den högre nominella räntan kompenserar långivaren för detta, men konsekvensen är att det under inflationstider ligger en inbyggd amortering i räntan som motsvarar inflationstakten. Under en längre tidsperiod kan detta bidra till att bygga upp ett betydande eget kapital i företaget. 12

13 Företaget 4. Ett nominellt räntekrav beräknas då som summan av riskfri realränta, bedömd inflation och ett riskpåslag. För övriga typer av eget kapital som beskrevs ovan är det däremot inte motiverat ur ett självkostnadsperspektiv att sätta hyrorna så att de ger en löpande förräntning av detta egna kapital, dvs det kan inte sägas innebära en subvention från ägaren om kommunerna inte tar ut en ersättning på detta kapital. Typ 2 och 3a har det gemensamt att detta egna kapital genererats genom den löpande verksamheten och i regel motiverats av att bolaget ska bygga upp reserver av olika slag. Givet att bolaget ska följa en självkostnadsprincip bör detta ses som omfördelningar mellan olika grupper av hyresgäster. Dagens eller gårdagens hyresgäster betalade lite för höga hyror och genom det kunde företaget bygga upp en reserv som t ex kan användas i framtida sämre tider. Hyrorna kan i denna framtida situation hållas på en lägre nivå genom att medel då i princip tillförs den löpande verksamheten från de reserver som byggts upp. Bolaget kan tack vare reserverna då gå med förlust några år utan att riskera att gå i konkurs. Observera att dessa fall inneburit att bolaget fram till den aktuella tidpunkten satt högre hyror än vad som motsvarar en strikt kortsiktig självkostnadsprincip. Dessa högre hyror har självklart varit till fördel för de privata fastighetsägarna, vilket vi återkommer till i avsnitt 4. Att kräva att bolaget ska höja hyrorna ytterligare för att ge kommunen utdelning på det kapital som genererats genom ett överuttag av hyror är inte rimligt ur ett självkostnadsperspektiv. Man får inte glömma bort att självkostnadsprincipen kan ringas in genom två motpoler: Det ena är ett vinstmaximeringsperspektiv där hyrorna i princip sätts till den högsta nivå som marknaden tillåter, och en förlustsituation där ägaren kontinuerligt behöver tillför medel till verksamheten. Som jag återkommer till i EU-diskussionen nedan är det i dessa fall inte fråga om att medel tillförts eller att kommunen låtit medel som inte hör till den löpande verksamheten stå kvar i bolaget. Fallet 4a är i princip samma som fall 3a bara det att det inte framgår av balansräkningen. Det typiska är ju att nominella räntekrav tillämpas när hyror sätts och om då fastigheterna, med hänsyn tagen till underhåll har ett realt konstant värde så innebär ju detta att det byggs upp en dold reserv (se fotnot 3). Även i detta fall så är orsaken inte att något dramatiskt hänt på den externa marknaden utan att hyresgästerna egentligen betalat för höga hyror ur ett självkostnadsperspektiv. Ett typexempel är att företaget: - satt hyran utifrån ett nominellt räntekrav - tillämpat relativt höga avskrivningar - och samtidigt haft ett relativt omfattande underhåll som kostnadsförts. Som visas i Lind (2002) i samband med en analys av hyressättning på verksamhetsfastigheter innebär ett sådant system att dagens hyresgäster får betala två gånger. Även här kan man säga att den hyressättning som möjliggjort uppbyggnaden av det dolda kapitalet inneburit högre hyror vilket gynnat de privata fastighetsägarna jämfört med en striktare tolkning av självkostnadsprincipen.. I Fall 4b är det alltså orealiserade värdestegringsvinster. Under senare år har marknadsvärdena på hyresfastigheter stigit kraftigt, främst pga möjligheten att ombilda lägenheterna till bostadsrätter. Ett "övervärde" skapas här genom att lägenheten överförs från hyresmarknaden 4 Dessa siffror är i linje med de synpunkter som framfördes vid den hearing som hölls av den statliga utredningen om allmännyttan. 13

