Stockholm den 26 januari 2012

Transkript

1 Stockholm den 26 januari 2012 Till Justitiedepartementet Ju2011/8545/DOM Sveriges advokatsamfund har, inom ramen för i Justitiedepartementet pågående kartläggning av behovet att reformera nämndemannasystemet, inbjudits att som en del i det underlag som kommer ligga till grund för departementets fortsatta beredning av det framtida nämndemannasystemet, senast den 27 januari 2012 lämna synpunkter och erfarenheter om reformbehovet. Advokatsamfundet har tidigare avgett remissvar den 28 november 2002 över Nämndemannakommitténs betänkande Framtidens nämndemän, SOU 2002:61. 1 Advokatsamfundet tillstyrkte i huvudsak kommitténs förslag och bedömningar om behov av reformering av nämndemannasystemet, men delade inte kommitténs bedömningar om att bibehålla nuvarande valsystem och rekrytering av nämndemän. Samfundet underströk därutöver behovet av en ordentlig introduktionsutbildning av nämndemän och framhöll att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen inte var tillräckligt belysta. Bakgrund Nämndemannainstitutet som sådant har en lång historia i Sverige. Det kan spåras tillbaka till landskapslagarnas tid och de s.k. nämndsmålen. 2 Det moderna nämndemannainstitutet kan alltså sägas ha en mer än 800-årig tradition. Skillnaderna mellan dagens system och landskapslagarnas nämnd är dock betydande; under långa tidsperioder har nämnden främst ansetts ha en rådgivande roll för att så att säga ge ett sken av folklighet. I års rättegångsbalk kunde exempelvis endast en enig nämnd överrösta domaren. Det var först i och med införandet av den individuella rösträtten vid 1983-års processreform som nämndemännen fick en reell maktposition. 1 Se departementets ärende Ju2002/4974 och Advokatsamfundets remissärende R 9743/ Begreppet nämndeman kommer från medeltiden när byäldste namngav de tolv personer som skulle sitta med vid tinget och döma i en tvist; nämnda män, dvs. nämndemän.

2 Den individuella rösträtten gäller alltjämt i dag. Nämndemännen i form av lekmannadomare har således formellt lika stort inflytande som juristdomaren (lagfaren domare); en nämndemans röst väger lika tungt som juristdomarens. Inledning Nämndemannainstitutet har diskuterats under en längre tid och frågan om nämndemännens vara eller icke vara är alltjämt en kontroversiell fråga. Skälen för det nämndemannainstitutet som vi i dag har är att nämndemän i den dömande verksamheten anses bidra med folkligt förnuft, medborgerliga värderingar, lokalkännedom, mångfald samt transparens genom att medborgarna får insyn i den dömande verksamheten. Nämndemännens allra främsta uppgift är dock att ge demokratisk legitimitet till domstolsprocessen. Härutöver brukar också anföras att parterna i ett mål och ärenden i domstol inte ska känna att deras öde ligger i någon juridisk maktelits händer, utan att de ställs inför och döms av jämlikar. Förespråkarna av nämndemannainstitutet menar också att domstolen inte får uppfattas som en del av statens maktapparat, utan rättskipningen ska ses som ett kollektivt samhällsansvar. Genom det politiska beslutet att ha lekmannarepresentanter i domstolarna accepterar således medborgarna, åtminstone indirekt, domstolarnas rätt att sätta sig till doms över dem. Även ett krav på demokratisk insyn åberopas av förespråkarna. Dessutom ska lekmannadomarnas inflytande ses som en garant för att domstolens domar ligger i linje med den allmänna rättsuppfattningen nämndemännen ses som en spärr mot en alltför stel och teknisk tolkning av rätten. Nämndemannainstitutet har dock utsatts för stark kritik under senare år. Orsakerna har varierat, men några av de mest frekventa kritiska uppfattningarna är nämndemännens bristande kompetens i ett alltmer komplicerat och internationaliserat juridiskt landskap, det politiska tillsättningssystemet som i sig anses riskera att den dömande verksamheten politiseras, bristande kunskaper om tystnadsplikt och andra domaretiska förpliktelser, m.m. I huvudsak bygger kritiken på farhågorna om att rättssäkerheten mot denna bakgrund inte i alla lägen kan upprätthållas. Kritikerna menar också att nämndemannainstitutet bygger på en föråldrad syn på den dömande verksamheten. För att döma krävs faktisk kompetens, annars finns en risk för subjektivism och godtycke; bristande kunskaper lämnar nämligen utrymme för eget tycke, värderingar och eventuella fördomar. 3 Medborgarnas krav på insyn uppfylls vidare genom rättegångens offentlighet. Dessutom är risken för politisering betydande och på senare tid har också röster höjts mot att politiker tillhörande invandrarkritiska och främlingsfientliga partier är med och dömer i bl.a. vissa brott- och migrationsmål (se vidare nedan). 3 Ekelöf sammanfattar detta med den träffande ståndpunkten lekmännen har inte samma kyliga objektivitet. 2

