Yttrande över Departementspromemorian Domstolsdatalag (DS 2013:10)

Transkript

1 Datum Sida (5) Verksjurist Katarina Tullstedt Ert dnr Dnr Utvecklingsenheten Ju2013/1684/DOM A-2013/0146 Justitiedepartement Enheten för processrätt och domstolsfrågor Stockholm Yttrande över Departementspromemorian Domstolsdatalag (DS 2013:10) Allmänt Ekobrottsmyndighetens yttrande lämnas främst utifrån de intressen myndigheten har som del i rättskedjan och som aktiv i arbetet inom RIF. Myndigheten har emellertid även beaktat att det från lagstiftaren finns en tydlig strävan att ge rättsväsendets särskilda registerförfattningar en likartad utformning. Hänsyn har därför tagits till att promemorians förslag sannolikt kommer ha betydelse för kommande reglering avseende behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Ekobrottsmyndigheten anser att det är bra att reglerna för rättsväsendets behandling av personuppgifter blir mer enhetliga. Samstämmiga regler förenklar för myndigheterna i rättskedjan att på ett effektivt och integritetssäkert sätt överföra uppgifter elektroniskt mellan sig. Det är också positivt att lagen söker vara teknikneutral. Att vissa tekniska lösningar inte är aktuella eller existerar idag bör inte begränsa möjligheten att utnyttja bra teknik imorgon, om de framtida lösningarna ger ett tillfredställande integritetsskydd. Arbetet inom RIF är omfattande och bedrivs långsiktigt och det är därför särskilt viktigt att de rättsliga reglerna är samstämmiga och tillåter flexibla tekniska lösningar mellan myndigheterna inom straffprocessen. Det långsiktiga arbetet kräver också stabilitet och förutsägbarhet i regelverken. Det innebär att principiella förändringar måste vara väl analyserade och genomföras konsekvent. I promemorian föreslås bland annat utökade sökmöjligheter och direktåtkomst för domstolarna och parterna. Förslagen innebär, enligt Ekobrottsmyndigheten, viktiga principiella förändringar, inte minst med tanke på vad förslagen innebär för allmänhetens möjlighet till åtkomst av personuppgifter i domar, beslut, partsinlagor m.m. Ekobrottsmyndigheten är kritisk till att promemorian saknar en djupare analys av konsekvenserna av förslagen. Myndighetens synpunkter i detta avseende utvecklas i avsnitten 13.3 Offentlighet och sekretess och 14.3 Direktåtkomst. 9.1 Personuppgiftsansvarig Domstolarna ska enligt lagförslaget, såsom idag, vara personuppgiftsansvariga och Domstolsverket bör enligt förslaget agera som personuppgiftsbiträde åt domstolarna. Att domstolarna är ansvariga för sin personuppgiftsbehandling i mål och ärenden är i naturligt utifrån definitionen av personuppgiftsansvaret enligt 3 personuppgiftslagen (1998:204), så länge det rör uppgifter som domstolarna själva registrerar eller väljer att behandla. Det finns emellertid uppgifter som behandlas i enlighet med de överenskommelser Domstolsver- Fleminggatan 14 Box STOCKHOLM Tel Fax

2 2 (5) ket träffat med övriga myndigheterna inom RIF, utan att domstolarna har någon reell möjlighet att påverka behandlingen och ibland inte ens är medvetna om vilka uppgifter som faktiskt behandlas. Det kan leda till komplikationer i RIF-arbetet om domstolarna och Domstolsverket har olika uppfattningar om hur personuppgifter får behandlas. Den problematiken bör beröras närmare i det fortsatta lagstiftningsarbetet Tillgång till personuppgifter I lagförslaget föreslås att tillgången till personuppgifter i domstolarna begränsas till vad varje anställd behöver för att fullgöra sina uppgifter. I 4 förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet är behörigheten att ta del av uppgifter på motsvarande sätt begränsat till myndighetens anställda, vilket orsakar svårigheter för Ekobrottsmyndigheten. Inom åklagarväsendet används Cåbra som diarieförings- och ärenderegistreringssystem med stöd av nämnda förordning. De poliser som är förordnade att tjänstgöra på Ekobrottsmyndigheten har inte tillgång till Cåbra eftersom de inte är anställda på myndigheten och de kan därför inte ta del av diariet i de ärenden de utreder. På motsvarande sätt kan den föreslagna formuleringen orsaka svårigheter för domstolarna om de har behov av att anlita personal som inte är anställda på domstolen. Det kan röra sig om domare som är förordnanden att tjänstgöra på annan domstol eller administrativ personal som hyrs in från exempelvis ett bemanningsföretag för personalförstärkning. I 2 kap. 11 polisdatalagen (2010:361) har motsvarande bestämmelse formulerats så att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Ekobrottsmyndigheten anser att den formuleringen är mer flexibel och därmed att föredra i detta sammanhang Offentlighet och sekretess I promemorians 13 kap. behandlas domstolens sökmöjlighet gällande personuppgifter. Det konstateras att det finns ett stort behov för domstolarna att fritt kunna söka bland uppgifterna, men att vissa begränsningar ska finnas bland annat vad gäller användning av integritetskänsliga sökbegrepp. I avsnittet om offentlighet och sekretess anges att det inte bör införas någon särskild sekretessbestämmelse avseende uppgifter som tas fram med hjälp av sökning. Ett skäl är att begränsningsregeln i 2 kap. 3 tredje stycket TF innebär att verksamhetens sökbegränsningar indirekt kan få betydelse för hur omfattande begreppet allmän handling blir i praktiken. Ekobrottsmyndigheten uppfattning är att begränsningsregeln ger en mycket marginell effekt eftersom färdiga elektroniska handlingar inte omfattas av begränsningsregeln. En väsentlig del av de handlingar som domstolarna behandlar består av vad som benämns färdiga elektroniska handlingar. Allmänhetens tillgång till domstolarnas uppgifter kommer därför vara mycket stor och sökmöjligheterna i domar, beslut, partsinlagor och andra färdiga elektroniska handlingar i princip bara begränsas av tekniken, om inte någon sekretessbestämmelse inskränker tillgången.