14 till bostadsrättsmarknaden, och detta övervärde beror främst på att reglerna på hyresmarknaden gör att efterfrågan bara till en liten del slår igenom i hyrorna, medan priserna på bostadsrätter direkt påverkas av efterfrågeökningar. Att hyrorna skulle höjas för att ge kommunen en löpande avkastning på denna orealiserade värdestegring är uppenbarligen inte i linje med tankarna bakom en självkostnadshyressättning. Det skulle ju innebära att hyrorna i självkostnadsföretaget beter sig på samma sätt som hyrorna i ett vinstmaximerande företag. Så fort efterfrågan stiger och priserna på bostadsrätter stiger och därmed hyreshusens marknadsvärde, så skulle kommunen ha en ökad utdelning vilket skulle framtvinga högre hyror. Hela poängen med en självkostnadsprincip var dock att företaget inte skulle agera som ett vinstmaximerande företag. 5 Skulle man sätta hyrorna i allmännyttan på detta sätt utifrån värdet på bostadsrätter på den öppna marknaden, så skulle det generera mycket höga redovisade vinster för de kommunala bostadsföretagen på expansiva orter. Kostnadsbegreppet Det är emellertid viktigt att notera att det i nationalekonomisk teori finns ett annat kostnadsbegrepp än det som används t ex i redovisningssammanhang och som också varit utgångspunkten för resonemangen ovan. Man talar i ekonomisk teori om en sk alternativkostnad, dvs att kostnaden för att ha t ex ha kapital placerat i verksamhet A är att man går miste om den bästa tänkbara alternativa avkastningen som man kunde få om kapitalet inte placerades i verksamheten A. Några exempel kan illustrera tankegången. -Alternativkostnaden för att studera är t ex den arbetsinkomst som personen går miste om -Alternativkostnaden för det hus eller den bostadsrätt som ett hushåll äger är t ex de ränteinkomster som hushållet går miste om genom att ha ett kapital i huset istället för att sätta in det på banken (eller göra en annan placering). En privat investerare som vill maximera vinsten kommer hela tiden att tänka i dessa termer. Vilka investeringsalternativ har jag och vad kan jag få för avkastning i dessa alternativ? Det blir för denne rationellt att sälja den tillgång man har om denna inte ger mer än alternativa placeringar. Detta sätt att tänka är dock knappast relevant för ett kommunalt bostadsföretag som inte ska drivas i vinstintresse. Bolaget säljer inte ett hus bara för att kommunen skulle kunna få en större avkastning på pengarna genom en alternativ placering. De försäljningar som gjorts av kommunala bostadsföretag är i regel genomförda antingen därför att bolaget vill ändra sammansättningen av sitt fastighetsbestånd eller av mer ideologiska skäl. Precis som den vanlige småhusägaren inte tänker i alternativkostnadstermer finns det ingen anledning för kommunen och det kommunala bostadsbolaget att tänka i sådana termer. Att säga att bolaget ska sätta hyrorna utifrån ett sådant kostnadsbegrepp är, som noterades ovan, i princip samma sak som att säga att bolaget ska agera vinstmaximerande och höja hyran så fort efterfrågan stiger. Poängen med självkostnader är dock som nämndes ovan att det ska vara något annat än ett vinstmaximerande beteende. 5 Observera att detta inte innebär något ställningstagande till om det är bra med en självkostnadsprincip. Det är dock viktigt att skilja mellan hur man ska tolka självkostnadsprincipen och om det är en bra princip eller ej. Poängen ovan är att det inte kan sägas vara en rimlig tolkning av självkostnadsprincipen att hyrorna ska höjas bara för att efterfrågan på bostäder ökat. 14

15 3.2.3 Förenligt med EUs regelverk Utifrån den genomgång som gjorts av de juridiska utlåtanden om EUs stöd- och konkurrensregler som nämndes ovan är min bedömning: - Att det kan uppfattas som ett stöd om man direkt tillför kapital eller låter vinster från försäljningar stå kvar i företaget och inte begär en avkastning på dem. I utlåtandena nämns ett fall med ett statligt franskt spelföretag som fick behålla icke uthämtade vinster - ett kapital som ägaren inte begärde avkastning på. Detta bedömdes som otillåtet stöd med hänvisning till att det inte hörde till den normala verksamheten. - Att det i de rättsfall som beskrivs i dessa utlåtanden inte finns något exempel på att stöd bedömts utifrån ett "alternativkostnadstänkande", dvs att det skulle uppfattas som ett stöd om kommunen inte begär en utdelning på icke realiserade värdestegringar. Stöd är det när medel direkt tillförs eller när verksamhetsfrämmande intäkter får stå kvar i företaget. - Att det i de beskrivna rättsfallen inte heller finns något exempel på att det ses som ett stöd om ägaren inte begär löpande avkastning på medel som genererats genom överskott i den löpande verksamheten. 