3 Det nu föreliggande initiativet att kartlägga behovet av att reformera nämndemannainstitutet är vid sidan av remitterade utredningsförslag heller inte det enda initiativet på senare tid för att utreda nämndemannainstitutets framtid. Även Straffprocessutredningens har fått i uppdrag (dir. 2010:78) att överväga omfattningen av nämndemäns medverkan när domstol dömer i brottmål (minskad nämndemannamedverkan i brottmål). I det följande anges Advokatsamfundet synpunkter och erfarenheter beträffande de fyra av departementet särskilt redovisade delarna av nämndemannasystemet. Ordningen för nominering och rekrytering av nämndemän Advokatsamfundet vill inledningsvis framhålla att det är viktigt att nämndemannauppdragen fullgörs på ett aktivt sätt av personer som har ett socialt engagemang och samhällsintresse, liksom tillräckliga kunskaper för att fullgöra uppdraget. I sin dömande roll har nämndemännen att hantera betydande mänskliga och ekonomiska värden. Det får därför i allmänhet anses som mycket positivt om nämndemän har värdefulla erfarenheter och relevanta kunskaper för deltagandet i den dömande verksamheten. Advokatsamfundet anser att den ordning som i dag gäller för nominering och rekrytering av nämndemän inte i tillräcklig utsträckning möjliggör rekrytering för att de syften och mål som ligger till grund för nämndemannainstitutet ska uppnås. Det finns därför skäl att reformera det nuvarande rekryteringssystemet. För det första är nämndemännens höga medelålder ett stort problem, med hänsyn till att landets nämndemän på ett tillfredsställande sätt ska representera befolkningens sammansättning och dessutom stå för genomsnittliga medborgerliga värderingar samt ge den dömande verksamheten demokratisk legitimitet. För de i dag ca aktiva nämndemännen ligger medelåldern på knappt 60 år. Förutom problemet med nämndemännens ålder, finns även problem som hänger samman med rekryteringen av nämndemän. Även om nämndemannauppdraget inte är något partipolitiskt kommunalt förtroendeuppdrag, innebar det valsystem som gällde för nämndemän före 2006, att personer utan partipolitisk bakgrund överhuvudtaget inte kom i fråga för nämndemannauppdrag. Trots att rekryteringsarbetet genom den då genomförda reformen breddade rekryteringsbasen till att även omfatta lämpliga personer från ickepolitiska organisationer och föreningar, är dock det politiska nominerings- och valsystemet (kommun- respektive landstingsfullmäktige) fortfarande den huvudsakliga basen för valet av nämndemän. Det politiska valsystemet ansågs inte kunna efterges, eftersom det ansågs 3