3 3 (5) Förslaget innebär således att enskilda kommer få en mycket mer vittgående möjlighet att begära sökningar i domstolarnas system, än vad domstolens tjänstemän själva har möjlighet att utföra för verksamheten. Förutom begränsningsregeln hänvisas också i promemorian till de kommersiella databaser som lagrar domar och partsinlagor och som de som prenumererar på tjänsten har möjlighet att söka i i princip utan begränsningar. I promemorian anges att möjligheten att få tillgång till uppgifterna via dessa databaser medför att det inte finns anledning att inskränka allmänhetens sökmöjligheter hos domstolarna. Det kan emellertid ifrågasättas om domstolarnas skyldighet att respektera den enskildes rätt till privatliv kan påverkas av att enskilda använder sig av andra grundläggande rättigheter såsom yttrandefrihet och offentlighetsprincipen och därigenom kan publicerar allmänna handlingar i databaser. Dessutom torde tillgången till uppgifterna bli väsentligt större om allmänheten får sökmöjligheten direkt hos domstolarna, dels för att det är ett begränsat antal som prenumererar på de kommersiella databastjänsterna, dels för att materialet aldrig kan bli lika omfattande och bevaras lika länge hos privata aktörer, som hos domstolarna som har skyldighet att bevara handlingarna. Tillgången påverkas av att domstolarna föreslås ges möjlighet till direktåtkomst till varandras uppgifter, vilket berörs nedan under avsnitt Förslaget förändrar den restriktivitet som hittills rått, enligt lagen (1998:620) om belastningsregister, när det gäller att sammanställa uppgifter om vad en person lagförts för, hur länge dessa uppgifter ska registreras och vilka som har rätt att ta del av dem. Det förändrar också synsättet att rättsfallssamlingar som allmänheten kan få tillgång till ska vara avpersonifierade i enlighet med rättsinformationsförordningen (1999:175), se även Datainspektionens beslut avseende tillsyn mot JO (Dnr ). Ekobrottsmyndighetens uppfattning är att det är till stor nytta att inom rättsväsendet kunna söka varierande uppgifter på ett effektivt sätt. Den elektroniska behandlingen möjliggör detta på ett oöverträffligt sätt. Samtidigt är det ett problem, inte bara för den enskildes integritet, utan även för rättsprocessen om uppgifter får för stor spridning. Det gäller inte minst en stor spridning till allmänheten. Förutom att det kan påverka pågående processer, kan det påverka benägenheten att anmäla brott, att träda fram som vittne, men även misstänkts vilja att erkänna brott och berätta. De förslag som lämnas i promemorian innebär så omfattande förändringar i tillgången till uppgifter för allmänheten att de kräver en betydligt djupare analys för att nytta och risk för rättsprocessen och den enskildes integritet ska kunna bedömas Utlämnande på medium för automatiserad behandling Det föreslås att andra myndigheter och parter och deras ombud, biträde eller försvarare tillåts få ut uppgifter elektroniskt, vilket Ekobrottsmyndigheten anser är bra. Motsvarande bestämmelse i polisdatalagen (2 kap. 20 polisdatalagen) möjliggör inte för parter att få del av annat än enstaka personuppgifter elektroniskt. Regleringen i polisdatalagen är problematisk, då den är svår att förena med principen om parters likställighet. Om exempelvis åklagaren har tillgång till ett omfattande förundersökningsprotokoll elektroniskt, bör givetvis den tilltalade med försvarare också ha den möjligheten.