3.3 Det Svaga Företaget Inledning I detta fall tänker vi oss en situation där efterfrågan på bostäder på orten sjunkit och kanske också att bolaget tidigare gjort ett antal mindre lyckade investeringar så att bolagets hyresintäkter inte längre räcker till för att täcka löpande drift- och underhållskostnader och kapitalkostnader Olika typer av stöd Direkta överföringar från kommunen, eller staten, till bolaget är naturligtvis helt klart ett stöd och här är frågan närmast om det missgynnar de privata fastighetsägarna, vilket diskuteras i avsnitt 4. Det typiska i dessa bolag är dock att de tar ut en marknadshyra eller en hyra som maximerar intäkterna. Från det faktum att företaget får ett stöd kan man inte dra slutsatsen att hyrorna är subventionerade. En intressant fråga i dessa kommuner är värdet av en explicit och implicit kommunal borgen på företagets lån. I Ernst & Youngs rapport finns resonemang där värdet av en sådan borgen bedöms utifrån hur lånen ligger i relation till tillgångarnas marknadsvärde. Ju högre lånet ligger desto större är den direkt eller indirekta subventionen enligt deras resonemang. Ligger lånet mellan 75 och 100% av marknadsvärdet uppfattas stödet till 4% och ligger lånet över marknadsvärdet beräknas stödet till 10%, dvs räntan bedöms vara så mycket högre om ingen kommunal borgen funnits. 15

16 Det finns emellertid flera problem med denna metod. Ett första problem är att graden av indirekt stöd beror av situationen vid den tidpunkt då lånet gavs, inte av situationen idag. Den fråga som man måste ställa sig är om villkoren vid den tidpunkten blivit sämre om det istället varit ett privat bostadsföretag som velat låna på motsvarande sätt. Om banken vid den tidpunkten skulle ha satt samma ränta så är garantin inget stöd, oavsett hur lånet idag ligger i relation till marknadsvärdet. Ett lån som vid den tidpunkten såg säkert ut kan senare pga oväntade nedgångar senare framstå som mycket osäkrare. Om räntevillkoren är väsentligt förmånligare för den offentliga aktören än för den private aktören kan knappast heller bedömas på ett rättvisande sätt genom att se på marknadsvärdena på tillgången. Hur banken bedömer ett lån beror i hög grad på vilket kassaflöde en verksamhet har och hur det kommer att utvecklas. På många svaga marknader är det mycket få försäljningar av större bestånd av hyreshus och därmed är det mycket svårt att bedöma dessa marknadsvärden. I en sådan situation är det sannolikt att kassaflödet spelar en större roll än marknadsvärdet. För att bedöma hur mycket lägre ränta en explicit eller implicit kommunal garanti har lett till, så skulle dessa kassaflöden behöva bedömas och utifrån dessa kunde man försöka bedöma skillnaden jämfört med de villkor en privat fastighetsägare skulle ha fått. Dessa resonemang pekar på att det sannolikt vore bättre att försöka mäta skillnader i räntenivåer som sammanhänger med att ett företag är kommunalt med hjälp av en direkt jämförelse mellan faktiska räntenivåer i olika företag. Den typen av analys görs i ÖPwC (2006) men där finns inte tillräckligt många bolag på svagare marknader för man ska kunna dra någon slutsats. När det gäller de redovisade företagen på de starkare marknaderna kan man notera att spridningen är större mellan de allmännyttiga bostadsföretagen än mellan de allmännyttiga och privata, men här måste man också kontrollera för olika bindningstider och vilka ränterisker som bolaget är berett att ta. Slutsatsen här är närmast att även om kommunala garantier inneburit ett stöd så finns ingen grund för de storleksordningar som redovisas i Ernst & Youngs rapport. Som nämndes ovan innebär inte heller stöd till företaget att hyrorna är subventionerade på ett sätt som missgynnar de privata företagen (se avsnitt 4.3 nedan) Förenlighet med EU:s regler Först kan konstateras att allt som eventuellt kan klassificeras som stöd till enskilda företag ska anmälas till EU i förväg och på den punkten har uppenbarligen ett antal kommuner och svenska staten brutit mot EU:s regler när det gäller stöd till allmännyttiga företag i svaga regioner. Det finns enligt de utlåtanden som beskrevs ovan ett antal ytterligare kriterier som används och som kan göra stödet tillåtet. - Om en privat investerare skulle skjutit till pengar i motsvarande situation är det tillåtet även för en offentlig ägare. Detta är dock knappast uppfyllt i de nu aktuella fallen. - Stöd för att hjälpa till att rekonstruera företag är tillåtet i vissa fall, men det ska då vända sig till alla företag av en viss typ och inte bara till de offentliga företagen. Detta villkor är inte heller uppfyllt. 16