4 överlägset med hänsyn till dess rikstäckande karaktär och systemet faktiskt under lång tid tillhandahållit lämpliga nämndemän. Därmed kvarstår i dag också de problem som fanns före 2006 i fråga om nämndemännens representation av befolkningen. Inte heller det nu gällande rekryterings- och valsystemet tillhandahåller nämndemän som på ett tillfredsställande sätt representerar befolkningens sammansättning. Den bristande representativiteten gäller bl.a. nämndemannakårens ålderssammansättning, könsfördelning och etniska ursprung. Nämndemannainstitutet såsom det är konstruerat i dag innebär att domarmakten inte uppfattas som helt fristående från den politiska makten. Trots den i dag till viss del fria rekryteringskvoten, innebär systemet en onödig politisering. Systemet med uttalat partipolitiska bindningar kan i förlängningen leda till rättsosäkerhet och ett rubbat medborgerligt förtroende inte bara för den enskilda rättsprocessen, utan även för det svenska rättssystemet i stort. 4 Advokatsamfundet anser att det finns skäl att ytterligare reformera rekryteringen av nämndemän. Enligt Advokatsamfundets bedömning skulle ett förändrat valförfarande, administrerat genom länsstyrelsernas försorg väl motsvara kravet på rikstäckning, politiskt oberoende beslutsprocess och en ökad legitimitet för nämndemannauppdraget. Emellertid utgör de politiska partiernas nomineringar och val av lämpliga personer ostridigt en kvalitetssäkring av rekryteringsförfarandet. Den av Advokatsamfundet föreslagna ordningen med länsstyrelser som ansvariga för rekryteringen av nämndemän, skulle därför kunna kompletteras med en möjlighet för de politiska partierna tillsammans med ickepolitiska organisationer och föreningar att nominera kandidater, för beslut av de opolitiska länsstyrelserna. Ett sådant till stor del avpolitiserat rekryteringsförfarande med bibehållen kvalitetssäkring, skulle sannolikt öka uppdragets attraktivitet. Härigenom skulle dessutom förutsättningar finnas för att i större utsträckning utse yngre och medelålders nämndemän, i syfte att sänka den i dag alltför höga medelåldern bland nämndemännen. Omfattningen av nämndemännens medverkan Av den redovisade bakgrunden om rättens sammansättning i olika typer av mål i de olika domstolarna och den rådande individuella rösträtten med samma röstvikt, kan man konstatera att det exempelvis i de flesta brottmål, liksom i familjemål och förvaltningsrättsliga ärenden, finns risk för att icke lagfarna domare utan juridisk 4 Problem har uppkommit i samband med att nämndemän med extrema partipolitiska uppfattningar har deltagit i dömandet i mål av sådan natur att de personliga övertygelserna sannolikt påverkar nämndemannens oberoende (t.ex. flera fall där Sverigedemokrater som nämndemän dömt i migrationsmål, etc., se vidare nedan). 4