4 4 (5) Beträffande uttrycket enstaka som används i promemorians lagförslag, 18 tredje stycket, bör det bytas mot ett annat ord eller beskrivning, eftersom det i förslaget uttryckligen anges att det inte är enstaka som avses. Förarbeten kan fördjupa och förklara, men inte ändra innebörden av det som står att läsa i lagen. Frågan är om det överhuvudtaget behövs en begränsning av hur omfattande material som får lämnas ut elektroniskt. I personuppgiftslagen (1998:204) är det säkerhetsbestämmelsen i 31 som avgränsar möjligheten för i vilken form som utlämnandet kan ske. Säkerhetsreglerna ska enligt förslaget även gälla domstolarna enligt 4 första stycket 6. Är det uppgifter om brott eller känsliga personuppgifter krävs en högre säkerhet enligt Dataskyddskonventionen, vilket bland annat inskränker möjligheten att överföra uppgifterna via öppen e-post. Tillsammans med sekretessbestämmelsen i 21 kap 7 OSL som anger att sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen bör skyddet för den personliga integriteten kunna tillgodoses utan någon begränsning i mängden personuppgifter som kan lämnas ut elektroniskt. Det är dessutom idag enkelt att återföra uppgifter från pappersform till digitalform via skanning Direktåtkomst Domstolar föreslås i promemorian få direktåtkomst till varandras personuppgifter. Parter och deras ombud, biträde eller försvarare föreslås få direktåtkomst till personuppgifter i sitt mål eller ärende. Genom att reglera i vilken form uppgifter får överföras är promemorians förslag inte teknikneutralt. Direktåtkomst är ett begrepp som är kopplat till teknik som vi känner till och som används idag. Dessutom är gränsdragningen mellan direktåtkomst respektive utlämnande på medium för automatiserad behandling inte helt tydlig, se Direktåtkomst och utlämnande på medium för elektronisk behandling en rapport från E-delegationen. Såsom nämndes inledningsvis är RIF-arbetet omfattande och långsiktigt och det är ur det perspektivet olyckligt att begränsa de tekniska formerna för hur uppgifterna ska behandlas i rättskedjan. Samtidigt föreligger vid direktåtkomst särskild problematik vad avser den rättsliga regeleringen, se betänkandet SOU 2012:90 Överskottsinformation vid direktåtkomst. Direktåtkomst för domstolarna innebär att enskilda som efterfrågar allmänna handlingar kan begära att dessa ska sökas i alla allmänna handlingar som finns i samtliga domstolar och som överensstämmer med begäran. Är det frågan om färdigställda handlingar såsom exempelvis domar, beslut och partsinlagor gäller inte några sökbegränsningar utan alla sökningarna som är möjliga ska utföras. Att domstolarna själva för egen del inte får söka efter exempelvis integritetskänsliga uppgifter saknar således betydelse. Direktåtkomst för parter innebär att myndigheter, såsom Ekobrottsmyndigheten, skulle erhålla direktåtkomst till samtliga mål och ärenden som myndigheten är involverade i. I promemorian anges att det genom rättsliga och tekniska begränsningar ska säkerställas att myndigheterna som är part i många mål inte använder direktåtkomsten för att göra avancerade eller integritetskänsliga sammanställningar. På samma sätt som för domstolarna har en sådan sökbegränsning emellertid inte någon betydelse vid utlämnande av allmänna handlingar om det är frågan om färdigställda handlingar.

5 5 (5) Skyldigheten för en myndighet att vid en begäran om utlämnande av allmänna handlingar tillhandahålla även s.k. överskottsinformation som myndigheten har tillgång till via direktåtkomst, kan utgöra ett problem. Förutom att det kan bli arbetstyngt och svårt att göra sekretessprövningar av obekant material, så kan det även innebära att domstolen eller myndigheten i samband med utlämningsförfarandet får del av information som har beröring med ett mål eller ärende som handläggs av dem utan att det är frågan om processmaterial. Direktåtkomsten kan alltså innebära att det blir otydligt för den tilltalade vilka uppgifter som domstolen och åklagaren faktiskt tagit del av. Partsinsynen risker med andra ord att bli otydligare. Förslaget om direktåtkomst innebär tillsammans med generösa sökmöjligheter en mycket förändrad tillgång till personuppgifter för domstolarna, för myndigheterna som har partsställning och för allmänheten. Med beaktande av det långsiktiga perspektiv som stora it-projekt måste ha, så är det som nämnts, särskilt viktigt att regelverken som rör digitalt behandlade uppgifter är väl genomarbetade, konsekventa och tydliga. Det är här frågan om förändringar av principiellt viktiga regler för både den enskildes integritet och rättsprocessen. Ekobrottsmyndighetens uppfattning är att konsekvenserna av förslagen måste analyseras betydligt djupare än vad som skett i promemorian. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Eva Fröjelin efter föredragning av verksjuristen Katarina Tullstedt. I ärendets slutliga handläggning har även chefsjuristen Lena Lindgren Schelin deltagit. Eva Fröjelin Katarina Tullstedt