17 - Om stödet är under ett visst belopp är det också tillåtet och det kan t ex göra kommunal borgen tillåten i ett antal mindre kommuner med relativt små allmännyttiga bostadsföretag eftersom det knappast når upp till denna beloppsgräns. Det enda sättet att rädda de aktuella stöden skulle då möjligen vara att dessa stöd inte missgynnar de privata företagen, och kanske till och med är till fördel för de privata företagen på den aktuella marknaden. Detta diskuteras i 4.3 nedan. 17

18 4. Är de privata företagen missgynnade på den svenska bostadsmarknaden? 4.1 Inledning Eftersom situationen skiljer sig väsentligt mellan de expansiva marknader där Det Starka Företaget är verksamt och marknader med minskande efterfrågan där Det Svaga Företaget är verksamt så diskuteras dessa båda marknader separat. 4.2 Det Starka Företaget - expansiva regioner När frågan om de privata företagen är missgynnade på bostadsmarknaden är det viktigt att vara klar över vad man jämför med. På den expansiva marknaden är det tämligen uppenbart att ett privat företag på denna marknad är missgynnat i vissa avseenden jämfört med privata företag på andra marknader. Det finns två skäl till detta. Det första är att det på bostadshyresmarknaden finns särskilda regler om hyressättning, medan företagen på andra marknader kan sätta priset som de vill. Det andra är att det på bostadshyresmarknaden finns en aktör som sätter priser utifrån bokföringsmässiga kostnader och inte utifrån efterfrågan. Dessa förhållanden innebär dock inte att de privata företagen på bostadsmarknaden i normalfallet får en långsiktigt lägre avkastning på sina investeringar. Regelverket är ju välkänt sedan länge och har i princip inte ändrats på något sätt som varit till nackdel för de privata aktörerna. 6 Företaget gör ju bara investeringar om dessa bedöms ge en rimlig avkastning, givet det etablerade regelverket. Den som köper en hyresfastighet bestämmer det pris man är villig att betala utifrån de förväntade framtida inkomsterna, återigen givet det existerande regelverket. Den som bygger nytt gör en liknande kalkyl och gör på motsvarande sätt bara en investering om den förväntas ge en rimlig avkastning. Regelverkets effekt är inte att sänka avkastning på de investeringar som genomförs utan om det har en effekt så är det att minska investeringarna i hyreshus och priserna på dessa, jämfört med en situation med fri en fri hyresmarknad. Det som kan gynna eller missgynna de privata aktörerna på bostadshyresmarknaden är om det sker ändringar i regler eller praxis som är bättre än väntat eller om det sker ändringar som är sämre än väntat. En invändning här kan vara att hyresregleringen skapar extra politiska risker för företaget. I princip är detta en empirisk fråga om sådana förändringar uppfattas som risker eller möjligheter, men det ska också konstateras att regleringssystemet minskar vakansrisker mm så hur det påverkar den totala risken är i hög grad en öppen fråga. Låt oss nu emellertid fokusera på frågan om det privata företaget är missgynnat i relation till det kommunala företaget. Går vi tillbaka till beskrivningen av Det Starka Företaget pekade argumenten där på att det inte överförs några medel från kommunen till företaget, om det inte är så att försäljningsvinster får stå kvar i företaget och påverka hyrorna nedåt. Tvärtom tycktes det vara vanligare att De Starka Företagen får finansiera verksamhet som annars kommunen skulle ha betalat. Det noterades också att dessa företag satt hyrorna på en sådan nivå att de 6 Ett undantag kan vara reglerna i samband med ombyggnad. 18