5 utbildning kan avgöra mål och ärenden som både är juridiskt mycket komplicerade och som innebär långtgående rättsverkningar för den enskilde parten i målet. 5 Dagens mål och ärenden är ofta omfattande och komplicerade. De rättsliga bedömningarna är ofta svåra och grundas inte längre bara på nationell rätt, utan även på europeisk- och internationell rätt (t.ex. EU-rätt, Europakonventionen och andra internationella rättighetsdokument liksom praxis, etc.). Under dessa förhållanden är det inte rimligt att låta icke lagfarna nämndemän avgöra rättsfrågor och därmed utgången av mål och ärenden som ofta är av stor betydelse för den enskilde parten (s.k. nämndemannadomar ). Antalet nämndemän i rätten bör därför minskas och i vissa fall helt tas bort. En minskning av antalet nämndemän skulle dessutom i flera avseenden leda till ökad effektivitet i den dömande verksamheten. Advokatsamfundet anser att fler mål i underrätt kan avgöras av ensamdomare. Vidare bör omröstningsreglerna kunna ändras genom t.ex. införande av kollektiv röstning för nämndemän. Därmed slopas den individuella nämndemannaomröstningen och nämnden utgör endast en röst. Vidare anser Advokatsamfundet att det inte bör finnas nämndemän i prejudikatinstanserna. Detta är en naturlig följd av EMR-reformen. I hovrätterna är det numera endast fråga om en överprövning (inte omprövning) av tingsrätternas avgörande, vilken i huvudsak sker genom bedömningar av rättsfrågor av varierande slag och komplexitet. Nämndemännen fyller inte någon roll i dessa sammanhang. Detsamma gäller flertalet mål i förvaltningsrätt där krav på prövningstillstånd föreligger. Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor För det fall det fortsatta arbetet kommer inriktas på ett fortsatt nämndemannasystem, måste ersättningsvillkoren för nämndemännen förbättras avsevärt. Ska det även fortsättningsvis finnas ett nämndemannasystem, måste systemet förbättras och effektiviseras. Enligt Advokatsamfundet bör det dessutom införas avsevärt förbättrade ekonomiska villkor för att verka som nämndeman. Detta kan ske genom en höjning av det i dag gällande sammanträdesarvodet på normalt 500 kr per sammanträdesdag, genom förbättrade ersättningsvillkor för inkomstbortfall och barntillsyn, liksom höjd reseersättning och traktamente. Är det en uppriktig önskan från statens sida att nämndemännen ska representera befolkningens sammansättning och dessutom stå för genomsnittliga medborgerliga värderingar samt ge den dömande verksamheten demokratisk legitimitet, måste ersättningen höjas för att både locka de yngre medborgarna, men framför allt de 5 Nyligen dömde tingsrättens nämndemän en person till livstids fängelse i det s.k. Haninge-målet, där rättens ordförande var skiljaktig och ville fria den tilltalade från ansvar. En enig hovrätt beslutade också att ogilla åtalet och upphäva livstidsdomen. 5

6 medelålders medborgare som har kommit långt i fråga om såväl karriär som familjebildning eller på annat sätt normalt saknar utrymme för denna typ av förtroendeuppdrag. Avstängning och entledigande Advokatsamfundet har i denna del ingen avvikande uppfattning i förhållande till gällande ordning. Domstolen måste kunna entlediga en nämndeman som genom att begå brott eller på annat sätt har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Likaså måste nämndemän som är föremål för ett ärende om entledigande eller i övrigt uppvisar ett beteende eller tillstånd som bedöms skada allmänhetens förtroende för rättskipningen, kunna stängas av. Ett exempel på när nämndemän har ansetts, och även fortsättningsvis bör anses, uppenbart olämpliga för uppdraget är då de har begått allvarliga brott eller ger uttryck för invandrarfientliga åsikter eller fientliga åsikter om andra minoritetsgrupper (till följd av etnicitet, sexuell läggning, kön, handikapp, etc.), liksom andra former av extrema åsikter. En nämndeman och tillika företrädare för Sverigedemokraterna som anser att mångkultur och islamisering är grunden till Anders Behring Breiviks massmord i Norge, bör t.ex. inte få fortsätta sitt uppdrag. En sådan person är inte lämplig att verka som domare. Nämndemännens främsta uppgift är att ge legitimitet till domstolsprocessen. Eftersom nämndemännen, precis som de lagfarna domarna, ska utgöra garanter för att domstolarna värnar rättsordningen i ett öppet och demokratiskt samhälle, ska rättens ledamöter inte företräda diskriminerande och extrema åsikter. Detsamma får anses gälla personer som begått brott som inte är av mindre allvarlig art. Det finns dock också en stor mängd fall genom åren där nämndemän under sitt uppdrag har agerat på ett felaktigt, olämpligt eller av andra orsaker förtroendeskadligt sätt, som inte ansetts vara av sådan art att det föranlett några disciplinära åtgärder. I flera fall har nämndemän exempelvis visat på bristande kunskaper i fråga om vad som får avslöjas offentligt av det som framkommit under förhandling eller vad som förevarit vid överläggning till dom eller beslut. 6 Detta gäller såväl i förhållande till massmedia som till allmänheten i övrigt. Det har under lång tid även funnits en inte sällan förekommande problematik kring slumrande och sovande nämndemän, som i flera fall har lett till att förhandlingar har fått tas om, och i andra fall har inneburit att avgörande fattats utan att rätten varit domför. 7 6 Bristande kunskaper om att yttrandefriheten begränsas av tystnadsplikten, liksom vad tystnadsplikten omfattar och att den består även efter avslutat uppdrag som nämndeman. 7 Detta har i brottmål förekommit även om en av nämndemännen dessförinnan redan fått förhinder sedan huvudförhandlingen påbörjats och förhandlingen fortsatt eftersom rätten då är domför med bara två nämndemän. 6

7 Även om dessa typer av felaktigt och olämpligt agerande är hänförliga till den specifika individen och inte till nämndemannasystemet i sig, innebär också de ett stort problem för legitimiteten och allmänhetens förtroende för rättskipningen. Trots att det enligt Advokatsamfundets uppfattning inte finns anledning att ytterligare skärpa tillsynen av nämndemäns agerande eller att införa ytterligare disciplinära påföljder (såsom avdrag på ersättning eller andra former av ekonomiska påföljder), måste åtgärder omedelbart vidtas för att ytterligare och så långt som möjligt minimera riskerna för att olämpliga personer rekryteras och att nämndemän agerar felaktigt eller olämpligt. Det finns i detta hänseende en mängd åtgärder som kan vidtas. I fråga om nödvändigheten att identifiera sådana personer som inte är lämpliga för uppdrag som nämndeman, kan detta ske exempelvis genom intervjuförfaranden och krav på inlämnande av belastningsregister, liksom andra former av sedvanlig anställningskontroll. Advokatsamfundet anser även att en förbättrad och återkommande information och utbildning av nämndemännen är en viktig åtgärd för att undvika felaktigt och olämpligt handlande av nämndemän. Sedan den 1 april 1999 är det landets lagmän som, efter samråd med Domstolsverket, ska svara för att nämndemännen får introduktionsutbildning och information. Advokatsamfundet inser att en alltför omfattande utbildning av nämndemän inte är förenlig med nämndemännens lekmannaroll. Däremot måste betydligt mer åtgärder vidtas för att klarlägga nämndemännens roll och ansvar och därmed sammanhängande domaretiska frågeställningar. Detta är nödvändigt om förtroendet för nämndemannainstitutet och dess legitimitet ska stärkas. Eftersom domstolarnas beslut att entlediga och stänga av nämndemän utgör myndighetsutövning och därmed normalt ska kunna överklagas, har samfundet ingen anledning att invända mot överklagandemöjligheten till Överklagandenämnden för nämndemannauppdrag. Övrigt Advokatsamfundet vill avslutningsvis hänvisa till samfundets yttrande över departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess, Ds 2010:17. 8 I fråga om möjligheten för anställda vid vissa myndigheter att vara nämndemän, motsatte sig samfundet att anställda vid länsstyrelsen i fortsättningen får vara nämndemän. Skälet för detta är att det finns måltyper där länsstyrelsen är beslutande myndighet i mål som överklagas till förvaltningsdomstol. Ett exempel är länsstyrelses beslut om tillstånd om allmän kameraövervakning enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Även om Justitiekanslern i sådana mål är formell motpart anser Advokatsamfundet att det är olämpligt om en nämndeman vid förvaltningsdomstolen också är anställd vid länsstyrelsen. 8 Remiss den 19 maj

8 Att nämndemän inte kan vara anställda hos länsstyrelsen är också en naturlig följd av samfundets förslag att låta länsstyrelserna ansvara för rekryteringsprocessen. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg 8