19 kunnat bygga upp betydande reserver. En kombination av nominella räntor, normala avskrivningar och kostnadsfört underhåll belastar ju egentligen dagens hyresgäster med mer än vad som kan ses som en rättvis del av hyrorna. Höga redovisade kostnader som ligger till grund för hyressättningen är uppenbarligen något som är bra för de privata företag som kan ta ut motsvarande hyra utan att behöva redovisa lika höga kostnadsnivåer. Den enkätundersökning som presenteras i Borg (2006) pekar på att de privata företagen på de expansiva orterna inte anser sig missgynnade i relation till de kommunala företagen. Man uppfattade att man jobbade på ungefär samma villkor, vilket ligger i linje med argumenten ovan. Om det var någon som ansåg sig missgynnad var det i högre grad de kommunala företagen, bla därför att upphandlingar fördyras av att man måste följa lagen om offentlig upphandling (LOU). 4.3 Det Svaga Företaget - i stagnerande regioner Vi föreställer oss här en kommun som haft en befolkningsminskning med sjunkande efterfrågan på bostäder som följd. Tillsammans med ett antal mindre lyckade investeringar har detta lett till att det kommunala bostadsföretaget inte kan täcka sina utgifter även om det agerar som vinstmaximerare. För att renodla resonemanget antar vi att företaget sätter hyrorna på ett sådant sätt att det minimerar sin förlust. Bolaget är i detta fall i princip konkursmässigt och om det var ett privat företag skulle det gå i konkurs och en konkursförvaltare skulle antingen rekonstruera företag eller sälja det till högstbjudande. I båda fallen skulle ägarna och särskilt kreditgivarna vara de stora förlorarna. Ägarna skulle förlora sitt investerade kapital och kreditgivarna skulle bara få tillbaka en del av de pengar som de lånat ut till företag. Om kommunen gått i borgen för lånen skulle kommunen ha fått ta förlusten vid en konkurs för det kommunala bostadsföretagen. Både för att minska sina förluster och för att rädda det kommunala bostadsbolaget, som kommunen kanske anser behövs ur ett bostadsmarknadsperspektiv, så vill man emellertid rädda bolag. Staten har också engagerat sig i en del av dessa fall med hänsyn till att det annars skulle ha drabbat medborgarna i kommunen orimligt hårt. Låt oss därför anta att kommunen och staten skjuter till pengar för att rädda bolaget, i kombination med krav på olika åtgärder, t ex att delar av bostadsbeståndet rivs. Efter rivning och amortering av vissa lån bedöms det kommunala bostadsföretaget kunna klara sig själv. Frågan är nu hur detta stöd påverkar de privata bostadshyresföretagen på den aktuella orten. Återigen måste vi precisera vad som är det alternativa scenariot till att staten/kommunen skjuter till pengar. Två sådana scenarier förefaller tänkbara: 1. Kommunen får ensamt ta de ekonomiska konsekvenserna. Hyresnivån borde inte påverkas i detta fall eftersom det antogs att hyran var vinstmaximerande från början. Det som händer är istället att skatten måste höjas och att servicen måste sänkas. Detta påverkar inkomsterna efter skatt för medborgarna och efterfrågan på bostäder borde sjunka, vilket bör drabba även de privata aktörerna på marknaden genom lägre hyror och/eller ökande vakanser och i förlängningen sjunkande fastighetsvärden. 19

20 2. Det kommunala bolaget försätts i konkurs och säljs som en helhet eller uppdelat i flera delar till högstbjudande. I en studie av rivningar av bostadshus (Brunes & Lind 1999) framkom att vissa kommuner inte vill sälja bostäder till privata företag eftersom man var rädd för ökad priskonkurrens. Det kommunala bolaget agerade som en monopolist och höll uppe hyran. Mer konkurrens skulle försvaga denna position och i förlängningen även drabba de nuvarande privata hyresvärdarna eftersom de också riskerade hyressänkningar eller vakanser om det blev mer konkurrens på marknaden. Det är naturligtvis svårt att bedöma hur sannolikt detta är, men det är svårt att komma på ett scenario där en försäljning av det kommunala bostadsbolaget på en svag marknad skulle leda till högre hyror för de nuvarande privata fastighetsägarna på orten. Resonemangen rörande båda dessa fall pekar alltså på att det mesta pekar på att det stöd som givits till kommunala bostadsföretag på svaga orter inte varit till nackdel för de privata företagen på orten. Tvärtom pekar argumenten på att åtgärderna bidragit till att stabilisera både ekonomin på orten och den lokala hyresmarknaden på ett sätt som varit till fördel även för de privata hyreshusägarna på orten. 20